Havressursene har tradisjonelt tilhørt det nasjonale fellesskap.
Fisken og ressursene i havet har vært folkets eiendom, forvaltet
i fellesskap, for å gi mat, verdiskapning og levebrød i evig tid.
Tradisjonelt har det også vært lagt til grunn at ville dyr og fisk
er å anse som eierløse. Både normal folkelig og juridisk forståelse
har gått hånd i hånd: Å fiske i sjøen er en form for allemannsrett.
Denne retten har likevel blitt innskrenket gjennom reguleringer
i ulike lover, som i den historiske saltvannsfiskeloven og dagens
deltakerlov. Allemannsretten er utgangspunktet, men den må utøves innenfor
rammen av de reguleringene som gjelder til enhver tid.
I Ot.prp. nr. 20 (2007–2008), forarbeidene til havressurslova,
viser man til at eiendomsretten til naturressursene løses på forskjellige
måter i forskjellig ressurslovgivning, og til dels også ved ulovfestede regler.
Følgende fremgår av Ot.prp. nr. 20 (2007–2008):
«For enkelte ressursar er det slik at eigedomsrett først
vert etablert ved uttak av ressursen, slik som for fisk. Dette gjeld
til dømes for vilt, der viltlova av 29. mai 1981 nr. 38 byggjer
på at viltet i naturleg og fri tilstand ikkje står under nokon sitt
rådvelde eller eige. Viltet er altså korkje staten eller grunneigar
sin eigedom, men grunneigar har i dei fleste tilfelle fått eineretten
til jakt, innanfor offentleg regulering fastsett i eller med heimel
i lov.
For enkelte ressursar er det også ulike reglar avhengig av eigenskapar
ved ressursen. Dette gjeld for mineralar i berggrunnen, der skiljet
mellom mutbare og ikkje-mutbare mineral har lange tradisjonar i
lovgjevinga. Dei mutbare minerala (som har eigenvekt på 5 eller
høgare) tilhøyrer staten sjølv om grunnen tilhøyrer private. Grunneigar
er derimot eigar av dei ikkje-mutbare minerala på og under sin eigedom.
Eigedomsretten til ressursar som kjem inn under kontinentalsokkellova
av 21. juni 1963 nr 12 er regulert i § 2 første ledd i denne lova,
der det heiter at «(r)etten til undersjøiske naturforekomster tilligger staten».
Det tyder at mellom anna tang og tare, som tradisjonelt har vore
hausta, tilhøyrer staten. Slike ressursar kan difor berre haustast
i den grad staten har gjeve løyve til det, gjennom forskrifter eller
særskilt løyve, med atterhald for det som følgjer av privat eigedomsrett
for strandeigaren. Ved innføringa av ei eiga petroleumslov ved lov
29. november 1996, fekk denne ein paragraf som slår fast at staten
har «eiendomsrett til undersjøiske petroleumsforekomster og eksklusiv
rett til ressursforvaltning».»
Havressurslova har likevel ikke en bestemmelse om at staten eier
fisken i havet og de marine, viltlevende ressursene. Formuleringen
som ble valgt støttet seg i stedet på den historiske tradisjonen
om at folket og fellesskapet har eierskapet.
Havressurslova § 2 slår fast følgende prinsipp:
«Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i
Noreg.»
Med dette utdypes lovens klare formål nedfelt i §1:
«Formålet med lova er å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk
lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande
genetiske materialet og å medverke til å sikre sysselsetjing og
busetjing i kystsamfunna.»
I Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) forklares valget av et eierskap
i fellesskap, i stedet for at staten eier ressursene slik:
«Føresegna etablerer ikkje statleg eigedomsrett til ressursane
i juridisk forstand, men uttrykkjer fellesskapet sin rett til ressursane
i motsetnad til ein privateigd ressurs.
Dette fellesskapet vert utgjort både av det samiske folket, det
norske folket og alle andre innbyggjarar i Noreg. Fellesskapet sin
rett til ressursane er ikkje noko nytt og har lege til grunn som
ein grunnleggjande premiss for fiskeripolitikken over lengre tid.»
Man har dermed et historisk ansvar og plikt til å verne om fellesskapets
ressurser, ikke minst på vegne av kommende generasjoner. Dette bygger
på prinsipper i norsk lov, sedvane og tradisjon.
Høsting av viltlevende marine ressurser foregår ved at fellesskapet
gir private en midlertidig rett til å høste av ressurser som tilhører
fellesskapet. Det er ikke den enkelte fisker som eier egne kvoter
eller rettigheter, ei heller eier yrkesgruppen fiskere disse rettighetene.
De tilhører fellesskapet, og det er fellesskapet som setter rammer
og begrenser uttaket. Fellesskapet er, i samarbeid med fiskere og
andre som lever av de marine ressursene, de som sikrer bærekraftig
forvaltning og forhindrer en så tung beskatning av fornybare naturressurser
at de ikke makter å fornye seg. Ikke minst er dette viktig fordi
flåten har kapasitet til å ta opp vesentlig mer enn i dag, og dermed
utarme ressursgrunnlaget hvis det ikke settes begrensninger. Denne
tradisjonelle plikten som fellesskapet har til forvaltning er også
viktig for å slå ned på ulovlig og uregulert fiske som kan skade
felles interesser.
Likevel utfordres prinsippet om at de viltlevende ressursene
tilhører fellesskapet i Norge, fordi det er skapt et marked med
kjøp og salg av kvoter. Dette åpner for argumentasjon om at havressursene
som kvotene gjelder, også skal ha vern som eiendom. Det finnes flere
eksempler på en slik utvikling, også fra domstolene. Et slikt syn
på havressursene bryter klart med den hevdvunne statusen disse har
hatt og har i Norge og som Stortinget klart har slått fast i flere
lover. Dermed kan den tradisjonelle fellesskapsmodellen utfordres
som følge av at havressursene kan bli underlagt eiendomsrett bakveien
gjennom kvotesystemet.
Dersom utviklingen fortsetter, vil fiskerettigheter til enorme
verdier, som i dag egentlig bare er gitt som en midlertidig rett,
stå i fare for å havne på private hender til evig tid. Om noen fikk
aksept for at disse ressursene var privat eie, bryter det med både
allmenn lovforståelse og rettsoppfatning. Eiendomsretten skal i
utgangspunktet ligge hos fellesskapet. Fellesskapet har aldri frasagt
seg eiendomsretten til havressursene. Og felleskapet bør heller
ikke fratas disse ressursene ved at en «tilfeldig» regjering endrer
forskriftene for omsetning og dermed styrker argumentene for privatisering.
Selv om havressursene tilhører fellesskapet Norge, har det alltid
vært århundrelang sedvane og prinsipp om lokal forrang. Ikke bare
eier fellesskapet de godene havet gir, de viltlevende marine ressursene har
vært grunnlaget for kultur, bosetting og levesett langs kysten vår.
Havressurslova formulerer dette klokt i formålsbestemmelsen. De
viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet, og det er
kystsamfunnene som skal være utgangspunktet for fortjenesten. Slik
sikrer Norge verdiskapning, bosetting og kystkultur. Felles eierskap
og privat verdiskapning sikres samtidig.
Kystfiskeutvalgets (NOU 2008:5) omfattende rettshistoriske gjennomgang
viser også at prinsippet om at nærhet til marine ressurser gir særegen
rett til høsting av disse ressursene, har vært en viktig del av norsk
rettspraksis.
Utvalget konstaterer etter dette at sterke trekk i rettshistorien
peker i retning av en sedvanerett med en særlig rett til fiske i
fjordene for folk i fjordene. Men det er som omhandlet ikke nødvendig
for utvalget å ta stilling til spørsmålet på grunnlag av den historiske
bruk alene, all den stund denne bruk bare danner ett av de to rettsgrunnlag
for en særlig fjordrett. Utvalget skal si sin mening om retten til
fiske også ut fra sjøsamenes urfolks- og minoritetsrett (NOU 2008:5:
379).
Også dette hevdvunne prinsippet utfordres. Flere fiskeriministere
har siden 1990-tallet akseptert unntak fra deltakerloven, slik at
fiskeressursene er blitt et objekt for norsk og utenlandsk kapital.
Dermed er det ikke lokalsamfunn langs kysten som høster grunnrenta
av havressursene, men norske og utenlandske investorer. Slik har
historiske rettigheter blitt oversett. Mesteparten av forslaget
til kystfiskeutvalget ble heller ikke tatt til følge i Prop. 70
L (2012–2013) Endringer i deltakerloven, havressursloven og finnmarksloven
(Kystfiskeutvalget). Resultatet er etableringen av en historieløs
markedsplass for fiskerettigheter hvor rettigheter uten større hindringer
kan samles på færre hender. Dette fører til at færre kystsamfunn
får ta del i verdiskapingen. Det er også i strid med ordlyden og
intensjonen i flere norske lover, som havressurslova § 1 og deltakerloven.
Dersom tilgangen til fiskeriene styres bort fra norske kystsamfunn,
svekkes også grunnlaget for kystkulturen. Dette er en kultur som
Norge har vedtatt å bevare som del av norsk kultur og identitet. Norske
lovgivende myndigheter har som sin fremste oppgave å ivareta nasjonale
interesser, og bør forhindre at en praksis som er i strid med norsk
lov får utvikle seg videre og gjøres irreversibel, på tvers av nasjonale
norske interesser.
Stortinget har gang på gang slått fast disse prinsippene om felles
eierskap og lokal forrang. I Innst. O. nr. 38 (1998–1999) skriver
komiteen følgende:
«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske
folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner
eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter
til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens
andre stenges ute fra å delta i fisket.»
Likevel har Stortinget oversett disse prinsippene i flere tilfeller.
I 2015 ble det blant annet gjort endringer i deltakerloven som bidro
til ytterligere uklarhet rundet eierskapet. Her ble det vedtatt
at tildeling av «fisketillatelse» (i forslaget brukt som en fellesbetegnelse
for «konsesjon» eller «deltakeradgang») til et fartøy til erstatning
for tilsvarende fisketillatelse som oppgis fra et annet fartøy,
kan gjennomføres uten hensyn til om fartøyene har samme eier. Endringene la
slik til rette for at to rederier kan inngå en privatrettslig avtale
om overføring av fisketillatelse uten at de samtidig må overdra
fartøyet fisketillatelsen er knyttet til.
I Stortingets høringsrunde påpekte Advokatforeningen følgende:
«Det prinsipielt nye ved forslaget er at man nå mer eksplisitt
anerkjenner at fisketillatelsene er gjenstand for en omsetning.»
De nye bestemmelsene har ikke blitt prøvd for retten ennå, men
det synes åpenbart at et stadig mer privatrettslig element ved kjøp
og salg av fiskerettigheter vil kunne bli brukt som argument i fremtiden
av de som ønsker privat eierskap til disse ressursene.
Selv om de nye lovendringene ikke er prøvd rettslig, har prinsippene
blitt direkte utfordret i retten tidligere, da med menneskerettslig
inngang på spørsmålet. Gjennom strukturkvoteforskriften, innført
av fiskeriminister Svein Ludvigsen og regjeringen Bondevik II, ble
det ikke lagt noen begrensning på hvor mange år strukturkvote kunne
tildeles. Ressursen ble delt ut på evig basis, besluttet Ludvigsen
i forskrift. Dette ble endret av den rød-grønne regjeringen, gjennom
innføring av en begrensning på 20 år for nye strukturkvoter og 25
år for de fartøyene som fra 2005 hadde blitt tildelt strukturkvoter.
Strukturkvotenes varighet ble sentralt, i Rederiet Volstad AS’
sak i Høyesterett, jf. Rt. 2013 side 1345. Rederiet Volstad AS strukturerte
i 2005 ved å kondemnere to fartøyer. Rederiet fikk samtidig tilsagn om
å videreføre disse fartøyenes grunnkvoter for torsk, hyse og sei
nord for 62 grader nord som strukturkvoter på et tredje fartøy,
F/T Volstad. Samlet kvotefaktor ble da 3, som er den maksimale kvotefaktor
ett fartøy kan tildeles.
Høyesterett oppsummerte dommen på følgende vis i en nyhetssak
på sine nettsider:
«Volstad tok ut stevning ved Oslo tingrett med påstand
om at tidsbegrensningen i strukturkvoteforskriften var ugyldig for
så vidt gjaldt strukturkvoter som var tildelt første gang før 2007.
Rederiet vant fram og ble tilkjent sakskostnader. Tingretten kom
til at forskriftsendringen var i strid med Grunnloven § 97. Lagmannsretten
kom til samme resultat– også på grunnlag av Grunnloven § 97.
Høyesterett delte seg i et flertall på ni dommere som tok statens
anke til følge, og et mindretall på åtte dommere som gikk inn for
å forkaste anken.
Flertallet la til grunn at tildelingen av strukturkvoter ga Volstad
AS en posisjon som kunne være vernet av Grunnloven § 97. Om bestemmelsen
var overtrådt måtte bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering av
hvilken virkning endringen fikk for rederiet. Flertallet kom til
at innføringen av tidsbegrensningen ikke hadde en slik urimelig
virkning at Grunnloven § 97 var overtrådt. Flertallet fant heller
ikke at det forelå brudd på EMK P1-1.»
Volstad-dommen illustrerer at det er høyst nødvendig å tydeliggjøre
i lovverket hvem de viltlevende marine ressursene tilhører.
Dette forslaget handler om å grunnlovfeste prinsippene i havressursloven
§ 1 og § 2. Prinsippene er en del av norsk lov, sedvane og kultur.
Grunnlovsbestemmelser er ment å slå fast viktige samfunnsverdier,
og gi dem særlig juridisk stabilitet og vern mot skiftende politiske
interesser. Gjennom en grunnlovfesting av fellesskapets eierskap
til de viltlevende marine ressursene, samt at nærhet til ressursene
gir rett til høsting, vil forslagsstillerne gjøre norsk lov, sedvane
og tradisjon til del av Grunnloven, slik Stortinget har valgt å
gjøre med andre helt sentrale prinsipper.
Forslagsstillerne vil også gjøre oppmerksom på at mye av begrunnelsen
for at Norge har såpass stor økonomisk sone bygger blant annet på
en lang tradisjon hvor kystsamfunn har høstet av ressursene langt utenfor
kysten (Susann Funderud Skogvang: Fiskerigrensesaken mellom Norge
og Storbritannia og sakens betydning for norsk rett 60 år senere.
Arctic Review on Law and Politics 3 (1) s. 81–107). Grunnlovsforslaget
imøtekommer derfor også viktige nasjonale territorielle interesser.
En grunnlovfesting av fellesskapets eierskap vil innebære at
alle lov- og forvaltningsvedtak må ta tilbørlig hensyn til grunnlovsbestemmelsen
og ligge innenfor de rettslige grensene den setter. En grunnlovsbestemmelse
vil ha konsekvenser. For det første vil det begrense hva Stortinget
kan bestemme i lov, og hva regjeringen kan bestemme i forskrift.
For det andre vil en ny grunnlovsbestemmelse sette grenser for,
eller legge føringer på, innholdet i framtidige forvaltningsvedtak
etter havressurslova, deltakerloven, og andre relevante lover, samt
forskrifter knyttet til disse.
Grunnlovsforslagets formål er å forhindre privatisering av fiskeressursene
og sikre at de tilhører fellesskapet og kommer kystsamfunnene til
gode. For eksempel vil ikke en kvoteordning for fiskerettigheter
i utgangspunktet være grunnlovsstridig, men det må settes klare
begrensninger for å hindre at ordningen i realiteten privatiserer
tilgangen til å høste av havets ressurser, eller svekker ungdoms
mulighet til å starte opp i det lukkede fisket.