1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Regjeringen legger med dette frem forslag til ny lov om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven). Matloven skal legge grunnlaget for et enhetlig regelverk på matområdet som sikrer befolkningen helsemessig trygg mat og fremmer øvrige relevante hensyn på matområdet som kvalitet, forbrukerhensyn og markedshensyn samt god dyre- og plantehelse. Det er lagt vekt på at loven skal bli en tidsmessig lov som kan gi hjemmelsgrunnlag for det omfangsrike og til dels detaljerte forskriftsverket på matområdet. Lovforslaget regulerer forhold langs hele matproduksjonskjeden fra primærproduksjon til omsetning (jord/fjord til bord). Loven er en del av omorganiseringen av matforvaltningen der et vesentlig element er opprettelsen av et nytt felles mattilsyn for all matproduksjon (Mattilsynet).

Lovforslaget innebærer en vesentlig lovforenkling i forhold til dagens lovstruktur ved at 13 lover helt eller delvis samles til én ny lov. Lovene som omfattes av den nye loven, er:

• 1. lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler mv. (næringsmiddelloven),

• 2. lov 17. juni 1932 nr. 6 om kvalitetskontroll med landbruksvarer mv. (landbrukskvalitetsloven),

• 3. lov 28. mai 1959 nr. 12 om kvalitetskontroll med fisk og fiskevarer o.a. (fiskekvalitetsloven),

• 4. lov 10. januar 1997 nr. 9 om kjøttproduksjon (kjøttproduksjonsloven),

• 5. lov 17. mars 1978 nr. 6 om samordnet næringsmiddelkontroll (samordningsloven),

• 6. lov 23. mars 1973 nr. 18 om tilsyn med fôrvarer (fôrvareloven),

• 7. lov 5. april 1964 nr. 9 om plantevernmiddel mv. (plantevernmiddelloven),

• 8. lov 4. desember 1970 nr. 83 om handel med gjødsel og jordforbedringsmidler mv. (gjødselvareloven),

• 9. lov 4. desember 1970 nr. 82 om såvarer (såvareloven),

• 10. lov 23. juni 2000 nr. 53 om plantehelse (plantehelseloven),

• 11. lov 8. juni 1962 nr. 4 om tiltak mot dyresykdommer (husdyrloven),

• 12. lov 13. juni 1997 nr. 54 om tiltak mot sykdom hos fisk og andre akvatiske dyr (fiskesykdomsloven) og

• 13. lov 6. april 1962 nr. 3 om floghavre (floghavreloven).

I tillegg til dette foreslås lov 6. mai 1970 nr. 25 om forbud mot plukking av moltekart opphevet.

Dyrevernloven foreslås ikke å gå inn i matloven. Det foreslås derimot i matloven en hjemmel til å kunne treffe tiltak mot produkter fra dyr som ikke er behandlet i samsvar med prinsippene i dyrevernloven.

Departementet har hatt som utgangspunkt at en ved innføringen av en samlet matlov, i størst mulig grad bør videreføre rettstilstanden på de ulike delområdene som innlemmes i denne. Flere elementer er likevel nye. Virksomhetenes ansvar for å etterleve regelverket presiseres, de viktigste pliktene fremheves og det etableres et felles sett av virkemidler for tilsynet. Loven etablerer et felles hjemmelsgrunnlag for regulering langs hele matproduksjonskjeden.

De lovene som skal innlemmes i den nye matloven, er hovedsakelig utpregede fullmaktslover. Enkelte lover inneholder også detaljerte bestemmelser. En del av disse er ikke videreført i lovforslaget, men det er gitt hjemler for å videreføre dem i forskrifter. For å unngå utilsiktet endring av rettstilstanden må det således - før matloven trer i kraft - gjøres et arbeid der eksisterende lover gjennomgås med tanke på å forskriftsregulere aktuelle forhold som i dag følger direkte av lovteksten. Rasjonaliseringsgevinstene for forskriftsverket vil derfor først vise seg på sikt. Fordelen ved å dele lovreformen i etapper på denne måten, er at delingen gjør det mulig raskt å innføre en ny matlov som tar et helhetlig grep uten at alle detaljer må vurderes.

Lovforslaget gir nødvendig hjemmel for å kunne ta inn EUs forordning nr. 178/2002, Food Law, og øvrig EU-regelverk på matområdet. Food Law fastsetter generelle krav på matområdet og oppretter European Food Safety Authority, som skal utføre risikovurderinger for Kommisjonen og medlemslandene. Food Law som sådan vil bli gjennomført som en forskrift til loven.

Proposisjonen er delt opp i 16 kapitler. Hovedtrekkene i hvert kapittel er som følger:

I kapittel 2 omtales bakgrunnen for proposisjonen. Nasjonalt og internasjonalt har jord/fjord til bord-perspektivet stått sentralt i forvaltningen av matområdet de senere årene. Proposisjonen bygger på et høringsnotat der lovteksten er utformet med dette som bakgrunn. Notatet har vært sendt på en bred høring. Det redegjøres kort for mandatet for arbeidet med dette høringsnotatet og det gis en omtale av høringen.

Kapittel 3 beskriver dagens ansvarsfordeling på de områder som vil bli omfattet av reformen og den pågående omorganiseringen. Kapitlet beskriver kort det nye mattilsynets oppgaver og organisering og beskriver forholdet mellom tilsynet og de ansvarlige departementene.

I kapittel 4 gis en oversikt over dagens lover på de relevante forvaltningsområder og det drøftes hvilke lover eller deler av lover som bør inngå i den nye matloven.

Kapittel 5 behandler forholdet til EU-lovgivningen, spesielt den nye EU-forordningen om Food Law.

Kapittel 6 beskriver hvordan lovforslaget er bygget opp og forklarer enkelte sentrale begreper.

Kapittel 7 omtaler formål, virkeområde og definisjoner. Formålet med loven er å sikre helsemessig trygge næringsmidler og fremme helse, kvalitet, forbrukerhensyn, samt ivareta miljøvennlig produksjon og fremme god plante- og dyrehelse. Loven skal også ivareta hensynet til aktørene langs hele produksjonskjeden, herunder markedsadgang i utlandet.

Lovens virkeområde er bredt for å fange opp hele kjeden fra fjord/jord til bord og kunne omfatte alle bestemmelser som har direkte eller indirekte innvirkning på næringsmidler og innsatsvarer. Virkeområdet omfatter alle ledd i produksjon, bearbeiding og distribusjon av næringsmidler og innsatsvarer. Loven omfatter videre ethvert forhold og enhver aktivitet vedrørende plante- og dyrehelse, herunder produkter, gjenstander og organismer som kan føre med seg smitte.

Kapittel 8 omfatter generelle krav og forpliktelser og foreslår at alle virksomheter skal ha plikt til å sikre og kontrollere at bestemmelser gitt i eller i medhold av loven oppfylles, samt at loven skal ha hjemmel til å kreve systematiske kontrolltiltak. I kapitlet foreslås videre virksomhetene pålagt en rekke generelle krav, blant annet plikter overfor tilsynsmyndighetene, krav til virksomheter, produksjon og produkter. Det foreslås hjemmel til å fastsette mer detaljerte materielle krav.

Kapittel 9, spesielle krav og forpliktelser, angår innsatsvaretrygghet, plantehelse, dyrehelse, næringsmiddeltrygghet og lovens relasjon til dyrevelferd.

Kapittel 10 omhandler avgifter, gebyrer, erstatningsordninger mv. Landbruksdepartementet har i samråd med Helsedepartementet og Fiskeridepartementet hatt på separat høring et forslag til revisjon av dagens avgiftssystem. I dette kapitlet omtales det nye systemet og den hjemmel til å pålegge avgifter og gebyrer som foreslås inntatt i matloven. Erstatningsordningene som foreslås lovfestet er en videreføring av eksisterende ordninger.

Kapittel 11, administrative bestemmelser, sanksjoner og straff, foreslår at tilsyn etter loven skal føres av Mattilsynet. Lovforslaget forutsetter at forvaltningslovens regler om toinstans klagebehandling legges til grunn, og at vedtak i størst mulig grad skal fattes lokalt, eventuelt regionalt, slik at klagesaker avsluttes innenfor Mattilsynets organisasjon. Kapitlet inneholder videre de nødvendige virkemidler, sanksjoner og bestemmelser om straff som gjør det mulig å håndheve loven. Det foreslås dessuten tre nye generelle virkemidler om informasjon til allmennheten, virksomhetskarantene og mulighet til å ilegge forenklet forelegg for overtredelser av loven.

Kapittel 12, andre bestemmelser, omhandler særskilte saksbehandlingsregler, etablering av dataregistre, beskyttelse av betegnelse, dispensasjon etc.

Kapittel 13 omhandler ikrafttredelse og overgangsbestemmelser. Forskrifter og enkeltvedtak som er gitt med hjemmel i de lovene som foreslås å inngå i matloven, skal fortsette å gjelde inntil de blir opphevet. Nødvendige tilpasninger i forskriftsverket vil bli gjort før loven trer i kraft.

Kapitel 14, administrative og økonomiske konsekvenser, omhandler hvilke slike konsekvenser som følger av lovforslaget. Lovforslaget er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett og vil derfor medføre få konsekvenser.

I kapittel 15 gis det merknader til de enkelte bestemmelser.

1.2 Bakgrunn

1.2.1 Fra jord/fjord til bord - en helhetlig forvaltning av matområdet

Det viktigste målet i norsk matpolitikk er å sikre helsemessig trygg mat til forbrukerne i Norge og i de markeder vi eksporterer til. I tillegg er det et sentralt mål at maten oppleves som trygg. I dette ligger det at myndighetene skal ha et spesielt fokus på forbrukernes behov for informasjon og kunnskap. Økt internasjonalisering og nye rammebetingelser har imidlertid skapt nye faglige og forvaltningsmessige utfordringer.

Maten og kostholdet er av stor betydning for forbrukernes helse. Dette er forhold som markedet bare delvis kan ivareta, og hvor staten har en rolle gjennom den politikken som føres. Forbrukernes interesse for hvordan mat produseres og omsettes, synes å ha økt. For matindustrien blir forbrukerens tillit og trygghet både til matproduksjonen og matvarene et nøkkelspørsmål fremover.

Forbrukerkravene synes i økende grad å rette seg mot dokumentert produksjon, miljøtilpasset produksjon, sporbarhet, dyrevelferd og etikk. Det er derfor nødvendig med en helhetlig regulering av matproduksjonskjeden.

1.2.2 Fra jord/fjord til bord i internasjonalt perspektiv - utviklingen i EU

I internasjonalt perspektiv har EU i de senere år satset sterkt på utvikling av et nytt helhetlig felles regelverk bygget på et fra jord/fjord til bord-perspektiv. Ved å fastsette Food Law søker EU på fellesskapsnivå å harmonisere kravene til all bestående og fremtidig lovgivning på næringsmiddelområdet, både nasjonalt og på fellesskapsnivå. For å sikre en mest mulig lik forståelse, anvendelse og håndhevelse av reglene vil det nye regelverket i stor grad bli gitt i form av forordninger. I EU-landene er forordninger rettslig bindende umiddelbart etter ikrafttredelse. I Norge skal forordninger som er inntatt i EØS-avtalen gjennomføres ordrett.

Det er næringsmiddelvirksomhetene selv som har primæransvaret for å sørge for at næringsmiddellovgivningen etterleves. Det offentlige tilsynets ansvar ligger i å føre tilsyn med at lovgivningen etterleves og fatte nødvendige vedtak for gjennomføring og håndhevelse.

Økt forbrukerbevissthet og politisk fokus, særlig i kjølvannet av kugalskap- og dioksinsaken, har ført til at det settes krav om at det ved beslutninger som kan berøre mattrygghet, skal fremstå hva som er vitenskapelig baserte risikovurderinger, hva som er politiske vurderinger og hva som er tilsynets skjønnsmessige handlingsrom innenfor regelverket. For å styrke den vitenskapelige innsatsen og sikre at denne er uavhengig av tilsynsmyndighetene og de politiske organene, har EU besluttet å opprette et nytt uavhengig organ, European Food Safety Authority (EFSA). Hvordan EFSA skal være organisert, hvilke oppgaver EFSA skal utføre og hvilket ansvar EFSA skal ha, fremgår også av Food Law.

For å oppnå en mest mulig likeartet kontroll i medlemslandene foreslår utkastet til ny kontrollforordning detaljerte krav til hvordan det enkelte medlemslandets kontrollsystem skal fungere, samt krav til kunnskap og opplæring.

1.2.3 Mandat for lovarbeidet

De tre matdepartementene; Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Helsedepartementet, ble i slutten av juni 2001 enige om å starte arbeidet med den fremtidige organiseringen av den offentlige matforvaltningen. De tre departementene kom frem til at den nye matlovens virkeområde burde utvides i forhold til det opprinnelige mandatet, slik at den omfatter hele Food Law"s virkeområde - fra jord/fjord til bord. Den overordnede føringen for lovarbeidet ble dermed å lage en samlet lov om matproduksjon og kontroll av mat basert på jord/fjord til bord-prinsippet. Utvidelsen ble forelagt Stortinget ved St.prp. nr. 1 (2002-2003) Tillegg nr. 8. Stortinget sluttet seg under budsjettbehandlingen høsten 2002 til dette, men det ble uttrykt ønske om at dyrevernloven skulle opprettholdes som selvstendig lov. Stortingets tilslutning til disse prinsippene er lagt til grunn for arbeidet med lovproposisjonen.

1.2.4 Høringsnotat om ny matlov

Helsedepartementet sendte i samarbeid med Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet den 14. februar 2003 ut et høringsnotat med utkast til lov om næringsmidler, innsatsvarer, dyrehelse og plantehelse mm. (matloven). Høringsfristen var satt til 31. mars 2003. Departementet avholdt også et høringsmøte om forslaget 12. mars 2003.

Høringsinstansene ble særlig gjort oppmerksom på følgende endringer eller presiseringer som fulgte av lovutkastet i høringsnotatet (henvisningene i parentes er til proposisjonens lovutkast):

• Produsenter av materialer og gjenstander som kommer i kontakt med fôr og næringsmidler foreslås omfattet av loven slik at det i forskrift kan stilles krav til virksomheten. (Jf. lovutkastet § 2.)

• Loven utvider virkeområdet for regulering av innsatsvarer. (Jf. lovutkastet § 2.)

• Det foreslås at loven gjøres gjeldende for norsk land- og sjøterritorium, norske luft- og sjøfartøyer, og på innretninger på norsk kontinentalsokkel, og at Kongen kan gi forskrifter om lovens anvendelse på Svalbard, Jan Mayen, bilandene, i Norges økonomiske sone, fiskerisonen ved Jan Mayen og fiskevernsonen ved Svalbard. (Jf. lovutkastet § 3.)

• Hjemmelsgrunnlaget for forskrifter blir felles for alle de områdene som inngår i den nye matloven. (Jf. lovutkastet kapittel 2.)

• Ansvaret legges på virksomheten og i enkelte tilfelle når det gjelder dyre- og plantehelse, på enhver. (Jf. eksempelvis lovutkastet §§ 5 og 6.)

• Det ble foreslått hjemmel til å pålegge foretak som ikke er omfattet av loven, å fremlegge dokumentasjon og å utlevere prøvemateriale. (Jf. lovutkastet § 15.)

• Virksomheter pålegges å ha sporbarhetssystemer. (Jf. lovutkastet § 11.)

• Det foreslås hjemmel til å regulere leverandører av tjenester til virksomheter. (Jf. lovutkastet § 7.)

• Det innføres bestemmelser om innsatsvaretrygghet og næringsmiddeltrygghet. Dette innebærer et eksplisitt forbud mot å omsette fôr og næringsmidler som ikke er trygge. (Jf. lovutkastet §§ 16 og 17.)

• Det etableres egne bestemmelser om høring og kunngjøring av forskrifter knyttet til hastevedtak. (Jf. lovutkastet § 23.)

• Når det er rimelig grunn til mistanke om at det kan oppstå fare for menneskers ellers dyrs helse knyttet til inntak av næringsmidler eller fôr, foreslås det at Mattilsynet skal gi allmennheten relevant informasjon den er i besittelse av. Tilsynsmyndigheten kan også gi relevant informasjon til allmennheten når forbruker- eller andre samfunnshensyn taler for det. (Jf. lovutkastet § 27.)

• Mattilsynet foreslås gitt myndighet til å ilegge virksomhetskarantene. (Jf. lovutkastet § 25.)

• Mattilsynet foreslås gitt hjemmel til å pålegge forenklet forelegg etter faste bøtesatser. (Jf. lovutkastet § 28.)

• Straffebestemmelsene harmoniseres. (Jf. lovutkastet § 28.)

• Oppdrettsloven og havbeiteloven endres for å vise at hensynet til folkehelsen er et relevant hensyn ved tildeling av konsesjoner. (Jf. lovutkastet § 35.)

Blant høringsinstansene er det enighet om at det er betimelig med en rasjonalisering av de mange lovene som regulerer deler av verdikjeden fra jord/fjord til bord. Flere sier seg spesielt fornøyd med at det har blitt en lov som ikke synes å ta spesielle næringshensyn.

Flere er opptatt av at når loven er utformet som en fullmaktslov, så setter det desto større krav til et godt gjennomarbeidet og fyldestgjørende sett av forskrifter.

Mange har meninger om føre-vãr-prinsippet. En del mener at det er så viktig at det må gå foran EUs regelverk. Fra handelsnæringen er det bekymring over at føre-vãr og hastevedtak ikke må misbrukes til å hindre fri handel. Det samme synet kommer til uttrykk også fra fiskerihold.

Mange småbedrifter, som ofte er familieforetak, hevder at obligatoriske krav ikke må bli for kostnadsdrivende og formalistiske. De samme bedriftene har også problemer med å godta internkontroll av samme standard som større bedrifter. Ellers er det påpekt at adgangen til å forelegge saker for vitenskapskomiteen må være vid.

Flere har påpekt at det ikke er godt nok definert hvilken instans som skal motta melding ved mistanke om sykdom på dyr eller planter.

Flere fra næringene er opptatt av at det bare er myndigheter som har rettigheter - mens næringene bare har plikter, og at myndighetenes veiledningsplikt ikke er klart nok forankret.

Avveining mellom de mange gode formål bør signaliseres i lov/forarbeidet. Flere mener at det i klartekst bør anføres at der flere interesser møtes, må helse og generelle samfunnshensyn ha forrang.

De øvrige kommentarene fra høringen presenteres i tilknytning til begrunnelsen for de enkelte bestemmelser.

1.3 Organiseringen av matfeltet

Matfeltet er i dag delt mellom tre departementer. I proposisjonen er det gitt en kort omtale av Helsedepartementets, Fiskeridepartementets og Landbruksdepartementets ansvar når det gjelder dagens norske forvaltning av de områder som vil bli dekket av den nye matloven.

Utarbeidelsen av ny matlov er en del av en større omorganisering av forvaltningen av matområdet. Denne består av fire hovedelementer, modernisering av lovgivningen og det øvrige regelverket, restrukturering av departementsansvar, organisering av et nytt felles mattilsyn (Mattilsynet), og reorganisering av tilsynets støttefunksjoner.

Restrukturering av departementsansvar

Regjeringen la i kgl.res. av 16. august 2002 til grunn at Fiskeridepartementet, Helsedepartementet og Landbruksdepartementet skal ha delt ansvar når det gjelder faglig instruksjonsmyndighet overfor Mattilsynet. Det administrative ansvaret for tilsynet ble lagt til Landbruksdepartementet. Ansvaret for fiskesykdomsloven blir flyttet fra Landbruksdepartementet til Fiskeridepartementet. I spørsmål som berører Mattilsynets oppgaver knyttet til viltlevende organismer og ytre miljø, vil Miljøverndepartementet bli trukket inn. Det konstitusjonelle ansvaret på matområdet vil fordeles mellom de tre matdepartementene etter et vertikalt prinsipp, der grensesnittene i hovedsak går mellom de ulike ledd i matkjeden og ikke etter hvilke hensyn som skal ivaretas. Den endelige konkretiseringen vil bli foretatt i forbindelse med at myndighet til å gi forskrifter etter matloven delegeres fra Kongen.

Forholdet mellom Mattilsynet og departementene

Mattilsynet skal spille en selvstendig rolle. I kraft av sin faglige tyngde og kompetanse skal Mattilsynet fremstå som en premissleverandør for departementene og det politiske miljø. Tilsynet er derfor avhengig av å ha den nødvendige tillit både i den øvrige forvaltningen, næringen og befolkningen.

Klarere skille mellom fag, forvaltning og politikk er et prinsipp som her legges til grunn. I tråd med dette skal det opprettes en egen vitenskapskomité som skal foreta risikovurderinger som vil være bærebjelken ved etablering av risikonivå og gi grunnlag for utarbeidelse av forskrifter, instrukser og lignende. Risikohåndteringen, det vil si å iverksette konkrete tiltak for å sikre mattryggheten eller andre viktige hensyn under tilsynets ansvarsfelt, skal være en sak for departementene og det nye Mattilsynet. I denne sammenheng legges det opp til et tydeligere skille mellom departement og tilsyn.

Departementet anser det i alminnelighet ikke som aktuelt å instruere Mattilsynet i enkeltsaker, ei heller å omgjøre vedtak på eget initiativ. I tråd med St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn legger Helsedepartementet også til grunn som prinsipp at klagebehandling i all hovedsak bør avsluttes internt i Mattilsynet. Den løpende forvaltning av regelverket overlates dermed til Mattilsynet. Unntaksvis vil det forekomme tilsynssaker som har stor politisk eller økonomisk betydning, og saker om tolking av tvilsspørsmål i forhold til EØS- avtalen. I slike tilfelle vil det kunne være nødvendig for departementene å instruere tilsynet.

Når det gjelder fastsettelse av forskrifter, bør hovedmønstret være at dette tilligger departementene. Tilsynet vil imidlertid ut fra sin kompetanse i stor grad bistå departementene i den praktiske utarbeidelsen.

1.4 Oversikt over eksisterende lover - hva bør inngå i en ny matlov?

Der hensynet bak dagens regulering er å sikre mattrygghet, forbrukerhensyn, redelig omsetning eller kvalitet, bør reguleringen videreføres i matloven. Det har videre vært lagt vekt på hvordan slike forhold reguleres i EU-sammenheng, bl.a. om de der reguleres samlet eller ikke. Departementene har videre vurdert det slik at regulering av forhold som hovedsakelig angår næringsinteresser, ressursforvaltning, økonomiske forhold og lignende, holdes utenfor matloven. En ny matlov kan i prinsippet innføres uten at rettstilstanden endres i vesentlig grad. En annen sak er at dette selvfølgelig er en anledning til å endre retts­tilstanden der det er behov for det, for eksempel der regelverket i dag oppfattes som mangelfullt.

De fem opprinnelige næringsmiddellovene

I det opprinnelige mandatet for utarbeidelsen av ny matlov ble det vist til de fem særlovene som er omtalt i NOU 1996:10. Disse fem lovene (med forskrifter) utgjør det vi i Norge har sett på som næringsmiddellovgivningen. Hoveddelen av innholdet i disse fem lovene er knyttet til matproduksjon, og de skal derfor inngå i den nye matloven.

Fiskekvalitetsloven, kjøttproduksjonsloven og de deler av næringsmiddelloven og landbrukskvalitetsloven som omfatter næringsmidler og bruks- og forbruksgjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler, foreslås erstattet av den nye matloven. Krav til fangstprodukter etter fiskekvalitetsloven foreslås avregulert. Landbrukskvalitetsloven foreslås opprettholdt, men virkeområdet begrenses til å omfatte ikke-spiselige landbruksprodukter. Det kan bli aktuelt å beholde deler av næringsmiddelloven i en overgangsfase for å hjemle krav til kosmetikk. Samordningsloven foreslås opphevet.

Innsatsvarelovene

Det som i dag blir kalt innsatsvareområdet, består av fire lover. De regulerer produksjon, import og frambud (i lovforslaget brukes ordet omsetning) av innsatsvarer uavhengig av om de blir brukt i matproduksjon eller ikke. Departementene foreslår at hele fôrvareloven, plantevernmiddelloven, gjødselvareloven og såvareloven videreføres i den nye matloven.

Plantehelse, fiskehelse, landdyrehelse og dyrevelferd

Husdyrloven, fiskesykdomsloven, plantehelseloven og dyrevernloven er en gruppe lover som ligger utenfor de opprinnelige mandatene for ny matlov og ny innsatsvarelov. Disse lovene strekker seg også utenfor virkeområdet til Food Law, som bare ivaretar deler av disse områdene. Stortinget har sluttet seg til at disse lovene, med unntak av dyrevernloven, vurderes med sikte på å tas inn i matloven.

Det er viktig at lovgivningen hjemler nødvendige tiltak for smittebegrensning, uavhengig av om dyr holdes for matproduksjon, i annet øyemed eller lever fritt i naturen. Det fremstår som uhensiktsmessig å ha de samme smittemessige forholdene regulert i en parallell lovgivning avhengig av om dyrene anvendes i matproduksjon eller ikke. På dette grunnlaget anbefaler departementet at husdyrloven og fiskesykdomsloven i sin helhet innarbeides i den nye loven. På samme måte vil det for plantehelselovgivningen gjelde at enkelte planteskadegjørere kan angripe både prydplanter, ville vekster og planter som holdes for matproduksjon, noe som tilsier at også plantehelseloven innarbeides i sin helhet i den nye loven.

Lover tidlig i produksjonskjeden av landbasert mat

Lovene nedenfor er ikke spesielt nevnt i mandatet for arbeidsgruppen, men omtales likevel fordi det er tale om regelverk med grenseflater mot innsatsvareregelverket. Floghavreloven videreføres i den nye matloven. Jordloven og lov om planteforedlerrett er av en slik karakter at det ikke anses naturlig å inkludere dem i matloven. De foreslås opprettholdt som i dag. Lov om plukking av moltekart foreslås opphevet.

Lover tidlig i produksjonskjeden av sjømat

Oppdrettsloven bør ikke gå inn i matloven, da den i hovedsak er en næringslov. Det kan likevel være fornuftig med en kobling mellom lovene, for å sikre at konsesjonstillatelse og drift er i samsvar med bestemmelser etter matloven. Hjemmel for å gi forskrifter om drift av virksomheter er foreslått i matloven, og håndheving av dette forutsettes lagt til Mattilsynet. Oppdrettsloven endres for å vise at hensynet til folkehelsen er et relevant hensyn også ved tildeling av konsesjoner. Endringene i bestemmelsen innebærer at det kommende Mattilsynet i praksis vil få komme med en tilråding ved konsesjonstildeling i forhold til ivaretakelse av hensynet til folkehelsen.

Havbeiteloven er hovedsakelig en næringslov, og foreslås ikke tatt inn i matloven. Matloven vil dekke de delene av havbeite-virksomheten som berører folkehelsen og helse hos akvatiske dyr. Endringene i bestemmelsen innebærer også her at det kommende mattilsynet vil få komme med en tilråding ved konsesjonstildeling i forhold til ivaretakelse av hensynet til folkehelsen.

Departementene foreslår at saltvannsfiskeloven ikke går inn i matloven, da saltvannsfiskeloven hovedsakelig er en ressursforvaltningslov. Systemet med at behandling av fangst vil kunne dekkes av begge lovene, foreslås videreført, slik at saltvannsfiskeloven regulerer fiske og utstyr redskap m.m. som har med ressursspørsmål å gjøre, mens matloven regulerer det som har å gjøre med kvalitet og helse i forhold til fisken.

Andre tilgrensende lover

Forholdet til tobakksskadeloven, kystvaktsloven, legemiddelloven, genteknologiloven, forurensingsloven og lakseloven er spesielt nevnt i proposisjonen, mens andre tilgrensede lover kun er listet opp.

1.5 Forholdet til EU-lovgivningen - særlig om Food Law

En overveiende del av forskriftene til dagens lover på matområdet er implementerte EU-rettsakter. En viktig grunn til at en ny norsk matlov bør lages i jord/fjord til bord-perspektiv er at utviklingen av regelverket i EU nå skjer i et slikt perspektiv. Matloven må gi mulighet til å ivareta norske forpliktelser i henhold til EØS-avtalen.

EUs Food Law fastsetter prosedyrer til bruk ved vurdering av helsefare, og innfører et hurtig varslingssystem for helsefarlige næringsmidler og fôr. Forordningen oppretter en europeisk næringsmiddelmyndighet (EFSA) og stiller krav til dens organisering, oppgaver og ansvar.

Grunnleggende prinsipper i Food Law

• Regelverket skal sikre et høyt helsemessig beskyttelsesnivå.

• Det skal tilstrebes at det indre marked for næringsmidler og fôr fungerer effektivt.

• Klare definisjoner (herunder definisjon av næringsmiddel og fôr) skal bidra til økt likhet og rettssikkerhet.

• Lovgivningen skal baseres på vitenskapelige vurderinger av høy kvalitet, som utarbeides av uavhengige eksperter etter prinsippet om offentlighet i forvaltningen og ifølge risikoanalysens tre innbyrdes sammenhengende elementer, men allikevel klart adskilte komponenter, nemlig risikovurdering, risikohåndtering og risikokommunikasjon.

• Føre-vãr-prinsippet (forsiktighetsprinsippet) skal legges til grunn ved innføring av midlertidige tiltak, når et uakseptabelt helsemessig risikonivå er blitt konstatert, men hvor det er behov for ytterligere vitenskapelige data, før det er mulig å foreta en fullstendig vurdering av den helsemessige risikoen.

• Forbrukerne har krav på ikke å bli villedet og rett til å få korrekt informasjon.

• Det skal sikres sporbarhet av fôr og næringsmidler, samt av ingredienser, dyr og innsatsvarer som benyttes i fôr- og næringsmiddelproduksjonen.

• Det primære ansvaret for næringsmiddel- og fôrtrygghet ligger hos virksomhetene. De forpliktes til å sikre at kun helsemessig trygge næringsmidler og fôr frambys.

• Medlemsstatene har ansvaret for å sikre håndhevelse av næringsmiddellovgivningen.

• Åpenhet og adgang til opplysninger om næringsmiddellovgivningsarbeidet fremheves.

Prinsippene skal gjøres gjeldende i næringsmiddellovgivningen så snart som mulig og senest innen 1. januar 2007.

Gjennomføring av Food Law i norsk rett

Gjennomføring av Food Law i norsk rett medfører ikke behov for endringer i forhold til matlovens foreslåtte bestemmelser. Lovutkastet legger opp til at det etableres en forskriftshjemmel hvor Food Law og andre etterfølgende forordninger langs hele matkjeden kan hjemles. Food Law vil, når den er tatt inn i EØS-avtalen, inkorporeres ved en henvisningsforskrift. Dette innebærer at Food Law-forskriften vil ha en annen oppbygging enn norske forskrifter normalt har i og med at den også vil regulere myndighetenes ansvar og etableringen av EFSA med regler om hvorledes EFSA skal organiseres, administreres og finansieres.

Ingen av lovene som foreslås tatt inn i den nye matloven, har uttrykkelige bestemmelser om at lovgiver skal gjennomføre en risikoanalyse før det fastsettes regler eller tiltak for å forebygge helserisiko knyttet til næringsmidler eller fôr. EØS-avtalen og WTO-avtalen samt andre internasjonale forpliktelser Norge er bundet av, har imidlertid ført til at risiko­analyse etter hvert har fått en sentral plass i regelverksutviklingen. Food Law har egne bestemmelser om risikoanalyse og føre-vãr-prinsippet. I proposisjonen gis det en oversikt over begreper knyttet til risikoanalysen og føre-vãr-prinsippet slik de benyttes i Food Law, samt en presisering av i hvilke rettslige sammenhenger begrepene opptrer.

Departementet har på bakgrunn av høringsmøtet og innkomne høringsuttalelser nøye vurdert om lovgivers plikt til å gjennomføre risikoanalyse før det gis regler som har som mål å sikre et høyt beskyttelselsnivå, likevel bør lovfestes i matloven. Prinsippet gir ingen konkrete rettigheter eller plikter til private. Food Laws krav om risikoanalyse retter seg mot lovgiver og stiller krav til utformingen av den nasjonale lovgivningen. Prinsippet om at risikoanalyse skal ligge til grunn for nærmere bestemte deler av regelverket, vil bli kodifisert i den forskriften som skal gjennomføre Food Law i norsk rett. I tillegg foregår det for tiden diskusjon om anvendelsen av risikoanalysen i flere internasjonale fora. Det må kunne påregnes ytterligere utvikling, presiseringer og endringer i tiden som kommer. Etter en samlet vurdering, hvor også hensynet til lovens systematikk om ikke å lovfeste myndighetenes plikter med mindre borgerne gis et nærmere presist rettskrav, har departementet kommet til at det ikke vil være riktig å lovfeste lovgivers plikt til å gjennomføre risikoanalyse i bestemte tilfelle.

Utkastet til matlov som ble sendt på høring, inneholdt også forslag om å lovfeste føre-vãr-prinsippet. På bakgrunn av høringen har departementet etter nærmere vurdering kommet til at anvendelsen av føre-vãr-prinsippet, slik det omhandles i Food Law, er å betrakte på samme måte som anvendelsen av risikoanalyse i den forstand at prinsippet ikke bør lovfestes. Departementet legger imidlertid til grunn at føre-vãr-betraktninger på generelt grunnlag er, og vil fortsette å være, et bærende prinsipp i forvaltning og håndhevelse av helse- og miljøspørsmål under matloven.

Departementet legger videre til grunn at forvaltningsloven og utredningsinstruksen dekker kravet til offentlig høring i Food Law, og finner ikke grunn til å gjenta dette i ny matlov.

1.6 Oppbygging av lovforslaget

Matloven vil helt eller delvis erstatte 13 lover. Virkeområdet for den nye loven vil omfatte svært ulike områder, herunder også forhold som ikke direkte retter seg mot matproduksjon. Loven må derfor begrenses til å fastlegge de viktigste prinsippene og pliktene vedrørende produksjon langs hele produksjonskjeden, hovedreglene for den offentlige kontrollen med denne produksjonen, samt hjemler for å ivareta viktige hensyn i dagens lovverk som ikke direkte retter seg mot matproduksjonen. Videre må loven inneholde nødvendige fullmakter til å gi mer detaljerte bestemmelser på forskriftsnivå. Denne tilnærmingen er ikke ny. Dagens næringsmiddellov er også en fullmaktslov som gir departementet de nødvendige fullmaktene uten å fastsette detaljerte krav. Food Law opererer på et tilsvarende overordnet nivå.

En lov på matområdet bygget opp på denne måten vil ha en rekke fordeler:

• Det vil bli lettere å se forvaltning og tiltak langs hele produksjonskjeden i sammenheng, ha en samlet policy for matområdet og treffe koordinerte tiltak for å sikre helsemessig trygg mat og ivaretakelsen av forbrukerhensyn.

• Muligheten for "smutthull" i regelverket reduseres.

• Det vil være enklere å tilpasse lovgivningen langs hele kjeden til de utfordringene som man til enhver tid står overfor bl.a. som følge av teknologisk utvikling og ny vitenskapelig kunnskap.

• Det vil sikre nødvendig fleksibilitet og handlingsrom med tanke på å gjennomføre de nødvendige regelverkstilpasningene som følger av utviklingen av rettstilstanden innen EU.

• Regelverkstrukturen vil bli enklere og mer oversiktlig, både på lov og forskriftsnivå, ved at muligheten for å samle forhold som logisk og faktisk hører sammen, øker.

1.7 Lovutkastets kapittel 1 - Formål, virkeområde og definisjoner

Formål

Helsedepartementet legger til grunn at lovens overordnede målsetning må være hensynet til forbrukernes helse. Dette fremgår i loven ved at den skal sikre helsemessig trygge næringsmidler, mens andre formål skal fremmes eller ivaretas. Helsehensynet vil derfor være et spesielt viktig hensyn i alle ledd, og må derfor tillegges stor vekt.

Høringsinstansene er delte i synet på hvilken vekt markedshensynet skal ha i matloven. Rene næringsrettede tiltak hører hjemme i annen lovgivning. Departementet anser det imidlertid som hensiktsmessig at matloven også ivaretar visse næringspolitiske hensyn, men finner at begrepet markedshensyn ikke bør benyttes i lovens ordlyd. Departementet foreslår istedenfor formuleringen "aktører langs produksjonskjeden, herunder markedsadgang i utlandet".

Miljøhensynet spiller inn også på andre ledd i produksjonskjeden, og det foreslås derfor at formålet ikke begrenses til primærproduksjon, men endres til å ivareta miljøvennlig produksjon.

Virkeområde

Departementet slutter seg til hovedtrekkene i høringsnotatets forslag. På bakgrunn av høringen har departementet imidlertid besluttet å gjøre enkelte endringer. Drikkevann er omfattet av begrepet næringsmidler, og således allerede omfattet av virkeområdet. For å tydeliggjøre dette foreslår departementet at drikkevann eksplisitt nevnes i første ledd. Departementet er videre enig i SNTs vurdering av at virkeområdet for materialer og gjenstander ikke bør være snevrere definert enn for innsatsvarer og næringsmidler. Det forutsettes for øvrig at forskrifter som blir fastsatt med hjemmel i matloven, vil være i overensstemmelse med Norges folkerettslige forpliktelser.

Norske skip som regelmessig anløper norske havner, bør være omfattet av loven i sin helhet. For norske skip som seiler på utenlandske havner og skal konkurrere med skip under andre flagg, vil enkelte av lovens og det etterfølgende forskriftsverk og bestemmelser være for omfattende. Departementet har særlig merket seg ønsket om at alle skip som legger til i norske havner, skal være omfattet av loven uansett nasjonalitet. Når det gjelder skip registrert i andre lands registre, men som regelmessig anløper norske havner, finner departementet at disse ikke direkte kan omfattes av matloven, men eventuelt reguleres nærmere gjennom forskrift basert på gjeldende internasjonale forpliktelser på området. Det arbeides internasjonalt for å styrke hygienekrav om bord i skip, og Norge deltar aktivt i dette arbeidet.

I § 3 andre ledd foreslås det hjemmel for Kongen til å bestemme at loven skal gis anvendelse for Svalbard, Jan Mayen og bilandene, herunder fastsette særlige regler av hensyn til de stedlige forhold. For Svalbard vil dette kunne innebære at man foretar tilpasninger som har sin årsak i de spesielle administrative forholdene her, de klimatiske og kommunikasjonsmessige forholdene samt utenlandsvirksomhet.

Definisjoner

Flere av høringsinstansene etterlyser definisjon av sporbarhet og risikoanalyse, mens andre høringsinstanser mener at ordet virksomhet ikke er klart definert. Definisjonene skal først og fremst være et hjelpemiddel i lesningen av loven. På denne bakgrunn mener departementet at det ikke vil være hensiktsmessig med alle de definisjonene som er foreslått i høringsnotatet. Departementet slutter seg slik til SNTs forslag om at avklaring av enkelte begreper best kan gjøres i kommentarer til paragrafene og i utfyllende regelverk. På bakgrunn av en samlet vurdering av høringsuttalelsene, mener departementet at kun begrepene virksomhet og omsetning bør defineres i matloven. Der det er behov for det bør øvrige begreper defineres i forskriftsverket.

1.8 Lovutkastets kapittel 2 - Generelle krav og forpliktelser

Etterlevelsesplikt og systematiske kontrolltiltak

I høringsnotatet ble det spesifisert at virksomhet er det primære pliktsubjektet etter lovforslaget og at primæransvaret ligger hos virksomhetene. Det ble også vist til at EUs nyere næringsmiddelhygieneregelverk har en klar ansvarsplassering. Food Law pålegger ansvarlig for virksomheten å sikre at næringsmiddel- eller fôrregelverk er oppfylt. Flere høringsinstanser mener det er viktig å understreke myndighetenes veiledningsplikt dersom internkontrollen skal kunne fungere. Det er en videreføring av gjeldende norske prinsipper på næringsmiddelområdet at primæransvaret for at produksjonen er i henhold til regelverket og at produktene er helsemessig trygge ligger hos virksomhetene, mens myndighetene har ansvar for håndhevelse av bestemmelsene. § 5 er utformet i tråd med dette prinsippet. Hvem som omfattes av begrepet virksomhet er definert i lovforslagets § 3. Virksomhetens ansvar presiseres for å sikre regelverksetterlevelse mer tydelig enn i dagens lovgivning.

Forebygging av fare, varsling og iverksetting av tiltak

I høringsnotatet ble det påpekt at både varslingsplikt og plikt til tilbaketrekking følger av Food Law. Det er vesentlig at den nye matloven inneholder plikt for virksomhetene til å drive forebyggende og skadebegrensende tiltak. Plikt til å varsle myndighetene dersom det oppstår forhold som truer plante-, dyre- eller folkehelsen mv. er et viktig virkemiddel for å sikre at myndighetene trekkes inn på riktig tidspunkt. Departementet vil likevel påpeke at tilbaketrekking som påpekt under høringen, ikke er et aktuelt virkemiddel i forhold til vannforsyningen. Flere høringsinstanser stiller spørsmål ved hvem som er rett adressat for varsel om miljøfare. Departementet legger til grunn at varslingsplikt etter denne loven er begrenset til forhold loven regulerer og at det er Mattilsynet som er adressat for slike varsel.

Etablering, utforming og drift

Lovutkastets hjemmel til å kreve melding, registrering og godkjenning av virksomheter viderefører dagens rettstilstand etter fiskesykdomsloven og husdyrloven i en noe mer presis form. Rettstilstanden i forhold til fiskesykdomslovens § 7 er ikke tenkt endret ved ikrafttreden av den nye loven. Det tas derfor sikte på å få på plass en forskrift hjemlet i den nye loven som viderefører dette særskilte godkjenningskravet fra den dato den nye loven trer i kraft.

Det følger av myndigheten til å fatte vedtak om godkjenning at denne også kan trekkes tilbake. Tilbaketrekking av en virksomhets godkjenning er et inngripende vedtak som i hovedsak kun skal benyttes i tilfeller hvor andre forsøk på å få virksomheten til å oppfylle regelverket, ikke har ført frem. De generelle og spesielle forskriftene som stiller krav til bygninger, innretninger, utstyr, transportmidler, driftshygiene mv. er basert på EU-rettsakter som Norge gjennom EØS-avtalen har forpliktet seg til å følge.

Mattilsynet skal være godkjennings- og tilsynsmyndighet på drikkevannsområdet. Som en følge av dette, er det etter departementets vurdering riktig å gi hjemmel i matloven for å kunne begrense bruk av områder og forby virksomhet som kan medføre fare for forurensning av drikkevann.

Produktgodkjenning, innhold, sammensetning, kvalitet

I høringsnotatet ble det foreslått hjemmel til å gi forskrifter som stiller krav til innsatsvarer, planter, dyr, næringsmidler, materialer, gjenstander, rengjørings- og desinfeksjonsmidler, avfall og biprodukter. Det kunne stilles krav om melding, registrering og godkjenning og om bortfall av godkjenning. Tilsvarende kunne det stilles krav til kvalitet, kvalitetsgradering, sammensetning og varebetegnelse. Videre kunne det stilles krav til ernæringsmessig sammensetning og innhold, herunder forbud mot og grenseverdier for restmengder, forurensninger, smittestoffer, biotoksiner, nærings- og tilsetningsstoffer og aromaer. I tillegg kunne det gis regler om begrensning av eller totalforbud mot innhold av genmodifiserte organismer, mot innhold av gener fra genmodifiserte organismer og produkter fra visse genmodifiserte organismer. Departementet slutter seg til de vurderinger som framkommer i høringsnotatet. Food Law fastlegger prinsipper for regulering av næringsmidler og materialer og gjenstander når det gjelder innhold av fremmedstoffer, smittestoffer og næringsstoffer for å ivareta befolkningens helse. At det kan stilles krav til sammensetning og kvalitet, følger av forordningens generelle mål om ivaretakelse av forbrukerinteresser, konkurransevilkår og markedshensyn. Departementet mener derfor det er nødvendig å videreføre hjemmel for å stille krav om godkjenning og krav til innhold, sammensetning og kvalitet av produkter.

Kvalitetskravene etter innsatsvarelovene er til dels krav vi er forpliktet til å videreføre i henhold til EØS-avtalen, og dels nasjonale krav som tar hensyn til primærproduksjonen med tanke på dyrkningsbetingelsene i det norske klimaet. Departementet mener med bakgrunn i dette at det er nødvendig å videreføre kvalitetskravene i næringsmiddellovene og innsatsvarelovene.

Merking, presentasjon og reklame

Departementet ønsker å videreføre merkekravene i eksisterende lovgivning, og foreslår et generelt prinsipp om at merking, presentasjon, reklame og markedsføring skal være korrekt, tilstrekkelig og ikke egnet til å villede. Videre foreslås en hjemmel til å gi nærmere bestemmelser.

Sporbarhet

I høringsnotatet ble det fremmet et forslag om at virksomhet skal ha systemer som identifiserer og dokumenterer hvem virksomheten har mottatt fôr, dyr i matproduksjon og næringsmidler fra, og hvilke virksomheter det er levert til. Prinsippet om sporbarhet kommer til uttrykk i Food Law og omhandler virksomhetens plikt til å etablere sporbarhetssystemer. Departementet mener det ikke på nåværende tidspunkt kan avgrenses hvor langt sporbarhetskravet rekker. Hensikten med å kunne stille krav om sporing er at tilsynsmyndigheten til enhver tid skal kunne være trygg på at en virksomhet kan trekke et produkt tilbake fra markedet. Hvilke krav som må etableres for å kunne gjennomføre dette, vil fremgå gjennom forskriftskrav. Norske krav vil måtte samordnes med de krav andre EØS- land stiller, slik at Norge ikke etablerer tekniske handelshindringer.

Forslaget til bestemmelse omfatter foruten å gi hjemmel til kravene som følger av Food Law, en generell hjemmel til å kunne gi forskrifter om sporbarhet. Departementet har på bakgrunn av høringen endret forslaget til lovtekst, slik at det gis en forskriftshjemmel som dekker innsatsvarer, planter eller dyr uavhengig om de er bestemt til eller kan forventes å inngå i næringsmidler eller fôr.

Opplæring og kompetanse

Det er viktig å ha et godt og hensiktsmessig regelverk som er forståelig for den enkelte utøver, men også nødvendig med et minimum av næringsmiddelkompetanse for å kunne anvende reglene på riktig måte. Regjeringen har i den sammenhengen under utredning og vurdering hvorvidt det skal innføres et obligatorisk kompetansekrav ved arbeid med næringsmidler i Norge. Helsedepartementet følger derfor opp dette med å stille krav til kompetanse i den nye matloven. På bakgrunn av at matloven har et vidt virkeområde og retter seg mot en rekke ulike virksomhetstyper, er det ikke angitt spesifikke kompetansekrav direkte i loven, men heller framsatt et generelt krav til kompetanse og hjemmel til å gi nærmere bestemmelser om opplæring, utdanning og kompetanse i forskrifter.

Forbud mot fangst og høsting, bruks- og omsetningsbegrensninger

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre hjemmelsgrunnlaget i eksisterende lover på området for å kunne begrense bruk av i utgangspunktet lovlig produserte varer samt å regulere omsetningssted.

Lovutkastet viderefører i stor grad hjemmelsgrunnlag i tidligere lover på området. De fleste av disse bestemmelsene er også nødvendige for å ivareta internasjonale forpliktelser. Den foreslåtte bestemmelsen om å kunne forby fangst ut fra helsemessige hensyn, er ny.

Departementet har foreslått en fullmakt som hjemler forbud mot fangst, høsting og bruk, og en som gir hjemmel for begrensning i produksjon og omsetningssted. Departementet finner det videre riktig å plassere hjemmel til å forby ethvert forhold som kan medføre fare for forurensning i vannforsyningssystem og internt fordelingsnett i bestemmelsen som retter seg mot etablering, utforming og drift av virksomhetens aktiviteter.

Import og eksport mv.

De fleste forvaltningsområder omfattet av lovutkastet er nå harmonisert for praktisk talt all handel innen EØS-området og for innførsel fra tredjeland som følge av EØS-avtalen. Hjemmel til å regulere import og eksport på områdene næringsmidler og innsatsvarer samt av hensyn til plante- og dyrehelsen er avgjørende både for å ivareta lovens formål og av hensyn til internasjonale forpliktelser. Departementet foreslår derfor å videreføre en generell adgang til å regulere import og eksport i forskrifter, herunder nedlegge forbud mot import og eksport.

Adgang til sted, bistandsplikt og prøveuttak mv.

Forslagene i høringsnotatet var basert på en videreføring av gjeldende rettstilstand med unntak av forslaget om at det også kunne stilles krav om å sende inn prøvemateriale eller resultatet av gjennomførte analyser, samt at dyreholders plikt til å yte bistand ble mer eksplisitt uttrykt. Lovutkastets bestemmelse om at utenlandske inspektører kan delta i forbindelse med inspeksjon, er også delvis ny, men vurderes som helt nødvendig fordi det alt vesentlige av dyresykdomslovgivningen er harmonisert innen EØS-området. Norske dyrehold blir også i dag gjort til gjenstand for inspeksjoner med utenlandske inspektører som del av den kontroll EFTA Surveillance Authority (ESA) utfører overfor norske myndigheter.

Tilsynets rett til adgang til virksomheter mv. samt virksomhetenes plikt til å legge til rette for tilsynets aktivitet, er helt sentrale bestemmelser som foreslås videreført i den nye matloven. Det er avgjørende for tilsynets tillit at man har uhindret adgang til alle relevante lokaler og innretninger, og at ordningene med å kunne ta ut prøver vederlagsfritt, videreføres.

Ved utbrudd av alvorlige smittsomme dyresykdommer er det av hensyn til effektiv sykdomsbekjempelse, og for å ivareta internasjonale forpliktelser, nødvendig å kunne avlive og senere destruere dyr raskt og på en måte som begrenser risikoen for smittespredning så langt som mulig.

Avlivings- og bortskaffingskostnader som følge av pålagte tiltak ved sykdommer hos landlevende dyr, er normalt en del av de utgiftene for tiltak mot dyresykdom som eier skal ha erstatning for etter lovutkastets erstatningsbestemmelse. I de tilfeller tiltakene ikke er direkte omfattet av lovens erstatningsbestemmelser, legger departementet til grunn at anlegg og personer må kompenseres for kostnadene ved pålagte tiltak fra den overslagsbevilgningen på statsbudsjettet som tradisjonelt har vært benyttet til tiltak etter blant annet husdyrloven og fiskesykdomsloven.

Opplysnings- og rapporteringsplikt

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre den plikten som fremgår av en rekke av de lovene som inngår i matloven, til å fremskaffe, utarbeide, fremlegge eller sende inn opplysninger når tilsynsmyndigheten krever det. Plikten ble også foreslått å kunne omfatte innsendelse av prøvemateriale samt å offentliggjøre opplysninger. Videre ble det foreslått hjemler til å kunne pålegge foretak som ikke er omfattet av loven å fremlegge dokumentasjon når dette er nødvendig for tilsynsmyndighetens kontroll med import, samt til å kunne tilplikte laboratorier å sende inn dokumentasjon, herunder prøvemateriale til tilsynsmyndigheten i smitteovervåkingsøyemed.

Departementet forutsetter at tilsynsmyndighetene ikke krever fremlagt andre opplysninger og rapporter enn de som er nødvendig for å ivareta lovens formål og at tilsynet vil gi tilbakemelding til berørte virksomheter om utfall av inspeksjoner og undersøkelser.

Dokumentasjon, attester, sertifikater

Høringsnotatet foreslo en generell hjemmel til å gi forskrifter om dokumentasjon. Bestemmelsen skulle også gi fullmakt til å stille krav om utstedelse av og plikt til å fremskaffe og oppbevare dokumentasjon, og at produkter omfattet av loven skulle kunne følges av attester, sertifikater eller annen dokumentasjon. Det er ikke kommet inn noen høringsuttalelser til dette punktet. For å muliggjøre oppfyllelse av internasjonale forpliktelser i forbindelse med eksport foreslås lovfestet rett til å gi forskrifter om at varer omfattet av loven skal følges av attester, sertifikater eller annen dokumentasjon. Et slikt krav vil også kunne gjøres gjeldende for nasjonal omsetning, i tråd med gjeldende rettstilstand på flere av de tidligere lov­områdene den nye loven skal regulere.

1.9 Lovutkastets kapittel 3 - Spesielle krav og forpliktelser

Næringsmiddel- og innsatsvaretrygghet

På bakgrunn av kommentarer på høringsmøtet for loven og mottatte høringsuttalelser er departementet etter en totalvurdering kommet til at matloven kun bør inneholde et klart og eksplisitt uttalt forbud mot å omsette næringsmidler som ikke er trygge, og at Kongen kan fastsette nærmere regler om når et næringsmiddel ikke er å anse som trygt. Food Law vil i sin helhet bli gjennomført i norsk rett i form av en forskrift gitt med hjemmel i loven. Slik vil det heller ikke oppstå motstrid mellom norsk rett og EU-retten med hensyn til kravene til næringsmiddeltrygghet.

Tilsvarende bør matloven kun inneholde et klart og eksplisitt uttalt forbud mot å omsette fôr og øvrige innsatsvarer som ikke er trygge, og at Kongen kan fastsette nærmere regler om når fôr og øvrige innsatsvarer ikke er å anse som trygt. I og med at Food Law ikke omhandler innsatsvarer utover fôr, vil det være hensiktsmessig å behandle fôr separat i paragrafen. For øvrige innsatsvarer vil egne, selvstendige risikovurderinger ligge til grunn for det mer detaljerte regelverket som kan fastsettes etter loven.

Krav til plantehelse

For å kunne opprettholde plantehelsestandarden i Norge, og sikre produksjon og omsetning av planter og formeringsmateriale med best mulig helse og kvalitet, er det nødvendig å videreføre dagens plantehelseregelverk. Også internasjonale hensyn nødvendiggjør en videreføring av regelverket. Plantehelseloven ivaretar Norges forpliktelser i henhold til den Internasjonale Plantevernkonvensjonen (IPPC) og SPS-avtalen. Plantehelseregelverket er i dag ikke inkludert i EØS-avtalen, men loven gir nødvendige hjemler for å kunne implementere EUs regelverk dersom situasjonen skulle endres.

Krav til dyrehelse

Det ble i høringsnotatet foreslått å videreføre aktsomhetsplikten nedfelt i gjeldende fiskesykdomslov. Videre ble det foreslått en bearbeidet videreføring av fiskesykdomslovens forbud mot å ta dyr ut fra dyrehold når de mistenkes for å være angrepet av sykdom med stort spredningspotensial eller som kan få store samfunnsmessige konsekvenser, samt videreføre dagens vide hjemmelsgrunnlag til å gi forskrifter for å forebygge, overvåke og bekjempe dyresykdom.

Statens næringsmiddeltilsyn savner videreføring av bestemmelsene i husdyrloven som gir hjemmel til vedtak og forskrifter som vurderes nødvendige for å forebygge overføring av smitte fra dyr til mennesker. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) og Næringsmiddelbedriftenes landsforening (NBL) mener at lovutkast og forarbeider må gjøres tydeligere på at loven hjemler offentlige tiltak med tanke på å forebygge, kontrollere og bekjempe alle typer dyresykdommer, også der hovedårsaken knyttes til avlsarbeid eller produksjonsforhold dyr lever under.

Dyrehelselovgivningen skal sikre god dyrehelse gjennom tiltak for å forebygge, overvåke og bekjempe dyresykdommer, samt smittestoffer som kan overføres fra dyr til menneske selv om de ikke gir sykdom hos dyret. En rekke generelle virkemidler for å fremme god dyrehelse omfattes av lovutkastets generelle krav og omfattes også av lovutkastets hovedformål om å sikre helsemessig trygge næringsmidler. Dyrehelseområdet er i betydelig grad harmonisert etter EØS-avtalen. Dyrehelseområdet er trolig det forvaltningsområdet i Norge som gjennomfører flest EØS-rettsakter. Food Law artikkel 5 om generelle målsetninger nevner beskyttelsen av den rene dyrehelsen som et hensyn det kan være nødvendig å ivareta.

Departementet legger til grunn at det ikke er hensiktsmessig å videreføre det generelle omsetningsforbudet ved enhver sykdom hos akvatiske dyr, bl.a. fordi det vurderes å være i strid med EØS-regelverket. I forhold til høringsnotatet foreslås mindre justeringer i lovteksten for å ta høyde for høringsinnspillene fra Statens næringsmiddeltilsyn, FHL/NBL og Statens dyrehelsetilsyn.

Næringsmidler og dyrevelferd

Departementet legger til grunn at dyrevernloven skal bestå som egen lov, og ikke inngå i denne loven. Dyrevernloven regulerer imidlertid i dag ikke alle de dyrevelferdshensyn Norge etter EØS-avtalen er forpliktet til å gjennomføre. Blant annet krever EØS-regelverket for beskyttelse av slaktedyr at kjøtt som importeres fra land utenfor EØS-området, skal stamme fra slakterier som har likeverdig dyrevernstandard med det som gjelder innen EØS-området.

Høringsinstansene har pekt på en del svakheter ved høringsnotatets forslag. Det vurderes ikke hensiktsmessig å gjøre en henvisning til norsk dyrevernlov fordi denne uansett ikke vil kunne brukes for tiltak for å hindre videre bearbeiding eller frambud av produkter fra dyr holdt utenlands. Det er derfor behov for en klarere hjemmel for å kunne regulere import ut fra dyreetiske forhold, samtidig som det ut fra spesielt WTO-avtalen vil være klare beskrankninger på hvilke dyreetiske krav en kan stille til produkter. Departementet foreslår derfor at denne lovbestemmelsen kun blir en forskriftshjemmel til å regulere produksjon, bearbeiding, import eller distribusjon av innsatsvarer eller næringsmidler ut fra dyrevernmessige forhold.

1.10 Lovutkastets kapittel 4 - Avgifter, gebyrer, erstatningsordninger mv.

Avgifter og gebyrer

Vurderingene om avgifter og gebyrer tar utgangspunkt i generelle og prinsipielle vurderinger lagt frem i St.prp. nr. 65 (2002-2003). Departementene har i proposisjonen vurdert de spørsmål som er særlig relevante i forhold til bestemmelsene om gebyr og avgifter i matloven.

Næringsmiddelavgiften, jf. forskrift 27. november 1992 nr. 875, er en av de sentrale avgiftene på næringsmiddelområdet. Forskriften er hjemlet i næringsmiddellov og landbrukskvalitetslov. Avgiftspliktig er enhver virksomhet mv. som benytter norskproduserte råvarer til næringsmidler samt importører av næringsmidler, halvfabrikata og råvarer. Satsene vurderes/revideres årlig i forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 1. Vann som ikke er detaljpakket, samt kjøtt og fisk, er unntatt fra næringsmiddelavgiften.

En annen av de sentrale avgiftene på næringsmiddelområdet er kjøttkontrollavgiften, som er hjemlet i kjøttproduksjonsloven. Avgiften skal dekke kostnadene for det tilsyn og den kjøttkontroll som utføres i henhold til loven. Kjøttkontrollavgiften betales primært av slakteriene. Satsene har sitt utgangspunkt i en fast dagsverksats, som vurderes/revideres årlig i forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr. 1. Kjøttkontrolloven hjemler dessuten en forskrift om avgift for å finansiere transmissible spongiform encephalopathy (TSE)-testing. Stortinget fastsetter satsene i forbindelse med statsbudsjettet.

Både kjøttproduksjonsloven, næringsmiddelloven og fiskekvalitetsloven har en fakultativ hjemmel til å pålegge gebyr i tilknytning til særlige ytelser og ekspedisjoner.

I EUs utkast til kontrollforordning fremgår at medlemslandene må sørge for tilstrekkelig finansiering av den offentlige kontrollen av fôr og næringsmidler. Det pålegges innkreving av særskilte avgifter for finansiering av ulike kontrolloppgaver. Importkontrollavgiften skal være lik i hele EU, og størrelsen på denne avgiften fastsettes sentralt.

Det har vært foretatt en særskilt utredning om avgiftssystemet knyttet til de offentlige oppgaver i Mattilsynet langs hele verdikjeden. Konklusjonene er at en fortsatt skal ha et system som er basert på at deler av matforvaltningens virksomhet blir finansiert gjennom gebyrer/avgifter. Utredningen om finansieringsmodell har vært hørt gjennom en egen høring hvor også forslaget til ny avgifts- og gebyrhjemmel i matloven ble hørt.

Den nye finansieringsmodellen legger til grunn visse generelle prinsipper for de avgifts- og gebyrordninger som skal etableres. De oppgaver i matforvaltningen som ikke kan knyttes til brukere/brukergrupper, skal finansieres over statsbudsjettet uten bruk av gebyrer/avgifter. Ved bruk av gebyrer skal størrelsen på disse stå i forhold til den konkrete "tjenesten" som den enkelte bruker mottar. For oppgaver hvor det ikke er en klar sammenheng mellom oppgave og bruker, men hvor oppgaven like fullt er brukerrettet, vil det være aktuelt å benytte øremerkede avgifter. Følgende oppgaver anses å kunne brukerfinansieres: Tilsyn, kartlegging og overvåking, utferdigelse av attester, godkjenninger mv. Følgende oppgaver antas å delvis kunne brukerfinansieres: beredskap, faglig rådgivning, kommunikasjon og samfunnskontakt, kompetanseutvikling og administrasjon. Regelverksarbeid og internasjonalt arbeid brukerfinansieres ikke.

Den nye finansieringsmodellen vil redusere antall ordninger fra dagens 40 til ca. 20. Hjemmelen som ble foreslått i høringsnotatet, legger til grunn de prinsipper og vurderinger som er foreslått for den nye finansieringsmodellen.

Når det gjelder spørsmålet om avgrensning av oppgavene i matforvaltningen i forhold til bruk av gebyrer og avgifter, har mange høringsinstanser, først og fremst i næringene, sagt seg uenig i departementenes forslag. Flere av disse har som sitt primære standpunkt at lovforvaltning er en offentlig oppgave som bør finansieres gjennom ordinære skatter og avgifter over statsbudsjettet. Næringene uttrykker dessuten stor bekymring for at det i forslaget åpnes for at næringslivet kan påføres økte kostnader. Planteforsk påpeker at en eventuelt økt andel avgiftsfinansiering vil medføre at de økonomiske rammer blir avhengig av volumet i norsk matproduksjon og næringsmiddelindustri og derfor mindre forutsigbare. Enkelte høringsinstanser er uenig i at det i modellen blir åpnet for at gebyr- og avgiftstrykket kan differensieres mellom sjømat og landmat ut fra markeds- og konkurransemessige forhold. Debio uttrykker bekymring for at bruker-betaler-prinsippet vil kunne medføre tunge avgifter på økologisk landbruk som kan svekke oppnåelsen av politiske mål om økt omfang av driftsformen og miljømessige effekter. Det vises til at regelverket for økologisk landbruk legger opp til en strengere kontroll enn for konvensjonelt landbruk.

Departementet understreker at finansieringsmodellen, herunder den framtidige modellen for budsjettering av matforvaltningens utgifter og inntekter på statsbudsjettet, skal utformes slik at den ikke virker bestemmende på tilsynets valg av prioriteringer. De forslag til avgrensninger som er fremholdt av høringsinstanser i næringene gir derfor ikke et tilfredsstillende uttrykk for matforvaltningens brukerrettede virksomhet. Etter en samlet vurdering, hvor en både har lagt vekt på prinsipielle og budsjettmessige forhold, har departementet kommet til at den avgrensningen som ble lagt til grunn i høringsnotatet, bør videreføres. Det forutsettes at det over tid skal være rimelig grad av samsvar mellom innsats i tilsynet og de kostnader som ulike produktgrupper påføres slik at systematisk kryssubsidiering mellom produktgrupper unngås.

Erstatning for pålagte tiltak mot sykdommer, smittestoffer og skadegjørere hos dyr og planter

Ordninger som sikrer økonomisk vederlag til eier for pålagt avliving av dyr, er etablert for å ivareta et vesentlig samfunnshensyn i forhold til alvorlige sykdommer og farlige smittestoffer hos dyr. En vesentlig faktor for å begrense samfunnsmessige skadevirkninger er at den enkelte som uforskyldt blir rammet, har trygghet for at det ikke medfører økonomisk ruin å varsle myndighetene om situasjonen. Tidligere har erstatning for pålagte tiltak, unntatt erstatning for dyrene, vært fastsatt ved lensmannsskjønn. Det foreslås at nærmere regler for erstatningsfastsettelse mv. kan gis i forskrift. Departementet er enig med Landbrukstilsynet og Planteforsk i at matloven bør gi hjemmelsgrunnlag for erstatningsordninger for pålagte tiltak mot planteskadegjørere. Videre at det som foreslått av kjøttbransjen bør klargjøres at erstatning også kan gis for tiltak mot smittestoffer hos dyr som kan gi sykdom hos menneske, selv om smittestoffet ikke gir sykdom hos dyret. Departementet er også enig med høringsinstansene i at det bør velges en ordlyd i lovteksten som viderefører rekkevidden av erstatningsordningen etter husdyrloven når det gjelder dyrearter som omfattes.

1.11 Lovutkastets kapittel 5 - Administrative bestemmelser, sanksjoner og straff

Det saklige virkeområdet for ny matlov er omfattende og komplekst. Området preges i særlig grad av utvikling av nye produksjonsprosesser og produkter, internasjonalisering av regelverksutvikling samt hensyntagen til forbrukerønsker og forbrukerholdninger. Dette gjør at det verken vil være mulig å gi uttømmende materielle bestemmelser eller sanksjonsbestemmelser i loven. Loven fremstår derfor som en fullmaktslov. Dette er alminnelig anerkjent, og gjenfinnes i all moderne lovgivning på området.

For å sikre en forsvarlig administrasjon og forvaltning av regelverket må Mattilsynet være i besittelse av hensiktsmessige instrumenter. Tilsynet må kunne utstede forbud og påbud for å gjøre det klart for virksomhetene hvilke handlinger og tiltak som må iverksettes eller stanses for å etterleve lovgivningen. I tråd med uttalelsene i høringsnotatet går departementet inn for at loven gir en generalfullmakt til Mattilsynet til å fatte "nødvendige vedtak" til gjennomføring av lovens bestemmelser. Departementet legger til grunn at begrepet "nødvendige vedtak" både innebærer et krav om forholdsmessighet slik at vedtaket ikke skal være strengere enn nødvendig, men allikevel ha tilstrekkelig gjennomslagskraft, og en mulighet for Mattilsynet til å gjennomføre et effektivt og målrettet tilsyn.

Virkeområdet for matloven er videre enn EUs kontrollforordning, slik at delegasjonsadgangen etter matloven vil være større. Det er derfor behov for å videreføre dagens rettstilstand på området gjennom å åpne for delegasjon til offentlige organer som ikke er underlagt Mattilsynet og til private organer. Delegasjonsadgangen legges til Kongen, da den endelige ansvarsdelingen mellom de tre departementene vil skje i form av en kongelig resolusjon. I denne sammenheng vil det også vurderes nærmere om departementene skal gis adgang til å delegere myndighet på sine respektive områder.

Forvaltningslovens unntaksbestemmelser legges til grunn der det er behov for fastsettelse av forskrifter med øyeblikkelig virkning uten høring når det foreligger eller antas å kunne foreligge fare for helse- eller miljøskade. Dette er svært viktig, da dette ellers kan by på tolkningstvil i forhold til forvaltningslovens bestemmelser. Det har vært praktisert slik lenge i forhold til næringsmiddelloven. Departementet anser at dette vil samsvare med Food Law artikkel 9 om at høring kan unnlates når dette ikke lar seg gjøre fordi saken haster. Departementet ser det derfor som tvingende nødvendig at matloven gir en særskilt bestemmelse som på generelt grunnlag fastsetter at det kan gjøres unntak fra kravet om høring i slike tilfeller. Norge vil således kunne oppfylle forpliktelsen etter EØS-avtalen om å gjennomføre tilsvarende tiltak som EU umiddelbart og ikke etter en forutgående høringsprosess.

Omsetningsforbud, tilbaketrekking, beslag, destruksjon mv.

I høringsnotatet gikk de tre matdepartementene inn for å videreføre dagens alternative handlemåter i tre ulike paragrafer, en generell om omsetningsforbud, tilbaketrekking, beslag mv., en om smittesanering og en om gjennomføring av tiltak i særskilte situasjoner for eiers regning. Det ble videre foreslått en ny bestemmelse som eksplisitt gir Mattilsynet kompetanse til å kreve tilbaketrekking fra markedet av innsatsvarer, planter, dyr, næringsmidler samt materialer og gjenstander som kommer i kontakt med næringsmidler som ikke oppfyller krav i lovgivningen, eller som ikke anses som trygge. Det ble også foreslått en vid hjemmel til å pålegge tiltak for å fjerne smittestoffer og skadegjørere fra eiendom, bygninger og løsøre, og i den sammenheng også kunne underlegge eiendom, bygninger og løsøre restriksjoner. Hjemmelen i plante- og dyrehelselovgivningen for tilsynsmyndigheten til selv å iverksette nødvendige tiltak ut fra tungtveiende samfunnshensyn, ble også videreført.

Departementet støtter høringsuttalelser som har pekt på at det ikke bør sondres mellom helsefare og andre brudd på lovgivningen når det gjelder hvilke virkemidler som står til tilsynsmyndighetens disposisjon.

Departementet fremmer også en ordlyd som hjemler tilsynsmyndighetens adgang til selv å gjennomføre tiltak i tilfeller der den som er ansvarlig ikke retter seg etter pålegg, der tilsynsmyndigheten vurderer det som nødvendig å få gjennomført tiltak raskt og der det ikke er noen kjent ansvarlig som er forpliktet til å gjennomføre tiltakene.

Stenging og virksomhetskarantene

Dagens regler, som gir tilsynet kompetanse til både å kunne pålegge stenging av virksomheter og selv fysisk å gjennomføre stenging, anses som sentrale og nødvendige ut fra hensynet til vern av helsen. For å fjerne tolkningstvil med hensyn til tilsynets adgang til å pålegge stenging av virksomhet pga. manglende godkjenning/autorisasjon, foreslo departementene i hørigsnotatet at det ble gitt eksplisitt uttrykk for dette i loven.

Bestemmelsene i loven må ikke benyttes i strid med forbudet om dobbeltstraff. Der en virksomhet er ilagt straff etter matlovens straffebestemmelser, bør ikke prosesser for å ilegge virksomhetskarantene påbegynnes. Dersom slik prosess allerede er påbegynt før første sak er endelig avgjort, bør prosessen for å ilegge virksomhetskarantene opphøre. Det samme gjelder det motsatte.

NBL og FHL mener at det er mangler ved drøftelsene om å innføre virksomhetskarantene. Virksomhetskarantene kan virke ødeleggende for en fremtidig næringsvirksomhet. Tvangsmulkt og muligheter til å stenge en virksomhet inntil forholdene er rettet, er etter deres mening tilstrekkelige virkemidler. Den norske veterinærforening fraråder at virksomhetskarantene tas i bruk som sanksjonsmiddel for Mattilsynet bl.a. fordi det har mer preg av å være en straffereaksjon enn et virkemiddel for å gjennomføre tiltak. Departementets vurdering er at det er behov for et slikt virkemiddel. Virksomhetskarantene kan anses som en form for stenging av virksomhet i tilfelle der helsefare eller manglende godkjenning ikke foreligger og hvor stengingen ikke er begrenset til den perioden det tar å rette et pålegg. Fordi virksomhetskarantene er et inngripende virkemiddel, må det brukes på en skjønnsom og ensartet måte. Mattilsynet må etablere klare retningslinjer for når virksomhetskarantene kan anvendes, slik at virksomhetene har forutsigbarhet med hensyn til bruken av dette virkemidlet. Det vil derfor etter departementets syn ikke være behov for en forskriftshjemmel til å utforme og avgrense vilkårene for når virksomhetskarantene kan anvendes.

Tvangsmulkt

Tvangsmulkt er, i motsetning til bøter, ikke å anse som straff, men som et administrativt tvangsmiddel som ilegges i form av et enkeltvedtak. Departementet vurderer tvangsmulkt som et hensiktsmessig og nødvendig virkemiddel for å fremtvinge etterlevelse av lovgivningen, og foreslår derfor at dagens bestemmelser videreføres i ny matlov. Også mindre besetninger/dyrehold kan anses som virksomhet ut fra lovens definisjon av virksomhetsbegrepet.

Informasjon til allmennheten

I høringsnotatet ble det foreslått at når det er grunn til mistanke om at det kan oppstå fare for menneskers ellers dyrs helse knyttet til inntak av næringsmidler eller fôr, skal tilsynsmyndigheten på eget initiativ gi allmennheten relevant informasjon som den er i besittelse av. Food Law artikkel 10 omhandler informasjon til offentligheten. Departementet anser bestemmelsen i Food Law for å være en utdyping og presisering av dagens forvaltningspraksis i Norge som kunne vært ivaretatt gjennom instruks til tilsynet. Denne praksisen foreslås likevel lovfestet som en plikt for tilsynet, slik at norske borgere får et rettskrav på informasjon når det er grunn til mistanke om at et næringsmiddel eller fôr kan utgjøre en risiko for menneskers eller dyrs helse. Departementet ønsker videre at Mattilsynet skal gis diskresjonær kompetanse til, på eget initiativ, aktivt å gå ut med relevant informasjon når forbrukerhensyn eller andre hensyn taler for det. Departementet anser offentliggjøring av informasjon også der det ikke foreligger helsefare som et nyttig instrument for forbrukerne til å skaffe seg ønsket informasjon om de enkelte virksomhetene. Det må være en forutsetning at tilsynet foretar en interesseavveining mellom nytten forbrukeren har av informasjonen og eventuelle skadevirkninger for virksomheten.

Forbrukerrådet mener at departementets forslag ikke går langt nok, mens næringen mener at forslaget går for langt. Departementet mener at den foreslåtte bestemmelsen om diskresjonær adgang til å offentliggjøre informasjon er balansert ved at tilsynet kan velge ikke å gi informasjon dersom det mener at informasjonen ikke er relevant. Departementet ser et behov for å åpne for at det skal gis nærmere forskrifter om informasjon til allmennheten; herunder om resultatene av tilsynets kontrollvirksomhet.

Straff og forenklet forelegg

I høringsnotatet ble det foreslått at forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov eller vedtak gitt i medhold av loven, kunne straffes med bøter eller fengsel inntil 2 år eller begge deler, såfremt forholdet ikke rammes av strengere straffebestemmelse. På samme måte straffes forsøk og medvirkning. Forslaget innebar at strafferammen settes til 2 år, i tråd med fiskesykdomslovens bestemmelse. Hjemmelen i fiskekvalitetsloven til å fastsette at visse brudd på regelverket ikke medfører straff, ble ikke foreslått videreført. Det ble også foreslått å supplere dagens lovgivning med adgang til å utstede administrative bøter, forenklet forelegg. Begrunnelsen var at tilsynet til stadighet og gjentatte ganger avdekker helsefarlig drift og produksjon i de samme virksomhetene. Selv om dette er alvorlige tilfeller forekommer det ofte. En politianmeldelse av forholdet syntes derfor lite effektivt både for rettsapparatet og tilsynet.

Den økte strafferammen er dels et resultat av at flere lover med ulik strafferamme slås sammen, dels et behov for et mer differensiert system samtidig som det er behov for å utvide strafferammen når det foreligger skjerpende omstendigheter. Det har også vært meningen å legge opp til en mer enhetlig straffutmåling. Departementet er enig med Politidirektoratet i at strafferammen deles i to, ved at den ordinære strafferammen bør være bøter eller fengsel i inntil 1 år, men hvor det gis anledning til å idømme fengsel i inntil 2 år ved særlig skjerpende omstendigheter.

Departementet foreslår at matloven gir åpning for at det i forskrift kan bestemmes at bøtelegging, på stedet eller i ettertid, for overtredelser av nærmere angitt art, kan skje ved forenklet forelegg etter faste bøtesatser. Et forenklet forelegg er i realiteten en tiltalebeslutning, og vedtakelse av forelegget vil derfor ha samme virkning som en dom. Etterforskning, påtale og pådømming av et straffbart forhold avgjøres administrativt. Departementet foreslår derfor at myndigheten til å ilegge forenklet forelegg tillegges politiet og ikke Mattilsynet som var forslaget i høringsnotatet.

1.12 Lovutkastets kapittel 6 - Andre bestemmelser

Etablering av dataregistre

Departementet finner at ny matlov må presisere at Mattilsynet må kunne opprette nye eller knytte seg til eksisterende dataregistre, samt presisere at registeret kan inneholde personopplysninger uten at det er nødvendig å innhente samtykke fra den som opplysningene retter seg mot.

Departementet legger til grunn at personopplysningsloven inneholder regler som skal sikre en god beskyttelse for dem opplysningene gjelder, samtidig som de ikke hemmer samfunnsnyttig bruk av personopplysninger.

Kompensasjonsordninger

Departementet foreslår at det etableres hjemmelsgrunnlag i matloven for å inkludere en del kompensasjonsordninger ved frivillige og markedsfremmende tiltak. Kompensasjonsordningene skal redusere den økonomiske belastning for primærprodusenter ved å være underlagt begrensning i retten til å omsette dyr eller for å måtte treffe særskilte tiltak for å kunne produsere råvarer som gir grunnlag for produksjon av trygge næringsmidler. Videre foreslås at det etableres et hjemmelsgrunnlag for den etablerte ordningen med å gi økonomisk kompensasjon fordi sauekjøtt fra visse besetninger ikke sendes på markedet av markedshensyn. For å ha framtidig fleksibilitet foreslås en vid hjemmel til å etablere kompensasjonsordninger innrettet på å fremme markedshensyn relatert til landbasert matproduksjon.

Dispensasjon

Departementet viser til at matområdet er ett av de områdene som i størst grad er harmonisert med EUs regelverk og at EØS-regelverket de facto setter effektive skranker for dispensasjonsadgangen. For å kunne dispensere fra krav i loven må loven selv gi åpning for at det kan gjøres. I lys av at flere av bestemmelsene i ny matlov vil være nasjonale, finner departementet at loven må gis en dispensasjonshjemmel. Dispensasjonsadgangen skal tolkes strengt.

1.13 Lovutkastets kapittel 7 - Ikrafttredelse og overgangsbestemmelser

Departementene foreslår at dagens forskrifter og enkeltvedtak som er gitt med hjemmel i de lovene som foreslås å inngå i matloven, skal fortsette å gjelde inntil de blir endret eller opphevet, så langt de ikke er i strid med matloven.

Den nye matloven bør ikke omfatte kosmetikk, og ny kosmetikklov bør utarbeides. Inntil dette kan prioriteres, er det nødvendig å ha lovhjemmel for bestemmelser for regulering og tilsyn av kosmetiske produkter slik at de forpliktelser vi har i henhold til EØS-avtalen kan ivaretas. Det foreslås at nødvendige hjemler i lov 19. mai 1933 nr. 3 om tilsyn med næringsmidler mv. beholdes, alternativ endres, for å ivareta behovet for hjemmelsgrunnlag for kosmetikkreguleringen.

Landbrukskvalitetsloven skal bestå for landbruksvarer som ikke omfattes av matloven. Den nærmere anvendelse av loven for slike landbruksvarer er imidlertid ikke utredet nærmere, og loven foreslås derfor å bestå slik den er i dag. For å unngå dobbelthjemling foreslås en presisering i landbrukskvalitetsloven om at denne ikke gjelder for varer som omfattes av matloven. Det er også behov for endring i lovens regler om kontroll.

En opprettholder forslaget om å endre både kystvaktloven § 9 første ledd bokstav b, oppdrettsloven § 5 nr. 3 og havbeiteloven § 3 annet ledd, i tråd med forslaget sendt på høring.

Det foreslås at Mattilsynet skal forestå godkjenning av vannforsyningssystemer både etter kommunehelsetjenesteloven og etter matloven. Departementet fremmer derfor en endring i kommunehelsetjenesteloven kapittel 4a slik at Mattilsynet kan gjøres til godkjenningsmyndighet vedrørende drikkevann etter begge lover.

1.14 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget til ny matlov vurderes i seg selv ikke å ha administrative eller økonomiske konsekvenser utover evt. endringer om samarbeidsordninger og -rutiner mot miljøvernforvaltningen. Det legges ikke opp til vesentlige endringer i materielle bestemmelser, loven viderefører dagens rettstilstand i en mer helhetlig ramme. Verken for næringen eller tilsynsmyndighetene skulle loven dermed medføre endringer som vurderes å ha nevneverdig betydning for kostnadene.

Den foreslåtte avgifts- og gebyrhjemmel vil føre til en enklere og mer oversiktlig finansiering av matforvaltningen, gjennom en ny finansieringsordning. Dette vil gi kostnadsbesparelser for så vel forvaltning som næring. I tillegg vil avvikling av ordninger ha en direkte kostnadsmessig effekt for de aktører i matproduksjonen som disse gebyrene/avgiftene har vært krevd inn fra. Samtidig vil matforvaltningsreformen gi effektiviseringsgevinster som over tid vil kunne bli reflektert i nivået på gebyrene/avgiftene. Det antas ikke å være systemtekniske forhold som tilsier at enkelte brukere eller brukergrupper kommer spesielt godt eller dårlig ut av at modellen forenkles. Avgiftsnivået vil bli fastsatt i forbindelse med de årlige budsjettvedtak i hhv. St.prp. nr. 1 og revidert nasjonalbudsjett.