Demokrati betyr folkestyre, og ordet kommer av de greske ordene demos (folk) og kratos (makt). Den opprinnelige form for demokrati var direkte demokrati, hvor beslutningene ble tatt direkte av folket. Denne form for demokrati gjenkjennes i dag i form av bindende folkeavstemninger. Problemet med folkeavstemninger er at de er svært ressurskrevende å avholde hvis de skulle omfatte alle saker. For å løse dette problemet er representativt demokrati i dag det mest utbredte. I et representativt demokrati velger borgerne et mindre antall folk til å representere seg. Disse representantene tar så beslutninger på borgernes vegne. Dette er ordningen i Norge og de fleste andre demokratisk styrte land.

Opprinnelig varierte antall representanter etter folketallet. Både 17. mai-grunnloven og november-grunnloven bestemte at det samlede antall representanter ikke skulle være mindre enn 75 og større enn 100. Kjøpsteder og landdistriktene valgte hver for seg.

Flere av bestemmelsene om valgordningen som tidligere var grunnlovsbestemt er nå flyttet til valgloven. De gjenværende bestemmelsene som er grunnlovfestet finnes i Grunnloven kapittel C. Dette gjelder bestemmelser om valgdistrikter og at det samlede antall representanter skal være 169 hvorav 150 velges som distriktsrepresentanter og 19 som utjevningsmandater.

Etter dagens ordning fordeles antall representanter til Stortinget etter folketall og landareal. Dette fører til en skjev fordeling av antall representanter i forhold til velgerne og medfører at noen velgere teller over dobbelt så mye som andre.

Den skjeve fordelingen skyldes at 150 av Stortingets 169 mandater fordeles etter folketall og areal, der hver innbygger teller 1 poeng og hver kvadratkilometer i fylket teller 1,8 poeng. Fordelingen av mandater som skal velges fra hvert distrikt blir beregnet hvert åttende år av departementet jf. valgloven § 11-3 (1).

I tillegg til de 150 distriktsmandatene har hvert fylke et utjevningsmandat som gir en mer rettferdig fordeling mellom partiene på landsbasis, men som i praksis gir en enda skjevere fordeling mellom fylkene.

En annen begrensning som påvirker valgresultatet er sperregrensen på 4 pst. For å kunne få utjevningsmandater må det enkelte parti ha minst 4 pst. oppslutning på landsbasis, jf. Grunnloven § 59, 5. ledd.

I tillegg til sperregrensen og den skjeve fordelingen mellom fylkene finnes det andre faktorer som gjør at et flertall i befolkningen ikke nødvendigvis medfører et flertall på Stortinget. Dette gjelder blant annet styringstillegget som favoriserer store partier, og at utjevningsmandatene ikke fullt ut kompenserer for dette.

Det kompliserte systemet for mandatfordeling og kandidatkåring er beskrevet i kapittel 11 i valgloven. Valgloven har bestemmelser om at kongen skal oppnevne et riksvalgstyre som skal foreta fordelingen av distriktsmandatene mellom valglistene og fordelingen av utjevningsmandatene på partiene og valgdistriktene.

Ser vi historisk på valgordningen har dette gitt mange tilfeldige utslag. I 1965 fikk Stortinget borgerlig flertall for første gang siden krigen, og Per Borten ble statsminister til tross for at venstresiden fikk 50,7 pst. av stemmene. Det samme gjentok seg i 1969. I 1973 fikk sosialistene stortingsflertallet tilbake, men da var det de borgerlige som fikk 52,5 pst. av stemmene. Det samme skjedde i 1977 da det ble sosialistisk flertall på tinget etter at de borgerlige hadde fått 52,2 pst. av stemmene.

Ved stortingsvalgene 1981 og i 1989 var det klart borgerlig flertall blant velgerne, og slik ble det også i Stortinget.

Ved stortingsvalget i 1985 var det annerledes, og Willoch kunne fortsette med borgerlig flertall i Stortinget til tross for at Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rød Valgallianse og Venstre fikk flest stemmer. Venstre gikk til på valg på å samarbeide i regjering med Arbeiderpartiet. Venstresiden fikk 50,0 pst., mens Høyre, Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og Fremskrittspartiet fikk 49,0 pst. Nok et valg der taperne fikk flertall i Stortinget, og nok en regjering i strid med velgernes ønske.

Ved stortingsvalget i 1993 ble det en riktig fordeling mellom borgerlige og sosialistiske parter, men fordelingen mellom partiene ble ikke like rettferdig. Høyre fikk 20,4 pst. og Senterpartiet fikk 20,1 pst., men Senterpartiet fikk allikevel 4 mandater mer enn Høyre. Bedre var det ikke i 1997. Høyre fikk 15,6 pst. og Kristelig Folkeparti 14,8 pst. – likevel fikk Kristelig Folkeparti 25 representanter og Høyre bare 23.

Ved stortingsvalgene i 2001, 2005 og 2009 var det borgerlig flertall blant velgerne, men allikevel fikk de rød-grønne flertall på Stortinget i både 2005 og 2009.

Tabell 1a nedenfor viser at det er en klar skjevdeling når man ser antall stortingsrepresentanter fra hvert fylke opp imot hvor mange som møtte opp for å stemme i hvert enkelt fylke ved stortingsvalget i 2009.

Situasjonen blir ikke bedre om en ser på antall stemmeberettigede i hvert fylke, det vil si voksne personer med norsk statsborgerskap, opp mot antall stortingsrepresentanter fra hvert fylke.

Tabellen nedenfor viser at skjevdelingen med hensyn til antall stemmeberettigede er nesten like stor som skjevdelingen med hensyn til antall fremmøtte:

Til valget 2013 vil innbyggertallet justeres innenfor dagens system, og dette gir følgende utslag:

Skjevfordelingen mellom fylkene ble tatt opp i NOU 2001:3 «Velgere, valgordning, valgte» der et mindretall bestående av Ingrid I. Willoch og Inger-Marie Ytterhorn gikk inn for et system med flatere fordeling av mandatene:

«Utvalgets medlemmer Ingrid I. Willoch og Inger-Marie Ytterhorn viser til at valgene bør gi alle velgere lik innflytelse uavhengig av bosted. Antall representanter fra hvert valgdistrikt burde derfor ideelt beregnes ut fra antall stemmeberettigede alene. En faktor som legger stor vekt på areal vil for eksempel kunne føre til at Finnmark fikk representanter uten å ha innbyggere, og at det å tilhøre et arealmessig stort fylke gir mer makt til hver velger enn tilhørighet til mindre fylker. Disse medlemmer ser at det samlende resultat, med betydelig bedre proporsjonalitet, med mer likeverdighet for hver enkelt avgitt stemme og innføring av personvalg ved stortingsvalg, vil gi et bedre og mer rettferdig valgsystem enn i dag. Disse medlemmer vil derfor, ut fra ønsket om å finne frem til et samlende forslag, akseptere at areal legges inn som en del av beregningsgrunnlaget. Disse medlemmer viser også til at tallet 1,8 som arealfaktor har bakgrunn i reformen i 1953. Kommunikasjon, inkludert telefoni, telefaks og e-post, har siden blitt forbedret og forenklet og gjort problemene med kontakt med de sentrale deler av landet ukomplisert og eventuelle ulemper ved store avstander er betydelig redusert. En arealfaktor på 1,6 ville derfor gi en bedre sammenheng mellom innbyggertall og antall mandater.»

Etter forslagsstillerens syn bør antall representanter i sterkere grad knyttes opp mot antall stemmeberettigede. Dette kan gjøres ved å redusere faktoren som landarealet utgjør. Da det kun er norske statsborgere som er stemmeberettigede, bør også norske statsborgere inngå i grunnlaget for fordelingen av antall representanter. I dag skjer fordelingen etter landareal og antall innbyggere, uavhengig av om disse er stemmeberettigede eller ikke ved stortingsvalget.

Nedenfor er det satt opp en rekke alternativer til utforming av § 57 femte ledd med forskjellige faktorer for landarealet i beregningen av representasjonen fra det enkelte valgdistrikt, og med alternativer der «innbyggere» er erstattet med «statsborgere». Samtlige alternativer er satt opp i to språkversjoner, henholdsvis i originalspråk og på bokmål og nynorsk, slik at alternativene kan behandles og eventuelt vedtas selv om Grunnloven skulle bli vedtatt i nye språkformer i neste periode.