Fra mange hold har det vært påpekt et behov for å sikre mer stabile
rammebetingelser av vesentlig betydning for norsk næringsliv. Det
er en økende forståelse for at større grad av forutsigbarhet er
nødvendig for å legge til rette for langsiktige investeringer i Norge.
I andre sammenhenger har det i debatten vært påpekt at en høyere
grad av politisk stabilitet vil være av stor betydning både for
den enkelte borger og for tilliten til det demokratiske styringssystemet
i Norge.
I hvilken grad slike behov vil bli ivaretatt, kommer i første
rekke an på den politiske vilje og evne til å fastholde politiske
beslutninger uten hyppige skifter. Det henger også sammen med større
politisk-konstitusjonelle spørsmål, slik som valget mellom proporsjonalitet
og styringsdyktighet i utformingen av valgordningen og mulighetene
for å få etablert stabile flertallskonstellasjoner. Men med ett
unntak (plenarvedtak om såkalte "instrukser" fra Stortinget til
regjeringen) vil slike spørsmål ikke bli tatt opp her. I stedet
konsentrerer vi oss om behovet for konstitusjonelle redskaper for
å sikre en viss langsiktighet i den grad den politiske viljen til
dette er til stede på det enkelte område.
Spørsmålet blir dermed om det er behov for redskaper som gjør
det mulig å låse politiske valg for noe lengre tid enn det som i
dag er mulig gjennom vanlige flertallsvedtak i Stortinget (lov-
eller plenarvedtak, f.eks. skattebeslutninger), og hvordan slike redskaper
eventuelt bør utformes. En mulighet kan være å låse politiske kompromisser
gjennom endringer i Grunnloven selv, slik som når det gjelder valgordningen.
Men dette vil slett ikke alltid være ønskelig på f.eks. det økonomiske
området, der forholdene kan endre seg raskere enn grunnlovsendringsprosedyren
gjør det mulig å henge med. Dersom man vil ha en mulighet for større
grad av rettslig binding av den politiske handlefrihet fra sak til
sak, må den altså etableres gjennom andre slags konstitusjonelle
grep.
I de siste år har ønsker om konstitusjonelle redskaper for å
bidra til større langsiktighet kommet til syne i offentlige utredninger
på flere områder. Spørsmål av denne karakter har bl.a. blitt reist
i rapportene fra Andreassen-utvalget om bedre budsjettering i staten
(NOU 2003:6) og Skauge-utvalget om nytt skattesystem (NOU 2003:9
med vedlegg).
Verdt å nevne er også en rekke bestemmelser i Stortingets forretningsorden
som etter sin ordlyd gjennom krav om kvalifisert flertall, forslag
fra stortingspresidenten eller annet for å vedta avvik – setter grenser
for flertallets rett til å innrette Stortingets arbeid slik det
selv vil. Slike regler må forstås som utslag av et ønske om å begrense
Stortingets handlefrihet på de aktuelle punkter. Det samme gjelder
reglene for budsjettbehandlingen i Stortinget, som nettopp forutsetter
at Stortinget i senere faser av saksbehandlingen må holde seg innenfor
de budsjettrammer som er fastsatt tidligere i løpet.
I Sverige – som flere hovedtrekk av budsjettreformen er hentet
fra – er hovedreglene fastsatt i riksdagsordningen, som ikke kan
endres eller fravikes av Riksdagen med simpelt flertall. I Norge
blir Forretningsordenen derimot vedtatt med simpelt flertall. Dermed
står den konstitusjonelle hovedregel – som samtidig ivaretar et
grunnkrav i demokratiske styringssystemer – om at Stortingets vedtak
kan oppheves eller endres i samme form som de selv er truffet, i
veien for at nasjonalforsamlingen (rettslig sett) kan binde seg
selv.
Det at Forretningsordenen ser ut til stort sett å fungere greit
under normale forhold, er ikke nok til å skjule at et flertall i
Stortinget når som helst kan endre eller fravike de bestemmelsene
vi finner der. Dermed gir heller ikke den noe pålitelig redskap
for å sikre større langsiktighet i politikken.
Spørsmålet blir altså om det er behov for nye former for politiske
vedtak som kan bidra til å sikre større langsiktighet enn vedtak
som er utmyntet i ordinær lov eller plenarvedtak, men som ikke har
de ulemper når det gjelder muligheten for rask endring som kan følge
av grunnlovsfesting.
I et overordnet konstitusjonelt perspektiv er "lov" og (bindende)
"plenarvedtak" ett og det samme; det norske skillet på dette punkt
må vesentlig forstås i lys av det nå antikverte skillet mellom vedtak
i odelsting og lagting på den ene siden, og i Stortinget i plenum på
den annen. Som vi allerede har vært inne på, blir vanlige lov- og
plenarvedtak truffet med simpelt flertall og kan altså endres i
samme form. Dertil kommer at slike vedtak i økende grad ser ut til
å bli ansett som en måte å "nedfelle" den politiske flertallsviljen
på slik den til enhver tid ser ut, snarere enn som utrykk for normer
som skal ha en viss varighet og som – i denne forstand – forplikter
også de som har truffet dem.
Selvsagt representerer ikke tanken om lover som politiske vedtak
i seg selv noe galt. Det er heller ikke noe galt i at lovbestemmelser
kan endres gjennom nye politiske vedtak. Det er tvert imot et kjernepunkt i
demokratiske styringssystemer at maktforholdene skal kunne skifte
over tid – utfallet av ett valg skal ikke bestemme over det neste,
heller ikke skal et storting kunne binde det neste, osv. Problemet
er bare at tanken om loven som noe (relativt) varig – at det forplikter
for fremtiden at en lov sier A i stedet for B, og at det skal sterke
grunner for etter kort tid å gå over fra A til B – på denne måten
går tapende ut. Og når endringstakten er høy, gir det mindre mening
å bruke lovbestemmelser som politisk redskap for å sikre en viss
langsiktighet.
Det som nettopp er sagt om hvorfor lovformen ikke gir noe sterkt
redskap for å sikre langsiktighet, gjelder tilsvarende for plenarvedtak.
På den annen side møter vi her tidsbegrensningen for skattevedtak og
systemet med ettårige budsjetterminer (om enn med mulighet for å
stille midler til disposisjon for bruk også i senere budsjettår).
Men dette reiser noen egne spørsmål som vi snart skal komme litt
tilbake til.
Det eneste redskap som norsk rett i dag tilbyr dersom staten
gjennom sine egne vedtak (avtaler med private mv. holder vi utenfor
her) ønsker å binde seg sterkere, er vedtak i form av grunnlovsendringer.
Slike vedtak er vanskeligere å treffe enn vanlige lov- og plenarvedtak
(særlig frist for å fremme forslag, ventetid og kvalifisert flertall,
se Grunnloven § 112). Nettopp denne "stivheten" kan gjøre Grunnloven særlig
egnet som politisk redskap: Det som først er bestemt i denne form,
er vanskeligere å endre enn andre typer av politiske vedtak.
Om Grunnloven faktisk får sterk gjennomslagskraft som redskap
til å realisere politiske mål, kommer ikke an bare på vedtaksformen.
1 tillegg må vi se på bestemmelsenes innhold (er de klare og presise
eller er det snarere tale om politiske deklarasjoner, slik som f.eks.
i Grunnloven § 110?), hvor lett det er å omtolke dem slik at innholdet
"passer" til det embetsverket eller andre ønsker seg til enhver
tid, og håndhevingens effektivitet (i siste instans ved domstolene).
Vedtak i grunnlovs form gir altså ikke i seg selv noen tilstrekkelig
garanti for at det aktuelle mål vil bli oppnådd. Men denne vedtaksformen
gir iallfall et utgangspunkt, og det er lite som taler for at Stortinget aktivt
ønsker å sette seg utover det Grunnloven bestemmer; det blir snarere
spørsmål om hva den betyr til enhver tid.
På denne bakgrunn bør det overveies om Grunnloven selv kan brukes
til å sikre større langsiktighet i f.eks. rammevilkårene for norsk
næringsliv. At tankegangen ikke uten videre kan avvises følger allerede av
at en rekke bestemmelser om menneskerettigheter er av betydning
også for næringsvirksomhet; dette gjelder bl.a. vernet mot retroaktiv
(tilbakevirkende) lovgivning og for eiendomsrett (se nå Grunnloven §§ 97
og 105). Men nettopp disse bestemmelsene illustrerer samtidig at
bestemmelser om materielt vern for økonomiske posisjoner må veies
mot statens behov for kontroll med statsfinansene under hensyn til skiftende
konjunkturer og syn på det politisk ønskelige. Mange eksempler (fra
regler om forbud mot budsjettunderskudd til problemene med "stabilitetspakten"
i Eurosonen) er egnet til å illustrere noen av de problemene som
kan oppstå.
På denne bakgrunn er det ikke bestemmelser av denne karakter
som vil bli foreslått her. Det finnes tungtveiende argumenter mot
en såpass vidtgående løsning på områder der det også kan være behov
for en viss fleksibilitet (slik som når det gjelder sentrale deler
av økonomien). Dessuten gir Grunnlovens status og den måte som den
har vært brukt på gjennom mange år (bortsett fra når det gjelder
valgordningen), liten grunn til å tro at dette alternativet vil
bli brukt svært aktivt.
En annen mulighet er å vedta grunnlovsbestemmelser om tidsgrenser,
dvs. regler om at visse typer av vedtak ikke kan treffes med virkning
for mindre eller mer enn et nærmere angitt tidsrom. I dag gir Grunnloven
ett eksempel av denne typen, nemlig § 75 bokstav a om at vedtak
om "Skatter, Afgifter, Told og andre offentlige Byrder" ikke gjelder
"ud-over 31 December i det næst paafølgende Aar, medmindre de af
et nyt Storthing udtrykkelig fornyes". I sin tur har dette konsekvenser
for avgrensingen av det ordinære budsjettåret.
Ut fra behovet for langsiktighet kan man tenke seg å endre den
sistnevnte bestemmelsen med sikte på å utvide maksimaltiden (jf.
NOU 2003:6 kap. 8.7 og vedlegg 2) eller (eventuelt) for å innføre
en minste virketid. Men de hensyn som bærer dagens regler om tidsbegrensning
taler samtidig mot en slik reform, iallfall når det gjelder skattevedtak.
Dessuten er det jo alt i dag adgang til å gi bevilgningsvedtak rettslig virkning
utover vedkommende budsjettår (i form av fullmakt til å bruke pengene
i et senere år).
Det viktigste her er likevel at adgang til å treffe vedtak som
etter sitt innhold skal gjelde for mer enn ett år, ikke avskjærer
Stortinget fra senere å ombestemme seg. Her gjelder fortsatt det
sikre utgangspunkt at et vedtak gjelder inntil det blir endret eller opphevet
gjennom nytt vedtak i samme fonn. Dette gir en skrøpelig garanti
for langsiktighet. Slik de mange "planer" for forsvar, vei osv.
illustrerer, er det intet i veien for at Stortinget ombestemmer
seg underveis i planperioden (så langt staten ikke har bundet seg
i forhold til tredjemenn, f.eks. private entreprenører). Dette gjelder
selv om vedtaket skulle være fonnet som en "bevilgning" for en lengre
periode enn ett år (noe som bare unntaksvis er tilfellet).
Den mekanisme som ligger i å ha ulike fonner for vedtak, kan
imidlertid brukes til å sikre større langsiktighet. Det som peker
seg ut, er konstitusjonelle bestemmelser om en annen vedtaksprosess
enn de Grunnloven i dag gir anvisning på. Tiden er inne til å diskutere
behovet for et mellomnivå mellom grunnlov og lov.
Mange andre land kjenner et slikt nivå: Det er altså tale om
vedtak som står over og binder ordinær lov, men som samtidig er
underordnet Grunnloven og derfor må holde seg innenfor de grenser
som settes der. En slik plassering nær toppen av rettssystemet gjør
det rimelig å betegne en slik vedtakskategori som semikonstitusjonell.
Det som skiller grunnlovsformen fra vanlig lov, er de særlige
krav som gjelder til saksbehandlingen. På samme måte vil skillet
i forhold til vanlige lov- eller plenarvedtak måtte trekkes på grunnlag
av ulikhetene i kravene til saksbehandlingen. For et nytt semikonstitusjonelt
nivå er det mulig å tenke seg en lang rekke varianter av slike krav
(kvalifisert flertall, en viss ventetid, særlige krav til saksforberedelsen
...). I norsk sammenheng er det mest nærliggende å tenke på krav
om kvalifisert flertall (f.eks. 2/3), men uten krav om ventetid,
slik som for grunnlovsendringer.
Grunnlovsbestemmelser som åpner for vedtak av semikonstitusjonell
karakter kan brukes til ulike formål (fastsettelse av hovedregler
i skattesystemet, særlig viktige regler for Stortingets saksbehandling osv.).
Mer generelt kan formen brukes hvis man ønsker å gi et vedtak muligheten
til et lengre liv enn det som sikres gjennom vedtak etter hovedregelen
om at simpelt flertall er nok.
Det man ikke kan oppnå ved bruk av semikonstitusjonelle teknikker,
er absolutt sikkerhet for økt langsiktighet. Også slike vedtak vil
bare gjelde inntil de blir endret eller opphevet gjennom nye vedtak
i minst like krevende fonn (eller inntil formålet er realisert).
Hvor lenge et vedtak blir stående, vil også her komme an på den
politiske vilje (og den politiske kultur) og dessuten på faren for
uthuling gjennom kreativ tolkning og svak kontroll. Men bruk av
en vedtaksfonn som gjør det vanskeligere å få til endring vil i
det minste øke sannsynligheten for økt stabilitet. Vi fremmer forslag
i samsvar med dette.
Forslagene på dette punkt gjelder grunnlovsendringer som åpner
veien for å bruke en semikonstitusjonell vedtaksfonn der endringer
bare er mulig etter en mer krevende prosedyre enn den som gjelder
for vanlige lov- og plenarvedtak. Forslagene bør innpasses i Grunnloven
§ 75, som opplister Stortingets særlige kompetanser. Siden forholdet
til lovgivningsprosedyren reiser særlige problemer, er de begrenset
til visse spørsmål som blir avgjort av Stortinget i plenum, nemlig
skattevedtak, bevilgninger mv. (virkeområdet er i størst mulig grad
angitt ved hjelp av ord og uttrykk som allerede finnes i § 75).
Men dette er samtidig spørsmål av stor betydning for de formål vi her
forfølger, ikke minst for å sikre en større langsiktighet i rammene
for næringsvirksomhet.
Den første gruppen av alternative vedtaksforslag gjelder en ny
bestemmelse i Grunnloven § 75 b (eventuelt b–c eller b–d). Men for
å gi Stortinget valgmuligheter på dette punkt, fremmes det også
forslag om å ta tilsvarende formuleringer inn i § 75 f (eventuelt
f–g eller f–h).
Formuleringene om hva slike semikonstitusjonelle bestemmelser
kan gjelde, er hentet fra § 75 a. Hvis denne vedtaksformen benyttes,
vil f.eks. et bevilgnings- eller skattevedtak gjelde for den tid
som følger av vedtakets innhold (utover det enkelte budsjettår) dersom
ikke Stortinget senere bestemmer noe annet med tilsvarende, kvalifisert
flertall. Et krav om 2/3 flertall fremstår som passende strengt
i forhold til utgangspunktet om at Stortinget treffer sine vedtak med
simpelt flertall. Vedtaksformen avviker fra de krav som gjelder
for grunnlovsendringer fordi det ikke er nødvendig å vente til etter
neste valg, og det foreslås ikke andre regler om minste deltagelse
i avstemningen (quorum) enn det som følger av Grunnloven § 73 for
vanlige lov- og plenarvedtak.
1 dette alternativet er en "solnedgangsbestemmelse" lagt til
det som ellers følger av alternativ 1. Den innebærer at vedtaket
kan utstyres med en tidsbegrensning (f.eks. åtte år) og at nytt
vedtak må til dersom bestemmelsens innhold skal bli videreført etter tidsgrensens
utløp. Hvis bestemmelsen blir utstyrt med en slik tidsbegrensning,
reduseres faren for at den binding som ligger i kravet om 2/3 flertall
skal gi uønskede resultater etter noen år. Samtidig vil uttrykkelig
angivelse av en slik grense skape en rimelig grad av sikkerhet for
at vedtakets realinnhold vil bli stående til utløpet av tidsbegrensningen.
Næringslivet og andre vil kunne innrette seg i samsvar med dette.
Alternativet tilsvarer alternativ 1, men slik at området for
vedtak av semikonstitusjonell karakter er utvidet til også å gjelde
de deler av Stortingets forretningsorden som er av en slik karakter
at det er behov for å binde stortingsflertallet (ordet "Orden" er
hentet fra Grunnloven § 66). Slike bestemmelser i dagens forretningsorden
som krever f.eks. kvalifisert flertall eller andre særlige prosedyrer
for endring (se ovenfor), bør finne sin plass her. Det samme gjelder
de deler av reglene om budsjettprosedyren som tar sikte på å binde
Stortinget til vedtak om budsjettrammer mv. som er truffet tidligere
i samme sesjon.
Alternativet tilsvarer alternativ 2, men med tillegg av bestemmelsen
om Stortingets forretningsorden.
Som alternativene 1–4, men slik at bestemmelsene er foreslått
innpasset i § 75 litra f (for å komme etter reglene om bevilgningsmyndighet
i dagens § 75 litra d og e).
Innholdsmessig tilnærmet identisk med alternativ 3. Men bestemmelsene
om skatt, toll osv. og om Stortingets forretningsorden er fordelt
på to bokstaver, og hele Stortingets "Orden" tatt med, ikke bare
de deler av Forretningsordenen som ikke skal kunne endres med simpelt
flertall. Men intet vil hindre Stortinget i å vedta de sentrale
bestemmelsene i denne form, og overlate ("delegere") det til Stortinget
med simpelt flertall å fastsette regelverket for øvrig.
Innholdsmessig tilnærmet identisk med alternativ 4, men slik
at bestemmelsene om skatt, toll osv. og om Stortingets forretningsorden
er fordelt på to bokstaver (om det siste, se nærmere i kommentarene
til alternativ 9). Dessuten er bestemmelsen om adgang til å fastsette
en maksimal virketid i dette alternativ begrenset til å gjelde for
bestemmelsene om skatt, toll osv.
Som alternativ 9–10, men slik at bokstavnummeret er justert (se
om alternativene 5–8).
Stortingets rett til å vedta henstillinger e.l. til regjeringen
eksisterer allerede i kraft av det klare utgangspunkt at Stortinget
rettslig sett kan vedta alt som ikke står i strid med regler av
overordnet karakter (konstitusjonelle regler eller – for vanlige
plenarvedtak – regler i lovgivningen). Den følger også av langvarig
praksis.
Det er ikke tvilsomt at slike vedtak etter omstendighetene kan
ha storpolitisk betydning. Men det har lenge vært noe uklart i hvilken
grad de er rettslig bindende for regjeringen (såkalte "instrukser").
Av flere grunner er spørsmålet av liten praktisk betydning, og det
er i beste fall uklart hvilke andre følger enn de politisk parlamentariske
det kan ha om regjeringen klart skulle bryte med slike pålegg. Dessuten
reiser en slik lære en rekke spørsmål om hvordan stortingsvedtak rettet
til regjeringen skal utformes og tolkes. En rekke av disse spørsmålene
får liten eller ingen praktisk betydning dersom behovet for å skille
mellom vedtak som er "rettslig" bindende og rene "henstillinger"
e.l. tenkes bort.
Usikkerheten på dette punkt bidrar til å skape usikkerhet om
det rettslige rammeverk som regjeringen arbeider innenfor – og dermed
også for næringslivet og andre som er avhengig av konsesjoner osv.
I manges øyne blir usikkerheten forsterket av de tendenser til "stortingsregjereri"
som mindretallsparlamentarismen åpner for og den mulighet for usikkerhet
om politikkens innhold (uavhengig av hvem som sitter i regjering)
som ligger i dette.
På denne bakgrunn foreslår vi å ta en bestemmelse om Stortingets
adgang til å vedta "anmodninger", "henstillinger" eller "resolusjoner"
inn i Grunnloven § 75. For adgangen i seg selv vil ikke dette representere
noe nytt (men det vil være en fordel at også denne delen av Stortingets
oppgaver kommer til uttrykk i Grunnlovens tekst). Men en slik bestemmelse
vil gjøre det klart at det er tale om nettopp "anmodninger", "henstillinger"
eller "resolusjoner". Dermed vil det bli avklart at vedtakene ikke
er rettslig bindende og altså ikke påvirker det rettslige rammeverket
for næringsvirksomhet mv. I stedet må politisk uenighet om regjeringen
har tatt tilstrekkelig hensyn til Stortingets syn avklares i den
politiske sfære der slike spørsmål i alle tilfelle hører hjemme,
nemlig i og omkring Stortinget selv.
De tre alternative forslag som er fremlagt på dette punkt, avviker
utelukkende fra hverandre ved ordvalget (enten "anmodninger", "henstillinger"
eller "resolusjoner"). Ellers er det tale om valg mellom ulike bokstaver
innenfor § 75 selv: § 75 b kan velges dersom ingen av forslagene
om bestemmelser av semikonstitusjonell karakter under samme bokstav
ikke skulle føre frem (se ovenfor), hvis en slik bestemmelse blir
tatt inn som § 75 b, kan bestemmelsen om "anmodninger", "henstillinger"
eller "resolusjoner" vedtas som § 75 c, osv. På denne måten oppgår
summen av formelt avvikende alternativer til 15.