1.9.1 Kommuners adgang til å ta opp lån

Departementets forslag til regler om kommuners adgang til å oppta lån, ble godt mottatt i høringsrunden. Det er ingen høringsinstanser som er direkte imot departementets forslag, men flere har merknader til enkeltheter i forslaget. Ut fra det som fremgår av høringsuttalelsene, er det etter departementets oppfatning få forhold som tilsier at ikke hovedtrekkene i forslaget i høringsutkastet bør følges opp. De enkelte bestemmelser blir nærmere gjennomgått i det følgende.

1.9.2 Opptak av lån til egne investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler

Etter nåværende kommunelov § 50 nr. 1 kan kommuner ta opp lån til egne «kapitalformål», men ikke til driftsformål. Låneadgangen er således knyttet opp til kommunens egne anskaffelser.

Departementet foreslår en presisering av gjeldende låneregler ved at lovlige langsiktige låneformål begrenses til «varige driftsmidler» (jf. ny § 50 nr. 1) når det gjelder kommuners egne anskaffelser. Dette medfører at lån til aksjekjøp ikke lenger vil være et lovlig låneformål. Dette forslaget må også ses i sammenheng med forslaget om en oppmyking av kravet til disponering av inntekter fra salg av aksjer, andeler og fast eiendom.

Departementet foreslår etter dette at regelen om låneopptak (ny kommunelov § 50 nr. 1) skal gi kommuner rett til å ta opp lån for å finansiere investeringer i bygninger, anlegg og varige driftsmidler til eget bruk.

1.9.3 Forholdet til årsbudsjettet ved opptak av lån

Det finansielle system innebærer at all bruk av midler må bevilges, også bruk av lånemidler. Så vel utgiften som foranlediget bruken av lånemidler som selve bruken av lånemidlene, fremgår dermed i prinsippet direkte av budsjettet. Dette synliggjør bruken av lånemidler på en enkel måte.

Departementet kan ikke slutte seg til at nåværende kommunelov § 50 nr. 6 om at gjeldsbyrden ikke skal være større enn det som er forsvarlig ut fra budsjett og økonomiplan, bør stå i lånebestemmelsen. Departementet anser bestemmelsen som overflødig i tillegg til årsbudsjettreglene som stiller krav til balanse i budsjettet og økonomiplanreglene som sier at planen skal gi en realistisk oversikt over forventede utgifter m.v. På denne bakgrunn foreslår departementet å oppheve kommuneloven § 50 nr. 6. Lånebestemmelsen vil kun ha en regel som sier at lånetiltak må være ført opp i årsbudsjettet.

1.9.4 Opptak av lån for konvertering av eldre lånegjeld og innfrielse av garantiansvar

Kommuner har i dag adgang til å oppta lån til konvertering av eldre gjeld, jf. kommuneloven § 50 nr. 1 første punktum. Loven gir ikke adgang til opptak av lån for å konvertere andre langsiktige betalingsforpliktelser til ordinære lån. Det er likevel gjort unntak for underdekning i kommunale pensjonskasser og for manglende fondsdekning i kommunale pensjonsordninger, jf. kommuneloven § 50 nr. 2 og nr. 3.

Kommuneloven § 50 nr. 1 presiserer at kommuner har anledning til å konvertere eldre gjeld, og det fremgår av lovens forarbeider at det siktes til «lånegjeld».

Departementet opprettholder sitt forslag i høringsutkastet om at regelen om konvertering av eldre lånegjeld plasseres i kommuneloven § 50 nr. 2. Det er ikke ment å medføre noen realitetsendring at begrepet «lån» er byttet ut med «lånegjeld». Bestemmelsen gir også kommuner rett til å lånefinansiere innfrielse av garantiansvar der det er påkrevd.

Det vil kunne reises spørsmål om når et låneopptak kan anses påkrevd i forbindelse med innfrielse av garantiansvar. Departementet antar at dette må vurderes i hvert enkelt tilfelle, men legger til grunn at garantiansvar knyttet til mindre beløp og/eller knyttet til drift, for eksempel i form av en underskuddsgaranti, normalt ikke vil kreve et låneopptak.

1.9.5 Likviditetslån

Kommuneloven § 50 nr. 4 første punktum gir i dag kommuner adgang til å oppta likviditetslån. Forutsetningen er at lånet innløses senest ved regnskapsavslutningen, jf. bestemmelsens annet punktum. Etter unntaksbestemmelser i kommuneloven § 50 nr. 4 tredje punktum kan det imidlertid tas opp et likviditetslån tilsvarende det regnskapsmessige underskudd. Lånet må nedbetales i takt med den vedtatte plan for inndekning av underskuddet, maksimalt fire år.

Departementet opprettholder sitt forslag i høringsutkastet om endringer i bestemmelsen om likviditetslån. Mens opptak av likviditetslån tidligere ble forhandlet frem som særskilte kassakredittlån, har de fleste kommuner i dag forhandlet frem bankavtaler som blant annet gir adgang til trekkrettigheter innenfor avtalte rammer i avtaleperioden. Slike avtaler vil normalt redusere kommunens finanskostnader sammenlignet med tidligere ordning med særskilte kassakredittlån. Kommunene nytter også i noen grad trekk­rettigheter i påvente av fast finansiering av investeringsutgifter. Departementet foreslår i proposisjonens kapittel 11 om finansforvaltning å lovfeste regler som gir kommuner adgang til å inngå konsernkontoavtaler med eller uten felles kapitalforvaltning. Tidspunkt for bruk av likviditetstrekkrettigheter vil variere avhengig av utforming av konsernkontoavtalene.

Departementet foreslår derfor ny kommunelov § 50 nr. 5 hvor kommuner gis adgang til å ta opp likviditetslån, eller inngå avtale med en kredittinstitusjon om likviditetstrekkrettighet.

Departementet foreslår i kapittel 6 i proposisjonen at kommunestyret, ved fastsettelsen av årsregnskapet, tar stilling til hvordan et regnskapsmessig underskudd skal dekkes inn. Dersom kommunen mangler reserver kan kommunestyret bestemme at likviditetslånet løper inntil underskuddet er dekket inn.

Departementet foreslår at den adgang kommunene i dag har til å forlenge likviditetslånet inntil underskuddet er dekket inn, videreføres i ny § 50 nr. 7 bokstav b annet punktum. Det foreslås videre at ny kommunelov § 50 nr. 7 bokstav b første punktum viderefører ordningen med at likviditetslånet skal være innløst senest ved fastsettelsen av årsregnskapet.

1.9.6 Lån til utlån, forskuttering og tilskudd

1.9.6.1 Lån for videre utlån

I proposisjonen vises det til at utlån til næringsvirksomhet er i likhet med garantier for næringsvirksomhet antatt å være beheftet med særlig stor risiko, og er ingen direkte kommunal oppgave. Departementet foreslår i høringsutkastet at forbudet mot å stille garantier knyttet til utøvelse av næringsvirksomhet videreføres. En generell adgang til å oppta lån til videre utlån vil gjøre det mulig å omgå garantiforbudet. Det foreslås derfor at ny bestemmelse i kommuneloven § 50 nr. 6 tredje punktum setter forbud mot videreutlån og forskuttering når mottakeren driver næringsvirksomhet. Begrepet skal ha samme meningsinnhold som det som i dag har vært lagt til grunn i kommuneloven § 51 nr. 1 annet ledd om kommunale garantier.

Departementet foreslår å videreføre prinsippet om at driftsinntekter minst skal dekke driftsutgiftene i året. En generell åpning for å oppta lån for videre utlån åpner for at kommunen kan omgå forbudet mot å låne til driftsformål.

Departementet foreslår at ny kommunelov § 50 nr. 6 første punktum skal gi kommuner rett til å ta opp lån til videre utlån, når midlene mottaker mottar skal nyttes til investeringer og mottaker ikke driver næringsvirksomhet.

1.9.6.2 Lån til tilskudd

Departementet foreslår at det ikke blir gitt noen åpning i kommuneloven for å oppta lån til tilskudd til andre.

Et engangstilskudd finansiert gjennom lån vil redusere kommunens handlefrihet sammenlignet med en uforpliktende avtale om årlige tilskudd. Departementet anser hensynet til kommunens handlefrihet som vesentlig, og mener prinsipielt det er uheldig med bindinger på kommunestyret i forbindelse med de årlige bevilgninger.

At departementet gikk inn for et generelt forbud mot å oppta lån for å finansiere tilskudd til andre, innebærer ikke at kommuner blir avskåret fra å kunne påta seg et økonomisk ansvar knyttet til investeringer foretatt av private m.v. Det økonomiske ansvaret må imidlertid organiseres på annen måte enn gjennom opptak av lån.

1.9.6.3 Lån til forskuttering når det er gjort avtale om full refusjon

Etter kommuneloven § 50 nr. 1 annet punktum bokstav b har kommuner adgang til å oppta lån for å kunne forskuttere riksvegutbygginger, der staten har gitt tilsagn om refusjon av forskutteringen.

Adgangen til å oppta lån for forskuttering gjelder i dag bare når staten er avtalemotpart. Er en annen kommune avtalemotpart, åpner loven ikke for å oppta lån. Dette selv om det heller ikke her vil være tale om noen vesentlig finansiell risiko. En forskutteringsavtale med annen kommune vil heller ikke ha de samme betenkeligheter som et tilskudd, med hensyn til ansvarsfordelingen mellom kommunene, da finansieringsansvaret uansett vil ligge hos den som er ansvarlig for tiltaket.

Departementet foreslår derfor at ny bestemmelse i kommuneloven § 50 nr. 6 annet punktum skal gi kommuner full rett til å forskuttere der det er gjort avtale om full refusjon. Reglene tilsvarer reglene for lån til videre utlån, ved at dette kun kan skje når mottakeren ikke driver næringsvirksomhet og midlene av mottaker skal brukes til investeringer.

1.9.7 Regler om avdragstid og andre lånevilkår

Departementet påpekte i høringsutkastet at ivaretakelsen av det finansielle ansvars prinsipp fordrer at låneopptak og nedbetaling av lånegjeld ses i sammenheng. Prinsippet ivaretas i dag ved at lån til anskaffelser skal avdras over anskaffelsens levetid med like årlige avdrag. Regelen følger ikke direkte av loven, men av forskrift «om avdragstid og andre lånevilkår» fastsatt av departementet med hjemmel i kommuneloven § 50 nr. 5.

Departementet mener at gjeldende regler kan gi seg uheldige utslag ved praktiseringen, og at regler som er vanskelige å følge, raskt kan virke mot sin hensikt.

Departementet mener likevel at det grunnleggende prinsippet bør beholdes. Dette prinsippet innebærer at lånegjelden bør nedbetales planmessig. Departementet mener imidlertid at det er nødvendig med forenklinger som muliggjør en praktisering i tråd med hovedprinsippet. Departementet foreslår derfor en ny bestemmelse i kommuneloven § 50 nr. 7 bokstav a. Det foreslås at prinsippet i stedet knyttes til forholdet mellom levetiden på kommunens eiendeler av varig verdi og den gjennomsnittlige løpetid på kommunens innlån. Den veide levetid på kommunens eiendeler av varig verdi vil utgjøre rammen for den gjennomsnittlige løpetid på kommunens innlån. Det foreslås også presisert i loven at gjelden skal avdras planmessig. Det innebærer at gjelden skal avdras med like årlige avdrag.

Forskjellen fra dagens system er at dette gir kommuner langt mer fleksibilitet ved fastsettingen av lånebetingelsene. Kommunen kan velge at hvert enkelt lån skal avdras etter serieprinsippet, eller at tilstrekkelig gjeldsavdrag skal belastes ett lån, mens øvrige lån eventuelt kan være avdragsfrie.

Departementet foreslår videre at nåværende kommunelov § 50 nr. 7, som gir departementet adgang til å gi forskrift om avdragstid og kommunale lånevilkår, oppheves. Forskriften § 3 har regler om lånefond. Departementet foreslår at regler om lånefond nå tas inn i lånebestemmelsen i kommuneloven ny § 50 nr. 8. Hver kommune skal fremdeles kunne ta opp lån til lånefond, og da skal reglene i lånebestemmelsen gjelde tilsvarende.

1.9.8 Henvisning til bestemmelsen om betinget kontroll og godkjenning

Forslaget til ny kommunelov § 59 a inneholder flere forhold som må tas i betraktning ved opptak av lån. Departementet foreslår av den grunn at ny kommunelov § 50 nr. 9 får et nytt annet punktum hvor det henvises til kommuneloven § 59 a.