1.1 Sammendrag og vurderinger

Stortingsrepresentantene er valgt av folket til landets øverste politiske verv og ombud. For styringen av landet og ombudsrollen er det sentralt at stortingsrepresentantene kan utøve stortingsvervet på like vilkår, uavhengig av geografisk tilhørighet og/eller livssituasjon. Samtidig er det viktig at vilkårene for stortingsrepresentantene oppfattes av allmennheten slik at de bidrar til, og ikke svekker, demokratisk legitimitet. Stortingsrepresentantene har en fast godtgjørelse og i tillegg ordninger som er ment å dekke særlige behov og kostnader som følger av vervet. Stortingsrepresentantene er ikke omfattet av lover og avtaler i arbeidslivet.

Utvalget har som mandat å gjennomgå alle økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene. Med dette menes alle former for økonomiske ytelser og utgiftsdekning samt tjenester og naturalytelser som har en økonomisk verdi. Derimot skal utvalget ikke vurdere nivået på godtgjørelsen eller stortingsrepresentantenes pensjonsordning. Ut fra mandatet er hovedoppgaven å vurdere endringer i lov 20. desember 2016 nr. 106 om godtgjørelse for stortingsrepresentanter (stortingsgodtgjørelsesloven) og i Stortingets regelverk for ordningene, herunder konkret lov- og regeltekst. Andre lover og regler kan også ha betydning for ordningene for stortingsrepresentanter, og utvalget oppfatter det som en del av oppdraget å vurdere om det er behov for å utrede også annet regelverk. Utvalget vil imidlertid ikke foreslå konkret regeltekst utenom det regelverket som ligger i kjernen av oppdraget.

Oppdraget som følger av mandatet, er todelt. I delrapporten 2. mai 2022 legger utvalget frem overordnede og styrende hovedprinsipper for Stortingets økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene. Disse prinsippene vil bli lagt til grunn ved hovedgjennomgangen av ordningene og forslagene, som utvalget presenterer i sin endelige rapport 31. januar 2023.

Utvalgets sammensetning, mandatet og forståelsen av mandatet er nærmere omtalt i kapittel 2. Ut over hovedprinsippene inneholder delrapporten en foreløpig vurdering av de vesentligste ordningene og relevant bakgrunnsinformasjon, blant annet en beskrivelse av ombudsrollen, ordninger i andre nordiske land og generelt om forenklingstiltak. Bakgrunnsinformasjonen er samlet i kapittel 3, herunder føringer for styring og kontroll, med drøfting av krav til en betryggende internkontroll med aktiv risikostyring og oppfølging av avvik.

De overordnede prinsipper for representantordninger, som er presentert i kapittel 4, angir både en retning for ordningene og stiller opp avgrensinger for omfanget eller nivået på ytelsene. Prinsippene er egnet som en sjekkliste for både å vurdere gjeldende ordninger og utrede mulige endringer:

1. Sikrer ordningen like vilkår til å utøve vervet for de som har blitt valgt til Stortinget, uavhengig av geografisk tilhørighet og/eller livssituasjon?

2. Har ordningen et tydelig formål som er godt begrunnet i behov knyttet til vervet?

3. Vil ordningen kompensere kostnader og dekke særskilte behov som følger av vervet?

4. Er ordningen rimelig sammenlignet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig?

5. Er ordningen åpen og transparent, blant annet ved at informasjon, herunder om reaksjons-/sanksjonsformer, blir gjort aktivt tilgjengelig for allmennheten?

6. Er ordningen underlagt god forvaltning med betryggende kontrollmekanismer og reaksjonsformer?

Når de anvendes på den enkelte ordning, retter prinsippene seg både mot spørsmålet om det faktisk er behov for en særskilt ordning for stortingsrepresentanter, og mot hvordan ordningen eventuelt skal utformes og praktiseres. Alle prinsippene omfatter begge spørsmålene, men er ordnet slik at behovsprøvingen er mer sentral for det første prinsippet og blir mer underordnet for hvert følgende prinsipp. Prinsippene utover i sjekklisten dreier seg mer og mer om utforming og praktisering av ordningen. Grovt sett bør man dermed kunne svare «ja» på et foregående spørsmål før man går videre i sjekklisten. Hvis ordningen ikke bidrar til like vilkår (prinsipp 1), har det liten hensikt å vurdere om den har et tydelig formål og er godt begrunnet (prinsipp 2). Hvis ordningen ikke har et tydelig formål (prinsipp 2), er det vanskelig å vurdere om den dekker særskilte behov som følger av vervet (prinsipp 3), osv.

Sagt på en annen måte: «Nei» på et av de første spørsmålene innebærer trolig at det ikke bør videreføres eller innføres en særordning for stortingsrepresentanter. Derimot vil «nei» på et av de siste spørsmålene neppe tilsi at ordningen bør vrakes totalt, men heller vise at det er behov for forbedringer, for eksempel mer åpenhet (prinsipp 5) eller bedre forvaltning (prinsipp 6).

Utvalget har foretatt en foreløpig vurdering av de generelle prinsippenes betydning for konkrete ordninger. Vurderingen gir grunnlag for å peke på en rekke spørsmål utvalget vil arbeide videre med. Med den knappe tiden som har vært til rådighet, har det ikke vært grunnlag for å trekke mange konklusjoner i delrapporten. Men anvendt på enkelte av ordningene gir de overordnede prinsippene en så vidt klar retning at det allerede er mulig å ta stilling til avvikling eller videreføring. For ordninger som er anbefalt videreført, tar imidlertid utvalget forbehold om at det kan være behov for endringer, noe som vil behandles nærmere i sluttrapporten.

Pendlerordninger er drøftet i punkt 5.1–5.4. Tre av ytelsene som stortingsrepresentantene kan ha rett til, er knyttet til situasjonen som pendler: bolig i Oslo for stortingsrepresentanter som har lang reisevei (pendlerbolig), hjemreiser i helgene for pendlere (pendlerreiser) og diett under opphold i pendlerboligen. Utvalget foreslår at ordningene med pendlerboliger og pendlerreiser for stortingsrepresentanter videreføres. Derimot foreslås det avvikling av ordningen med pendlerdiett under opphold i pendlerboligen.

Stortingsrepresentantenes godtgjørelse og andre økonomiske rettigheter har hjemmel i stortingsgodtgjørelsesloven, men ikke ordningen med pendlerbolig. Bestemmelsene fremgår bare av Retningslinjer for tildeling av Stortingets pendlerboliger. Utvalget foreslår at også rett til pendlerbolig lovfestes. Videre vil utvalget vurdere om ordningen kan avgrenses tydeligere til stortingsrepresentanter med behov for pendlerbolig, ved at ordningen knyttes til lokalisering av faktisk bosted/hjemsted og avstand fra egen bolig til Stortinget. Etter gjeldende regler har representanter som bor mindre enn 40 km fra Stortinget i kjøreavstand, som hovedregel ikke rett til pendlerbolig eller pendlerreiser. Utvalget vil foreslå at det fortsatt gjelder et avstandskrav, men vil vurdere utformingen av dette, herunder å oppheve tilknytningen mellom rett til pendlerbolig og folkeregistrert adresse. Dertil vil utvalget når det gjelder pendlerboliger, vurdere om det er visse bokostnader stortingsrepresentantene bør dekke selv, og om det bør innføres nærmere regler for lengre opphold av andre enn ektefelle/samboer og barn.

Informasjon om ordningene er tilgjengelig på Stortingets nettside. Utvalget vil likevel vurdere hvordan allmennheten på en enkel måte kan få ytterligere tilgang til informasjon om stortingsrepresentantenes bruk av ordningene, spesielt når det gjelder pendlerboliger.

Stortinget og Statsministerens kontor har i dag separate pendlerboligordninger for henholdsvis stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer (inkl. statssekretærer og politiske rådgivere). Utvalget vil foreslå at det utredes en felles forvaltning av Stortingets og regjeringens pendlerboliger.

Fratredelsesytelse er drøftet i punkt 5.5. Fratredelsesytelse er en overgangsordning etter endt tjeneste som folkevalgt, som ved behov sikrer avgående stortingsrepresentanter en garantiinntekt i inntil tre måneder etter fratredelse. Ytelsen avkortes mot eventuelle inntekter over 5 000 kroner. Fratredelsesytelse er hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven § 15 med utdypende bestemmelser i retningslinjer om fratredelsesytelse. Utvalget foreslår at ordningen med fratredelsesytelse består, men vil vurdere innretning og nivå på ytelsen. Utvalget vil i det fortsatte arbeidet vurdere om det kan innføres tiltak som sikrer at ytelsen benyttes i henhold til intensjonen, blant annet ved å hindre at den brukes til å utsette oppstart i inntektsgivende arbeid etter avsluttet stortingsperiode. Utvalget vil også vurdere om åpenheten rundt bruken av ytelsen kan bli styrket, i tillegg til at loven og retningslinjene er åpent tilgjengelige i dag. Stortingsrepresentanter er ikke unntatt straffansvar for misbruk av eller svindel med ytelser. Utvalget vil i det videre arbeidet utrede om det er behov for å skjerpe inn bruk av sanksjoner på linje med sanksjoner for trygdesvindel ved bevisst misbruk av ordningen med fratredelsesytelse.

Etterlønn er drøftet i punkt 5.6. Etterlønn er en behovsprøvd tilretteleggingsordning som skal bidra til omstilling til yrkeslivet etter endt stortingskarriere. Etterlønnsordningen har hjemmel i stortingsgodtgjørelsesloven § 16 med utdypende bestemmelser i retningslinjer om etterlønn. Etterlønn kan gis i maksimalt 12 måneder etter opphør av fratredelsesytelse. Den avkortes mot inntekter over 5 000 kroner samlet i perioden med fratredelsesytelse og etterlønn.

Mottakere av etterlønn må dokumentere at de er aktivt arbeidssøkende eller tar relevant etterutdanning. Et flertall av de representantene som mottar etterlønn i 2022, bruker etterlønnsperioden til etterutdanning.

Ytelser som ligner på den norske etterlønnsordningen, er vanlig for folkevalgte i de andre landene som utvalget har undersøkt. Utvalget, bortsett fra Karin Andersen, mener det er behov for ytterligere utredning før det tar stilling til etterlønnsordningen, og mener blant annet den må sees i sammenheng med ordningen for fratredelsesytelse. Utvalget vil ta etterlønnsordningen i sin helhet opp til vurdering, herunder hvorvidt etterlønnsordningen skal videreføres, og i så fall med hvilket ytelsesnivå, om det skal innføres differensiering etter ansiennitet, og om det skal gjøres endringer i adgangen til å ta utdanning under etterlønn.

Utvalgsmedlemmet Karin Andersen har en merknad med relevans særlig for fratredelsesytelse, etterlønn og sykepenger, som er inntatt i punkt 5.6.7.

Godtgjørelse under permisjon i form av sykepenger er drøftet i punkt 5.7. Stortingsrepresentanters godtgjørelse under permisjon er hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven § 7 og skal bidra til at representanter kan få kompensert for inntektsbortfall ved midlertidig permisjon fra vervet. Representanter har plikt til å møte på Stortinget, så ordningen forutsetter at Stortinget i plenum innvilger søknad om permisjon i medhold av Stortingets forretningsorden § 5. Ordningen dekker godtgjørelse ved ethvert fravær fra vervet der velferdsytelsene gir et sikkerhetsnett, for eksempel ved sykdom eller svangerskap, og bidrar til like vilkår ved at alle uavhengig av familie- og livssituasjon skal ha mulighet til å la seg rekruttere til vervet. Utvalget vil i den videre gjennomgangen vurdere om det skal gjøres regeltekniske endringer i stortingsgodtgjørelsesloven for godtgjørelse under permisjoner fra Stortinget.

Stortingsrepresentanten må ved sykefravær ut over 14 dager søke Stortingets presidentskap om å beholde godtgjørelse og fremlegge sykemelding. Ytelsen dekkes i sin helhet av Stortinget, og praksis er at slike søknader innvilges. Det er ikke satt noen tidsgrense, og ved sykdom kan full godtgjørelse under permisjon gis ut stortingsperioden. Utvalget mener at tiltak som gradert sykemelding og aktivitetskrav som gjelder i medhold av folketrygdlovens sykepengeordning, ikke er mulig for stortingsrepresentanter. Ombudsplikten og særegenheter ved vervet gjør at det fortsatt bør være en særskilt ordning for stortingsrepresentanter når det gjelder sykepenger. Utvalget vil vurdere om det skal gjøres noe med nivået på godtgjørelsen under langtidssykefravær ut over ett år.

Informasjon om ordningen er tilgjengelig på Stortingets nettside, og Stortingets vedtak om permisjoner nedfelles i stortingsreferatene og overføres via nett-TV.

Tjenestereiser innenlands og utenlands er tema i punkt 5.8. Utvalget mener det grunnleggende hensynet bak bestemmelsene om tjenestereiser innenlands er at alle stortingsrepresentanter skal ha samme mulighet til å utøve vervet, uavhengig av hvor i landet de bor. Av hensyn til friheten til å møte og snakke med den representanten ønsker, taler prinsipielle hensyn mot en forhåndskontroll før tjenestereiser utføres, men ikke før refusjon av reiseutgifter utbetales. For vanlige arbeidstakere skal tjenestereiser som regel forhåndsgodkjennes av overordnet før reisen utføres. Utvalget vil vurdere en foreldelsesfrist for innlevering av reiseregninger.

Feriepenger er drøftet i punkt 5.9. Stortingsrepresentanter får i dag utbetalt feriepenger de har opptjent før de begynner på Stortinget, i tillegg til full godtgjørelse det første året de møter på Stortinget. Det første året etter at de trer ut, får de utbetalt feriepenger som er opptjent på grunnlag av godtgjørelse og eventuell fratredelsesytelse det siste året de møter på Stortinget. Stortingsrepresentanter mottar ikke feriepenger annet enn ved stortingsvervets begynnelse og avslutning. Feriepenger er hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven § 14.

Utbetaling av både godtgjørelse og tidligere opptjente feriepenger det første året som stortingsrepresentant kan fremstå som en dobbel utbetaling og dermed virke urimelig. Dersom en velger å avkorte godtgjørelsen for de representantene som tidligere har opptjent feriepenger i et arbeidsforhold, vil det være å frata dem penger de selv har tjent, og det vil være å bryte med likebehandlingsprinsippet dersom de trekkes i godtgjørelsen. Utvalget foreslår derfor, slik det er i dag, at godtgjørelsen ikke avkortes for feriepenger.

Når det gjelder ordningen med at innvalgte representanter og fast møtende vararepresentanter som går ut av Stortinget, får utbetalt feriepenger i januar året etter at de trer ut av Stortinget, peker utvalget på at opptjeningsgrunnlaget er godtgjørelse og eventuell fratredelsesytelse det siste året de møter på Stortinget. Godtgjørelse gir ikke grunnlag for opptjening av feriepenger etter de alminnelige regler, og utvalget ser ikke at det er godt begrunnet at ordningen for stortingsrepresentanter skal være annerledes enn for andre på dette punktet. Utvalget foreslår derfor at ordningen med opptjening av feriepenger siste år på Stortinget avvikles.

Temaer eller alternativer som angis i denne delrapporten, vil ikke nødvendigvis være bindende når ordningene skal gjennomgås grundigere i sluttrapporten. Utvalget tar forbehold om at eventuelle utilsiktede konsekvenser eller ikke nå kjente faktorer kan føre til at forslag som antydes i denne omgang, helt eller delvis forlates i den endelige rapporten.

1.2 Utvalgets sammensetning og mandat

Utvalget ble oppnevnt av Stortingets presidentskap 18. november 2021, for å gjennomgå reglene for Stortingets pendlerboliger (Pendlerboligutvalget). Presidentskapet besluttet 16. desember 2021 å utvide utvalgets mandat til å gjelde «alle økonomiske ordninger for Stortingsrepresentantene». Samtidig ble navnet endret slik at det reflekterer det utvidede mandatet. Det er presisert i mandatet at utvalget ikke skal vurdere stortingsrepresentantenes godtgjørelse.

1.2.1 Utvalgets sammensetning

Utvalgets medlemmer er:

• Therese Johnsen (leder), Oslo: Tidligere ekspedisjonssjef i Riksrevisjonen. Nå pensjonist.

• Karin Andersen, Hamar: Representerte Sosialistisk Venstreparti på Stortinget 1997–2021 for Hedmark. Nå pensjonist.

• Fredric Holen Bjørdal, Ørsta: Advokatfullmektig Advokatfirmaet Øverbø Gjørtz, representerte Arbeiderpartiet på Stortinget 2013–2021 for Møre og Romsdal.

• Brit Brenno, Oslo: Tidligere assisterende direktør i Stortingets administrasjon. Nå pensjonist.

• Tore Frellumstad, Nesoddtangen: Advokat i Abelia.

• Kent Gudmundsen, Bærum: Generalsekretær i Kompetanseforbundet, representerte Høyre på Stortinget 2013–2021 for Troms.

• Eirik Holmøyvik, Bergen: Professor i rettsvitenskap ved Universitetet i Bergen.

• Amund Noss, Oslo: Partner i CMS Kluge advokatfirma. Tidligere ekspedisjonssjef i Finansdepartementet.

• Thrine Skaga, Tjøme: Advokat, assisterende daglig leder i Fagforbundet.

Utvalgets sekretariat er fra Stortingets administrasjon seniorrådgiver Bjørn Arne Steine (sekretariatsleder), seniorrådgiver Sissel Iversen, seniorrådgiver Bjørn Willy Robstad og seniorrådgiver Haakon Aakre. Sekretariatet ble supplert med fagsjef Aarne Ø. Røvik (Finansdepartementet) fra 1. februar 2022.

1.2.2 Mandat

Stortingets presidentskap besluttet 16. desember 2021 at utvalgets mandat er som følger:

«Presidentskapet ber utvalget gjennomgå alle økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene. Med dette menes alle former for økonomiske ytelser og utgiftsdekning, samt tjenester og naturalytelser som har en økonomisk verdi. Tjenester og ytelser som er direkte knyttet til den parlamentariske virksomheten, som rådgivning, utredning o.l., omfattes ikke.

Ved vurdering av innretning og omfang av de ulike ordningene – og det samlede nivået på ordningene – skal utvalget særlig legge vekt på følgende:

• At det skal være mulig å utøve vervet som stortingsrepresentant på tilnærmet like vilkår uavhengig av representantenes bakgrunn og bosted.

• At ordningene har et formål og en begrunnelse som gir grunnlag for legitimitet i befolkningen.

• At ordningene er rimelige sett opp mot tilsvarende ordninger for andre grupper i samfunnet.

Utvalget skal foreta en full gjennomgåelse av gjeldende regler, retningslinjer og praksis for samtlige økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene. Dette omfatter blant annet en fullstendig gjennomgåelse av stortingsgodtgjørelsesloven, utfyllende retningslinjer fastsatt i medhold av denne samt øvrige retningslinjer og instrukser for representantenes økonomiske ordninger fastsatt av Stortingets presidentskap.

Utvalget skal vurdere hvordan kontroll med de økonomiske ordningene bør reguleres og gjennomføres, herunder krav til informasjon i søknader om ytelser, rapportering, systemer for kontroll og sanksjoner ved brudd på regler for ordningene. Utvalget bes særlig vurdere om det skal fastsettes regler om tilbakebetaling av urettmessig tildelte ytelser.

Utvalget skal også vurdere om og eventuelt hvordan Stortinget kan innrette sine ordninger slik at man så langt det er naturlig kan nærme seg folketrygdlovens bestemmelser, herunder regler som gjelder for arbeidstakere, for eksempel når det gjelder godtgjørelse ved sykdom, svangerskaps-, omsorgs- og fødselspermisjon eller bortfall av inntekt ved arbeidsløshet etter at vervet som representant er avsluttet.

Utvalget skal ikke vurdere reglene om stortingsrepresentantenes pensjonsordning (fastsatt i stortings- og regjeringspensjonsloven). Utvalget skal heller ikke vurdere nivået på selve godtgjørelsen til stortingsrepresentantene eller ordningen med Stortingets godtgjøringsutvalg. Dette var tema for utvalget til å utrede felles prinsipper for godtgjøringer for politikere på alle forvaltningsnivåer (Cappelen-utvalget) og Stortingets behandling av utvalgets rapport, jf. Dokument 20 (2020–2021) og Innst. 371 S (2020–2021) fra Stortingets presidentskap. Utvalget kan imidlertid vurdere generelle regler om godtgjørelsen og utbetalingen av denne, herunder om godtgjørelsen skal ses i sammenheng med andre ytelser eller om bortfall av noen ordninger bør føre til justering av godtgjørelsen. Utvalget skal heller ikke vurdere reglene for eller nivået på tilskudd til partigruppene på Stortinget.

Utvalget bør undersøke hvordan økonomiske ordninger for medlemmer av nasjonalforsamlinger i andre land er utformet, særlig i øvrige nordiske land, og vurdere om regler og praksis der kan ha overføringsverdi på norske forhold.

Utvalget bes også om å vurdere hva som er hensiktsmessige former for regulering og forankring av økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter for fremtiden, herunder hvilke ordninger som bør forankres gjennom lov eller bestemmelser vedtatt av Stortinget i plenum. Utvalget bes i denne forbindelse om å vurdere om alle regler knyttet til representantenes økonomiske ordninger bør fastsettes i eller i medhold av ett og samme regelverk.

Frist for utvalgets arbeid

Innen 2. mai 2022 skal utvalget avgi delrapport med forslag til overordnete prinsipper for de ulike økonomiske ordningene. Utvalget skal avgi endelig rapport til Stortingets presidentskap innen 31. januar 2023.»

1.2.3 Utvalgets forståelse av mandatet

Mandatet gir et todelt oppdrag. Utvalget forstår oppdraget for denne første delrapporten slik at det i den innledende gjennomgangen av ordningene skal utformes overordnede og styrende hovedprinsipper for Stortingets økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene. Disse prinsippene vil bli lagt til grunn ved hovedgjennomgangen av ordningene i utvalgets endelige rapport og forslagene utvalget legger frem.

Utvalget har merket seg at det opprinnelige mandatet for «Pendlerboligutvalget» beskriver flere spørsmål mer detaljert enn det utvidede mandatet fra desember 2021. Selv om det ikke er nevnt eksplisitt, oppfatter utvalget at disse spørsmålene inngår i oppdraget, herunder, men ikke begrenset til, fire hovedspørsmål:

• Gjøre en vurdering av om koblingen til «folkeregistrering» eller «faktisk bosatt» er hensiktsmessig, eller om det finnes bedre alternativer.

• Vurdere om avstandskravet på 40 km i kjørelengde fra Stortinget fortsatt er et rimelig kriterium i lys av utviklingen siden denne grensen ble innført. Ved denne vurderingen må det tas hensyn til at stortingsrepresentantenes arbeidshverdag ikke er regulert, og at det til tider kan være lange dager og kveldsmøter.

• Vurdere særskilt om det å ha eierskap og/eller tilgang til en bolig i en nærmere angitt nærhet til Stortinget skal innebære at eventuell rett til å kunne nyte godt av en pendlerboligordning faller bort.

• Vurdere om det bør være adgang til å la andre bo i kortere eller lengre tid i pendlerboligen, både det som nå er definert som «husstandsmedlemmer» i retningslinjene, og andre, herunder voksne barn.

Delrapporten som utvalget legger frem 2. mai 2022, er basert på en begrenset gjennomgang og innhenting av erfaringer. Innenfor tiden som har vært til rådighet, har det generelt ikke vært mulig å utrede ordningene tilstrekkelig grundig til å kunne trekke endelige konklusjoner og foreslå konkrete regler. Utvalget oppfatter at det heller ikke er intensjonen bak delrapporten. Presidentskapet har bedt om en delrapport med forslag til overordnede prinsipper for de økonomiske ordningene. Følgelig har de overordnede prinsippene vært en prioritert del av arbeidet, mens konkrete vurderinger av de enkelte ordningene har vært mer underordnet. Utvalget har tatt stilling til hvilke ordninger det er aktuelt å gjennomgå nærmere, og varsler spørsmål som det vil vurdere i det videre arbeidet. I enkelte spørsmål har utvalget også funnet grunnlag for allerede å legge frem forslag.

For de fleste av ordningene er det bare skissert mulige forslag som utvalget vil vurdere i det videre arbeidet. Temaer eller alternativer som angis i denne delrapporten, vil ikke nødvendigvis være bindende når ordningene skal gjennomgås grundigere i sluttrapporten. Utvalget tar forbehold om at eventuelle utilsiktede konsekvenser eller ikke nå kjente faktorer kan føre til at forslag som antydes i denne omgang, helt eller delvis forlates i den endelige rapporten.

I sluttrapporten, med frist 31. januar 2023, vil gjennomgangen av ordningene føres videre til konkrete forslag til endringer i regler og innretning på ordningene, slik mandatet etterspør. Utvalget forstår at mandatet er å vurdere endringer i stortingsgodtgjørelsesloven og i øvrig regelverk knyttet til ordningene, men at det ikke skal legge frem konkrete forslag til endringer i trygdeloven, folkeregisterloven, skatteloven eller andre lover. Utvalget vil i sitt arbeid likevel peke på eventuelle behov for endringer som det er aktuelt å vurdere i disse eller andre lover, i tilknytning til ordningene for stortingsrepresentanter.

Utvalget vil i sin sluttrapport 31. januar 2023, i henhold til mandatet, komme tilbake med forslag til regelverk for ordningene. Utvalget vil peke på at det kan være behov for å forenkle, samordne og tydeliggjøre regelverkene ordningene er regulert av. Om mulige innretninger på forenklinger, se kapittel 3.4.

Utvalget skal ikke vurdere nivået på godtgjørelsen for stortingsrepresentanter. Det oppfatter likevel at mandatet åpner for at utvalget kan fremme forslag som i sin konsekvens kan påvirke nivået på godtgjørelsen, enten ved å legge enkelte ytelser inn i denne eller ved at foreslåtte endringer får som konsekvens at godtgjørelsen endres.

Mandatet angir «alle økonomiske ordninger» som undersøkelsesområde, men unntar rådgivning og annen direkte støtte til det parlamentariske arbeidet, inkludert tilskudd til partigruppene.

Utvalget vil påpeke at mandatet ved å henvise til «alle økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene» favner et bredt spekter av ordninger. Disse spenner fra det relativt vanlige – som å stille arbeidsredskaper i form av mobilt elektronisk utstyr til disposisjon for stortingsrepresentantene eller alminnelige velferdstilbud – til omfattende og kostbare ordninger, som boliger for Stortingets pendlere og etterlønnsordning for stortingsrepresentantene. Utvalget oppfatter at en hensikt med oppdraget er å avklare hvilke ordninger som befinner seg i grenseland mot det som rimeligvis kan begrunnes i behov knyttet til vervet som stortingsrepresentant, og hva som kan synes å gi de folkevalgte ytelser som går ut over det som stilles til rådighet for personer i andre viktige stillinger og verv under tilnærmet like forhold. En konsekvens av dette er at utvalget vil vie vesentlig mer av sin oppmerksomhet mot ordninger som er særegne for stortingsrepresentanter, og av et visst økonomisk omfang, enn de mer alminnelige ordningene som er gjengs for et moderne arbeidsliv på kunnskapsarbeidsplasser eller på større arbeidsplasser med ressurser til å tilby sine ansatte et tidsmessig velferdstilbud.

Slik utvalget oppfatter intensjonen med oppdraget, blant annet med vekt på å nå frem til ordninger for stortingsrepresentantene som oppfattes som legitime i befolkningen, vil det i hovedsak konsentrere seg om de vesentligste ordningene som sikrer at stortingsrepresentanter kan ivareta vervet.

For den herværende innledende delrapporten oppfatter utvalget at mandatet etterspør overordnede og prinsipielle drøftinger med tanke på å fastsette rammeverket for Stortingets ordninger for representantene. Utvalget oppfatter videre at mandatets formulering om at det skal se på «overordnete prinsipper for de ulike økonomiske ordningene», rommer en forventing om at det allerede i denne innledende delrapporten skal angis noen foreløpige antydninger av hvilken retning utvalgets anbefalinger vil gå. Utvalget vil likevel påpeke at også mindre justeringer kan få betydelige konsekvenser for dem det gjelder. Endelige konklusjoner og forslag om regelendringer må derfor bygge på et solid erfaringsmateriale og grundige vurderinger. Denne delrapporten går i hovedsak ikke lenger enn til å antyde i hvilken retning de mest sentrale ordningene for stortingsrepresentantene kan tenkes å bli endret. De konkrete anbefalingene, i form av forslag til videreføring eller endring i lover, regler og retningslinjer, vil komme i utvalgets sluttrapport i januar 2023.

1.3 Bakgrunn og temakapitler

1.3.1 Ombudsplikten for stortingsrepresentanter

1.3.1.1 Stortingsrepresentanters ombudsplikt etter Grunnloven

Ombudsplikten er et viktig prinsipp i vår valgordning og har lange tradisjoner. Stortingsrepresentanters ombudsplikt følger av Grunnloven § 63. Ombudsplikten har fulgt av denne grunnlovsparagrafen siden 1814, men pliktens rekkevidde og fritaksgrunnene har vært endret flere ganger. Gjeldende fritaksgrunner fra ombudsplikten er angitt i § 63 første ledd bokstav a til c.

Grunnloven § 63 lyder slik:

«Enhver som velges til representant, er pliktig til å motta valget, med mindre han eller hun

1. er valgt utenfor det valgdistrikt der vedkommende er stemmeberettiget

2. har møtt som representant på alle storting etter forrige valg

3. har avgitt skriftlig erklæring om at vedkommende ikke ønsker å stå på en valgliste.

Regler for innen hvilken tid og på hvilken måte den som har rett til å nekte valg, skal gjøre denne rett gjeldende, fastsettes ved lov.

Det skal likeledes bestemmes ved lov innen hvilken tid og på hvilken måte en som velges til representant for to eller flere valgdistrikter, skal avgi erklæring om hvilket valg han eller hun vil motta.»

De tre sentrale hensyn som lå til grunn for ombudsplikten da denne ble innført ved Grunnloven av 1814, og som fortsatt ligger til grunn for ombudsplikten i dag, er hensynet til den enkelte borgers samfunnsansvar, demokratihensynet og rekrutteringshensynet.¹ I NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg er begrunnelsen for ombudsplikten oppsummert slik:

«Ombudsplikten er begrunnet med at deltakelse er en borgerplikt – alle har et ansvar for fellesskapet ved å delta i behandlingen av samfunnsmessig viktige saker. En sentral bakgrunn for ombudsplikten er også demokratihensynet, ved at flest mulig skal kunne velges som folkets representanter. Et ytterligere hensyn som begrunner ombudsplikten, er rekrutteringshensynet, ved at plikten bidrar til å sikre rekruttering til folkevalgte organer.»²

Ombudsplikten innebærer en plikt til å stille til valg dersom en er ført opp på en valgliste. I tillegg har en rett og plikt til å ta imot vervet dersom en blir valgt.³ Den tredje siden av ombudsplikten er en rett og plikt til å fungere i vervet i perioden en er valgt for. Sistnevnte følger av Grunnloven § 71, som angir at de valgte representantene er medlemmer av Stortinget i fire år på rad. ⁴

Stortingsrepresentanter har også etter Grunnloven § 66 siste punktum plikt til å rette seg etter Stortingets forretningsorden, «den der vedtatte orden». Etter Stortingets forretningsorden § 20 har medlemmene «samme plikt til å møte i komiteen som til å møte i Stortinget». Dette gjelder også når komiteer møter i den tiden Stortinget ikke er samlet. Stortingets presidentskap har i tidligere praksis avslått søknader om permisjon fra representanter som ikke ønsket å være med på komitéreiser til utlandet utenfor Stortingets samlingstid. Avslagene var begrunnet med at slike reiser er ledd i Stortingets arbeid.⁵

Brudd på ombudsplikten er straffbart etter § 12 i lov 5. februar 1932 nr. 1 om ansvar for handlinger som påtales ved Riksrett (ansvarlighetsloven). Etter denne bestemmelsen kan stortingsrepresentanter som uten gyldig grunn unnlater å møte når Stortinget trer sammen, straffes med bøter. Bøtestraff kan også ilegges en representant som uten å ha gyldig forfall «unddrar sig fra å delta i Stortingets forhandlinger», eller som ikke retter seg etter Stortingets forretningsorden.

En særskilt side ved ombudsplikten er stemmeplikten ved voteringer i Stortinget. En representant som er til stede ved votering i Stortinget, kan ikke stemme blankt, med unntak av avstemninger ved personvalg.

Ombudsplikten bygger på at vervet er personlig. Representantene har et selvstendig ansvar og må selv ta stilling til de avgjørelser de er med på å treffe. Representanten er fri og uavhengig i utøvelsen av vervet; hun/han representerer folket og skal fungere til beste for det – ikke for et bestemt parti eller en gruppe. Representanter som melder seg ut av et parti eller blir ekskludert fra et parti, har fortsatt rett og plikt til å stå i vervet ut perioden.

Stortingsrepresentanter har ikke generell parlamentarisk immunitet, men Grunnloven § 66 gir immunitet avgrenset til to forhold knyttet til stortingsvervet. Formålet med regler om parlamentarisk immunitet er å verne om selvstendigheten til parlamentsmedlemmene, jf. Grunnloven § 71. Reglene skal gjøre dem i stand til å utøve sine fullmakter som folkevalgte uten frykt for rettslige reaksjoner fra den utøvende makten, den dømmende makten eller fra politiske motstandere i parlamentet.⁶ Etter Grunnloven § 66 er representantene fritatt fra pågripelse på reisen til og fra Stortinget og når de er på Stortinget, og de er fritatt for ansvar for ytringer framsatt i Stortingets forsamlinger.

Straffeloven § 56 åpner indirekte for å fradømme stortingsrepresentanter vervet for resten av stortingsperioden gjennom straffereaksjonen rettstap, jf. særregelen i straffeloven § 58 andre ledd tredje punktum. Dette må eventuelt skje gjennom fradømming av stemmerett, som automatisk medfører tap av stortingsvervet jf. Grunnloven § 61 jf. § 53. Grunnloven gir derimot ikke direkte hjemmel for tap av stortingsvervet, og det konstitusjonelle utgangspunktet etter Grunnloven § 71 er at stortingsrepresentanter fungerer i vervet i fire år. Valglovutvalget har i NOU 2020: 6 foreslått å ta inn en bestemmelse i Grunnloven som eksplisitt hjemler tap av stortingsvervet.

Stortingsrepresentanters krav på godtgjørelse for deltakelse på Stortinget og for reiser i vervet er forankret i Grunnloven § 65. Formålet med ytelsene er å sikre demokratisk legitimitet og representasjon. Godtgjørelsen muliggjør valgbarhet uavhengig av økonomisk evne samtidig som den sikrer økonomisk uavhengighet i tjenesteperioden. Den som blir innvalgt med plikt til å møte, kan ikke forhandle om godtgjørelsen og får ikke erstatning for eventuelt økonomisk tap som måtte oppstå som følge av vervet.⁷

Den norske ombudsplikten for stortingsrepresentanter er strengere enn eksempelvis ordningen i Sverige og Danmark. I Sverige er det ingen plikt til å stille som kandidat på et listeforslag, og Riksdagen kan samtykke til at et innvalgt medlem trer ut. I Danmark skal alle kandidatene avgi erklæring om at de stiller til valg, og et medlem av Folketinget kan til enhver tid nedlegge sitt mandat. Sverige og Danmark har også egne regler om permisjon, hvor praksis synes å være liberal. Representanter har fått permisjon på grunnlag av blant annet arbeid i det private næringsliv og kommunalpolitisk arbeid. ⁸

1.3.1.2 Ombudsplikten og virkeområdet til regelverk om arbeidsforhold og sosiale rettigheter

Stortingsrepresentanters ombudsplikt og selvstendige stilling gjenspeiles i virkeområdet for en rekke regler av betydning for arbeidsforhold og sosiale rettigheter.

Siden stortingsrepresentanter har et verv eller ombud, anses de ikke for å ha et ansettelsesforhold. Stortingsvervet har ikke grunnlag i en arbeidsavtale, men er basert på valg og ombudsplikt etter Grunnloven, hvor stortingsrepresentantene får en godtgjøring og ikke lønn. Vervet som stortingsrepresentant er en «pliktmessig borgerlig tjeneste» der stortingsrepresentanter ikke er å regne som arbeidstakere.⁹

Det innebærer samtidig at representantene heller ikke har en arbeidsgiver i tradisjonell forstand. Som folkevalgte er Stortingets medlemmer både representanter og ombud for velgerne og landets øverste beslutningstakere. Stortinget er ikke representantenes arbeidsgiver i arbeidsrettslig forstand og har ikke en arbeidsgivers styringsrett, kontroll eller instruksjonsmyndighet overfor representantene.¹⁰

Arbeidsmiljøloven, ferieloven, statsansatteloven og tariffavtaler gjelder ikke direkte for representantene. Det er etablert en rekke egne ordninger som skal kompensere blant annet for at representantene faller utenfor nevnte regelverk. Ordningene tilsvarer på mange områder det som gjelder i ordinære arbeidsforhold.

Utvalget som var nedsatt for å utrede felles prinsipper for godtgjøring til politikere på alle forvaltningsnivåer, knytter vurderinger av stortingsrepresentanters godgjøringer blant annet til ordningens demokratiske begrunnelser og representantenes uavhengighet, jf. Dokument 20 (2020–2021). Dette kan ha en viss overføringsverdi også til andre ordninger, avhengig av deres formål. Utvalget viser til at godtgjøringen sikrer demokratisk legitimitet fordi den muliggjør valgbarhet uavhengig av økonomisk evne, og fremholder at godtgjøringen må sikre representanten økonomisk uavhengighet i tjenesteperioden. Denne uavhengigheten sikrer rent praktisk at representanten kan vie tiden sin til vervet. Den virker også forebyggende mot utilbørlig påvirkning (korrupsjon).¹¹ Her er det for øvrig en parallell til lønnsordningen for dommere.¹²

1.3.1.3 Kort om arbeidet som stortingsrepresentant

Det å være folkevalgt er normalt ikke ment som en profesjonell karrierevei, men som et tidsavgrenset og midlertidig tillitsverv. Stortingsperioden(e) representerer et avbrudd i representantens regulære yrkeskarriere. For noen representanter kan det medføre tap av kompetanse og progresjon i den opprinnelige profesjonen mv. For andre kan erfaring som stortingspolitiker gi status i arbeidsmarkedet og være karrierefremmende. Mange stortingspolitikere sitter i flere perioder, og representantrollen for disse kan nærmest ta form av en selvstendig karrierevei eller i det minste være en viktig del av yrkeskarrieren.¹³

Arbeidet som stortingsrepresentant preges av at det er et tillitsverv man innehar hele den perioden man er valgt for, og representantene har ikke regulert arbeidstid. I tillegg til oppgavene knyttet til møtevirksomheten i Stortinget og komiteene, er det forventet at representantene deltar aktivt i partiet, i media og i andre fora spesielt i representantenes valgdistrikter. De møtefrie periodene på Stortinget er forutsatt benyttet til komitéreiser, arbeid i representantenes valgdistrikter og fritid på linje med vanlige arbeidstakere. Folkevalgte kan oppleve hverdagen som krevende på grunn av stor arbeidsbelastning, uregelmessig arbeidstid og liten mulighet til å koble helt av og ta sammenhengende ferie, men dette gjelder også for mange grupper av ordinære arbeidstakere.¹⁴

De møtefrie periodene gjør det enklere for representantene å gjennomføre reiser og mer omfattende møtevirksomhet i hjemfylkene. Dette kan anses gunstig både for representantene og for organisasjoner og andre som ønsker kontakt.¹⁵

1.3.2 Overgangsytelser og pendlerboliger i andre land

1.3.2.1 Pendlerboligordninger

1.3.2.2 Overgangsytelser

1.3.3 Grunnleggende føringer for styring og kontroll med økonomiske ordninger for stortingsrepresentanter

Regelverket og intensjonen bak ordningene, inkludert begrensningene i dem, må være forstått av de som er delegert ansvaret for å forvalte ordningene og tildele ytelsene. Dette er viktig både for den enkelte stortingsrepresentant som bruker og for allmennhetens tillit at ordningene forvaltes i samsvar med formålet. Styring og kontroll er vesentlige sider ved denne forvaltningen. Kontrollen må skje på ulike nivåer; interkontroll i enheten som forvalter ordningene, samt internrevisjon og ekstern revisjon etter standarder for offentlig revisjon.

I det følgende omtales ulike nivåer for kontroll med Stortingets administrasjon. I den utstrekning forvaltningen av enkelte ordninger nå eller i fremtiden blir utført av andre organer, vil de samme føringene gjelde disse.

Økonomiske ordninger for stortingsrepresentantene er hjemlet og utdypet i flere regelverk:

• Lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter vedtatt 20.12.2016

• Retningslinjer for tildeling av Stortingets pendlerboliger vedtatt av Stortingets presidentskap 14. desember 2017 og revidert av Stortingets presidentskap 11. desember 2021

• Avtale om bruk av pendlerbolig for stortingsrepresentanter, fastsatt av Stortingets presidentskap 31.08.2021

• Retningslinjer om reisedekning for stortingsrepresentanter, sist endret 8. mars 2022

• Retningslinjer om praktisering av fratredelsesytelse vedtatt 25. april 2013

• Retningslinjer om praktisering av etterlønn vedtatt 25. april 2013

Disse dokumentene beskriver de kravene som må være oppfylt for at representantene skal bli tildelt ytelser eller få dekket utgifter, og utgjør de overordnede styringskravene til forvaltningen av regelverket.

Sentrale elementer i forvaltningen av regelverket er:

• at Stortingets administrasjon har en virksomhetsstyring med en innebygd

  internkontroll som sikrer at tildelingen blir i samsvar med regelverket

• at Stortingets administrasjon har etablert mekanismer som gir kunnskap om hvordan forvaltningen av regelverket i praksis gjennomføres

• at Stortingets administrasjon har en uavhengig ekstern revisor

• at brudd på regler eller retningslinjer medfører reaksjoner eller sanksjoner

Stortinget har nylig inngått en avtale om internrevisjon (fra 2022), og Riksrevisjonen er ekstern revisor for Stortingets administrasjon. Utvalget vil derfor særskilt vektlegge hva et godt system for internkontroll for Stortingets administrasjon ved forvaltning av ordningene omfatter.

Utvalget har også vurdert om det ut over de permanente institusjonene som internkontroll, internrevisjon og ekstern revisjon kan være hensiktsmessig at Stortingets administrasjon også engasjerer eksterne konsulenter til å gjennomføre ulike kontroller og evalueringer. Utvalget har merket seg at for enkelte ytelser, og som del av Stortingets nåværende forvaltning og internkontroll, innhenter Nav nødvendige opplysninger for å vurdere om det foreligger rett til ytelsene.¹⁶

Utvalget mener at internkontroll i kombinasjon med internrevisjon og ekstern revisjon gir den mest hensiktsmessige forvaltningen av representantordningene, og vurderer det som lite hensiktsmessig med et fjerde, eksternt kontrollnivå.

1.3.3.1 Internkontroll

Stortingets administrasjon har en internkontroll som skal sikre at ytelsene blir tildelt i samsvar med regelverket og intensjonene med ordningene.

Kravene til statlige virksomheters interne styring og kontroll er beskrevet i Bestemmelser om økonomistyring i staten¹⁷. Alle virksomheter skal etablere systemer og rutiner som har innebygget internkontroll. Virksomhetens ledelse har ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte, og at den kan dokumenteres. Internkontrollen skal være en integrert del av virksomhetens interne styring.

Direktoratet for økonomistyring (DFØ) og Direktoratet for forvaltning og ikt (Difi) har utarbeidet veiledere som utdyper og konkretiserer kravene til risikostyring og internkontroll i økonomireglementet. Tilpasningene i Reglement for økonomistyring i staten og Bestemmelser om økonomistyring i staten som er gjort for Stortingets administrasjon, er svært begrensede, og i all hovedsak gjelder dette regelverket også for Stortingets administrasjon.

For Stortingets administrasjon betyr det at ledere og saksbehandlere som forvalter regelverket for representantordninger, må ha god oversikt over gjeldende regelverk og ha klargjort hvordan ulike bestemmelser skal forstås. Videre forutsettes det at Stortingets administrasjon har etablert prosesser, funksjoner og arbeidsoppgaver/kontroller som sikrer at tildelinger av ordninger blir riktige. Myndighet, roller og ansvar for forvaltningen av gjeldende regelverk skal være dokumentert. Også arbeidsprosessene knyttet til forvaltningen av regelverket skal være formaliserte og dokumenterte. Effektiv internkontroll innebærer at det er etablert tiltak som i nødvendig grad sikrer at krav som følger av lover og regelverk, ivaretas i de ulike prosessene og enhetene i organisasjonen. Stortingets direktør har det overordnede ansvaret for å påse at internkontrollen er tilpasset risiko og vesentlighet, at den fungerer på en tilfredsstillende måte, og at den kan dokumenteres.

Intern kontroll knyttet til tildeling av ytelser og oppfølging av ordninger for stortingsrepresentantene er særskilt viktig. Tildeling av ytelser og refusjon av utgifter for stortingsrepresentantene bør alltid ledsages av kontroll med at vilkårene for tildeling er oppfylt, og av nødvendig kontroll for å avdekke og rette opp avvik i overholdelse av lover og regler.

Risikostyring er en sentral del av internkontrollen. I forvaltningen av representantordningene må Stortingets administrasjon ut fra erfaringer årlig gjøre en risikovurdering av regelverket og forvaltningen av de ulike representantordningene. Ulike typer utgifter og grad av kompleksitet i regelverket innebærer ulik risiko.

God styring ved forvaltningen av regelverk skal sikre at representantene får riktige ytelser. Det innebærer også at regelverket blir formidlet til brukerne slik at både rettigheter og kriterier for tildeling går tydelig frem. Et generelt, utydelig regelverk, eller en underregulert ytelse, kan innebære en risiko for at informasjonen som kommer inn i tilknytning til søknad om en ordning, ikke er i samsvar med kriteriene i regelverket (se også punkt 3.4 om forenkling). Stortingets administrasjon bør ha etablerte metoder for å identifisere avvik og å følge med på praktisering av regelverket blant brukerne. Dersom det avdekkes misforståelser eller problemområder, må det igangsettes arbeid for å rette opp disse.

En risikovurdering av økonomiske ordninger innebærer å identifisere risikoer som kan true en god forvaltning av regelverket og dermed oppfyllelsen av kravene for tildelingen. Ut fra risikovurderingene må Stortingets administrasjon avgjøre hvilke områder og prosesser som bør ha høyest prioritet i internkontrollarbeidet den kommende perioden (årlig).

Risikostyring innebærer implementering av aktiviteter for å håndtere kjent risiko. Internkontrollen må følges opp systematisk, og resultatet må rapporteres til leder som har ansvaret for å rette opp eventuelle svakheter før de går ut over virksomhetens evne til å oppfylle fastsatte mål og krav.

Utvalget mener at Stortingets administrasjon må ha et styringssystem som sikrer god internkontroll i forvaltningen av økonomiske ordninger, herunder årlige risikovurderinger av forvaltningen av regelverket for de ulike ordningene, lukking av kjente avvik og rapportering til Stortingets direktør om tilstanden.

1.3.3.2 Internrevisjon

Internrevisjon skal sørge for mekanismer som sikrer at Stortingets direktør/ledelse får kunnskap om hvordan Stortingets administrasjons forvaltning av regelverket i praksis gjennomføres. Internrevisjon er en uavhengig funksjon som gjennom overvåking, evaluering og forbedring bidrar til at virksomheten har gode prosesser for ledelse, risikostyring og kontroll. I henhold til bestemmelsene om økonomistyring i staten kan virksomheten bruke internrevisjon som en del av virksomhetens system for styring og kontroll. Stortingets administrasjon har fra januar 2022 engasjert Deloitte AS som internrevisor. Dette er en oppfølging av en anbefaling i rapporten til Harberg-utvalget, Dokument 21 (2020–2021), og er et viktig tiltak for å få en tilfredsstillende styrings- og kontrollfunksjon på Stortinget. En internrevisor vil kunne bidra med viktig kunnskap om hvordan regelverket forvaltes i praksis.

Internrevisjonens mandat skal være fastsatt i instruks fra virksomhetslederen, eventuelt fra en overordnet myndighet, eller i Stortingets tilfelle fra Stortingets presidentskap. Instruksen skal klargjøre funksjonens uavhengighet, herunder avklare myndighet og ansvar.

Stortingets direktør skal legge til rette slik at internrevisor kan gjøre de nødvendige risikovurderinger av forvaltningsområder og arbeidsprosesser. Dette arbeidet skal sikre at gjenværende risiko som interkontrollen ikke har fanget opp og tatt initiativ til å forbedre, blir kartlagt. Kvaliteten og modenheten på virksomhetens styring og kontroll (internkontrollen) vil påvirke behovet for omfanget av en internrevisjon. På bakgrunn av informasjon som internrevisor innhenter i organisasjonen, skal internrevisor årlig (jevnlig) i samråd med Stortingets direktør foreslå forvaltningsområder og arbeidsprosesser som underlegges en uavhengig kontroll gjennomført av internrevisjonen.

Utvalget mener at hvilke forvaltningsområder som årlig velges ut for en uavhengig kontroll av internrevisjonen, bør forelegges presidentskapet. Denne praksisen vil bidra til å øke forståelsen for ulike typer risiko som virksomheten må følge opp.

1.3.3.3 Ekstern revisor

Stortingets administrasjon har en uavhengig ekstern revisor. Spørsmålet om ekstern revisor for Stortingets administrasjon ble utredet av Harberg-utvalget, som leverte sin rapport i januar 2021.¹⁸ Harberg-utvalget konkluderte ikke endelig når det gjelder spørsmålet om Riksrevisjonen fortsatt skal være ekstern revisor for Stortingets administrasjon. Harberg-utvalgets rapport på dette punktet er foreløpig ikke behandlet av Stortinget. Etter at Harberg-utvalget avsluttet sitt arbeid, har Stortingets presidentskap presisert i brev 24. september 2021 at Riksrevisjonen har mandat og lovgrunnlag til å gjennomføre etterlevelsesrevisjoner av Stortingets administrasjon som et ledd i regnskapsrevisjonen og kontrollen med disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet.

Harberg-utvalget mente at det er sentralt å tydeliggjøre en utvidelse av revisjonsoppdraget, slik at Stortingets administrasjon blir revidert ut fra tilsvarende prinsipper som øvrige statlige virksomheter. Revisor skal ha muligheter til å gjøre risikovurderinger av alle underliggende saksforhold som til enhver tid er relevante for å sikre god styring av virksomheten. Utvalget understreker at dette gjelder Stortingets administrasjon, og at den parlamentariske virksomhet ikke skal være underlagt revisjon.

1.3.3.4 Sanksjoner og reaksjoner

Dersom enkeltrepresentanter får tildelt ytelser eller nyte godt av ordninger de ikke skulle hatt, må det føre til reaksjoner. Alvorlighetsgraden vil i hvert enkelt tilfelle avhenge av om feilen skyldes misforståelser, rutinesvikt eller bevisst juks eller bedrageri i vinnings hensikt.

Den mildeste reaksjonsformen når feil avdekkes, er administrativ tilbakemelding til den enkelte stortingsrepresentant om at ordningene skal praktiseres på en annen måte enn vedkommende gjør eller har ønsket. Stortingets administrasjon må ha gode rutiner for å fange opp denne typen misforståelser tidlig og raskt melde tilbake til de aktuelle stortingsrepresentantene, slik at ytterligere eller gjentatte feil unngås.

En ytterligere reaksjon er å kreve tilbakebetalt de økonomiske fordelene en representant har hatt av en feilaktig innrømmet ytelse, slik det også i dag er hjemmel for i stortingsgodtgjørelsesloven § 20. Krav om tilbakebetaling må for stortingsrepresentanter være på lik linje med det som gjelder ellers i samfunnet.

I særlig alvorlige tilfeller av brudd på reglene for en ordning vil det være nødvendig å gå til politianmeldelse. Terskelen for å politianmelde stortingsrepresentanter for brudd på regler bør være den samme som for andre borgere, f.eks. i Nav. Stortinget gikk to ganger i perioden 2017–2021 til anmeldelse av representanter for med forsett å ha oppnådd uberettigede økonomiske ytelser ved å oppgi feilaktig informasjon til Stortinget og dermed utnyttet systemets tillitsbaserte karakter. Begge representantene ble dømt for bedrageri overfor Stortinget.

Likevel medfører ombudsplikten og særegenheter ved vervet som stortingsrepresentant noen begrensninger på hvilke reaksjonsformer som kan benyttes for brudd på reglene for representantordninger. Representantene kan ikke hindres i å utføre sin grunnlovfestede ombudsplikt som folkevalgte. Derfor kan det ikke innføres (administrative) sanksjoner som utelukker en representant fra videre bruk av ordninger, selv om det har forekommet feil eller misbruk.

For eksempel kan en representant som har levert uriktige reiseregninger, eller på andre måter brutt reglene for tjenestereiser, ikke nektes refusjon for tjenestereiser for ettertiden. Utvalget merker seg for eksempel også at det i retningslinjene for tildeling av pendlerboliger (§ 3) i dag heter at en representant som ikke overholder vilkårene i «Avtale om bruk av pendlerbolig for stortingsrepresentanter», kan bli fratatt pendlerboligen. Dette er etter utvalgets oppfatning en inngripende sanksjon som kan medføre at en representant som ellers oppfyller vilkårene for å bli tildelt pendlerbolig, potensielt kan få sin mulighet til å utøve vervet innskrenket. Derfor er det etter utvalgets oppfatning en sanksjon som i praksis er vanskelig gjennomførbar.

Utvalget mener det bør innføres reaksjonsformer ved regelbrudd som ikke innebærer sanksjoner i form av tap av adgang til en representantordning.

1.3.4 Generelt om mulig forenkling av representantordninger

Formålet med forenkling er å redusere ressursbruken som kreves for å oppfylle et krav eller påbud. Typisk dreier forenkling seg som å gjøre regelverk mer målrettet, språklig klarere eller lettere tilgjengelig for brukerne, samtidig som reglene ikke pålegger brukerne eller andre berørte unødvendige byrder.

Tiltak av svært forskjellig art og omfang kan bidra til forenkling. Det avspeiler at forenklingsarbeidet spenner over et bredt virkemiddelregister og retter seg mot ulike målgrupper – både mottakerne av ytelsene (stortingsrepresentantene), de som skal administrere ordningene (Stortingets administrasjon) og andre med interesse for regelverket og anvendelsen (media, allmennheten). Mulige forenklingstiltak for representantordningene kan i prinsippet være fire hovedtyper:

1. Opprydding og språklige forbedringer som gjør reglene klarere og mer forståelige. Ulike brukergrupper kan ha et berettiget behov for kunnskap om representantordningene – åpenbart stortingsrepresentantene selv, men også media, skattemyndighetene, advokatfirma og den interesserte borger. Fremstillingen av reglene må ta høyde for at brukerne av regelverket har forskjellige forutsetninger for å sette seg inn i formelle tekster, og at de færreste har juridisk utdannelse.

2. Et mer tilgjengelig og oversiktlig regelverk. Et grunnleggende krav til tilgjengelighet er at praksis er dokumentert og foreligger skriftlig. Tilgjengelighet kan også dreie seg om å slå sammen flere lover, instrukser eller retningslinjer i færre regelverk. Men det er ikke åpenbart at sammenslåing av ulike regelsett alltid er den beste løsningen. Summen kan bli omfattende og uoversiktlig – spesielt hvis det ikke samtidig gjøres en jobb med å forbedre tekstene (jf. punkt 1). Et alternativ kan være en kortfattet og lett forståelig veiledning som dekker hele regelområdet, med henvisninger til de juridiske reglene. Hensikten må være at veilederen dekker behovet for de fleste av brukerne, mens de med et særskilt behov får opplyst hvor de finner den juridisk bindende teksten.

3. Utnytte den digitale teknologien fullt ut. Tilgang til informasjon fra mobil, nettbrett og PC er i dag en selvfølge. Den digitale teknologien gir imidlertid mulighet til å tilby brukerne langt flere tjenester enn rene informasjonssøk. I tillegg bør det være digitale løsninger for innsending og saksbehandling av krav. Teknologien gir også mulighet for automatisk forhåndsutfylling, chat-funksjoner for oppklaring av spørsmål og veiledning i bruk av tjenesten, maskinell sjekk for enkel feilretting og inkonsistent utfylling mv.

4. Forenkling av materielt innhold av ordningene. Kun med å forbedre språk og tilgjengelighet og bruk av digital teknologi er det begrenset hvor omfattende forenklinger det vil være mulig å oppnå. Mer omfattende forenkling kan kreve at det materielle innholdet i regelverket endres. Et eksempel på forenkling som har endret det materielle innholdet, er at det ikke lenger skilles mellom representantenes reiser for henholdsvis partiet og Stortinget. Det innebærer at reisegodtgjørelsen for stortingsrepresentanter reelt sett er utvidet til å dekke partireiser. Bakgrunnen er at det er vanskelig å avgjøre om reisen gjelder partiet eller Stortinget, og at mange representantreiser har et blandet formål.

Kompensasjon av utgifter etter regning krever innsats både av stortingsrepresentanten selv og administrasjonen. I å unngå dokumentasjonskrav for enkeltutgifter og utlegg ligger det et betydelig potensial for forenkling. Sjablongregler basert på normale eller gjennomsnittlige utgifter kan tenkes å erstatte ytelser basert på dokumenterte utgifter. Et ytterpunkt ville være å legge alle ytelser inn i godtgjørelsen det vil si at alle stortingsrepresentanter fikk en godtgjørelse og ikke noe annet.

Bruk av sjablongregler vil eventuelt fjerne muligheten til å differensiere ytelser mellom representantene. Per definisjon vil en sjablong sikre en lik ytelse for alle, men på den andre siden motvirke utjevning av forskjeller. Det er imidlertid mulig å etablere regler som hindrer uheldige utslag av sjablongregler. Ytelser etter regning kan være et alternativ for de som har et spesielt høyt forbruk av en tjeneste, som en «sikkerhetsventil». En mellomløsning er å benytte sjablongsatser per enhet av tjenesten, det vil si at representanten krever kompensasjon for forbruk etter antall/mengde, eksempelvis for antall reisekilometer og får betalt etter en sats uavhengig av transportmidlet. Merk at bruk av sjablongregler som forenklingstiltak kun gir mening for ytelser stortingsrepresentanten i utgangspunktet betaler selv (f.eks. pendlerreiser), og ikke for tjenester som stilles gratis til disposisjon (f.eks. pendlerbolig).

1.4 Overordnede prinsipper for representantordninger

1.4.1 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Prinsipp 1: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal sikre alle som har blitt valgt til Stortinget, mulighet til å utøve stortingsvervet på like vilkår, uavhengig av geografisk tilhørighet og/eller livssituasjon

Stortingsrepresentanter er folkets valgte representanter og ombud. Etter Grunnloven er alle representantene likestilt i stortingssalen. Grunnloven forutsetter også en landsdekkende geografisk representasjon fra likeverdige valgkretser (§ 57) og gjør det mulig for alle statsborgere med stemmerett å velges til stortingsrepresentanter (§ 61). Å bli valgt til stortingsrepresentant medfører også at den som velges, har en grunnlovsbestemt plikt til å stå i vervet så lenge valgperioden varer, som er fire år (om ombudsplikten, se punkt 3.1). Grunnloven § 65 har siden 1814 anerkjent behovet for å gi stortingsrepresentantene godtgjørelse for deltakelse på Stortinget og reise i forbindelse med vervet. Utvalget mener på denne bakgrunnen at det helt overordnede prinsippet for ordninger knyttet til vervet som stortingsrepresentant er at alle som har blitt valgt til Stortinget, skal kunne skjøtte sitt verv på like vilkår.

Like vilkår kan ha forskjellig mening i ulike sammenhenger. I noen situasjoner innebærer det at like tilfeller behandles likt, som at stortingsrepresentantene mottar lik godtgjørelse uten behovsprøving. I andre situasjoner etterstreber man å oppnå likhet ved å utjevne forskjeller i forutsetninger gjennom differensiert støtte, som med tildeling av pendlerboliger og refusjon av pendlerreiser etter nærmere kriterier. Ordningene for stortingsrepresentanter omfatter likebehandling i begge betydningene.

Like vilkår for stortingsrepresentantene legger grunnlag for demokratisk legitimitet. Med en rimelig godtgjørelse og i tillegg ordninger som dekker særlige behov og kostnader mens representantene utøver vervet, skal ulik geografisk tilhørighet og/eller livssituasjon ikke være avgjørende for hvem som stiller til valg. Det innebærer at representantene må ha samme muligheter til å utføre sine oppgaver uavhengig av tidligere jobb og økonomi, familie- og livssituasjon og hvor i landet de bor. Herunder er et viktig hensyn at det skal være mulig å opprettholde et tilnærmet normalt familieliv som stortingsrepresentant.

Som landets nasjonalforsamling er Stortinget Norges geografisk mest sammensatte folkevalgte organ. Den geografiske forankringen er grunnlovfestet gjennom fordelingen på valgdistrikt og betyr at Stortinget skiller seg fra alle andre folkevalgte organer i Norge ved å favne og representere hele landet og folket. En stortingsrepresentant er innvalgt fra et valgdistrikt og representerer innbyggerne i det valgdistriktet. Når representanten møter på Stortinget, er vedkommende samtidig folkevalgt på nasjonalt nivå. Stortingsrepresentantene representerer både velgerne i sitt eget distrikt og det norske folket som helhet. Ordningene for representantene må gjenspeile begge rollene. Det innebærer at ordningene må være innrettet på en slik måte at alle representanter, uavhengig av hvor langt fra Oslo deres valgdistrikt ligger, har så like forutsetninger som mulig for å ivareta begge sider av rollen som stortingsrepresentant.

Ordninger som gir like muligheter til å skjøtte sitt verv, er etter utvalgets oppfatning en sentral verdi. Som nevnt har representantene forskjellige behov og kostnader ved vervet, noe som begrunner behovs- og bruksbaserte ordninger. Samtidig mener utvalget at ordningene for stortingsrepresentantene ikke må utformes eller praktiseres på en måte som innebærer at representantene forskjellsbehandles uten at det er nødvendig for å utøve vervet på like vilkår. For å sikre demokratisk nødvendig mangfold i stortingssalen, og for at representantene skal ha like vilkår for å utøve vervet, vil det etter utvalgets oppfatning i enkelte tilfeller være nødvendig med individuell tilrettelegging og positiv særbehandling, f.eks. ved funksjonsnedsettelse.

Tilstrekkelig gode ordninger har en demokratisk begrunnelse ved at de fremmer bred rekruttering til folkevalgte verv. Godtgjørelse og ordninger skal også bidra til å sikre representantenes økonomiske uavhengighet i tjenesteperioden og dermed virke forebyggende mot utilbørlig påvirkning og bidra til at representanten kan vie tiden sin til vervet. Dette er hensyn som har vært fremhevet også i tidligere utredninger om spørsmålet.¹⁹

At stortingsrepresentantenes hverdag og rolle er unik, kan bety at enkelte av ordningene for dem må avvike fra det som gjelder yrkesaktive i privat eller offentlig sektor, for eksempel ved dekning av pendlerreiser. Der hvor ordningene skiller seg fra det som gjelder for andre grupper i samfunnet, må dette etter utvalgets oppfatning ha en særskilt begrunnelse.

1.4.2 Tydelig formål og begrunnelse

Prinsipp 2: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal ha et tydelig formål som er godt begrunnet i behov knyttet til vervet

Stortingsrepresentantene kan i dag benytte seg av en rekke ordninger som gir grunnlag for utbetaling eller stiller en tjeneste til disposisjon for dem. Det er flere grunner til at ordningene må ha et tydelig formål. Dersom det er uklart hva ordningen skal brukes til, kan det oppstå tvil om hvem som er berettiget til ytelsen, eller hvor mye som kan kreves eller skal utbetales. Uklarhet kan på den ene siden medføre at midlene brukes til formål ordningen egentlig ikke var ment for. På den andre siden kan uklare formål medføre at stortingsrepresentanter med et berettiget behov ikke er klar over sine rettigheter eller avstår fra å gjøre krav på en ytelse ut fra frykt for å gjøre feil. Ikke minst vil uklarhet om formålet stå i motstrid til prinsippet om like vilkår, ved at stortingsrepresentantene kan oppfatte ordningene og rettighetene forskjellig.

Ordningene skal dekke behov knyttet til vervet som stortingsrepresentant. Derfor må det påvises en klar sammenheng mellom behov som følger av vervet, og rettigheten til en ytelse. Uten en påviselig sammenheng vil ordningene kunne få karakter mer av frynsegoder eller generelle tillegg til stortingsrepresentantenes godtgjørelse.

Tydelige formål er også en forutsetning for god kontroll, revisjon av utbetalinger og reaksjon på eventuelle regelbrudd. Samtidig vil en ordning med et klart formål og en god begrunnelse være enklere å kommunisere til media og allmennheten enn en ordning som ikke oppfyller disse kriteriene.

I et videre perspektiv er en klar formålsdefinisjon og god begrunnelse grunnleggende for å bygge tillit til de folkevalgte og oppnå bred aksept for ytelsene som stortingsrepresentantene mottar fra fellesskapet.

1.4.3 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Prinsipp 3: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal kompensere for kostnader og dekke særskilte behov som følger av vervet

Stortingsrepresentanter har ingen arbeidsgiver i tradisjonell forstand eller et tilsettingsforhold og regnes ikke som arbeidstaker etter de lover, regler og avtaler som regulerer forholdet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, herunder arbeidsmiljøloven, ferieloven, statsansattloven og/eller gjennom avtaler mellom partene i arbeidslivet. Stortingsrepresentantene skal som landets fremste ombudspersoner være fristilte for å kunne ivareta vervet på best mulig måte og står til ansvar overfor sine velgere hvert fjerde år. Samtidig står ikke representantene fritt til å disponere sin egen tid og innsats. De må ivareta de forpliktelser som følger av Grunnloven og Stortingets forretningsorden og skiller seg dermed også fra frilansere og selvstendig næringsdrivende. Ombudsplikten innebærer endelig at det ikke er mulig for representantene å bli fritatt fra vervet innenfor en stortingsperiode. Ombudsplikten begrenser friheten som stortingsrepresentanten har innenfor valgperioden, men de medfølgende ytelsene gir samtidig økonomisk forutsigbarhet for å skjøtte vervet gjennom stortingsperioden.

Det at stortingsrepresentanter har et tillitsverv, ikke et ansettelsesforhold, medfører at de mottar godtgjørelse og ikke lønn. Størrelsen på godtgjørelsen blir vedtatt av Stortinget selv etter innstilling fra Stortingets godtgjøringsutvalg. Godtgjørelsen kan sammenlignes med og har karakter av en fast lønnsutbetaling. Representantene har ikke rett til overtidsbetaling eller helgetillegg.

Det er behov for ordninger som sikrer sosiale rettigheter og velferdsytelser for stortingsrepresentantene. I den grad det er hensiktsmessig, bør ordningene tilsvare ytelser og rettigheter som gjelder for arbeidstakere før øvrig i samfunnet.

Ordningene som kommer i tillegg til godtgjørelsen, er ment å dekke ulike kostnader og behov som følger av vervet, og som ikke kan anses å være dekket gjennom en fast, løpende utbetaling. Det kan gjelde engangsutgifter, for eksempel utstyr til hjemmekontor, eller generelle kostnader som varierer mellom representantene, for eksempel til pendlerbolig og reiser. Det er etter utvalgets oppfatning grunnleggende at tilleggsutgifter som representantene har ved å utføre vervet, skal kompenseres. Det ligger i dette at ordningene ikke skal dekke kostnader representantene også ville hatt uten et verv som folkevalgt. Utgifter som det er rimelig at representantene selv dekker av godtgjørelsen, skal ikke i tillegg kompenseres gjennom en særskilt ordning.

Reisetid, ulike behov eller kostnader ved vervet varierer imidlertid betydelig mellom stortingsrepresentantene. For eksempel har representantene ulike behov for pendlerbolig eller reiser for å kunne representere valgdistriktet de er valgt fra. Dersom kompensasjonen for slike behov var inkludert i godtgjørelsen (uten differensiering), ville representantene reelt ikke ha like vilkår for å kunne utøve vervet de var valgt til.

Når det gjelder ordningene, mener utvalget som et generelt prinsipp at ytelsen må være knyttet til og innebære en kompensasjon for kostnader eller særskilte behov som følger av vervet som stortingsrepresentant. Derfor skal ordningene for stortingsrepresentanter ikke ha form av generelle, løpende ytelser.

1.4.4 Legitimitet

Prinsipp 4: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være rimelige sammenlignet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig

Kostnadsdekning og velferdsordninger for stortingsrepresentanter skal så langt som mulig tilsvare nivået på ytelser og ordninger som gjelder for andre yrkesaktive. Der hvor ordningene skiller seg fra det som gjelder for andre grupper i samfunnet med lignende oppgaver og jobbsituasjon, må dette etter utvalgets oppfatning begrunnes særskilt. Likevel må det tas hensyn til særegenhetene ved vervet som stortingsrepresentant og ansvaret som hviler på dem som innehar dette vervet. Dette kan bety at enkelte ordninger for stortingsrepresentanter, for eksempel for reisegodtgjørelse, må avvike noe fra det som gjelder ansatte i privat eller offentlig sektor.

I tidligere utredninger av stortingsrepresentantenes godtgjøringsordninger heter det:

«Ordningene bør være utformet slik at stortingsrepresentanter i størst mulig grad blir behandlet likt med andre borgere. Det må likevel tas hensyn til de begrensninger som i så måte ligger i at man er tillitsvalgt og stortingsrepresentant, noe som innebærer klare forskjeller i arbeidsvilkår, til dels også livsvilkår, sammenlignet med andre grupper.»²⁰

Det er ikke opplagt hvilke andre grupper som har en jobbsituasjon som gjør det naturlig å sammenligne dem med stortingsrepresentanter. Avhengig av sammenheng vil det likevel være mulig å sammenligne med yrkesaktive i offentlig eller privat sektor, eventuelt de som gjør en innsats i frivillig sektor. Det kan videre være nærliggende å se på ordningene om gjelder for parlamentarikere i de andre nordiske landene, som er i en lignende situasjon. Utvalget har merket seg at Stortinget på områder som tjenestereiser og økonomistyring så langt det er hensiktsmessig, bruker de reglene som gjelder i staten for øvrig. Ettersom arbeidsmiljøloven, ferieloven, statsansatteloven og tariffavtaler ikke gjelder direkte for representantene, er det etablert en rekke egne ordninger som skal kompensere blant annet for at representantene faller utenfor nevnte regelverk. Ordningene tilsvarer på mange områder det som gjelder i ordinære arbeidsforhold.

For å sikre at representantordningene følger utviklingen i resten av samfunnet og er tidsmessige, er det viktig med jevnlige evalueringer av hvordan de praktiseres. Ny digital teknologi og infrastruktur kan endre på forutsetningene for enkelte ordninger og gi behov for tilpasning eller utvikling av ordningene. Samfunnsendringer og endringer i den politiske dagsordenen, som for eksempel økt betydning av klimapolitikk, kan også føre til at Stortingets presidentskap og administrasjon ser ordningene og arbeidsmetoder i et nytt lys. En rutinemessig oppdatering av ordningene vil være med på å bedre legitimiteten for ordningene.

1.4.5 Åpenhet og transparens

Prinsipp 5: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være åpne og transparente, blant annet ved at informasjon om ordningene, herunder om kontrollmekanismer og reaksjons-/sanksjonsformer, blir gjort aktivt tilgjengelig for allmennheten

De økonomiske ordningene for stortingsrepresentanter har stor offentlig interesse. Utvalget mener at åpenhet og transparens om de eksisterende ordningene er helt sentralt.

Åpenhet om ordningene kan bidra til å avdekke kritikkverdige eller utilsiktede sider ved eksisterende ordninger. Samtidig vil åpenhet og informasjon bidra til å skape forståelse for formålet og behovet for ordningene i vervet som stortingsrepresentant.

Utvalgets vurdering er også at det vil være gunstig om nøkkelinformasjon om ordningene for stortingsrepresentanter og bruken av dem gjøres lett tilgjengelig. Stortingets administrasjon har allerede gjort en del informasjon tilgjengelig på Stortingets nettside (stortinget.no). Åpenhet må imidlertid ikke gå ut over eller komme i konflikt med sikkerhet eller personvern.

1.4.6 God forvaltning

Prinsipp 6: Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal være underlagt god forvaltning med betryggende kontroll og reaksjonsformer

Det er ingen overordnet myndighet for Stortinget, ut over folket i valg. Ingen andre enn Stortinget selv kan vedta regler og ordninger for Stortinget. De økonomiske ordningene for stortingsrepresentantene må være regulert av tydelige, forståelige og godt kjente regler. Oppfølging av brukerne og kontroll med ordningene må være så god at feil eller misbruk avdekkes. Misbruk av ordninger skal møtes med reaksjoner.

1.5 Foreløpig vurdering av de generelle prinsippenes betydning for konkrete ordninger

1.5.1 Pendlerordninger

1.5.1.1 Gjeldende regler

Mange stortingsrepresentanter har en bolig- og arbeidssituasjon som pendler – det vil si overnatter borte på grunn av jobb. Tre av ytelsene som stortingsrepresentantene kan ha rett til, er knyttet til situasjonen som pendler: bolig i Oslo for stortingsrepresentanter som har lang reisevei (pendlerbolig), besøksreiser til hjemmet (pendlerreiser) og diett under opphold i pendlerboligen.

Rett til å få dekket hjemreiser til og fra Stortinget har hjemmel i Grunnloven § 65 første ledd:

«Enhver representant og innkalt vararepresentant får av statskassen godtgjørelse bestemt ved lov for reiseomkostninger til og fra Stortinget og fra Stortinget til sitt hjem og tilbake igjen under ferier av minst 14 dagers varighet.»

Reglene om pendlerreier er presisert og utdypet i stortingsgodtgjørelsesloven § 10 Utgifter i forbindelse med fravær fra hjemmet. Bestemmelsen omfatter også rett til pendlerdiett. Derimot er rett til pendlerbolig ikke lovregulert, men fastsatt kun ved retningslinjer vedtatt av Stortingets presidentskap. Bostedskriteriet for rett til henholdsvis pendlerbolig, hjemreiser og diett er noe forskjellig utformet for de tre ulike ytelsene.

1.5.2 Stortingets pendlerboliger

1.5.2.1 Om boligmassen

Stortinget eier 143 møblerte leiligheter som skal dekke boligbehovet for utenbys representanter. Leilighetene har noe ulik størrelse, fra ettroms på 22 kvm til femroms på 120 kvm. Arealet er i gjennomsnitt 64 kvm. Halvparten av leilighetene er mindre enn 61,5 kvm. Det er tre ettroms, 44 toroms, 81 treroms, 13 fireroms og én femroms leilighet. Boligmassen er tilpasset ulike behov, så av disse er to særskilt tilpasset universell utforming (én treroms og én fireroms), ni er hybler/leiligheter beregnet for vararepresentanter (tre ettroms og seks toroms) og 13 er familieleiligheter (12 fireroms og én femroms).

Standarden er relativt lik uavhengig av byggeår. Alle leilighetene er nye eller totalrehabilitert i perioden 2009–2021. Antall pendlerboliger Stortinget eier, har vært stabilt rundt 140 enheter i en lengre periode. Boligmassen er endret over tid, og det er mindre variasjon i størrelse, kvalitet og beliggenhet nå enn tidligere. Boligene har nøktern, alminnelig innredning.

1.5.2.2 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Mange stortingsrepresentanter har en hverdag som ukependlere mellom Stortinget og boligen i hjemkommunen. Stortingsrepresentantene er valgt fra hele landet, men har sitt faste arbeidssted på Stortinget. Det følger av ombudsplikten at stortingsrepresentantene skal delta i saksbehandlingen i Stortinget og har møteplikt i komiteene der de er medlemmer. Det vanlige er at stortingsrepresentanter er bosatt innenfor valgdistriktet de representerer, og at de beholder bostedet gjennom valgperioden. Bortsett fra de som er valgt for Oslo, er det få av stortingsrepresentantene som disponerer egen bolig i nærheten av Stortinget – selv om også enkelte utenbysrepresentanter gjør det. Det er lagt til rette for at stortingsrepresentantene kan beholde tilknytningen til valgdistriktet gjennom funksjonsperioden ved at de kan være folkeregistrert i den kommunen der de bodde før de tiltrådte. Dette gjelder bare så lenge representanten disponerer bolig til privat bruk under opphold i denne kommunen. Det innebærer at stortingsrepresentantene må ha fast tilgang til en bolig under opphold i hjemkommunen, men det betinger ikke at representanten eier eller leier boligen.

Stortingsrepresentanter kan, som andre pendlere, velge å avslutte pendlertilværelsen ved å flytte nærmere arbeidsstedet. Men de fleste av representantene velger å beholde boligen i hjemkommunen fremfor å melde flytting til Oslo. Det kan ha flere grunner, blant annet følgende:

• Behov for å beholde kontakt med velgerne og partiet i valgdistriktet. En sentral del av vervet som stortingsrepresentant er å representere eget valgdistrikt, og det fordrer at representanten oppholder seg mye i valgdistriktet.

• Gjenvalg er usikkert, og fire år blir en relativt kort periode å skifte bosted. Hensyn til øvrige familiemedlemmer, særlig for barnefamilier, kan tilsi at stortingsrepresentanter blir boende i hjemkommunen.

• Boligprisene og husleiene er generelt høyere i Oslo enn resten av landet. Salg eller utleie av bolig i hjemkommunen vil bare unntaksvis kunne finansiere en tilsvarende bolig i Oslo. Ikke alle representantene har egenkapital til å komme inn i boligmarkedet i Oslo, og noen måtte eventuelt leie en bolig i Oslo-området.

• Skattemessig kan enkelte stortingsrepresentanter med pendlerbolig i Oslo ha fordel av å opprettholde folkeregistreringen i hjemkommunen. Det krever at personen disponerer bolig til privat bruk under opphold i kommunen.

Tilbudet om pendlerbolig bidrar til like vilkår for stortingsrepresentantene, for det første ved at alle representanter som har et begrunnet behov, blir tildelt en bolig ut fra familiesituasjonen, men ellers av tilnærmet lik størrelse og standard, med kort reiseavstand til og fra Stortinget. For det andre sørger pendlerboligordningen for en geografisk utjevning av botilbudet – også de fra andre valgdistrikt har dermed bolig i Oslo under funksjonstiden. Hvis representantene skulle finansiere pendlerboligen selv, ville bokostnadene blitt svært forskjellige for representantene avhengig av geografisk tilhørighet. Mens noen i utgangspunktet eier bolig eller disponerer en annen bolig i Oslo, ville andre ha pådratt seg en betydelig kostnad hvis de måtte leie eller kjøpe en bolig i tillegg til den de eier eller leier i hjemkommunen.

Likebehandling av stortingsrepresentantene avhenger ikke bare av Stortingets kriterier for tildeling av pendlerboliger. Skattemessig anses blant annet medlemmer av Stortinget som bosatt i den kommunen der de hadde bosted før de tiltrådte, jf. skatteloven § 3-1(6). Ut fra ordlyden kan det dermed reises spørsmål om hvorvidt en stortingsrepresentant som i løpet av funksjonsperioden flytter til en annen kommune, fortsatt er skattemessig bosatt i hjemkommunen. Gjennom tiden på Stortinget kan enkelte representanter komme i en situasjon der det er aktuelt å skaffe seg bolig i en annen kommune, for eksempel som følge av endret familiesituasjon. Slik utvalget ser det, bør formålet med skattebestemmelsen være det samme som for tildeling av pendlerboliger – å gi stortingsrepresentantene mulighet til å kunne opprettholde tilknytning til valgdistriktet uten at det medfører kostnader til en ekstra bolig. Normalt bør det være mulig å opprettholde tilknytningen uavhengig av hvor i valgdistriktet representanten er bosatt, og i enkelte tilfeller kan det være gunstig for kontakt med velgerne å flytte til en annen kommune innenfor valgdistriktet. Utvalget mener derfor ordlyden i bestemmelsene i folkeregisterloven og skatteloven om bosted for stortingsrepresentanter mv. bør reflektere dette og vurderes i oppfølgingen av forslag om kriterier for tildeling av pendlerbolig.

Ordningen med pendlerbolig er ikke lovfestet. Bestemmelsene fremgår bare av Retningslinjer for tildeling av Stortingets pendlerboliger. Stortingsrepresentantenes godtgjørelse og andre økonomiske rettigheter er derimot hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven. Selv om stortingsgodtgjørelsesloven ikke har en hjemmelsbestemmelse om pendlerboliger, viser lovteksten til pendlerbolig som et bosted, ved siden av privat bolig, som grunnlag for å få dekket reiseutgifter. Utvalget mener at rett til pendlerbolig bør tas inn i stortingsgodtgjørelsesloven

Utvalget vil:

• Foreslå at rett til pendlerbolig lovfestes i stortingsgodtgjørelsesloven.

1.5.2.3 Tydelig formål og begrunnelse

For å få en pendlerbolig må stortingsrepresentantene søke om dette. Søknader innvilges for stortingsrepresentanter som har et behov de kan begrunne og dokumentere. Retningslinjene stiller opp et avstandskrav på 40 km i kjørelengde fra Stortinget. Kravet er definert negativt, slik at representanter som reelt har dekket boligbehovet på annen måte innenfor avstandskravet, skal utelukkes. Etter gjeldende regel er det tre kriterier som kan utelukke rett til pendlerbolig: «folkeregistrert», «faktisk bosatt» eller «selv disponerer bolig». Det er tilstrekkelig at ett av kriteriene er oppfylt innenfor avstandskravet, til at pendlerbolig ikke innvilges.

Reglene i stortingsgodtgjørelsesloven om utgiftsdekning for reiser er basert på en positiv definisjon og avstandskriteriet «som bor mer enn 40 km fra Stortinget». Hva som menes med «som bor», er ikke definert nærmere i Retningslinjer om reisedekning for stortingsrepresentanter. Bostedskriteriet for reisegodtgjørelse er språklig enklere enn kriteriene for å ha rett til pendlerbolig. Utvalget mener det er uheldig at reglene for de ulike pendlerytelsene, i hvert fall etter ordlyden, har forskjellige definisjoner av bostedskriteriet.

Den negative definisjonen av kriteriene som utelukker pendlerbolig, kom inn ved endringen i desember 2021. Tidligere var det en positiv definisjon basert på en forutsetning om at pendlerboligen skal dekke «boligbehovet i Oslo», med to kriterier for tildeling: folkeregistrert eller faktisk bosatt utenfor avstandskravet. Etter endringen fremgår det uttrykkelig at representanter som er folkeregistrert eller faktisk bosatt i hjemkommunen likevel ikke har rett til pendlerbolig hvis de også disponerer en bolig innenfor 40 km i kjørelengde fra Stortinget. På den ene siden kan en positiv definisjon, slik det var tidligere, enklere og tydeligere formidle formålet med ordningen. På den andre siden kan negative avgrensninger, slik det er i gjeldende regler, tydeliggjøre hvilke forhold som faller utenfor ordningen. Det sentrale er at kriteriet eller kriteriene omfatter de stortingsrepresentantene som har et reelt behov for pendlerbolig, og samtidig gir en klar avgrensing til bosituasjoner som ikke bør falle inn under ordningen.

1.5.2.4 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Vervet som stortingsrepresentant krever daglige arbeidsreiser til og fra Stortinget gjennom en stor del av året. Det begrenser hvor langt representantene kan bo fra Stortinget. Stortingsrepresentanters arbeidstid er uregelmessig og innebærer både lange arbeidsdager og hyppige kveldsmøter og oppgaver i helgene. De fleste som blir valgt til Stortinget, er bosatt i andre deler av landet og ville ikke ha skaffet seg bolig i Oslo-området hvis det ikke var for vervet. Derfor vil det være en kostnad som følger av vervet for de representantene som alternativt måtte kjøpe eller leie bolig i Oslo-området i tillegg til boligen de har i hjemkommunen. Utvalget mener derfor det er fornuftig å avgrense pendlerboligordningen med et avstandskrav, slik at stortingsrepresentanter som er bosatt nærmere ikke har rett til pendlerbolig. I dag er grensen satt til 40 km kjøreavstand. Utvalget vil vurdere om avstandskravet bør defineres på andre måter. Et alternativ er å gå tilbake til tidligere definisjon basert på luftlinje, mens en annen mulighet kan være å ta hensyn til reiseavstand med offentlig kommunikasjonstilbud. Videre kan det være aktuelt å vurdere om avstandskravet bør utvides slik at det ikke tilbys pendlerbolig innenfor for eksempel 50 eller 60 km. Presidentskapet kan i dag gjøre unntak fra retningslinjene i særlige tilfeller. Hensyn til sikkerhet for stortingsrepresentanten eller en funksjonshemning kan for eksempel være grunner til å tildele pendlerbolig til representanter som ikke tilfredsstiller avstandskravet, enten det endres eller beholdes som i dag.

Pendlerboligen kompenserer åpenbart en kostnad for stortingsrepresentanter med bolig i hjemkommunen og reelt behov for at de selv eller familien viderefører bruken – og som dermed vil ha behov for to boliger gjennom funksjonsperioden. Det andre ytterpunktet er stortingsrepresentanter som allerede er bosatt i Oslo-området – og som derved ikke får noen kostnad til å skaffe bolig i nærheten av Stortinget. Et avstandskrav vil utelukke disse fra pendlerboligordningen. Også stortingsrepresentanter som har behov for bare én bolig, kan få en kostnad ved å flytte til Oslo-området. Eventuelt måtte de selge eller leie ut boligen i hjemkommunen – sannsynligvis til en lavere pris enn for en tilsvarende bolig i Oslo-området. En siste gruppe er stortingsrepresentanter som ikke eide eller leide egen bolig før de tiltrådte, for eksempel studenter. Men også stortingsrepresentanter i den siste gruppen kan underveis i funksjonsperioden ha behov for å skaffe seg et fast bosted innenfor valgdistriktet.

I tillegg er det et spørsmål om hvorvidt stortingsrepresentanter som bor hos andre enten gratis eller betaler mindre enn markedsleie, typisk yngre representanter som opprettholder bosted i foreldrehjemmet, har en kostnad som pendlerboligen bør kompensere. Tilfellene med stortingsrepresentanter uten egen bolig før de tiltrådte, reiser noen særlige spørsmål som utvalget vil vurdere nærmere. Mer overordnet mener utvalget at prinsippet om å kompensere for kostnader ikke bør tolkes snevert og sees i sammenheng med prinsippet om like vilkår og utjevning av forskjeller ut fra geografisk tilhørighet.

Et annet spørsmål er omfanget av boutgiftene som Stortinget bør dekke. Pendlerboligen stilles kostnadsfritt til disposisjon for representanten og er fullt møblert. Inkludert er strøm, oppvarming, offentlige avgifter, internett (fibernett), TV-dekoder, trappe- og gangvask, snømåking og strøing. Derimot må representanten selv sørge for innboforsikring for private eiendeler eller innbo. Noen av utgiftene i egen bolig vil representantene spare i tiden de oppholder seg i pendlerboligen, for eksempel til strøm og oppvarming ut over et grunnforbruk. At Stortinget fullt dekker kostnader til strøm og oppvarming, gir svake insentiver til energisparing i pendlerboligene.

Pendlerboligene kan brukes av andre enn stortingsrepresentantene mens representantene selv bor der. Fremleie er derimot ikke tillatt. Stortingsrepresentantene må årlig rapportere om bruk av pendlerboligen med en bekreftelse på at de selv bor der. De skal også oppgi om andre bor i boligen, og hvilken tilknytning eventuelle beboere har til representanten (ektefelle/samboer, barn, andre). Ut over rapportering og kravet om at stortingsrepresentantene bor der selv, er det ikke noe formelt som begrenser hvem som kan bo i pendlerboligene. Praktisk ligger det selvsagt en vesentlig begrensning i boligenes størrelse. Det kan likevel være mulig innenfor dagens regler å dele boligen med andre i en viss utstrekning. Utvalget mener derfor det bør vurderes nærmere regler om hvorvidt andre uten nær familie- eller samlivstilknytning til stortingsrepresentantene, skal ha anledning til å bo i pendlerboligene, og eventuelt i hvor stor utstrekning.

Utvalget vil:

• Vurdere kriteriene for tildeling av pendlerbolig.

• Vurdere om det er visse bokostnader stortingsrepresentantene bør dekke selv.

• Vurdere nærmere regler for lengre opphold av andre enn ektefelle/samboer og barn.

1.5.2.5 Legitimitet

Noen arbeidsgivere stiller en pendlerbolig eller hybel til disposisjon for arbeidstakere som har behov for daglig å overnatte i nærheten av jobben. Det varierer imidlertid om arbeidsgiveren stiller pendlerboligen gratis til disposisjon eller pendleren må betale husleie eller strøm. Pendlerboligen i seg selv innebærer ingen forskjell mellom stortingsrepresentanter og andre som får bolig dekket av arbeidsgiver. Forskjellen ligger i at stortingsrepresentanter mv. har en særskilt rett til å være folkeregistrert i den kommunen der de hadde sitt bosted før de tiltrådte. Tilsvarende gjelder skattemessig bosted. Etter nærmere regler kan også andre pendlere ha rett til å være folkeregistrert i hjemkommunen. For stortingsrepresentanter og andre pendlere med familie er det i praksis liten forskjell i hva som kreves for å være folkeregistrert i hjemkommunen. Familiependlere regnes uansett som bosatt der ektefellen eller barna bor. Stortingsrepresentanter som er ugifte eller uten forsørgeransvar, trenger imidlertid ikke oppfylle krav til reisehyppighet og egen, selvstendig bolig på hjemstedet, som gjelder andre pendlere i tilsvarende situasjon. For at stortingsrepresentanter skal være folkeregistrert i hjemkommunen, er det tilstrekkelig at «personen disponerer bolig til privat bruk under opphold i kommunen».

Stortingets pendlerboliger er sentralt lokalisert i landets hovedstad. Pendlerboligene kan fremstå som en særskilt ytelse for stortingsrepresentanter. Spesielt kan det oppfattes som urimelig dersom stortingsrepresentanten samtidig eier en bolig i Oslo-området, men velger å leie den ut. Med delvis utleie anses imidlertid stortingsrepresentanten selv å disponere boligen, og har derfor ikke rett til pendlerbolig. Men dersom hele boligen leies ut og stortingsrepresentanten for øvrig tilfredsstiller kravene, kan det likevel tildeles pendlerbolig. Regelen for utleie av egen bolig innenfor 40 km fra Stortinget medfører at representanter som er bosatt i andre deler av landet, har rett til pendlerbolig selv om de eier en bolig i Oslo-området som de leier ut i sin helhet. Det er mange som eier én eller flere boliger i tillegg til den de bor i selv (sekundærbolig), som de leier ut helt eller delvis. Utvalget mener stortingsrepresentanter bør kunne eie og disponere utleieboliger på lik linje med andre personer, og at stortingsrepresentanter med utleiebolig i Oslo-området ikke skal behandles annerledes enn de som leier ut boligen andre steder i landet. Å eventuelt forby stortingsrepresentanter med pendlerbolig å leie ut boliger de eier i Oslo-området, ville frata disse en investeringsmulighet, mens de fortsatt kunne investere i eiendom ellers i landet. Utvalget kan ikke se at utleie av egen bolig bør avskjære retten til pendlerbolig enten utleieboligen ligger i Oslo-området eller et annet sted i landet.

Kravet til folkeregistrering i hjemkommunen er mer lempelig for stortingsrepresentanter enn andre pendlere. En slik mer lempelig adgang kan gi inntrykk av at Stortingets pendlerboligordning er mer gunstig enn det som er alminnelig ellers i samfunnet eller tilgjengelig for andre pendlere. Slik utvalget ser det, bør pendlerboliger stilles til rådighet bare for stortingsrepresentanter som er faktisk bosatt så langt fra Stortinget at daglig reise frem og tilbake vil medføre en urimelig belastning og tidsbruk ved å skjøtte vervet. På grunn av det lempelige kravet til opprettholdelse av folkeregistrering for stortingsrepresentanter vil det kunne oppstå tilfeller der en representant i realiteten er faktisk bosatt i Oslo uten behov for pendlerbolig, samtidig som folkeregistrering på tidligere hjemsted kan opprettholdes. Vilkårene for opprettholdelse av folkeregistrering fremstår derfor ikke som et egnet kriterium for tildeling av pendlerbolig, i hvert fall ikke alene. Utvalget vil vurdere om det er mulig å utforme ett eller flere kriterier som tydelig avgrenser pendlerboligordningen til stortingsrepresentanter som har sitt faktiske bosted og hjem utenfor avstandskravet.

Utvalget vil:

• Vurdere om rett til pendlerbolig kan knyttes tydeligere til lokalisering av faktisk bosted/hjemsted og avstand fra egen bolig til Stortinget.

1.5.2.6 Åpenhet og transparens

Retningslinjer for tildeling av Stortingets pendlerboliger er lett tilgjengelig på Stortingets nettside. Media og den interesserte borger kan også kreve innsyn i hvilke stortingsrepresentanter som disponerer en pendlerbolig. Det krever likevel en viss innsats å få tilgang til opplysninger om den enkelte representant. Utvalget mener Stortinget må informere aktivt om bruken av ordningene og spesielt om pendlerboligene. Faktisk bosted vil ofte falle sammen med eierskap eller folkeregistrert bosted, som kan kontrolleres fra registre. Det vil imidlertid ikke alltid være tilfelle. Offentlig tilgjengelig informasjon som publikum kan vurdere ut fra egne observasjoner, kan derfor bidra til å avdekke misbruk av ordningen. Hensyn til sikkerhet og personvern må ivaretas, blant annet må adresser til pendlerboliger ikke være offentlige. Derimot mener utvalget det bør kunne oppgis ved navn hvilke stortingsrepresentanter som har pendlerbolig, sammen med opplysning om bostedskommune. Det vil ikke være mer inngripende enn registeret for stortingsrepresentantenes verv og økonomiske interesser.

Utvalget vil:

• Vurdere hvordan allmennheten på en enkel måte kan få tilgang til informasjon om stortingsrepresentantenes bruk av pendlerboliger.

1.5.2.7 God forvaltning

Dagens ordning med pendlerboliger er basert på at en stortingsrepresentant må begrunne og dokumentere sitt behov. Søknad om pendlerbolig sendes Stortingets administrasjon, som treffer avgjørelse om tildeling i tråd med retningslinjene. Avslag på tildeling kan ikke påklages, men er ikke til hinder for at ny søknad kan fremsettes ved endrede forhold eller behov.

Den som blir tildelt pendlerbolig, må underskrive på «Avtale om bruk av pendlerbolig for stortingsrepresentanter», som gjelder hele funksjonstiden. Manglende overholdelse av avtalen kan medføre at tildelingen av pendlerbolig trekkes tilbake.

Administrasjonen sender i tillegg årlig ut et rapporteringsskjema som den enkelte må sende inn. I rapporteringsskjemaet skal den enkelte bekrefte at vedkommende selv bor i pendlerboligen, hvem som for øvrig bor der, og andre opplysninger som tidligere er gitt.

Representanten skal av eget tiltak umiddelbart informere Stortingets administrasjon om forhold som kan medføre at vilkårene for tildeling ikke lenger er oppfylt. Dette gjelder for eksempel endringer i bostedsforhold på hjemstedet eller innenfor 40 km kjørelengde fra Stortinget.

Den som disponerer pendlerbolig, er også pliktig til å informere Stortingets administrasjon om forhold som kan ha betydning for den skattemessige behandlingen av pendlerboligen. Den enkelte er også selv ansvarlig for å innrapportere relevante skattemessige forhold til Skatteetaten.

Stortingets administrasjon ivaretar arbeidsgiverfunksjonen for stortingsrepresentanter og har ansvar for å innrapportere og innberette til skattemyndighetene enkelte skattemessige forhold som knytter seg til ytelser og fordeler ved vervet. Hvorvidt en tildelt pendlerbolig utgjør en skattepliktig fordel for representanten, vil avhenge av de til enhver tid gjeldende skattereglene for pendlere. Den enkelte representant har selv ansvaret for å være kjent med og overholde sine skattemessige forpliktelser.

Retningslinjene gir hjemmel for å kalle tilbake retten til pendlerbolig hvis «Avtale om bruk av pendlerbolig for stortingsrepresentanter» ikke er overholdt. For øvrig har administrasjonen ikke andre sanksjonsmidler enn å gå til politianmeldelse. Ombudsplikten medfører at det ikke kan innføres (administrative) reaksjoner som hindrer representantene i å ivareta sine plikter som folkevalgte. Både tilbakekall og anmeldelse er alvorlige inngrep som gjør det vanskelig for en stortingsrepresentant å kunne skjøtte vervet for gjenstående del av fungeringsperioden. Utvalget vurderer at en sanksjon som å trekke tilbake adgangen til pendlerbolig er så inngripende at det vil være lite aktuelt å benytte den dersom representanten ellers fyller kravene til pendlerbolig. Egnede reaksjoner kan være hensiktsmessig også for mindre alvorlige brudd på reglene, for eksempel å gi feil opplysninger eller mangelfull rapportering om hvem som oppholder seg i pendlerboligen. Utvalget vil derfor vurdere om det kan tenkes mindre inngripende reaksjonsformer.

Det er i dag to statlige ordninger med pendlerboliger for politikere: Stortingets og regjeringens. Ordningene har separate boligmasser og forvaltes av henholdsvis Stortingets administrasjon og Statsministerens kontor. Stortingspolitikere som går over i en posisjon i regjeringsapparatet, må flytte ut av Stortingets pendlerbolig og inn i regjeringens pendlerbolig, og vice versa. Utvalget mener slike boligbytter kan være unødig ressurskrevende for dem det gjelder, og for administrasjon av ordningene. Med felles forvaltning av statens pendlerboliger for regjering og storting kunne slike boligbytter i stor grad unngås. I tillegg kan felles administrasjon gi muligheter til effektivisering, blant annet ved å redusere tiden som boliger står tomme.

Utvalget vil:

• Foreslå at det utredes en felles forvaltning av Stortingets og regjeringens pendlerboliger.

• Vurdere om det kan tenkes mindre inngripende reaksjonsformer.

1.5.3 Pendlerreiser

1.5.3.1 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Ordningen med dekning av utgifter til pendlerreiser er sentral for å sikre representasjon fra hele landet, samtidig som den er av stor betydning for at stortingsrepresentantene skal kunne opprettholde god kontakt med familie og valgdistrikt. Hensynet til familielivet ivaretas særlig ved at representanter med barn under 20 år har rett til flere pendlerreiser enn andre representanter.

De fleste av stortingsrepresentantene bor i distriktet de er valgt fra. I et land med store avstander innebærer dette at en betydelig del av representantene har mange og lange hjemreiser, som ville gi en stor kostnad for den enkelte dersom de skulle dekke kostnadene selv. Samtidig er det store forskjeller mellom representantene avhengig av reisehyppighet og priser på aktuelle reiseruter. For at representanter fra hele landet skal ha like muligheter til å utøve vervet, er det viktig at de får dekket kostnader til pendling mellom hjemstedet og Stortinget/Oslo.

Utvalget vil:

• Foreslå at ordningen med dekning av pendlerreiser videreføres.

1.5.3.2 Tydelig formål og begrunnelse

Pendlerreiser for stortingsrepresentanter har en tydelig kobling til vervet. Det er av stor betydning for utøvelsen av vervet at representanten er til stede under møtene i Stortinget samtidig som vedkommende kan beholde sin kontakt med familien og hjemstedet ved hyppige hjemreiser.

Pendlerreiser vil ofte være kombinert med tjenstlige behov knyttet til møter og arbeidet i egen valgkrets. I slike tilfeller opplyser representanten i reiseoppgjøret hvilke deler av reisen som var henholdsvis pendlerreise og tjenestereise.

1.5.3.3 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Besøksreiser som stortingsrepresentanter utfører mellom Stortinget/pendlerboligen og boligen i hjemkommunen, er utvilsomt en kostnad knyttet til utøvelsen av vervet. Utleggene ved pendlerreiser vil være betydelige for et flertall av representantene, og det ville legge store begrensninger på muligheten til et normalt familieliv om ikke utgiftene til pendlingen skulle bli dekket.

Ved pendlerreiser er det, i motsetning til ved tjenestereiser, kun utgifter til selve reisen som dekkes. Det gis ikke kostgodtgjørelse på pendlerreiser. Utvalget mener det er i samsvar med prinsippet om at ytelsen skal kompensere kostnader som følger av vervet, men ikke noe mer.

1.5.3.4 Legitimitet

Utvalgets grunnleggende synspunkt er at det i stor grad bør legges til rette for besøksreiser av et rimelig omfang. Pendlerreiseordningen for stortingsrepresentanter er mer sjenerøs enn ordningene som mange arbeidsgivere tilbyr, men det er også en del arbeidstakere som får dekket reiseutgiftene fullt ut. Det er likevel utbredt at pendlere må finansiere besøksreiser selv. Skattefradrag for pendlerreiser reduserer kostnaden etter skatt, men er langt fra like gunstig for pendleren som full kostnadsdekning. Vurderingen blir om de særegenhetene som ligger til vervet som representant, forsvarer at ordningene er så gode.

Hensynet til å opprettholde et tilnærmet normalt familieliv er viktig, men ikke noe unikt for pendlere som er stortingsrepresentanter. Det er imidlertid slik at pendlerordningen for en del andre grupper også tar hensyn til familieliv og forsørgeransvar, som for eksempel pendlerordningen for ansatte i Forsvaret.

Dagens regelverk gir en ekstra pendlerreise i uken for representanter som har barn under 20 år boende på hjemstedet. Utvalget mener en mer naturlig aldersgrense er 18 år, og vil vurdere en endring av reglene her. Dagens regler gir rett på to pendlerreiser i uken hvor tirsdag, onsdag eller torsdag er helligdag.

Det er et overordnet mål at Stortinget skal være bredt sammensatt, og at det er et virkemiddel for å styrke demokratiet. Hensynet til å ivareta muligheten til å bli valgt for mennesker som er i ulike livssituasjoner og/eller bor i og skal representere ulike deler av landet, er derfor en viktig begrunnelse for å opprettholde en bedre pendlerordning for stortingsrepresentanter enn det som gjelder ellers i samfunnet.

I gjeldende regelverk er kravet til pendlerreiser definert på en annen måte enn til pendlerbolig. Det er uklart om bostedskravet er det samme for disse pendlerordningene.

Utvalget vil:

• Vurdere en omforent definisjon av bostedskravet for pendlerordninger.

• Vurdere å endre aldersgrensen fra 20 år til 18 år som grunnlag for en ekstra pendlerreise i uken.

1.5.3.5 God forvaltning

Reglene knyttet til pendlerreiser fremgår av stortingsgodtgjørelsesloven. Stortingets presidentskap kan i særlige tilfeller utvide antall pendlerreiser per uke. Utvalget mener det er fornuftig at presidentskapet har denne muligheten, men understreker at bestemmelsen må brukes restriktivt av hensyn til åpenhet og transparens, og for å hindre en utglidning ved praktiseringen av denne unntaksbestemmelsen.

Reiseregningene for pendlerreiser leveres ved bruk av systemet til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring. Som ved reiseregninger for tjenestereiser kontrollerer Stortingets administrasjon reiseregningene etter at de er sendt inn.

1.5.4 Pendlerdiett

1.5.4.1 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Formålet med pendlerdietten er å dekke kostnader til to husholdninger. Pendlerdiett tilstås per døgn representanten oppholder seg i pendlerboligen, men ikke i helger (lørdag og søndag) eller møtefrie perioder. Følgelig er det bare representanter som disponerer pendlerbolig, som kan heve pendlerdiett. Spesielt for pendlerdiett legges skattereglenes definisjon av pendler til grunn også for stortingsrepresentanter, slik at de som kan kreve pendlerdiett, dermed blir:

• representanter med familie (ektefelle/samboer og barn) boende på hjemstedet, og

• enslige representanter som disponerer selvstendig bolig på hjemstedet.

Representanter som bor i pendlerboligen med familien (dvs. med ektefelle/samboer og/eller barn), vil ikke kunne kreve pendlerdiett. Heller ikke enslige representanter uten selvstendig bolig på hjemstedet vil kunne kreve dette. Samboere uten barn regnes i denne sammenheng som enslige. Det tilstås heller ikke pendlerdiett når representanten oppholder seg på hjemstedet eller underveis på besøksreise. Pendlerdiett er satt lik satsen for trekk- og skattefri kostgodtgjørelse ved opphold på hybel eller brakke med kokemuligheter (kun ved tjeneste-/yrkesreise), fastsatt årlig av Skattedirektoratet. I 2022 er satsen 95 kroner per døgn. Pendlerdiett utgjør skattepliktig inntekt.

1.5.4.2 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Pendlerdiett har som formål å dekke kostnaden ved å tilberede måltider i to husholdninger sammenlignet med bare én husholdning. Det følger av vervet at stortingsrepresentanter fra andre deler av landet må tilberede måltider også når de oppholder seg i pendlerboligen. Riktignok er det visse kostnader ved å tilberede mat på to steder i stedet for ett, først og fremst til strøm og skalaulemper. I dag er utgifter til strøm inkludert i pendlerboligen, slik at det ikke utgjør en kostnad for stortingsrepresentanten. Strøm er en så beskjeden kostnad ved matlaging at utvalget ikke legger vekt på om strømutgiftene fortsatt vil være dekket i pendlerboligene. Matvarene, som er den største kostnaden, er imidlertid de samme enten måltidet tilberedes på ett eller to steder. Det kan likevel være en skalafordel med å tilberede maten i én husholdning, men heller ikke det er en kostnad av en slik størrelse at det bør tillegges vekt. I tillegg har stortingsrepresentantene tilgang til restaurant og kafeteria på Stortinget med subsidierte priser. Slik utvalget ser det, er kostnaden av diett i to husholdninger fremfor én husholdning så liten at ordningen bør avvikles.

Utvalget vil:

• Foreslå å avvikle ordningen med pendlerdiett for stortingsrepresentanter.

1.5.5 Fratredelsesytelse

1.5.5.1 Gjeldende regelverk

Fratredelsesytelse er hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven § 15, med utfyllende bestemmelser i §§ 17 og 18, og i retningslinjer om praktisering av fratredelsesytelse, vedtatt av Stortingets presidentskap 25. april 2013.

Etter valget i 2021 var det 46 avtroppende stortingsrepresentanter som fikk innvilget fratredelsesytelse. De fleste av disse beholdt ytelsen i tre måneder, men noen hadde ytelsen i en kortere periode.

Fratredelsesytelse er en overgangsordning etter endt tjeneste som folkevalgt, som ved behov sikrer stortingsrepresentanter og fast møtende vararepresentanter en inntekt i inntil tre måneder etter fratredelse. Innkalte vararepresentanter som har møtt sammenhengende i minst 12 måneder i én valgperiode, kan også tilstås fratredelsesytelse. Fratredelsesytelsen innvilges etter søknad til Stortingets presidentskap, som i spesielle tilfeller også kan beslutte at innkalt vararepresentant skal tilstås fratredelsesytelse i inntil én måned ved kortere møtetid. Fratredelsesytelsen tilsvarer den faste månedlige godtgjørelsen. Eventuelle tillegg for verv som stortingspresident, visepresident eller komitéleder inngår ikke ved fratredelsesytelse (§ 15).

Stortinget har i henhold til § 17 anledning til å

«innhente de opplysninger som er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for fratredelsesytelse (…) er eller har vært oppfylt i tilbakelagte perioder. Opplysninger kan blant annet innhentes fra nåværende og tidligere arbeidsgivere, pensjonsordninger, folketrygdens organer og skattemyndighetene.»

§ 18 i stortingsgodtgjørelsesloven gir bestemmelser for bortfall eller avkortning i fratredelsesytelsen. Ved bruttoinntekt fra hel stilling eller full pensjon bortfaller hele ytelsen, og det er en avkortning krone for krone i ytelsesperioden samlet mot inntekter over 5 000 kroner, altså for eventuell fratredelsesytelse og etterlønn (se neste kapittel). Det avkortes ikke mot feriepenger.

1.5.5.2 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Muligheten som stortingsrepresentantene har til å gå tilbake til tidligere jobb eller inn i ny jobb ved fratredelsen, varierer. Fratredelsesytelsen kan brukes av dem som finner det utfordrende å gå rett ut i en annen jobb, og letter derved overgangen tilbake til et vanlig arbeidsliv uavhengig av geografisk tilhørighet eller livssituasjon. Ordningen bidrar til å utjevne forskjeller mellom representantene og dermed til like vilkår for innvalgte stortingsrepresentanter.

1.5.5.3 Tydelig formål og begrunnelse

Formålet med fratredelsesytelse er å legge til rette for at personer som har fylt verv som folkevalgte på Stortinget, enten som fast innvalgte representanter eller ved langvarig innsats som vararepresentanter, fullt ut skal kunne konsentrere seg om å utøve vervet helt til perioden som folkevalgt utløper, og samtidig gis en forutsigbar og trygg overgang til et vanlig yrkesliv.

Også andre nordiske og nærliggende europeiske land har ulike former for overgangsytelser for parlamentarikere, jf. punkt 3.2. At folkevalgte i land med lignende parlamentariske systemer som Norge har slike ordninger, mener utvalget underbygger at fratredelsesytelsen dekker et begrunnet behov.

1.5.5.4 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Stortingsrepresentanter er gjennom ombudsplikten bundet til vervet helt til valgperioden går ut. Hensynet til deres uavhengighet i utøvelsen av vervet kan tale for at de ikke uten videre bør kombinere virket som stortingsrepresentant med ansettelsesprosesser eller jobbsøking. Representanter som stiller til gjenvalg, men ikke kommer inn, får dertil kort forvarsel før de står uten inntekt fra stortingsgodtgjørelsen. Begge disse sidene ved vervet fører for enkelte representanter til at muligheten til å (gjen)oppta normalt yrkesliv umiddelbart etter at tiden på Stortinget er over, er begrenset. Det er utvalgets oppfatning at fratredelsesytelsen på denne måten er et bidrag til å kompensere for kostnader (bortfall av inntekt) og behov som følger av vervet.

1.5.5.5 Legitimitet

Når en stortingsrepresentants tid som folkevalgt er over, kan vedkommende i likhet med andre som skifter eller mister jobb, komme i en situasjon med usikkerhet.

Fratredelsesytelsen avkortes mot andre inntekter (over 5 000 kroner). Avgåtte stortingsrepresentanter som vender tilbake til sin tidligere jobb eller på andre måter har skaffet seg inntekt umiddelbart etter at stortingsvervet er avsluttet, har ikke rett til fratredelsesytelse. Det er imidlertid ikke regler i dagens ordning som hindrer en avtroppende stortingsrepresentant i frivillig å utsette (gjen)inntreden i en jobb i tre måneder. Utvalget mener fratredelsesytelsen i slike tilfeller ikke er i tråd med ordningens intensjon.

Utvalget vil:

• Vurdere tiltak som hindrer at fratredelsesytelse brukes til unødvendig utsettelse av (gjen)inntreden i betalt arbeid.

1.5.5.6 Åpenhet og transparens

Utvalget mener transparens med hensyn til ordningen for fratredelsesytelse er viktig.

Stortingsgodtgjørelsesloven og retningslinjene for fratredelsesytelse er offentlig tilgjengelige, på lovdata.no og stortinget.no. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å inkludere ytelsens størrelse, og hvem som mottar den, i en samlet oversikt over representantordninger på stortinget.no.

Utvalget vil:

• Vurdere tiltak som gir aktiv åpenhet og offentlighet om reglene for samt bruken av fratredelsesytelse.

1.5.5.7 God forvaltning

Beregning av skattetrekk og utbetaling av fratredelsesytelse utføres i dag av DFØ, på samme måte som blant annet godtgjørelsen til stortingsrepresentantene og lønnen til ansatte i Stortingets administrasjon. Eventuell avkortning beregnes av Stortingets administrasjon.

Forberedende saksbehandling av søknad om fratredelsesytelse ligger hos Stortingets administrasjon, og vedtak foretas av Stortingets presidentskap. Kontroll og oppfølging gjøres av Stortingets administrasjon.

Søker fyller ut elektronisk søknadsskjema på Stortingets intranettside eller på Stortingets «valgportal». Det heter i retningslinjene om praktisering av fratredelsesytelse at

«[s]øknaden skal inneholde opplysninger om inntekts- og arbeidsforhold» (§ 5). Opplysningene skal dokumenteres. Stortingets administrasjon skal deretter forberede saken og eventuelt innhente nødvendige opplysninger (§ 6).

Om oppfølging og kontroll av fratredelsesytelse heter det i retningslinjene (§ 10) at en mottaker av fratredelsesytelse som «oppdager at det er oppgitt for lav inntekt [til avkorting] må underrette administrasjonen om dette omgående».

Det slås samtidig fast at mottaker omgående må tilbakebetale feilutbetalt del av fratredelsesytelsen.

Kontroll, oppfølging og sanksjoner knyttet til stortingsrepresentantenes fratredelsesytelse hviler på mottagernes egenrapportering og er i den forstand tillitsbasert, ut over dokumentasjonskravet på søknadstidspunktet. Stortingets administrasjon har fra 2021 innskjerpet sin kontroll med dokumentasjonen for fratredelsesytelse. I tillegg er det våren 2022 inngått en avtale om internrevisjon, og muligheten med hjemmel i stortingsgodtgjørelsesloven § 17 til å innhente opplysninger fra tredjepart vil benyttes.

Utvalget vil:

• Foreslå at ordningen for fratredelsesytelse består, men vurdere innretningen og nivået.

1.5.6 Etterlønn

1.5.6.1 Gjeldende regelverk

Etterlønn er hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven § 16 med utfyllende bestemmelser i §§ 17–18 og i retningslinjer om praktisering av etterlønn, vedtatt av Stortingets presidentskap 25. april 2013.

Etterlønn er en behovsprøvd ordning som skal lette overgangen til yrkeslivet etter endt stortingskarriere. Den kan etter søknad til Stortingets presidentskap gis til stortingsrepresentanter og fast møtende vararepresentanter som etter valg ikke fortsetter på Stortinget.

Uoffisielle tall for stortingsvalgene i 2017 og 2021 viser at flertallet av stortingsrepresentanter og fast møtende vararepresentanter som ikke kommer tilbake til Stortinget etter valget, slutter enten frivillig ved at de frasier seg renominasjon, eller ved at de ikke bli renominert av partiet, og dermed i god tid før valget vet at de ikke lenger skal sitte på Stortinget.

Ved valget i 2017 var det 58 utgående stortingsrepresentanter som ikke stilte til valg, mens det var 35 som stilte, men ikke kom inn. I 2021 var det 62 som ikke stilte til valg, mens 15 prøvde, men ikke kom inn.

17 avtroppende stortingsrepresentanter fikk innvilget etterlønn fra januar 2022. Av disse fikk syv innvilget ytelsen på grunnlag av å være aktivt arbeidssøkende, og 10 på kompetansehevende tiltak.

Etterlønn kan gis i maksimalt 12 måneder etter opphør av fratredelsesytelsen. Som for fratredelsesytelse inngår ikke eventuell forhøyet godtgjørelse på grunn av verv i grunnlaget for etterlønnen. Etterlønn utgjør 66 pst. av gjeldende godtgjørelse. Etterlønn kan bare gis til mottakere som

«kan dokumentere at de er aktivt arbeidssøkende eller gjennomfører relevant kompetanseheving. Det gis ikke etterlønn ved etablering eller ny oppstart av egen virksomhet» (stortingsgodtgjørelsesloven § 16).

Stortinget har i henhold til stortingsgodtgjørelsesloven § 17 anledning til å

«innhente de opplysninger«innhente de opplysningersom er nødvendige for å kontrollere om vilkårene for […] etterlønn er eller har vært oppfylt i tilbakelagte perioder. Opplysninger kan blant annet innhentes fra nåværende og tidligere arbeidsgivere, pensjonsordninger, folketrygdens organer og skattemyndighetene.»

Stortingsgodtgjørelsesloven § 18 gir bestemmelser for bortfall eller avkortning i etterlønn. Ved bruttoinntekt fra hel stilling eller full pensjon bortfaller hele ytelsen, og det er en avkortning krone for krone mot inntekter over 5 000 kroner i ytelsesperioden (fratredelsesytelses- og etterlønnsperiode samlet). Det avkortes ikke mot feriepenger.

1.5.6.2 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Muligheten som stortingsrepresentantene har til å gå tilbake til tidligere jobb eller inn i ny jobb ved fratredelsen, varierer ut fra blant annet yrke, utdanning, geografisk bosted og alder. Etterlønnsordningen letter overgangen tilbake til et vanlig arbeidsliv uavhengig av yrke og kompetanse. Ordningen bidrar dermed til å utjevne forskjeller mellom representantene ut fra geografisk bosted og/eller livssituasjon.

1.5.6.3 Tydelig formål og begrunnelse

Formålet med etterlønnsordningen er å sørge for at personer som har fylt verv som folkevalgte på Stortinget, enten som fast innvalgte representanter eller ved langvarig innsats som vararepresentanter, skal gis god mulighet til å (gjen)oppta eller gå inn i et normalt yrkesliv. Særegent ved stortingsvervet er geografisk representasjon. At representanter bosatt over hele landet får bedre mulighet til å vende tilbake til et yrkesliv på hjemstedet, bidrar til geografisk utjevning.

Gode ordninger for å hjelpe til med overgangen fra et liv som stortingsrepresentant til et normalt yrkesliv kan for noen kompensere for erfaring og kompetanseutvikling de har mistet gjennom funksjonsperioden. Dermed bidrar ordningene til å dekke et behov knyttet til vervet.

Usikkerhet eller utfordringer i en overgangsperiode er ikke unikt for avtroppende stortingsrepresentanter. Ordningen med etterlønn har fellestrekk med ytelser gjennom Nav til personer som står midlertidig utenfor arbeidslivet, slik for eksempel dagpenger er definert som «økonomisk støtte på veien tilbake i arbeid». Hensikten er i begge tilfeller å sikre mottageren økonomisk i en overgangsfase, der målet er at vedkommende skal komme tilbake i arbeid – eventuelt etter å ha oppdatert eller økt sin kompetanse.

Utvalget mener at betegnelsen «etterlønn» er misvisende all den tid man ikke har mottatt lønn, men godtgjørelse, i tiden som representant. Betegnelser som beskriver ytelsen bedre, kan for eksempel være «avklaringsgodtgjørelse», «omstillingsytelse» eller «overgangsytelse». Dette vil også reflektere bedre hva som er hensikten med ordningen.

Også andre nordiske og nærliggende europeiske land har ulike former for overgangsytelser, jf. punkt 3.2. En gjennomgang av utvalgte land viser at størrelsen på de økonomiske ytelsene som parlamentarikere her mottar, i stor grad er bestemt ut fra ansiennitet. Ofte brukes begreper som gjenspeiler overgangsfasen om disse ytelsene (avgangsförmåner, anpassningsbidrag, Übergangsbezüge, transitional allowances, eftervederlag m.m).

1.5.6.4 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

For enkelte representanter kan fraværet fra yrkeslivet i én eller flere stortingsperioder føre til at kompetansen de hadde før de ble valgt inn på Stortinget, har blitt lite relevant, eller yrket har endret forutsetninger i så høy grad at det ikke er mulig for dem å tre inn igjen i sitt tidligere yrke. Videreutdanning eller omskolering kan da være nødvendig for å gjenoppta et normalt yrkesliv.

Etterlønn kan ha særlig stor betydning for representanter som ved avslutningen av tiden på Stortinget er rundt 60 år og/eller bor i områder av landet hvor det er et begrenset tilbud av relevante jobber. I slike tilfeller kan det være ekstra krevende å finne en ny jobb etter tiden på Stortinget. Utvalget ser imidlertid ikke at dette skiller stortingsrepresentanter avgjørende fra andre yrkesaktive som mister jobben i godt voksen alder, eller som må forlate et yrke og starte på nytt.

Vervet som stortingsrepresentant gir erfaringer og kompetanse som kan være attraktive i arbeidslivet, men for de som har behov for å skifte yrkesbane, kan det ta noe tid og kreve både etterutdanning og en aktiv søknadsperiode

Behovet for tid til å orientere seg i arbeidsmarkedet og eventuelt oppdatere seg eller skaffe seg ny kompetanse er en direkte konsekvens av at vervet som stortingsrepresentant setter det vanlige yrkeslivet på pause i den eller de stortingsperiodene representanten er på Stortinget, og vil slik være en konsekvens knyttet til vervet. Det samme vil gjelde for vararepresentanter som kalles inn for lange perioder, enten som fast møtende vara eller innkalt for lengre perioder.

1.5.6.5 Legitimitet

Å være stortingsrepresentant er å påta seg et verv på vegne av fellesskapet. Stortingsrepresentanter er imidlertid ikke den eneste gruppen i samfunnet som stilles utenfor et vanlig yrkesliv ved å påta seg plikter på vegne av fellesskapet.

Heltidspolitikere i regjering, fylker og kommuner er i stor grad i samme posisjon. Stortingsrepresentanter er imidlertid bundet av ombudsplikten til å stå i vervet i fire år, uavhengig av endringer som måtte skje i deres livs- eller familieforhold. Dette kan sies å være en byrde ved vervet. Samtidig gir periodene på fire år jobbsikkerhet og høy inntekt i fire år, og avslutningsdatoen etter fire år er kjent. Slik sett har stortingsvervet også fellestrekk med arbeidstakere som står i åremålsstillinger, som enten avsluttes eller fornyes etter endte åremålsperioder.

Mange tillitsvalgte i fagforeninger er også i en sammenlignbar situasjon. Disse har imidlertid jobbsikkerhet ved at de frikjøpes helt eller delvis og det gis permisjon fra deres egentlige jobb, og permisjonen fornyes årlig så lenge tillitsvervet varer. Også for denne gruppen kan langvarig fravær fra det egentlige yrket medføre at de må oppdatere eller videreutdanne seg for igjen å fungere i yrket. Mange fagforeninger har overgangsordninger for sine heltidstillitsvalgte i form av fratredelsesytelser, men ikke etterlønnsordninger.

Det er ikke unikt for avtroppende stortingsrepresentanter at de en periode etter avsluttet verv, engasjement eller stilling står uten arbeid. Når en stortingsrepresentants tid som folkevalgt er over, kan vedkommende i likhet med andre som skifter jobb, komme i en situasjon med usikkerhet. Dette gjelder særlig for stortingsrepresentanter som lot seg renominere og søkte gjenvalg for en ny periode på Stortinget, men ikke fikk gjenvalg. Det kan naturligvis også gjelde representanter som av ulike årsaker valgte ikke å stille til valg for en ny periode. For de sistnevnte kan situasjonen de er i etter å ha trådt ut av Stortinget, ligne den en arbeidstaker som har hatt en åremålsstilling, står i når åremålet går ut. Enkelte kan gå direkte over i nytt arbeid, mens det for andre i en slik situasjon kan ta tid å reetablere seg i arbeidslivet. For åremålsstillinger i staten finnes det ordninger for begrenset bruk av retrettstillinger og etterlønn, jf. Statens personalhåndbok punkt 2.3.2. Bruk av etterlønn for statsansatte skal bare benyttes i tilfeller der søkeren til stillingen har kort tid igjen til pensjonsalder ved åremålets utløp.

Stortingsrepresentanters situasjon er derfor på flere måter sammenlignbar med andre grupper i samfunnet på dette området. Det innebærer, ut fra prinsippet om at ytelsene bør være rimelige sammenlignet med ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig, at stortingsrepresentanters overgangsytelser til normalt yrkesliv ikke bør være vesentlig romsligere enn for arbeidstakere i lignende situasjoner. Derimot skal også stortingsrepresentanter være sikret at det finnes ordninger som trer inn ved behov i en overgangsperiode.

Etterlønn avkortes mot andre inntekter (over 5 000 kroner), og det er et krav at vedkommende er aktivt arbeidssøkende eller gjennomfører relevant kompetanseheving. Kravet om å være «aktivt arbeidssøkende» for å få etterlønn er sammenlignbart med kravet til de som mottar dagpenger ved arbeidsledighet.

For arbeidssøkende på dagpenger er det et krav om å være «reell arbeidssøker». Dette kravet innebærer blant annet at en er villig til å ta alle typer arbeid på heltid eller deltid hvor som helst i Norge, at man er villig til å gå ned i lønn, er frisk nok til å arbeide i minst 50 pst. stilling, og at en kan delta i arbeidsmarkedstiltak.²¹

Hverken i stortingsgodtgjørelsesloven eller i retningslinjene for etterlønn fremkommer det krav om å være «reell arbeidssøker», tilsvarende arbeidsledige som mottar dagpenger. Derimot kreves det dokumentert at vedkommende er aktivt arbeidssøkende. Disse kravene er ikke nærmere spesifisert.

Flertallet av tidligere stortingsrepresentanter som mottar etterlønn, får dette mens de gjennomfører relevant kompetanseheving. I retningslinjene for praktisering av etterlønn (§ 4) er vilkårene formulert slik at det i søknadsbehandlingen skal legges vekt på

«søkerens behov for omstilling og perfeksjonering i tidligere yrke, behovet for å ta opp igjen avbrutt utdannelse, behovet for tilleggsutdannelse for å bedre mulighetene som arbeidssøker eller ny utdannelse».

Dette åpner for at avgåtte stortingsrepresentanter både kan oppdatere seg i sitt tidligere yrke, fullføre avbrutt utdanning som de var i gang med da de ble valgt inn på Stortinget, eller ta helt ny utdanning med etterlønn fra Stortinget i inntil 12 måneder.

Arbeidssøkende som mottar dagpenger, har også mulighet til å kombinere dagpenger med utdanning eller opplæring. Denne adgangen gjelder, med noe variasjon i forutsetningene, for både grunnskole, videregående skole, og fagskole og på universitets- og høyskolenivå. Innvilget søknad vil gjelde for en hel dagpengeperiode (52 uker for søkere som hadde inntekt under 2 G, og 104 uker for søkere som hadde høyere inntekt), og den kan fornyes dersom det senere innvilges en ny dagpengeperiode. Dagpengemottakere som har hatt høyere inntekt enn 2 G, kan altså få dagpenger under opplæring dobbelt så lenge som avgåtte stortingsrepresentanter. Det er ikke noe krav om at tidligere stortingsrepresentanter skal være aktive arbeidssøkere det året de får dekket utdanning gjennom etterlønnsordningen, slik kravet er for dagpengemottagere. Å innføre et krav til arbeidssøking vil eventuelt redusere muligheten for tidligere stortingsrepresentanter til å ta særlig høyere utdanning på fulltid.

Etterlønn utbetales med 66 pst. av den til enhver tid gjeldende godtgjørelse. Med godtgjørelse på 987 997 kroner gir det en etterlønn på 652 078 kroner i året, eller en månedlig etterlønn på 54 340 kroner.

Til sammenligning er dagpengesatsen 80 pst. av tidligere inntekt under 3 G (319 197 kroner) og 62,4 pst. av eventuell inntekt mellom 3 og 6 G (dvs. mellom 319 197 og 638 394 kroner). Inntekt over 6 G gir ikke grunnlag for dagpenger. I praksis betyr det at dagpenger av en inntekt tilsvarende godtgjørelsen på 987 997 kroner gir maksimal dagpengeutbetaling, omtrent 454 537 kroner.

Selv om dagpengebeløpene kan variere noe, viser dette at en avgått stortingsrepresentant som innvilges etterlønn, vil få utbetalt omkring 200 000 kroner mer før skatt enn de arbeidssøkende på dagpenger som kommer best ut.

En mulig tilnærming mellom etterlønnsordningen for stortingsrepresentanter og ordningen for arbeidsledige vil være å avskaffe etterlønnsordningen slik den foreligger i dag, og overføre avgåtte stortingsrepresentanter til Nav-systemet, etter en periode med fratredelsesytelse. I så fall vil de avgåtte stortingsrepresentantene ifølge Høyesteretts dom i den såkalte «ordførersaken» ha rettigheter på linje med frilansere.²² Utvalget vil utrede konsekvensene av en slik endring og presentere dette i sin sluttrapport 31. januar 2023.

Som nevnt foran og i kapittel 3.2 om overgangsytelser i andre land er det vanlige i sammenlignbare land at parlamentarikere mottar differensierte fratredelses- og etterlønnsytelser avhengig av ansiennitet som representanter. Begrunnelsen er at behovet for omstilling øker med lengre fravær fra normalt yrkesliv. Det er sannsynlig at en representant med bare en periode på fire år bak seg på Stortinget raskere og lettere gjenopptar sitt normale yrkesliv enn en representant som har sittet i 8, 12, 16, 20, 24 år eller mer.

1.5.6.6 Åpenhet og transparens

Utvalget mener transparens med hensyn til ordningene for fratredelsesytelse og etterlønn er viktig.

Stortingsgodtgjørelsesloven og retningslinjene for fratredelsesytelse og etterlønn er offentlig tilgjengelige, på lovdata.no og stortinget.no. Utvalget mener det vil være hensiktsmessig å inkludere ytelsenes størrelse, og hvem som mottar dem, i en samlet oversikt over representantordninger.

1.5.6.7 God forvaltning

Beregning av skattetrekk og utbetaling av etterlønn utføres i dag av DFØ på samme måte som blant annet godtgjørelsen til stortingsrepresentantene og lønnen til ansatte i Stortingets administrasjon. Eventuell avkortning beregnes av Stortingets administrasjon.

Forberedende saksbehandling av søknad om etterlønn ligger hos Stortingets administrasjon, og vedtak foretas av Stortingets presidentskap. Kontroll og oppfølging gjøres av Stortingets administrasjon.

For å søke etterlønn er det et elektronisk søknadsskjema på Stortingets intranettside eller på Stortingets «valgportal».

I retningslinjene for etterlønn heter det at «[s]øknaden skal inneholde opplysninger om inntekts- og arbeidsforhold» (§ 7). Opplysningene skal dokumenteres. Stortingets administrasjon skal deretter forberede saken og eventuelt innhente nødvendige opplysninger (§ 8).

Om oppfølging og kontroll heter det (§ 13) at en mottaker av etterlønn som «oppdager at det er oppgitt for lav inntekt [til avkorting] må underrette administrasjonen om dette omgående». Det slås samtidig fast at mottaker omgående må tilbakebetale feilutbetalt del av ytelsen.

I tillegg påhviler det Stortingets administrasjon hver måned å kontrollere at vilkårene for etterlønn er oppfylt (§ 11). Mottagerne på sin side må månedlig dokumentere at de fortsatt oppfyller vilkårene for etterlønn. Dersom dette ikke skjer, skal Stortingets administrasjon etterspørre dokumentasjonen. Dersom slik dokumentasjon likevel ikke fremkommer, skal vilkårene for å motta etterlønn anses som ikke oppfylt, og utbetaling stanses.

Stortingets administrasjon har fra 2021 innskjerpet sin kontroll med dokumentasjon av etterlønn. I tillegg er det våren 2022 er inngått en avtale om internrevisjon, og muligheten med hjemmel i stortingsgodtgjørelsesloven § 17 til å innhente opplysninger fra tredjepart vil benyttes.

Oppfølging av etterlønnsytelsene til tidligere stortingsrepresentanter har fellestrekk med oppfølgingen av dagpengemottagere i Nav-systemet. En forskjell er at dagpengemottagere må sende meldekort hver 14. dag, ikke månedlig. Dagpengebeløpet de mottar, justeres i henhold til opplysningene de oppgir på meldekortet. Unnlatelse av å sende inn meldekort fører til at dagpengemottageren ikke lenger er registrert som arbeidssøker, og dermed mister retten til dagpenger. Nav har anledning til å hente inn opplysninger fra en rekke offentlige registre og instanser (folketrygdloven § 21-4). Slik kobling mot offentlige registre gjøres ikke i oppfølgingen av etterlønnsytelsene på Stortinget, som dermed fremstår som tillitsbasert i høyere grad enn dagpengeordningene.

Dersom Nav avdekker bevisst feilinformasjon med den hensikt å kunne motta høyere utbetaling eller ytelser mottakeren ikke har krav på, er det å anse som trygdesvindel og blir anmeldt i tillegg til at urettmessig utbetalte ytelser blir krevd tilbakebetalt. Straffen for trygdesvindel skal være streng. Høyesterett har uttalt at trygdesvindel over 1 G, i 2022 106 399 kroner, normalt skal straffes med fengsel (jf. straffeloven §§371 og 372)²³.

Utvalget vil:

• Ta opp hele etterlønnsordningen til vurdering og se den i sammenheng med fratredelsesytelsen, herunder om etterlønnsordningen skal videreføres, og i så fall med hvilket ytelsesnivå, om det skal innføres differensiering etter ansiennitet, og om det skal gjøres endringer i adgangen til å ta utdanning under etterlønn.

Medlemmet Karin Andersen viser til at å være stortingsrepresentant er særlig interessant, og attraktivt, og gir høy godtgjørelse og trygghet for inntekt i hele valgperioden.

Dette medlem viser til Dokument 20 (2020–2021): Rapport fra utvalg nedsatt for å utrede felles prinsipper for godtgjøring til politikere på alle forvaltningsnivåer, og støtter synspunktene i merknad der fra utvalgsmedlem Steinar Nøstebø. Nøstebø peker på at stortingsrepresentanter i dag er blant de 5 pst. høyest betalte i landet, og at godtgjørelsesnivået er for høyt. Med et så høyt godtgjørelsesnivå er det ingen rimelig grunn til å ha noen ordninger som kompenserer for annet enn reelle kostnader ved vervet. Sosiale ordninger og velferdsordninger som skal kompensere for manglende rettigheter som lønnsmottaker, skal ikke være bedre enn for andre, uten at det er begrunnet i ombudsplikten som gjelder i fire år. Å være stortingsrepresentant er krevende og medfører mye reising for de som ikke er bosatt i Oslo-området. Derfor er det også behov for ordninger som bidrar til å sikre representativiteten i Stortinget, slik at alle som er valgt til Stortinget, kan utøve vervet på like vilkår uavhengig av geografi og livssituasjon. Hensynet til å ivareta mennesker i ulike livssituasjoner sin mulighet til å bli valgt er derfor en relevant begrunnelse for å opprettholde ordningene med pendlerbolig og pendlerreiser.

Dette medlem mener det er et selvstendig og viktig poeng å sikre at ordningene har legitimitet, og mener derfor at stortingsrepresentanter som blir syke, trer ut av vervet eller ikke blir gjenvalgt, skal behandles mest mulig likt andre som blir syke, må slutte i jobb, velger å slutte i jobb, eller blir arbeidsledige. Det er stortinget som vedtar hvilke lover og rettigheter som skal tilkjennes andre i slike situasjoner. En må kunne forvente at stortingsrepresentanter som har hatt en så høy inntekt i flere år, ikke har større behov for inntektssikring i kriser enn andre.

Ordningen med etterlønn bør fjernes, og stortingsrepresentanter bør gis rettigheter til oppfølging i Nav som om de hadde vært arbeidstakere. Regler for og nivået på ytelsen skal være som for andre arbeidstakere, med unntak av varigheten for sykepenger, som på grunn av ombudsplikten må følge valgperioden.

Dette medlem vil derfor foreslå at det igangsettes et arbeid for å tilpasse lov og regelverk slik at likebehandling oppnås. Det er et viktig prinsipp at dersom det er mulig, legges etterkontroll til et annet organ enn det som tildeler et gode. Derfor bør disse nye ordningene forvaltes og kontrolleres av Nav.

Ordningene med fratredelsesytelse og pendlerboliger har ingen lignende ytelse i lovverket som regulerer arbeidslivet, og er ordninger som er knyttet til avtaler eller rettigheter på den enkelte arbeidsplass. Derfor bør disse ordningene fortsatt forvaltes og kontrolleres av Stortingets administrasjon.

1.5.7 Godtgjørelse under permisjon, sykepenger

1.5.7.1 Gjeldende regelverk

Godtgjørelse under permisjon er hjemlet i stortingsgodtgjørelsesloven § 7 og skal sikre at inntekt kan opprettholdes når permisjon innvilges.

Representanter har plikt til å møte i Stortinget (Grunnloven § 63 og ansvarlighetsloven § 12). Ytelsen godtgjørelse under permisjon forutsetter permisjon fra vervet. Det er kun Stortinget i plenum som kan innvilge en representant permisjon. Det skjer i medhold av Stortingets forretningsorden § 5, som lyder:

«Søknad om permisjon for representantene behandles av Stortinget etter innstilling av presidentskapet. Permisjon innvilges normalt ved sykmelding. Representanter som har hatt permisjon, skal melde seg til Stortingets administrasjon når de kommer tilbake.»

Stortingets forretningsorden regulerer Stortingets parlamentariske virksomhet, og ingen andre enn Stortinget selv kan vedta denne. Med unntak av regelen om at «Permisjon innvilges normalt ved sykmelding», er det ikke gitt formelle regler om hva som kan være grunnlaget for å søke permisjon. Dette er det opp til Stortinget å bestemme.

I henhold til stortingsgodtgjørelsesloven § 7 kan Stortingets presidentskap etter søknad beslutte at en representant skal beholde godtgjørelsen under permisjon ut over 14 dager, og § 7 «Godtgjørelse under permisjoner» lyder:

«Under permisjon fra Stortinget beholder representantene godtgjørelsen i inntil 14 dager, med mindre de meddeler at de gir avkall på slik godtgjørelse.

Stortingets presidentskap kan etter søknad beslutte at en representant skal beholde godtgjørelsen ut over 14 dager i følgende tilfeller:

1. Ved permisjon på grunn av representantens sykdom eller skade.

2. Ved permisjon til deltakelse på reise som medlem av delegasjon oppnevnt av Stortinget eller Stortingets presidentskap.

3. Ved permisjon for å delta i møter eller utføre andre oppdrag etter oppnevning av Kongen, Stortinget eller et departement.

4. Ved permisjon innvilget av velferdsgrunner.

Ved søknad om permisjon etter bokstav a må sykmelding fremlegges enten sammen med permisjonssøknaden eller snarest mulig etter at permisjonen er innvilget. Dersom dette ikke etterkommes, kan Stortingets presidentskap bestemme at godtgjørelsen skal falle bort for den resterende del av permisjonen.

Under svangerskaps-, omsorgs- og fødselspermisjon, og permisjon ved barns og barnepassers sykdom, har representantene rett til å beholde godtgjørelsen etter tilsvarende regler som for tilsatte i staten etter arbeidsmiljøloven kapittel 12, folketrygdloven kapittel 14 og reglene i Hovedtariffavtalen i staten. Dette gjelder også for innkalte vararepresentanter for den perioden de er innkalt til å gjøre tjeneste.»

1.5.7.2 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Godtgjørelse under permisjon skal bidra til at representanter med innvilget permisjon kan bli kompensert for inntektsbortfall ved midlertidig fratredelse fra vervet. Ordningens velferdsytelser gir et sikkerhetsnett, for eksempel ved sykdom eller svangerskap, og bidrar til like vilkår ved at alle uavhengig av familie- og livssituasjon skal ha mulighet til å la seg rekruttere til vervet.

1.5.7.3 Tydelig formål og begrunnelse

Formålet med ordningen er tydelig, men lovparagrafen dekker godtgjørelse ved ethvert fravær fra Stortinget og omfatter både ulike velferdsytelser som sykepenger, foreldrepenger og godtgjørelse ved barns sykdom, og godtgjørelse ved virksomhet som av de øverste statsorganene anses midlertidig å være viktigere enn ordinært stortingsarbeid.

Utvalget har merket seg at ordningen omfatter godtgjørelse ved fravær grunnet en rekke ulike årsaker, og har i denne omgang avgrenset vurderingen til sykepenger ved permisjon.

Formålet med Stortingets forretningsorden § 5 annet ledd bokstav a er å sikre stortingsrepresentanter sykepenger ved sykdom og skade. Bestemmelsen i § 5 om at «Permisjon innvilges normalt ved sykmelding», trådte i kraft 1. oktober 2021 og tydeliggjør stortingsrepresentanters rett til å beholde godtgjørelse ved sykepermisjon. Reglementskomiteen i Stortinget begrunnet forslaget med at permisjon ved sykdom er såpass grunnleggende at det bør fremgå uttrykkelig av forretningsordenen.

Utvalget vil:

• Ved gjennomgangen av stortingsgodtgjørelsesloven og alle ordningene se nærmere på andre ytelser under permisjoner enn sykepenger og vurdere om det skal gjøres regeltekniske endringer for godtgjørelse under permisjoner fra Stortinget.

1.5.7.4 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Stortinget har en egen ordning som dekker sykepenger til stortingsrepresentantene, som er begrunnet i særskilte behov som følger av vervets særegenhet.

Stortinget består av 169 representanter i funksjon til enhver tid. Permisjon innvilget etter forretningsordenen § 5 innebærer at representanten trer ut av vervet, og gir nødvendig grunnlag for at vararepresentanter kan innkalles. Dobbeltrepresentasjon er ikke mulig.

Dersom Stortinget ikke lenger skulle dekke sykepenger til stortingsrepresentantene, ville de hatt rett til sykepenger etter folketrygdloven. Høyesterett har i sak HR-2016-589 (ordførerdommen) avklart at folkevalgtes sykepenger etter arbeidsgiverperioden følger reglene for frilansere, og ikke arbeidstakere. Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) opplyser²⁴ at stortingsrepresentanter som andre folkevalgte må anses som frilansere, og ville da ha rett til sykepenger som frilansere. Øvrige regler som gjelder frilansere, ville da også gjelde stortingsrepresentanter, og dersom arbeidsevnen av helsemessige grunner fortsatt er nedsatt etter 12 måneder, vil arbeidsavklaringspenger og ev. uføretrygd være aktuelle ordninger for inntektssikring.

I medhold av kommuneloven § 8-8 skal kommunene og fylkeskommunene sørge for at folkevalgte som har vervet som sin hovedbeskjeftigelse, har samme rett til sykepenger som ansatte i kommunen eller fylkeskommunen. Det vil si tilsvarende arbeidstakeres rett til sykepenger i medhold av folketrygdloven. Folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner har imidlertid ikke like streng ombudsplikt som stortingsrepresentanter, og i henhold til kommuneloven § 7-9 kan en folkevalgt som ikke kan ivareta vervet uten at det fører til vesentlig ulempe for ham eller henne, søke om fritak fra vervet, enten midlertidig eller for resten av valgperioden. Stortingsrepresentanter er gjennom ombudsplikten bundet til vervet i fire år, og har ikke denne adgangen til å søke fritak.

Innen folketrygdlovens sykepengeordning følger en rekke krav til dialog, aktivitet og oppfølging. Det finnes også ulike former for sykemelding, inkludert gradert sykemelding.²⁵ Ved langvarig sykemelding skal muligheten for arbeid i andre yrker vurderes. Innenfor ordningen for arbeidsavklaringspenger er det også særskilte inngangsvilkår og aktivitetsplikt for mottakere. Utvalget mener at tiltak som gradert sykemelding eller aktivitetskrav ikke kan innføres for stortingsrepresentanter som er innvalgt. Ombudsplikten gir både en plikt og en rett til å stå i vervet hele valgperioden, og den som er valgt til en fast plass, er velgernes representant. Å åpne for ordninger som gjør det mulig at stortingsrepresentanter som velges som nummer én, kan presses til å tre ut av vervet, er etter utvalgets oppfatning et brudd med avgjørende statsrettslige hensyn.

Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID) opplyser at

«Dersom stortingsrepresentanter skulle fulgt folketrygdens sykepengeordning, samtidig som de skulle være unntatt regler knyttet til gradering, aktivitetskrav mv. måtte det være innført særskilte unntak for stortingsrepresentanter om dette i folketrygdloven.» ²⁶

Heller ikke i ordningene for arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd er det særskilte regler for stortingsrepresentanter eller andre folkevalgte knyttet til inngangsvilkår, aktivitetskrav mv.

Utvalget mener at ombudsplikten og særegenheter ved vervet gjør at det fortsatt bør være en særskilt ordning for stortingsrepresentanter når det gjelder sykepenger.

1.5.7.5 Legitimitet

Stortingsrepresentantenes velferdsordninger og sosiale rettigheter skal så langt som mulig tilsvare nivået på ytelser som gjelder andre grupper.

I medhold av § 7 i stortingsgodtgjørelsesloven bestemmer Stortingets presidentskap i hvilken utstrekning en representant skal beholde sin godtgjørelse ut over 14 dager ved sykdom og skade. I praksis blir slike søknader innvilget, og representanten beholder godtgjørelsen så lenge det er innvilget permisjon grunnet sykdom. Det er ikke satt noen tidsgrense, og permisjon med full godtgjørelse kan gis ut stortingsperioden, forutsatt at sykemelding foreligger. Ordningen begrunnes med ombudsplikten ved at en stortingsrepresentant ikke kan løses fra vervet eller overføres til andre oppgaver eller yrker innenfor stortingsperioden. Per 31. mars 2022 utgjør årlig fast godtgjørelse 987 997 kroner.

Gjennom Nav kan yrkesaktive medlemmer av folketrygden søke om sykepenger i inntil ett år, og deretter kan det søkes om arbeidsavklaringspenger.²⁷ Sykepenger for arbeidstakere er 100 pst. av arbeidsinntekt inntil 6 G (tilsvarer 638 394 kroner per mai 2021²⁸). Statsansatte og enkelte private virksomheter gis imidlertid rett til full lønn under sykdom. Frilansere har rett til 100 pst. av sykepengegrunnlaget inntil 6 G fra 17. fraværsdag. Frilansere kan tegne forsikring for å få dekket større deler av inntektstapet i denne perioden, og kommuner og fylkeskommuner dekker sykepenger for sine folkevalgte de første 16 dagene. Etter ett år kan arbeidsavklaringspenger gis som 66 pst. av inntekten inntil 6 G, noe som tilsvarer kr. 421 340 per 31. mars 2022. I disse ordningene inngår også aktivitetskrav, oppfølging fra Nav eller arbeidsgiver og tiltak rettet mot et inkluderende arbeidsliv.

Utvalget mener at grunnet særegenheter ved vervet bør stortingsrepresentanter ha rett til godtgjørelse ved permisjon grunnet sykdom ut stortingsperioden.

Utvalget vil:

• Vurdere om det skal gjøres noe med nivået på godtgjørelse under langtidssykefravær ut over ett år.

1.5.7.6 Åpenhet og transparens

Informasjon om ordningen opprettholdelse av godtgjørelse ved permisjon er publisert på stortinget.no.

Stortinget vedtar at en representant får innvilget permisjon, og dette nedfelles i stortingsreferatene. Møtene i stortingssalen overføres via nett-TV, og det publiseres hvilke representanter som er i permisjon på Stortinget.no, under Dagens møtende.

1.5.7.7 God forvaltning

Etter søknad fra representanten og innstilling fra presidentskapet vedtar Stortinget i plenum søknader om permisjon grunnet sykdom. Søknadene behandles muntlig under formalia som første sak på dagsordenen i et stortingsmøte. Ytelsen dekkes i sin helhet av Stortinget.

Ved søknad om sykepermisjon grunnet representantens sykdom eller skade må sykemelding fremlegges enten sammen med permisjonssøknaden eller snarest mulig etter at permisjonen er innvilget. Dersom fremleggelse av sykemelding ikke etterkommes, kan Stortingets presidentskap bestemme at godtgjørelsen skal falle bort for den resterende delen av permisjonen, jf. stortingsgodtgjørelsesloven § 7 tredje ledd.

Stortingets administrasjon forbereder saksbehandling av søknad om å opprettholde godtgjørelse under permisjon grunnet sykdom, og oversender sykemeldingen til Nav.

Utbetaling av godtgjørelser under permisjon utføres teknisk av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ), på tilsvarende måte som ved ordinær utbetaling av godtgjørelse til stortingsrepresentantene. Stortingsgodtgjørelsesloven § 20 hjemler krav om tilbakebetaling.

Administreringen av stortingsrepresentantenes sykemelding har fellestrekk med tilsvarende ordning for vanlige arbeidstakere som sender sykemelding til arbeidsgiver og får sykepenger utbetalt av arbeidsgiver. En frilanser under folketrygdloven har ingen arbeidsgiver og må selv må sende sykemelding til Nav, og utbetaling skjer fra Nav. Nav Forvaltning fatter vedtak om sykepenger etter folketrygdloven. Dette er enkeltvedtak etter forvaltningsloven som kan påklages (til bl.a. Nav Klageinstans, Trygderetten, domstolene eller Sivilombudet).

Utvalget mener at særegenheter ved stortingsvervet gjør at Stortinget fortsatt bør ha ansvaret for å administrere godtgjørelser under permisjon grunnet sykdom for storingsrepresentanter.

1.5.8 Tjenestereiser

1.5.8.1 Gjeldende regelverk

Regelverket for dekning av tjenestereiser innenlands og utenlands for stortingsrepresentanter er forankret i Grunnloven § 65 første ledd:

«Enhver representant og innkalt vararepresentant får av statskassen godtgjørelse bestemt ved lov for reiseomkostninger til og fra Stortinget og fra Stortinget til sitt hjem og tilbake igjen under ferier av minst 14 dagers varighet.»

I «Lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter» (stortingsgodtgjørelsesloven) av 2016 omhandler § 8 og § 9 reiser som skal dekkes av Stortinget. § 8 er om reiser generelt (inkludert blant annet pendlerreiser), hvor det fremgår at reisen skal foretas på den mest kostnadseffektive måten, så lenge dette er forenlig med formålet for reisen, samt at det stilles krav til dokumentasjon og at reiseregning skal gjøres opp snarest. § 9 omhandler tjenestereiser innenlands og utenlands. Her er det bestemmelser knyttet til krav til tjenestereiser, ledsagere på reise og barnepass for representanter på tjenestereise.

Med hjemmel i stortingsgodtgjørelsesloven § 8 fjerde ledd har Stortingets presidentskap gitt «Retningslinjer om reisedekning for stortingsrepresentanter». Av retningslinjene § 1 fremgår det at bestemmelsene i loven og i retningslinjene utfylles av statens alminnelige reiseregulativer.

1.5.8.2 Tjenestereiser innenlands

1.5.8.3 Tjenestereiser utland

Stortinget har 10 internasjonale delegasjoner som representerer Norge i internasjonale organisasjoner som Nordisk råd og Europarådets parlamentarikerforsamling. Medlemmene av delegasjonene deltar på de faste møtene i de ulike delegasjonene og andre relevante møter i forbindelse med dette arbeidet. I tillegg har stortingets 12 fagkomiteer internasjonale reiser. Antall utenlandsreiser vil variere mellom komiteene, og hvor det ligger til arbeidsfeltet at for eksempel utenriks- og forsvarskomiteen har flere utenlandsreiser enn andre komiteer.

Tjenestereiser utenlands i forbindelse med de faste parlamentarikerdelegasjoners virksomhet skal være forhåndsgodkjent av delegasjonsleder. Alle andre tjenestereiser utenlands, som komitéreiser, skal være forhåndsgodkjent av Stortingets presidentskap. Alle komiteene og delegasjonene har et godkjent budsjett for sin reiseaktivitet.

Reisebestillinger skjer via Stortingets reisekontor, og reisene følger statens alminnelige reiseregulativ.

Utvalget oppfatter ikke at det er nødvendig å endre på regler og praksis knyttet til stortingsrepresentanters tjenestereiser til utlandet.

1.5.8.4 Ledsager på tjenestereise

Stortingets presidentskap har strammet inn praksisen for deltakelse av ledsagere på tjenestereiser innenlands og utenlands. Det vil heretter ikke bli gitt adgang til å ha med ledsagere (ektefelle/samboer) på komité- og delegasjonsreiser innenlands og utenlands, med mindre det er medisinske eller andre tungtveiende grunner til det. Den enkelte representant må i så fall selv søke presidentskapet om å ha med ledsager med begrunnelse. Heretter vil det kun være anledning til å ha med ledsager på reise hvor det skjer av representative årsaker, se stortingsgodtgjørelsesloven § 9 femte ledd. Utfyllende regler er gitt i retningslinjene § 16.

Utvalget oppfatter at dette er gode presiseringer av det eksisterende regelverket, og ser ingen grunn til å forfølge dette temaet ytterligere.

1.5.8.5 Utgifter til barnepass på tjenestereiser

1.5.8.6 Særlig om barnepass for vararepresentanter

Barnepass for vararepresentanter er regulert i stortingsgodtgjørelsesloven § 13. Der står det at innkalte vararepresentanter i særlige tilfeller kan få dekket nødvendige og dokumenterte utgifter til barnepass etter søknad til Stortingets presidentskap.

Denne regelen er ikke begrenset til tjenestereiser eller inntil barnet er ett år, slik tilfellet er for fast møtende representanter. Mange av vurderingene fra avsnittet om barnepass på tjenestereiser for faste representanter gjør seg imidlertid gjeldende også her.

Utvalget mener dette er en lite omfattende ordning som kan brukes i nødstilfeller av vararepresentanter som innkalles på kort varsel for å midlertidig kunne tre inn i vervet, så den bør bestå.

1.5.9 Feriepenger

1.5.9.1 Gjeldende regulering

Den nåværende feriepengeordningen for avgående stortingsrepresentanter ble innført med virkning fra 1994.²⁹ Avgående stortingsrepresentanters feriepenger er regulert av stortingsgodtgjørelsesloven § 14. Innvalgte representanter og fast møtende vararepresentanter får utbetalt feriepenger i januar året etter at de trer ut av Stortinget, i henhold til hovedtariffavtalen i staten, for tiden 12 pst. av opptjent feriepengegrunnlag siste år.³⁰ Avtroppende stortingsrepresentanters opptjeningsgrunnlag er godtgjørelse de første tre kvartalene av året og eventuell fratredelsesytelse siste kvartal av siste år som stortingsrepresentant.

Fordi stortingsrepresentantenes godtgjørelse utbetales med 1/12 hver måned, mottar nyvalgte stortingsrepresentanter det første året de er innvalgt, både opptjente feriepenger fra året før de ble valgt, og full godtgjørelse i juni, uten avkortning. Avgåtte stortingsrepresentanter mottar feriepenger opptjent på bakgrunn av godtgjørelse og eventuell fratredelsesytelse de siste 12 måneder det første året etter at de har gått av, selv om de altså ikke ble trukket for ferie dette året.

1.5.9.2 Like vilkår for stortingsrepresentantene

Ordningen har til hensikt å tilstrebe likhet ved at avgående stortingsrepresentanter ikke formelt har hatt ferie og dermed heller ikke har tjent opp feriepenger til det første året etter stortingsvervet. De får dermed ikke utbetalt feriepenger det første året etter at de trer ut av Stortinget. Alle stortingsrepresentantene får det samme beløpet, uavhengig av om de har hatt verv som gir høyere godtgjørelse eller ikke. Derimot er det ingen utjevning av feriepenger det første året. Stortingsrepresentanter som kommer fra en jobb med høy lønn, får utbetalt mye feriepenger, mens de som har hatt lav eller ingen lønn, får utbetalt tilsvarende lite. I prinsippet kunne det tenkes at godtgjørelsen for den enkelte representant ble avkortet tilsvarende feriepengene.

1.5.9.3 Tydelig formål og begrunnelse

Formålet med feriepengeordningen er å veie opp for at retten og plikten til å være stortingsrepresentant gjelder i alle årets 12 måneder, og at stortingsrepresentantene dermed ikke har ferie. Det er årsaken til at de mottar godtgjørelse med 1/12 i alle årets måneder. Derfor opptjener de heller ikke feriepenger i de tre første årene de er stortingsrepresentanter. Ordningen med feriepengeutbetaling året etter at de går av, ble innført i 1994, fordi det ble vurdert som urimelig at avgåtte stortingsrepresentanter ikke skulle ha rett til feriepenger.

Når det gjelder dobbeltutbetalingen det første året på Stortinget, er denne igjen begrunnet med at representantene ikke har ferie. Dermed avkortes ikke godtgjørelsen selv om de også mottar opptjente feriepenger fra tidligere arbeidsgiver.

For vararepresentanter kompenserer opptjening av feriepenger for tap av opptjent feriepengegrunnlag i deres vanlige jobb.

1.5.9.4 Kompensasjon for kostnad som følger av vervet

Formålet er å unngå at stortingsrepresentantene blir påført økonomisk tap som følge av at de ikke er arbeidstagere, men mottar godtgjørelse for et verv.

For vararepresentanter medfører oppmøte kortere enn et helt kalenderår tap av opptjent feriepengegrunnlag mens de møter på Stortinget.

1.5.9.5 Legitimitet

Lønn utbetales ikke i ferieperioden, slik at feriepengene kompenserer for dette. Feriepengene fungerer som en tvungen sparing for å dekke opp for stopp i lønnsutbetaling under ferie. Dersom en arbeidstager ikke har tjent opp feriepenger forrige år, mottar ikke hun eller han noen utbetaling. En som begynner i arbeidslivet, vil derfor være uten inntekt i ferieperioden det første året.

Avkortning av godtgjørelsen mot opptjente feriepenger første stortingsår ville eventuelt innebære at nyvalgte stortingsrepresentanter fratas et beløp tilsvarende sine opptjente feriepenger.

De stortingsrepresentantene som gikk av i 2021, får i 2022 utbetalt i overkant av 118 000 kroner i feriepenger fra Stortinget, dersom de også mottok fratredelsesytelse. Opptjening av feriepenger på grunnlag av godtgjørelse på denne måten er ikke i tråd med vanlige ordninger i samfunnet.

Utvalget vil:

• Foreslå at godtgjørelsen i første stortingsår, som i dag, ikke avkortes mot opptjente feriepenger fra tidligere jobb.

• Foreslå at feriepengeopptjening i siste stortingsår, med utbetaling første år etter uttreden fra Stortinget, avvikles. Dette som følge av at stortingsrepresentantene mottar godtgjørelse, som ikke gir grunnlag for opptjening av feriepenger, og ikke lønn.

1.5.9.6 Åpenhet og transparens

Stortingsgodtgjørelsesloven er offentlig. Utvalget mener at Stortingets administrasjon bør publisere en forklaring på ordningen på Stortingets nettsider.

1.5.9.7 God forvaltning

Ordningen håndteres av DFØ. Avvikling av Stortingets feriepengeordning innebærer en forenkling. DFØ trenger i så fall ikke beregne og utbetale feriepenger, og kan forholde seg kun til godtgjørelse gjennom fungeringsperioden. Et kompliserende element ved gjeldende ordning er at DFØ ved beregning av feriepenger må ta hensyn til eventuell avkortning av fratredelsesytelsen, som beregnes av Stortingets administrasjon.