Det er nedenfor redegjort nærmere for Stortingets og
komiteens behandling av ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen oversendte første gang forslag til ny
lov og instruks for Riksrevisjonen i brev av 17. januar
2001 til Stortingets presidentskap. I forslaget inngikk også mindre
endringer i fire andre lover.
19. januar 2001 oversendte Presidentskapet Riksrevisjonens
forslag til Frøiland-utvalget, under henvisning til utvalgets
mandat. Frøiland-utvalget ble oppnevnt for å utrede
Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget avga 30. september
2002 sin rapport "Stortingets kontroll med regjering og forvaltning", jf.
Dokument nr. 14 (2002-2003).
8. februar 2001 oversendte Presidentskapet forslaget
til Regjeringen v/Statsministerens kontor og anmodet om
Regjeringens uttalelse til forslaget. Regjeringen v/statsminister
Stoltenberg avga uttalelse i brev av 30. april 2001 til Presidentskapet,
og kopi av uttalelsen ble sendt Frøiland-utvalget. Etter
regjeringsskiftet rettet utvalget en forespørsel til den
nye Regjeringen om den stilte seg bak innholdet i regjeringen Stoltenbergs
uttalelse, og Regjeringen v/statsminister Bondevik svarte
på dette ved brev av 29. januar 2002 til Frøiland-utvalget.
Brevene ligger som vedlegg.
Etter at Frøiland-utvalget la frem Dokument nr. 14 (2002-2003),
har Riksrevisjonen i brev av 30. september og 23. oktober
2002 og 7. mai 2003 til Presidentskapet lagt frem enkelte
justeringer og tillegg til forslaget til ny lov og instruks. I brevet
av 30. september 2002 heter det bl.a.:
"Det framgår av lovutredningen at forslaget til lov
og instruks ikke har vært til lovteknisk gjennomgang i
Justisdepartementet. Riksrevisjonen antar imidlertid at det er behov
for en slik gjennomgang, og bistår gjerne i det videre
arbeid med lov- og instruksforslaget."
Regjeringen har i sine uttalelser sagt seg innforstått
med slik gjennomgang.
Statsminister Bondevik uttalte i sitt brev til Frøiland-utvalget
følgende når det gjelder punkt 5 Videre behandling
av lovforslaget:
"I den grad det er ønskelig, bistår
Regjeringen gjerne lovteknisk eller på annen måte
i forbindelse med den videre behandlingen av lovforslaget."
Med bakgrunn i ovennevnte oversendte komiteen 19. mars
2003 forslag til ny lov og instruks til lovteknisk gjennomgang i
Justisdepartementet. Vedlagt fulgte også Riksrevisjonens
brev av 30. september og 23. oktober 2002 til
Stortingets presidentskap med henholdsvis tillegg og presisering
til sitt forslag til ny lov og instruks for Riksrevisjonen samt
Dokument nr. 14 (2002-2003) - Rapport til Stortinget fra utvalget
til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Frøiland-utvalget).
Bakgrunnen er at utvalget i kapittel 5.3 spesielt har utredet Riksrevisjonen.
Utvalgets forslag til endringer i grunnlov, lov og forretningsorden er
tatt opp i kapittel 8, og i kapittel 8.4 har utvalget foreslått
endringer i Riksrevisjonens utkast til ny lov og instruks.
Komiteen mottok 5. mai 2003 den lovtekniske gjennomgangen
fra Lovavdelingen i Justisdepartementet. På bakgrunn av
Justisdepartementets svar returnerte komiteen 6. mai 2003
saken til Riksrevisjonen hvor man ba om at den kom tilbake med et
bearbeidet og helhetlig forslag.
Komiteen mottok 2. oktober 2003 revidert forslag til
lov og instruks for Riksrevisjonen. Dette forslaget er utgangspunktet
for komiteens gjennomgang av ny lov og instruks for Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen uttaler for øvrig i sitt oversendelsesbrev
følgende:
"Det er ikke foretatt materielle endringer i forhold
til tidligere oversendte forslag til nytt regelverk. Riksrevisjonens
forslag til endringer av det opprinnelige forslaget til lov og instruks,
som er sendt til Stortingets presidentskap ved brev av 30. september 2002,
23. oktober 2002 og 7. mai 2003, er innarbeidet
i vedlagte forslag.
Bearbeidingen av forslagene til
lov og instruks er i hovedsak basert på Justisdepartementets
lovtekniske merknader. Etter en første gjennomgang og vurdering
av merknadene, ble et bearbeidet forslag forelagt Justisdepartementet
ved Riksrevisjonens brev av 26. juni 2003. Brevet følger
vedlagt til orientering sammen med departementets svar av 21. august 2003.
Departementets merknader i brev av 21. august 2003 er vurdert
og i hovedsak tatt hensyn til i vedlagte forslag. Vi har i tillegg
foretatt enkelte andre lovtekniske justeringer av teksten."
Riksrevisjonen har i sitt brev i tillegg redegjort nærmere
for:
Endringer av betydning i lovutkastet/instruksutkastet.
Merknader fra Justisdepartementet som ikke er innarbeidet.
Frøiland-utvalgets øvrige forslag til
endringer i Riksrevisjonens forslag til lov og instruks som ikke
er innarbeidet i det bearbeidede forslaget.
Komiteen mottok 9. februar 2004 brev fra Riksrevisjonen
om supplering vedrørende endringer i andre lover. Dette
er det nærmere redegjort for under pkt 2.5, "Kapittel 5
Ikraftsettings- og overgangsbestemmelser. Oppheving og endring av
andre lover".
I forbindelse med at komiteen i innstillingene legger opp til
ikraftsetting fra 1. juli 2004 for både loven og instruksen,
ble det 10. februar 2004 sendt brev til Riksrevisjonen for å få deres
eventuelle kommentarer. Når det gjelder tidspunktene for
oppheving og endring av andre lover og instrukser, opplyste komiteen
i sitt brev at det ble lagt opp til å følge Riksrevisjonens
forslag. I sitt svarbrev av 12. februar 2004 uttaler Riksrevisjonen
at de ikke har innvendinger til dette. De uttaler videre:
"Av hensyn til revisjonen kan rapportering i henhold til
ny lov og instruks først skje for regnskapsåret 2004,
dvs. høsten 2005. Riksrevisjonen antar at en presisering
av dette i overgangsreglene til loven og instruksen ikke er nødvendig."
Vedlagt innstillingen følger:
Riksrevisjonens brev av 2. oktober
2003 med "Revidert forslag til lov og instruks for Riksrevisjonen
(forslag til instruks er lagt ved Innst. S. nr. 136 (2002-2003))",
Brev av 30. april 2001 fra statsminister Jens Stoltenberg
til Stortingets presidentskap - "Forslag om ny lov og instruks for
Riksrevisjonen",
Brev av 29. januar 2002 fra statsminister Kjell Magne
Bondevik til Frøiland-utvalget - "Utkast til ny lov og
instruks for Riksrevisjonen".
Rapporten fra Frøiland-utvalget om Stortingets kontroll
med regjering og forvaltning ble avgitt til Presidentskapet den
30. september 2002, jf. Dokument nr. 14 (2002-2003). Utvalget
var sammensatt av en representant fra hver partigruppe og tre eksterne medlemmer.
Frøiland-utvalget har i kapittel 5.3 behandlet Riksrevisjonen
og har en del kommentarer til utkastene og til forholdet mellom
Stortinget og Riksrevisjonen, Riksrevisjonens praksis mv. Utvalget
kommer med noen anbefalinger uten å utforme forslag. Flertallet
foreslår noen endringer i Riksrevisjonens utkast til lov
og instruks, jf. kapittel 8.4. Mindretallet i utvalget har ikke
sett det som sin oppgave å kommentere konkrete forslag
til bestemmelser, idet det viser til senere behandling i Stortinget.
Når det gjelder avgrensinger mellom komiteens behandling
av Frøiland-utvalgets rapport, innstilling til Odelstinget
i forbindelse med loven og innstilling til Stortinget i forbindelse
med instruksen vises det til komiteens merknader til Frøiland-utvalget,
jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003) hvor komiteen bl.a. uttaler:
"Komiteen slutter seg til utvalgets vurdering av
at loven av 8. februar 1918 om Statens revisionsvæsen ikke
gir et dekkende uttrykk for Riksrevisjonens oppgaver, organisasjon,
kompetanse, metodikk og prosedyrer. Heller ikke de instrukser Stortinget
har vedtatt i den etterfølgende periode, dekker dagens
behov for regelverk for Riksrevisjonen på en tilfredsstillende måte.
Komiteen
har merket seg at utvalget ikke har sett det som sin oppgave å fremsette
nye forslag til bestemmelser i lov eller instruks om Riksrevisjonen, men
at utvalgsflertallet har gitt uttrykk for synspunkter på enkelte
paragrafer og også fremmet noen forslag til endringer.
Ny lov og instruks for Riksrevisjonen ligger til behandling i kontroll-
og konstitusjonskomiteen. Komiteen har derfor funnet det hensiktsmessig å behandle
de konkrete paragrafer samlet i tilknytning til utkastet til lov
og instruks. Komiteen avgrenser følgelig sin gjennomgang
av utvalgets innstilling på dette punkt til å omfatte
synspunkter på prinsipielle spørsmål."
Riksrevisjonen redegjør nærmere i sitt oversendelsesbrev
av 2. oktober 2003 (vedlagt innstillingen) for Frøiland-utvalgets øvrige
forslag til endringer i Riksrevisjonens utkast til lov og instruks.
Disse forslag er ikke er innarbeidet i Riksrevisjonens reviderte utkast
av 2. oktober 2003.
Komiteen legger i tillegg til innstillingen til Odelstinget vedrørende
loven frem en egen innstilling til Stortinget vedrørende
instruksen, jf. Innst. S. nr. 136 (2003-2004).
Når det gjelder generell bakgrunn, historikk og høringer
av forslaget til ny lov og instruks er dette innarbeidet i denne
innstillingen og er derfor utelatt i Innst. S. nr. 136 (2003-2004)
om instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
I forbindelse med behandling av ny lov og instruks foretok komiteen
i mars 2003 en studietur til Riksdagen i Sverige og Folketinget
i Danmark. Foruten møter med representanter fra nasjonalforsamlingene
hadde komiteen også møter med organer tilsvarende
Riksrevisjonen.
Når det gjelder den videre behandling i komiteen er
dette nærmere redegjort for under pkt 1.1 Innledning.
Komiteen har ved tre anledninger vedrørende samme sak,
Selskapet for industrivekst SF (SIVA), befattet seg med problematikken
rundt Riksrevisjonens innsynsrett. Dette er i forbindelse med komiteens
behandling av:
Dokument nr. 3:2 (2001-2002) Riksrevisjonens kontroll
med statsrådens (departementets) forvaltning av statens
interesser i selskaper, banker mv. for 2002, jf. Innst. S. nr. 111
(2001-2002).
Dokument nr. 2 (2001-2002) Riksrevisjonens melding om virksomheten
i 2001, jf. Innst. S. nr. 213 (2001-2002).
Statsbudsjettet for 2003, rammeområde 14 Stortinget
mv., enkelte kapitler under Finansdepartementet, jf. St.prp. nr.
1 (2002-2003) kapittel 7.3 hvor Riksrevisjonens rett til dokumentinnsyn
er omtalt, jf. Budsjett-innst. S. nr. 10 (2002-2003).
I Dokument nr. 3:2 (2001-2002) Riksrevisjonens kontroll med statsrådens
(departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper,
banker mv. for 2000 hadde Riksrevisjonen i 2001 merknader til statsrådens
forvaltning av Selskapet for industrivekst SF (SIVA). Merknaden
gikk på at Riksrevisjonen var nektet innsyn i et dokument
knyttet til Kommunal- og regionaldepartementets forvaltning, jf.
Innst. S. nr. 111 (2001-2002).
Saken er også omtalt i Dokument nr. 2 (2001-2002) Riksrevisjonens
melding om virksomheten i 2001, jf. Innst. S. nr. 213 (2001-2002).
Her påpeker bl.a. komiteens flertall "at det er særlig
viktig at innsynsretten til Riksrevisjonen ikke blir innskrenket".
I Innst. S. nr. 111 (2001-2002) anmoder komiteens flertall Regjeringen
om å redegjøre for i hvilke andre saker Riksrevisjonen
er blitt nektet dokumentinnsyn, og begrunnelsen for disse avslag.
Komiteens flertall pekte videre på at det vil være
en fordel for alle parter å få klarhet i dagens
praksis på dette feltet, før utkastet til ny lov
for Riksrevisjonen legges frem for Stortinget.
Riksrevisjonen redegjør i brev av 14. oktober 2002
til Stortinget for at man ikke er kjent med andre saker om nektelse
av innsyn enn den som er omhandlet i Dokument nr. 3:2 (2000-2001),
selv om det i enkelte tilfeller har vært en dialog om innsynsretten.
Statsministeren har i brev av 5. november 2002 til Fremskrittspartiets
stortingsgruppe redegjort nærmere for håndtering
av innsynsbegjæringer fra Riksrevisjonen.
Komiteen uttaler i sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 10
(2002-2003):
"Komiteen er av den oppfatning at det først er
når en sak skriftlig er satt på spissen, at det
kan være tale om formelle krav om eller avslag på innsynsbegjæring."
Komiteen avslutter sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 10
(2002-2003) med å vise til den kommende behandling av Frøiland-utvalgets
rapport samt ny lov og instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen avga innstilling om Frøiland-utvalgets
rapport 20. mai 2003, jf. Innst. S. nr. 210 (2002-2003).
I punkt 5.4 i innstillingen omtales blant annet spørsmålet
om rekkevidden av Riksrevisjonens innsynsrett. Det fremgår
imidlertid at man vil komme tilbake til dette i tilknytning til innstilling
om lov om Riksrevisjonen.
Forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen erstatter
gjeldende lov om statens revisionsvæsen av 8. februar
1918 og instrukser gitt av Stortinget om Riksrevisjonens virksomhet.
Når det gjelder endring av instruksene vises det til egen
innstilling til Stortinget, jf. Innst. S. nr. 136 (2003-2004) fra
kontroll- og konstitusjonskomiteen om instruks om Riksrevisjonens
virksomhet, og endringene er derfor ikke omtalt i denne innstillingen.
Lov- og instruksforslaget representerer delvis en videreføring
og delvis en videreutvikling av gjeldende lov og instruksverk, blant
annet er de oppgavene som Riksrevisjonen ble pålagt ved
Stortingets behandling av Dokument nr. 7 (1972-1973) Om Stortingets
kontroll med forvaltningen mv., jf. Innst. S. nr. 277 (1976-1977),
innarbeidet.
I loven av 1918 er først og fremst Riksrevisjonens konstitusjonelle
oppgaver og desisjonsmyndighet hjemlet. I forslaget til ny lov er
det fastsatt bestemmelser om Riksrevisjonens plassering i statsapparatet,
formål, oppgaver og nødvendige virkemidler for
gjennomføring av oppgavene. I instruksen er det foreslått
mer utførlige bestemmelser om blant annet innholdet i Riksrevisjonens
kontrollarbeid.
Gjeldende lov og instruks gjenspeiler de revisjonsmetodene som
ble benyttet forut for og ved lovens tilblivelse. Ettersom revisjonsfaget
og revisjonsmetodene i dag er vesentlig endret, er det nødvendig å utforme
det nye regelverket i samsvar med utviklet praksis.
Flere bestemmelser i gjeldende lov er ikke videreført
i det nye lovforslaget. Dette gjelder i hovedsak de bestemmelsene
som regulerer Riksrevisjonens avgjørelsesmyndighet i regnskapssaker.
Enkelte bestemmelser er også foreldet sett i forhold til
forvaltnings- og samfunnsutviklingen.
Bakgrunnen for at Riksrevisjonen besluttet å gjennomgå og
vurdere nåværende lov og instruks var kontroll-
og konstitusjonskomiteens innstilling til Dokument nr. 2 (1994-1995),
jf. Innst. S. nr. 149 (1994-1995), hvor komiteen bl.a. uttalte følgende:
"Komiteen er kjent med at revisjonsloven og instruksen
for Riksrevisjonen på flere punkter er foreldet, og ser
det som ønskelig at Riksrevisjonen forbereder de nødvendige
endringer."
I Dokument nr. 2 (1995-1996) orienterte Riksrevisjonen Stortinget
om dette, og i Innst. S. nr. 226 (1995-1996) sa kontroll- og konstitusjonskomiteen seg
tilfreds med at det var vedtatt å starte arbeidet.
Stortingets presidentskap ble orientert om organiseringen av
arbeidet i brev av 29. oktober 1996 og Presidentskapet
meddelte i brev av 25. november 1996 at de ikke hadde innvendinger
til det skisserte opplegg.
En administrativt behandlet utredning om ny lov og instruks for
Riksrevisjonen utgitt som Riksrevisjonens administrative rapport
nr. 1/2000 ble sendt på høring den 7. april
2000 med frist 1. august 2000 til følgende instanser:
Statsministerens kontor
Departementene
Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen)
Ombudsmannen for Forsvaret
Norges Bank
Den norske Revisorforening
Norges Kommunerevisorforbund
Norges Interne Revisorers Forening
Følgende har avgitt uttalelse til utredningens forslag:
Norges Bank, Norges Banks representantskap, Ombudsmannen for Forsvaret,
Den norske Revisorforening og Norges Interne Revisorers Forening.
I brev av 7. juli 2000 fra statsministeren vises det blant
annet til at forslaget til lov og instruks for Riksrevisjonens virksomhet
vil ha betydning for Stortingets kontroll med regjeringen, og at
Stortinget har nedsatt et utvalg til å utrede Stortingets
kontrollfunksjon, herunder Riksrevisjonens virksomhet. Det uttales
videre:
"... Det antas at Regjeringen vil bli gitt anledning til å uttale
seg om forslaget til ny lov og instruks for Riksrevisjonen og at
det kan skje i forbindelse med Stortingets behandling av oversendt
forslag fra Riksrevisorkollegiet, jf. daværende regjerings
uttalelse av 14.03.75 til Stortingets presidentskap vedrørende Dok.
nr. 7 (1972-73) Utredning fra utvalg til å utrede spørsmål
vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen m.v.
Statsråden
er departementets sjef og som sådan departementets øverste
leder. I en høringsuttalelse fra departementene til forslag
til ny lov og instruks for Riksrevisjonen er det vanskelig å trekke
et skille mellom statsråden, og dermed regjeringen, og
departementet for øvrig. Uansett ville en uttalelse fra
Statsministerens kontor og departementene i denne høringsrunden
kun vært å betrakte som en foreløpig
uttalelse. En finner det derfor ikke riktig at Statsministerens
kontor og departementene avgir høringsuttalelser i denne
omgang. En antar at dette i stedet kan skje i forbindelse med Stortingets
behandling av Riksrevisorkollegiets forslag til ny lov og instruks
for Riksrevisjonen."
Den norske statlige revisjonsordningen skriver seg fra 1814,
jf. Grunnloven § 75 k, som fastsetter at det tilkommer
Stortinget "... at udnævne fem revisorer, der aarligen
skulle gjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjøre Extrakter
af samme ved Trykken".
Stortinget valgte den 22. juni 1816 de første fem statsrevisorene,
og den 28. juli 1821 vedtok Stortinget en instruks for statsrevisorene
(samlet kalt Statsrevisionen). Statsrevisionens virkeområde
var begrenset til kontrollen av statsregnskapet. Revisjonen av underliggende
myndigheters regnskaper (særregnskaper) skulle fortsatt
være administrasjonens sak. Regjeringen opprettet derfor
et eget revisjonsdepartement, jf. kgl.res. av 6. juni 1822. Revisjonsordningen
fungerte imidlertid dårlig, og det ble etter hvert klart
at innsyn i og revisjon av særregnskapene var nødvendig
for en effektiv revisjon av statsregnskapet.
Ved lov om Statens Revisionsvæsen av 8. februar
1918 ble all kontroll med statens regnskaper samlet i en etat underordnet
Stortinget. Det ble samtidig vedtatt en instruks for statsrevisjonen
den 30. januar 1918.
Det ble ikke foretatt noen vesentlig endring i revisjonsarbeidet
ved atskillelsen fra forvaltningen i 1918. Med bakgrunn i at etaten
manglet en effektiv ledelse og at den opparbeidet seg etter hvert
store restanser vedtok Stortinget 23. juli 1925 en endring
i instruksens § 1 første ledd hvor det
ble fastslått at den daglige ledelse skulle forestås
av Revisorkollegiets formann og ved dennes forfall nestformannen.
Instruksens § 3 første ledd ble endret
til at Stortinget velger formann og nestformann. Den første
faste formannen ble valgt med virkning fra 1. mai 1925.
I 1934 ble det nedsatt en stortingsoppnevnt revisjonskomité for å gjennomgå og
komme med forslag til forbedringer av revisjonsordningen. Stortinget
behandlet komiteens innstilling i 1938. Stortinget besluttet samtidig
at etaten fra og med 1. juli 1938 skulle hete Riksrevisjonen, og
at statsrevisorene skulle benevnes riksrevisorer. Endringene ble
ikke innarbeidet i lov eller instruks.
Riksrevisjonen ble i tilknytning til Stortingets behandling av
Ingvaldsen-utvalgets utredning om Stortingets kontroll med forvaltningen
mv. pålagt endrede og nye oppgaver, jf. Dokument nr. 7
(1972-1973), Innst. S. nr. 277 (1976-1977) og St.forh. (1976-1977),
s. 4025-4077.
Riksrevisjonen skulle i større grad ta opp forhold som
under en økonomisk synsvinkel var uheldige, uten at det
syntes aktuelt å trekke inn spørsmål
om ansvar for noen. Utvalget påpekte imidlertid at Riksrevisjonen
ikke skulle gripe inn i de politiske målsettingene, men
få fram informasjon "om de tiltak det er truffet vedtak
om, virker i samsvar med forutsetningene" eller "om det er konstaterbar
svikt i de forutsetninger som lå til grunn for målsettingen".
Riksrevisjonen fastsatte i 1980 interne retningslinjer for den praktiske
gjennomføringen av denne utvidede kritiske revisjonen,
som senere førte fram til det som blir benevnt forvaltningsrevisjon.
Når det gjelder den omstendelige prosessen som førte
frem til etableringen av forvaltningsrevisjon som metode så skjedde
ikke denne helt uten at motsetningene mellom Stortinget og Regjeringen
tydelig fremkom. Riksrevisjonen hadde allerede i begynnelsen av
1880-tallet utviklet kritisk forvaltningsrevisjon både
med bakgrunn i det som fremkom i forbindelse med Stortingets behandling
av Ingvaldsen-utvalgets utredning, jf. Dokument nr. 7 (1972-1973), og
signaler Stortinget ga i tilknytning til Riksrevisjonens gjennomgang
av daværende Televerket som ble gjennomført som
pilotforsøk på forvaltningsrevisjon. Argumenter
Regjeringen og forvaltningen den gang kom med var bl.a. at Riksrevisjonen
ikke skulle være "politisk", den skulle ikke konkludere
med forslag til politiske vedtak, i tillegg ble det hevdet at Riksrevisjonen
manglet nødvendig fagkunnskap om området den reviderte.
Stortinget har ved plenumsvedtak gitt separate instrukser for
Riksrevisjonens kontroll av særskilte områder.
Dette er nærmere redegjort for i Innst. S. nr. 136 (2003-2004)
om instruks om Riksrevisjonens virksomhet.
Stortinget vedtok i tilknytning til behandlingen av Dokument
nr. 7 (1972-1973) et tillegg til bevilgningsreglementet, jf. § 17.
Bestemmelsen hjemler adgang for Riksrevisjonen til å føre
kontroll med at tilskuddsmidler som gis til mottakere utenfor statsforvaltningen
(privat eller offentlig virksomhet), blir brukt etter sin forutsetning.
For å oppnå en kvalitativt bedre og en mer
effektiv revisjon, har Riksrevisjonen sett det som nødvendig å spesialisere
revisjonen i større grad enn tidligere. I 1996 ble det
gjennomført vesentlige endringer i Riksrevisjonens organisasjonsstruktur,
bl.a. ble det opprettet en egen avdeling som bare arbeider med forvaltningsrevisjon.
Fra juli 2002 ble det gjennomført ytterligere organisasjonsendringer.
Bakgrunnen for endringene var en total gjennomgang av Riksrevisjonens
oppgaveløsning og organisering med utgangspunkt i strategisk
plan for perioden 2003-2006, forslag til ny lov og instruks, signaler
fra Stortinget i forbindelse med behandling av Riksrevisjonens rapporter
og Frøiland-utvalget. Konklusjonen på gjennomgangen
var bl.a. at det var ønskelig å øke omfanget
av forvaltningsrevisjon og organisere selskapskontrollen sammen
med forvaltningsrevisjonen. Omorganiseringen besto hovedsakelig
i at det ble opprettet ytterligere en forvaltningsrevisjonsavdeling.
Selskapskontrollen, som tidligere var organisert i en egen avdeling,
ble flyttet til forvaltningsrevisjonsavdelingene. De andre virksomhetene
ble fordelt til de regnskapsrevisjonsavdelingene som har ansvaret
for fagområdet/departementet. Samtidig ble det
etablert revisjonsstøttefunksjoner for regnskapsrevisjon
og forvaltningsrevisjon/selskapskontroll. Støttefunksjonene
ble plassert i egne seksjoner og skal blant annet arbeide med metodeutvikling
og kvalitetskontroll. Det er ikke blitt gjort noen vesentlige endringer
i omfanget av personell, men det har skjedd en omfordeling i forhold
til oppgaver. Riksrevisjonen hadde i 2003 en ramme på 465 årsverk
hvor 93 personer er lokalisert utenfor Oslo.
Det har i de senere år vært en betydelig revisjonsfaglig
og teknologisk utvikling. IT-løsninger er både blitt
innført som verktøy i revisjonsarbeidet og tatt
i bruk for ulike administrative støttefunksjoner. Det er utviklet
revisjonsstandarder og retningslinjer for revisjonsarbeidet.
Fra og med 1992 begynte Riksrevisjonen å rapportere
løpende til Stortinget i tillegg til den årlige rapportering
i Dokument nr. 1. Det er primært gjennomførte
forvaltningsrevisjoner som rapporteres som egne saker. I 1998 sluttet
Stortinget seg til et forslag fra Riksrevisjonen om å etablere
en egen administrativ rapportserie for forvaltningsrevisjoner som ikke
sendes Stortinget som egne saker.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Berit
Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo, fra
Høyre, André Dahl og fung. leder Martin Engeset,
fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra
Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og Bjørn Lothe,
og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til at
Stortinget helt siden opprettelsen i 1814, og spesielt etter fremveksten
av parlamentarismen som styreform, har økt sin formelle makt
samtidig som offentlig forvaltning har fått stadig flere
og større arbeidsoppgaver. Dette har igjen skapt et økt
behov for at Stortinget effektivt kan utføre kontroll med
at regjering og forvaltning gjennomfører dets vedtak i
pakt med Stortingets forutsetninger. Riksrevisjonen er Stortingets
viktigste og eldste eksterne kontrollorgan. Den har siden opprettelsen
i 1816 blitt en stadig viktigere kontrollaktør på vegne av
Stortinget og har utviklet stadig nye revisjons- og rapporteringsmetoder.
Komiteen viser til Riksrevisjonens skriv datert
17. januar 2001 vedlagt forslag til ny lov om Riksrevisjonen,
samt til regjeringen Stoltenbergs og regjeringen Bondeviks høringsuttalelser.
Etter at Frøiland-utvalget hadde avlevert sin innstilling
og Stortinget hadde gjennomført sin behandling av denne,
ble lovforslaget sendt til lovteknisk gjennomgang i Justisdepartementet.
Etter denne gjennomgangen anmodet komiteen Riksrevisjonen om å komme
tilbake med et bearbeidet og helhetlig forslag til ny lov og instruks
for Riksrevisjonen. Dette forelå fra Riksrevisjonen 2. oktober
2003, og det er dette forslaget komiteen har lagt til grunn for
sitt arbeid.
Komiteen understreker at Riksrevisjonens utvikling
kombinert med endringer i Stortingets egen arbeidsordning har muliggjort
en langt mer aktiv kontrollrolle for Stortinget som i sum har vært
overveiende positiv. På tross av disse gjennomgripende endringene
er det fortsatt revisjonsloven av 1918 som utgjør det rettslige
hovedgrunnlag for Riksrevisjonens virksomhet. Komiteen ser
derfor behov for en ny lov som også tar høyde
for utviklingen innen revisjons- og kontrollvirksomheten, gir Riksrevisjonen
en bedre rettslig ramme, klarere rammer for revisjonsarbeidet, samt
skaper økt forutberegnelighet for forvaltningen.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen bidrar med
viktige innspill til Stortingets egen kontroll og fører
kontroll med regjering og forvaltning på Stortingets vegne.
Riksrevisjonen legger viktige føringer for Stortingets
kontrollarbeid gjennom sin behandling og innstilling på desisjon
av de sentrale statsregnskaper, og sine rapporter som gir grunnlag
for å vurdere om statsrådene har fulgt opp sitt
ansvar. Dette gir muligheter for å rette opp feil og mangler. Komiteen viser
videre til at Riksrevisjonen har selvstendige revisjons- og kontrolloppgaver
i forhold til den underliggende forvaltning.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen etter revisjonsloven
av 1918 formelt sett er fullt ut underlagt Stortinget for å sikre
Riksrevisjonen en uavhengig rolle i forhold til revisjonsobjektet. Komiteen understreker
videre at dette ikke innebærer at Riksrevisjonen er å regne
som en form for forlenget arm for de til enhver tid politiske flertall
i Stortinget. Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen
ikke rapporterer alt videre til Stortinget, selv om Riksrevisjonens kontroll
utføres på vegne av Stortinget som ekstern revisor
for statlig virksomhet. Komiteen har også merket
seg at det bare er revisjonssaker av prinsipiell art eller stor økonomisk
betydning, eller saker som gjelder brudd på Stortingets
vedtak og forutsetninger som rapporteres videre til Stortinget.
Sakene rapporteres videre uten at enkeltdokumenter, brev etc. i
den kontrollerte virksomhet følger med. Komiteen forutsetter
at dette i likhet med den etablerte praksis hvor interne dokumenter
kun unntaksvis blir gjort kjent, videreføres. Komiteen understreker
at Stortinget og Riksrevisjonen prinsipielt sett ikke kan sammenliknes
som organ, og at dette gjør at de samme hensyn og formål
kan tillegges ulik relevans og vekt avhengig av hvilket organs kontrollvirksomhet som
blir drøftet. Komiteen har merket seg at
et sentralt punkt i debatten omkring forslaget til ny lov og instruks
for Riksrevisjonen er hvor langt Riksrevisjonens innsynsrett skal
gå. Komiteen viser for øvrig til
sin nærmere drøfting av dette spørsmålet knyttet
til punkt 2.3.1 vedrørende § 12.