Departementet legg fram forslag om endringar i reglane om offentleggjering
av skattelistene. Hovudsiktemålet med dei endringane som
det blir gjort framlegg om, er å styrkje personvernet.
Den teknologiske utviklinga har ført til at opplysningar
som blir offentleggjorde - til dømes frå skattelistene
- kan få ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt
enn tidlegare. Det reiser problemstillingar som departementet har
funne grunn til å sjå nærmare på.
Departementet har derfor gått igjennom reglane om offentleggjering
av skattelistene.
Departementet føreslår at skattelistene framleis skal
vere offentlege. Fleire av dei omsyna som ligg til grunn for prinsippet
om innsyn for ålmenta, veg så tungt at ein ikkje
vil gå inn for at opplysningar om likninga skal vere hemmelege.
Departementet føreslår likevel nokre innstrammingar
når det gjeld omfanget av opplysningar som blir tekne inn
i skattelistene, og når det gjeld måten likningsstyresmaktene gjer
opplysningane kjende på. Slik departementet ser det, kan
ein gjennomføre visse innstrammingar utan at ein kjem i
konflikt med dei omsyna som grunngjev ordninga med utlegging av
skattelister.
Departementet føreslår at likningslova § 8-8
blir endra slik at
opplysningar om fødselsdag
og -månad, gateadresse og skatteklasse ikkje går
fram av skattelistene. Dette inneber at listene berre vil vise namnet
på skattytaren, poststaden, fødselsåret,
formuen, inntekta og utlikna skatt. Opplysningar om personar som
har fått adressa sperra, skal ikkje gå fram av
skattelistene
skattelistene blir lagde ut på likningskontora
og på skatteetaten sine heimesider på Internett
i tre veker. Departementet føreslår at dei som ønskjer innsyn
etter dette, må kontakte likningskontoret
ordninga med masseutlevering av skattelisteopplysningar
blir avvikla
skattelistene blir lagde ut éin gong - om hausten
- kvart år
Departementet føreslår òg at likningslova § 3-13 blir
endra slik at reglane om teieplikt ikkje hindrar at finansinstitusjonar,
forsikringsselskap og kredittopplysningsbyrå kan få tilgang
til opplysningar om skattytarane. Departementet føreslår
at slike institusjonar skal få opplysningar om gateadresse
og fullt personnummer.
Departementet legg vidare fram forslag om at reglane i offentleglova
ikkje skal gjelde ved offentleggjering av skattelister, slik at
offentleggjeringa berre blir regulert i likningslova.
Ordninga med utlegging av skattelister er tradisjonelt blitt
grunngitt med at
hemmeleghald kan skape grunnlag for
spekulasjonar kring arbeidet med likninga
ordninga representerer ei form for samfunnskontroll med
styresmaktene
avvik mellom verkelege og skattemessige tilhøve kan
fremje debatt om skattereglane.
Tidlegare var det nok eit mål at offentleggjeringa skulle
leggje til rette for at dei som betalte skatt, kunne kontrollere
at likninga var rett.
Det er heilt klart at ordninga med utlegging av skattelister
spring ut av eit samfunn som var ulikt vårt. Fleire av
dei omsyna som tradisjonelt har grunngitt offentleggjeringa, gjer
seg likevel gjeldande i dag òg.
Prinsippet om at forvaltninga skal vere open for innsyn, inneber
at borgarane i stor utstrekning har fått høve
til innsyn i dei avgjerdene forvaltninga tek. Det at den einskilde
på denne måten kan saumfare forvaltninga, kan
styrkje rettstryggleiken og hindre urettvise.
Ordninga med utlegging av skattelister er eit utslag av det prinsippet
om innsyn i forvaltninga som norsk forvaltningsrett er tufta på. Å hindre
maktmisbruk og utenlege avgjerder er like viktig i likningsforvaltninga
som elles. Offentleg innsyn i det likningsforvaltninga driv med,
legg til rette for samfunnsmessig kontroll med likningsforvaltninga.
Det gjeld sjølv om dei opplysningane som blir offentleggjorde,
ikkje alltid gir eit fullstendig bilete av den økonomiske
situasjonen til den einskilde. Somme meiner at opplysningar om eigen økonomi
er ei privatsak, og at opplysningar som den einskilde er pliktig
til å gi, ikkje bør offentleggjerast dersom skattytaren
ikkje har gitt sitt samtykke. Departementet forstår desse
innvendingane. Slik departementet ser det, bør ein likevel
vere varsam med å setje i verk tiltak som svekkjer den
samfunnsmessige kontrollen med forvaltninga.
Prinsippet om offentleg innsyn i likningsforvaltninga må likevel
ikkje førast så langt at personvernet blir truga.
Utlegging av søkbare, landsomfattande skattelister på Internett
har ført til at informasjonen i listene har fått
ei heilt anna kraft og eit mykje vidare nedslagsfelt enn tidlegare.
Det er ikkje lenger nødvendig å oppsøkje
likningskontoret for å få innsyn i skattelistene.
Når listene ligg på Internett heile året,
kan "heile verda", når som helst og ved hjelp av nokre
få tastetrykk, få ei rad personopplysningar om
den einskilde. Desse opplysningane kan bli misbrukte. Gjennom ulike
søkje- og samanstillingsfunksjonar kan ein systematisere
opplysningane frå skattelistene og bruke dei til formål
som ligg langt utanfor det som er formålet med offentleggjeringa.
Departementet har fått signal om at personopplysningar
frå listene kan bli brukte til ulike former for kriminell
aktivitet.
I dei siste åra er skattelistene i aukande grad blitt brukte
i kommersiell verksemd. Nokre av dei som får skattelistene
utleverte, tek seg jamvel betalt for å gi opplysningar
om skattytarane vidare, til dømes på SMS. Ei slik
utvikling er ikkje ønskjeleg.
Slik departementet ser det, står ikkje valet nødvendigvis
mellom fullt innsyn på den eine sida og fullstendig hemmeleghald
på den andre.
Prinsippet om offentleg innsyn er i seg sjølv ikkje ein
fare for personvernet. Prinsipielt sett er det omfanget av den informasjonen
som blir offentleggjord, kombinert med måten opplysningane
blir gjort tilgjengelege på, som er urovekkjande.
Departementet meiner at dei omsyna som grunngir ordninga med
offentlege skattelister, veg så tungt at ein ikkje vil
gå inn for å halde skattelistene hemmelege. Det
bør likevel innførast strengare køyrereglar
for offentleggjering av slike lister.
Departementet føreslår at opplysningar om fødselsdag
og -månad, gateadresse og skatteklasse ikkje skal stå i
skattelistene. Etter departementet sitt syn er dette opplysningar
som ikkje er strengt nødvendige for å realisere
dei kontrollformåla som ligg til grunn for offentleggjeringa.
At fleire aviser lenge har valt å ikkje ta med desse opplysningane
når dei publiserer listene på papir eller på Internett,
er eit argument for ei slik innstramming.
Det er mogleg at forslaget kan føre til at ein del skattytarar
kan bli forveksla. Det er likevel vanskeleg å tru at dette
blir eit problem som får noko særleg omfang. Når
ein kjenner til både alder og poststad, vil det sjeldan
vere grunn til forveksling sjølv om namnet er det same.
Departementet kan heller ikkje sjå at dette vil gjere det
mogleg for maktmenneske å skjule seg.
Opplysningar om fødselsdag og -månad, gateadresse
og skatteklasse er opplysningar som lett kan misbrukast når
dei blir stilte saman med økonomisk informasjon om skattytaren. Å fjerne
opplysningane frå skattelistene vil gjere det vanskelegare å bruke skattelistene
til kriminelle formål.
Departementet føreslår at skattelistene ikkje
skal innehalde nokre opplysningar om personar som har fått
adressa sperra i medhald av lov om folkeregistrering. Å offentleggjere
slike opplysningar kan innebere ein tryggingsrisiko for dei det
gjeld. Særleg på mindre stader er det viktig at
verken namn, adresse eller poststad går fram av listene.
Praksis hos likningsstyresmaktene har til no gått ut
på at personar med sperra adresse er blitt fjerna frå dei
listene som er blitt masseutleverte. Namnet til personane har derimot
stått i papirlistene som er blitt lagde ut på likningskontora.
Forslaget frå departementet inneber at heller ikkje listene
på likningskontora vil innehalde opplysningar om personar
med sperra adresse.
I dag er spørsmålet om rett til innsyn i skattelistene
regulert i likningslova, offentleglova og retningslinene frå departementet.
Dette gjer regelverket vanskeleg tilgjengeleg.
Offentleglova § 1 første ledd bestemmer
at lova gjeld "den virksomhet som drives av forvaltningsorganer
når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov".
Offentleglova byggjer såleis på eit prinsipp om
at det kan gjerast unntak frå lova i anna lov.
Departementet meiner at det vil vere klargjerande dersom spørsmålet
om innsyn i skattelistene blir regulert uttømmande i eller
i medhald av likningslova. Departementet vil ikkje føreslå ei
ordning der likningslova og offentleglova gjeld ved sidan av kvarandre,
til dømes slik at offentleglova skal utfylle likningslova.
Ei slik løysing vil kunne skape unødvendig tvil
om kor langt offentleglova rekk når det gjeld skattelistene.
Etter departementet sitt syn er det heller ikkje naturleg å ta
inn ei føresegn i offentleglova om at likningslova skal
gjelde for innsyn i slike lister.
Departementet føreslår derfor at det skal gå fram av
likningslova § 8-8 at offentleglova ikkje gjeld skattelister.
Departementet føreslår også at retningslinene
for innsyn i og utskrift av skattelistene gitt av departementet
8. august 1991, blir oppheva når dei nye reglane trer i
kraft.
Departementet føreslår å vidareføre
ordninga med utlegging av skattelister på likningskontora. Skal
innsynsretten vere reell, er dette minimumsløysingar for
korleis opplysningane skal gjerast kjende. Desse ordningane gir
publikum høve til å sjekke innhaldet i listene
på ein enkel måte. Samtidig med at ein sikrar
retten til innsyn, må ein gå ut frå at
slike former for offentleggjering ikkje inneber nokon større
risiko for uønskt distribusjon av opplysningane.
I samband med omorganiseringa i likningsforvaltninga har såkalla
etatskontor og servicekontor somme stader teke over nokre av arbeidsoppgåvene til
likningskontora. Departementet føreslår at likningssjefen
for kvart distrikt skal kunne bestemme at skattelista for distriktet
skal leggjast ut på slike etats- og servicekontor i tillegg
til på likningskontoret.
Departementet føreslår at utleggsperioden framleis
skal vere tre veker. Etter denne perioden må dei som ønskjer
innsyn i skattelistene, vende seg til personalet på likningskontoret
for å få opplysningar. Departementet kjem tilbake
til dette nedanfor.
Departementet føreslår også at ordninga
med "vårutlegg" av skattelistene blir avvikla.
Det er heilt på det reine at publisering på Internett inneber
ein optimal grad av offentleg innsyn. At einskildpersonar med enkle
middel kan få innsyn i og gjere seg kjende med likningsforvaltninga
si verksemd, kan isolert sett vere positivt.
Prinsippet om offentleg innsyn må likevel ikkje førast
så langt at personvernet blir truga. At informasjon er
offentleg, inneber ikkje nødvendigvis at den som sit på opplysningane,
er forplikta til på alle vis å leggje til rette
for at andre får innsyn.
I hovudsak er det media som har lagt ut fullstendige og søkbare
skattelister på Internett i dei siste åra. Styresmaktene
har til no ikkje regulert denne publiseringa.
Den teknologiske utviklinga går raskt, og det er vanskeleg å ha
full oversikt over konsekvensane av at informasjon blir lagt ut
på nettet. Ein veit likevel at internetteknologien gjer
det mogleg med ein mykje meir effektiv og omfattande distribusjon
av informasjon enn tidlegare. Dei søkje- og samanstillingsfunksjonane
ein kan oppnå gjennom Internett, gjer at personopplysningar
som finst der, kan systematiserast og koplast saman med andre opplysningar
på ein mykje enklare måte enn før. Dette
gjeld òg personopplysningar frå skattelistene.
Informasjon frå skattelistene kan dermed bli brukt til
formål som ligg langt utanfor det kontrollformålet
som grunngir offentleggjeringa.
Etter departementet si vurdering er det nødvendig at
styresmaktene tek eit meir direkte grep om internettpubliseringa
og gir klare køyrereglar på området.
Nokre av høyringsinstansane meiner at skattelistene
ikkje bør offentleggjerast på Internett i det
heile. Det er sjølvsagt mogleg å forby all utlegging
av søkbare skattelister på nettet. Ein konsekvens
av dette vil vere at den som ønskjer innsyn, må nytte
papirlistene på likningskontora. Departementet meiner at
ei slik ordning ikkje er tenleg. Når ein har teke det standpunktet
at skattelisteopplysningar skal vere offentlege, og når
formålet med offentleggjeringa er ei form for samfunnsmessig
kontroll, bør det vere relativt enkelt å gjere
seg kjend med opplysningane.
Departementet har kome til at søkbare skattelister framleis
bør leggjast ut på Internett. Det bør
likevel gjelde reglar for kven som legg ut opplysningane, og for
måten opplysningane blir gjort tilgjengelege på.
Departementet går også inn for at det bør
gjelde slike søkjeavgrensingar som dei som blei skisserte
i høyringsnotatet, nemleg at ein berre kan gjere enkeltsøk
ved å opplyse om namnet og poststaden til den aktuelle
skattytaren.
I høyringsnotatet drøfta departementet to alternativ
for korleis publisering på Internett skal gjennomførast.
Det eine alternativet gjekk ut på at skattelistene skal
kunne publiserast i søkbar form av medieføretak
eller andre som får skattelistene utleverte. Det andre
alternativet gjekk ut på at skattelistene skal gjerast
tilgjengelege under kontroll av skatteetaten på heimesidene
til skatteetaten på Internett.
Finansdepartementet vil ikkje føreslå ei ordning der
private føretak som får skattelistene masseutleverte,
får ansvaret for å publisere skattelistene på Internett.
Det er fleire grunnar til dette.
Offentleggjering av informasjon som er samla inn under tvang,
bør prinsipielt sett skje i regi av styresmaktene, og under
deira ansvar og kontroll. Departementet ser det slik at ein generelt
bør vere varsam med å overlate slike oppgåver
til private aktørar. Mange skattytarar vil kunne finne
det støytande at private føretak skal kunne bruke
opplysningane i ein kommersiell samanheng.
For at ei privat løysing skal vere forsvarleg, må det
også etablerast eit kontrollsystem for å sikre
at vilkåra for slik publisering ikkje blir brotne. Det
vil vere ressurskrevjande. Departementet meiner at det vil vere
lite tenleg med eit opplegg der likningsstyresmaktene skal kontrollere
at dei løysingane som er valde av kvar einskild aktør,
er tilstrekkeleg sikra.
Departementet vil heller ikkje tilrå ei ordning der alle
som ønskjer å leggje listene ut på Internett,
blir kontrollerte på førehand. Eit slikt opplegg
vil vere ressurskrevjande også fordi likningsstyresmaktene må følgje
opp med kontrollar i etterhand for å sikre at det ikkje
er "hol" i dei løysingane som blir valde.
Fleire av dei som fekk skattelistene utleverte gjennom ordninga
med masseutlevering hausten 2003, valde å ikkje rette seg
etter dei moderate vilkåra som blei sette for utleveringa,
og som departementet varsla i høyringsnotatet. Erfaringane
frå hausten 2003 gav eit signal om at ein ikkje utan vidare
kan rekne med at eventuelle vilkår for internettpublisering vil
bli følgde lojalt opp. Dette er òg eit moment
som taler mot å overlate slike oppgåver til private
aktørar.
Slik departementet ser det, vil ei løysing med internettpublisering
i regi av skatteetaten sikre mest mogleg kontroll med dei opplysningane
som blir lagde ut på Internett.
Internettpublisering i skatteetaten sin regi vil også gi
styresmaktene eit direkte grep om kva som blir lagt ut på nettet,
og korleis søkjefunksjonane blir utforma.
Skattelistene bør liggje ute på nettet i den
same perioden som papirlistene er lagde ut på likningskontora,
det vil seie tre veker.
Departementet føreslår derfor at skattelistene skal
publiserast på heimesidene til Skattedirektoratet på Internett
i tre veker. Departementet føreslår vidare at
det berre skal vere mogleg med enkeltsøk i listene om ein
kjenner namnet og poststaden til skattytaren.
Masseutlevering av opplysningar frå skattelistene er
nærmare regulert i § 4 i retningslinene
frå departementet, der ein skil mellom utlevering av papirlister
og utlevering av elektroniske lister.
Retningslinene blir tolka slik at alle kan be om og få utlevert
heile skattelista for éin, fleire eller alle kommunar.
Utlevering av lister i elektronisk form kan berre skje til dei som
oppfyller vilkåra i andre ledd om melde- og konsesjonsplikt
til Datatilsynet. Det gjeld også eit unntak for dei som
er fritekne for melde- og konsesjonsplikt, som særleg gjeld
pressa.
Etter departementet si oppfatning er det ønskjeleg med
større kontroll, eller oversikt om ein vil, over spreiinga
av opplysningar frå skattelistene. Departementet tenkjer
særleg på opplysningar som er sette saman på ein
bestemt måte, til dømes slik at det kan lagast
karakteriserande utval av folk med tilleggsopplysningar om inntekt.
I dag har ein lita oversikt over dei måtane opplysningar
frå skattelistene blir brukte på. Som nemnt i
høyringsnotatet, må derfor utgangspunktet vere
at masseutlevering ikkje skal skje med mindre sterke samfunnsmessige
omsyn gjer seg gjeldande.
I høyringsnotatet viser departementet til at den interessa
samfunnet har i at visse institusjonar har tilgang til tilstrekkeleg
med opplysningar om skattytarane og dei økonomiske forholda
deira, må vegast opp mot den einskilde si interesse i at
skattestyresmaktene legg til rette for at opplysningar om ein person
ikkje kan nyttast til formål som ligg utanfor det som er
formålet med offentleggjeringa, eller som kan truge personvernet.
Departementet viser her til drøftinga ovanfor, der departementet
gjer framlegg om at berre Skattedirektoratet skal kunne publisere
skattelister på Internett. Om masseutlevering skulle kunne skje
også i framtida, ville spreiinga av skattelisteopplysningane
framleis i stor grad kunne skje gjennom Internett utanfor likningsstyresmaktene
sin kontroll.
Departementet kan ikkje sjå at slike sterke samfunnsmessige
omsyn gjer seg gjeldande i den grad at ordninga med masseutlevering
bør skje på same måten som i dag. Departementet
føreslår derfor at ordninga med masseutlevering
bør avviklast. Som departementet peika på i høyringsnotatet,
er det særleg tre grupper som tek imot slike opplysningar
i dag, og som dermed peikar seg ut dersom ein skulle tenkje seg
unntak frå hovudregelen. Departementet vil derfor sjå nærmare
på spørsmålet om masseutlevering til pressa,
marknadsføringsverksemder og bankar, kredittopplysningsverksemder
og liknande som har konsesjon i medhald av personopplysningslova § 33.
Forslaget frå departementet i høyringsnotatet gjekk
ut på at pressa ikkje skulle få fleire opplysningar
enn andre. Forslaget i høyringsnotatet inneber dermed at
pressa må søkje i papirlistene eller i dei listene
likningsstyresmaktene legg ut på Internett i trevekersperioden.
Etter dette må pressa vende seg til likningskontora for å få opplysningar
frå skattelistene.
Etter departementet si oppfatning er det, som tidlegare nemnt,
viktig å setje ei grense for kor langt ein ønskjer
at spreiinga av skattelisteopplysningar skal gå. Departementet ønskjer å sikre
ein betre kontroll med korleis opplysningane frå skattelistene
blir nytta. Det er derfor behov for innstrammingar også når det
gjeld pressa sin tilgang til opplysningar.
Dei høva pressa har til å systematisere opplysningane
i skattelistene, vil bli noko svekte dersom ordninga med masseutlevering
av skattelisteopplysningar opphøyrer. Departementet meiner
at dette ikkje vil vere noka avgjerande innvending mot forslaget, dersom
dei omsyna som ligg bak ønsket om offentleg innsyn, likevel
kan sikrast.
Etter departementet si oppfatning vil innsynsretten gå langt
nok dersom pressa får høve til å sjekke inntekt,
formue og skatt til einskildpersonar både i og utanfor
dei tre vekene skattelistene er å finne på likningskontora
og på Internett.
Presseorganisasjonane har i sine høyringsfråsegner
lagt vekt på at dei ikkje lenger kan lage til dømes analysar
omkring nullskattytarar, millionærar og milliardærar
i ulike delar av landet, i ulike yrkesgrupper osv. Som døme
på journalistikk som vil bli vanskelegare å gjennomføre,
er det også nemnt reportasjar om inntekter og formuar til
pensjonistane og reportasjar om og analysar av kommunal service
i ulike bydelar i forhold til status, økonomi osv. i befolkninga.
Ettersom journalistane ikkje vil kjenne namnet på alle
dei som det vil vere aktuelt å ta med i ei slik undersøking, vil
denne typen journalistikk bli vanskelegare å gjennomføre.
Departementet vil presisere at det også i framtida vil
vere mogleg å lage slike analysar som pressa har vist til
at det ikkje lenger vil vere mogleg for dei å lage. Det
finst reglar om unntak frå teieplikta i likningslova for
forskarar som ønskjer å lage slike analysar. Dei
forskarane som får tilgang til opplysningane, vil da sjølve
ha teieplikt når det gjeld dei opplysningane dei får
innsyn i, og resultatet av forskinga må publiserast i fullstendig
anonym form. Forslaget frå departementet hindrar derfor
ikkje at det blir laga slike analysar, sjølv om det vil
vere vanskelegare for pressa å lage dei.
Presseorganisasjonane har også nemnt andre døme
på skattejournalistikk som dei ikkje lenger kan lage dersom
dei ikkje får tilgang til fullstendige skattelister. Eit
par døme er analysar av selskaps- og personskattlegginga
av reiarlag og reiarar i samband med forslag til endring av skattlegginga
av reiarlag. Departementet vil peike på at det også i
framtida vil vere mogleg å få opplysningar om
inntekt, formue og skatt for desse personane dersom journalisten
kjenner namna deira. Det same gjeld opplysningar om medlemmer av
lagrettar og meddommarar i domstolane i bestemte saker, der identiteten
deira er kjend.
Norsk Presseforbund og Mediebedriftenes Landsforbund går
langt i å peike på at nokre av forslaga frå departementet
kan vere i strid med EMK artikkel 10. Slik departementet forstår
det, byggjer desse presseorganisasjonane mykje av argumentasjonen sin
på ein dom gitt av Den europeiske menneskerettsdomstolen
(EMD) 21. januar 1999 (EMD 23183/95 Fressoz and Roire v.
France).
Dommen gjaldt ei sak der pressa - kan hende på grunn
av lekkasjar frå likningskontoret - hadde fått tilgang
til likningsopplysningar om ein leiar i Peugeot, opplysningar som
i utgangspunktet var underlagt teieplikt. Spørsmålet
i saka var i kva utstrekning pressa hadde høve til å gi
att materiale som i utgangspunktet var underlagt teieplikt.
Så langt departementet kan sjå, er dommen ikkje relevant
i diskusjonen om skattelistene skal vere offentlege eller ikkje,
eller i spørsmålet om pressa skal ha tilgang til
bestemte opplysningar. Departementet kan heller ikkje sjå at
dommen er relevant for spørsmålet om styresmaktene
kan leggje band på metodane for innsamling av opplysningar
som ein vel ikkje å halde hemmelege. EMD tek i dommen berre
stilling til den bruken pressa gjer av opplysningar som dei allereie
kjenner til.
Departementet deler presseorganisasjonane si oppfatning om at
EMK artikkel 10 vernar fridommen til å ta imot og søkje
etter tilgjengeleg informasjon i samfunnet. Forslaget frå departementet
innskrenkar ikkje informasjonsfridommen, og hindrar heller ikkje pressa
i å drive kritisk journalistikk på annan måte.
Informasjonsfridommen etter EMK artikkel 10 inneber ikkje noka
plikt til å gi ut informasjon. Når det gjeld opplysningar
om likningsfastsetjingar, reknar departementet det som klart at
kvar einskild stat står fritt til å bestemme om
slik informasjon skal vere offentleg eller ikkje. I denne samanhengen
kan det vere grunn til å peike på at dei fleste
land ikkje har ei ordning med utlegging av skattelister.
Lovgivaren må såleis stå fritt til å bestemme
korleis det skal givast innsyn i informasjon som ein vel ikkje å halde
hemmeleg. At skattelistene er offentlege, inneber ikkje at ein er
forplikta til å praktisere masseutlevering, så framt
andre ordningar er meir tenlege.
Departementet har lagt spørsmålet om forholdet til
EMK artikkel 10 fram for Lovavdelinga i Justisdepartementet. Dei
konkluderer slik:
"Lovavdelingen mener på denne bakgrunn at forslagene
om å avvikle ordningen med utlevering av skattelisten i
sin helhet og å begrense hvilke metoder som kan brukes
for å samle inn opplysninger fra skattelistene, er forenlige
med EMK artikkel 10."
Det synet at forslaget om å avvikle ordninga med masseutlevering
strir mot EMK artikkel 10, kan derfor ikkje føre fram.
Det følgjer av dette at det også kan lovfestast
at det ikkje skal vere tillate å kopiere, fotografere eller på annan
måte nytte elektroniske hjelpemiddel for å lese
av opplysningar i papirlistene som ligg ute på likningskontora.
Departementet vil også presisere at utanom dei tre vekene
som listene ligg ute på likningskontora eller på heimesidene
til skatteetaten på Internett, vil pressa kunne vende seg
til likningskontora for å få skattelisteopplysningar
om einskilde skattytarar. For å få slike opplysningar
må pressa kjenne namnet til den dei ønskjer opplysningar
om, og dei må vite kva kommune skattytaren bur i, slik
at dei kan vende seg til det rette likningskontoret. Departementet
kjem tilbake til dette spørsmålet nedanfor.
På bakgrunn av at likningskontora vil få noko større
arbeidsbyrde som følgje av forslaget frå departementet,
har Skattedirektoratet peika på at etter deira oppfatning
er den beste løysinga at pressa får høve
til å kjøpe massedistribuerte skattelister, slik
at dei får tilgang til skattelistene heile året.
I høyringsfråsegna viser direktoratet til at bakgrunnen
for at det blei innført ei ordning med masseutlevering
av skattelisteopplysningar, mellom anna til pressa, var at etterspurnaden
etter slike opplysningar var stor.
Etter departementet si oppfatning kan ikkje situasjonen da pressa
fekk tilgang til massedistribuerte opplysningar, samanliknast med
den situasjonen som departementet legg opp til no. Departementet
går ut frå at pressa er mest oppteken av å få slike
opplysningar i dei tre vekene da skattelistene ligg ute på likningskontora
eller på heimesidene til skatteetaten på Internett.
Det er sjølvsagt vanskeleg å seie noko sikkert
om kor omfattande etterspurnaden etter opplysningar frå pressa
si side vil vere etter dei tre vekene, men departementet reknar
med at etterspurnaden ikkje vil bli større enn at det er
til å leve med for likningskontora.
Departementet vil derfor ikkje føreslå ei særskilt ordning
for pressa.
Departementet viser til omtalen i høyringsnotatet.
Departementet ser det slik at utlevering av informasjon frå skattelistene
til bruk i verksemd som driv med marknadsføring, ligg langt
utanfor det som er det opphavlege formålet med offentleggjeringa
av skattelistene.
Etter departementet sitt syn er det ikkje likningsstyresmaktene
si oppgåve å leggje forholda til rette for at
marknadsføringa til ulike verksemder skal bli mest mogleg
målretta. Det er særleg koplinga mellom personopplysningar
og opplysningar om inntekt og formue som gjer at departementet ser
det som uheldig at slike verksemder får tilgang til skattelistene.
Som nemnt under gjennomgangen av gjeldande rett, kan departementet
ikkje sjå bort frå at nokre av dei som får
skattelistene, bruker opplysningar om inntekt og formue i marknadsføringsverksemd
utan at det blir innhenta samtykke frå den einskilde skattytaren.
Slik departementet forstår det, meiner Datatilsynet at
slik bruk av opplysningane strir mot personopplysningslova.
Spørsmålet om verksemder skal få tilgang
til opplysningar om til dømes adresse, kan eventuelt vurderast
i samanheng med gjennomgangen av reglane om høve til å få opplysningar
frå folkeregisteret.
Departementet føreslår derfor at heller ikkje
marknadsføringsverksemder skal få noka særskild
utlevering av skattelister.
Etter departementet si oppfatning bør bankar, finansinstitusjonar,
tilbydarar av forsikringstenester og føretak som driv kredittopplysningsverksemd også i
framtida få utlevert skattelistene, så framt opplysningane
er sikra ei trygg behandling.
Departementet meiner at det rammeverket som personopplysningslova
gir, gir god nok tryggleik for at andre ikkje kan få opplysningane
utan at reglane i personopplysningslova blir følgde.
Opplysningane kan da som hovudregel ikkje givast til andre dersom
den opplysningane gjeld, ikkje har gitt samtykke til det. Kredittopplysningsverksemder
kan etter personopplysningsforskrifta § 4-3 likevel
gi kredittopplysning vidare til "den som har saklig behov for den".
Om opplysningane blir gitt til andre enn dei det er høve
til å gi opplysningane til etter personopplysningslova,
vil det vere eit brot på lova, som kan møtast
med sanksjonar i medhald av personopplysningslova.
Datatilsynet peikar i si høyringsfråsegn på at konsesjonsplikta
som hovudregel er avgrensa til behandling av sensitive personopplysningar.
Opplysningar om økonomiske forhold blir i personopplysningslova
ikkje rekna som sensitive, og det vil derfor berre vere nokre få tilfelle
som vil vere underlagt førehandskontroll i form av konsesjon.
Etter ei fornya vurdering har departementet derfor kome til at konsesjonsplikta
ikkje vil vere eit godt avgrensingskriterium.
Det er derfor viktig at dei verksemdene som også i framtida
skal få skattelistene utleverte, er klart definerte.
Departementet har kome fram til at ingen andre enn finansinstitusjonar,
forsikringsverksemd og kredittopplysningsverksemder, skal kunne
få skattelistene utleverte. Dette må derfor kome
klart fram i lovteksten. Bruken av opplysningane skal følgje
føresegnene i personopplysningslova. Opplysningar som er
henta inn av kredittopplysningsverksemder, kan derfor berre brukast
ved kredittvurdering.
Departementet føreslår at desse verksemdene også skal
få opplysningar om fullt personnummer. Som departementet
skriv i høyringsnotatet, vil det for slike verksemder vere
nødvendig å ha opplysningar om personnummeret
og gateadressa til skattytarane i tillegg til dei opplysningane
som no blir føreslått tekne inn i skattelistene.
I dag må skattelistene haldast opp mot andre register
for at ein skal få fram god nok identifikasjon for bruk
i slik verksemd. Dette er ei tungvint løysing, som i ein
del tilfelle har gjort det vanskeleg for privatpersonar å få kreditt.
Det bør derfor opnast for å kunne gi desse opplysningane.
Departementet legg til grunn at desse verksemdene også i
framtida skal dekke kostnaden ved utleveringa.
Departementet føreslår òg ein heimel
i ligningslova § 3-13 nytt sjette ledd for departementet
til å gi forskrifter.
Departementet har også sett nærmare på spørsmålet
om kvar i likningslova ei slik føresegn bør takast
inn. Når desse verksemdene no skal få fleire opplysningar
enn dei som er tekne inn i skattelistene, og høvet til å utlevere
skattelistene samtidig er avgrensa, er det ikkje lenger naturleg
at føresegnene om dette er tekne inn i likningslova § 8-8,
som regulerer offentleggjering av skattelistene. Departementet meiner
at det no er meir naturleg at føresegnene om dette blir
tekne inn som eit tillegg til dei andre unntaka frå teieplikta
i likningslova § 3-13. Departementet føreslår
derfor at desse reglane blir tekne inn som eit nytt sjette ledd
i likningslova § 3-13.
Når departementet no gjer framlegg om at offentleglova
ikkje skal gjelde for skattelistene, melder spørsmålet
seg om kva slags utlevering som skal skje etter at listene ikkje
lenger er tilgjengelege på likningskontora eller på heimesidene
til skatteetaten på Internett. Dette må også sjåast
i samanheng med at det heller ikkje skal skje noka masseutlevering
av listene, til dømes til pressa.
Som nemnt ovanfor må dei som ønskjer innsyn
i skattelistene etter trevekersperioden, vende seg til likningskontoret
for å få opplysningar. Etter § 3
i departementet sine retningsliner av 8. august 1991 for innsyn
i og utskrift av opplysningar frå skattelistene kan likningskontoret
i dag gi opplysningar frå skattelistene skriftleg til skattytaren
sjølv, ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol
og "i rimelig utstrekning"til andre. Departementet føreslår
at denne ordninga blir ført vidare i likningslova. Departementet legg
til grunn at regelen om utlevering til andre enn skattytaren sjølv,
ektefelle, dødsbu, konkursbu eller domstol berre får
relevans etter trevekersperioden.
Departementet legg også til grunn at det først
og fremst er pressa som vil få tilgang til opplysningar
etter denne regelen. Av omsyn til arbeidsbyrda ved likningskontora
er det viktig at høvet til å få opplysningar
på denne måten blir avgrensa. Etter departementet
si oppfatning må derfor også talet på skattytarar som
ein kan få opplysningar om, avgrensast. Eit utgangspunkt
kan vere den grensa som Skattedirektoratet har sett for å rekne
ein førespurnad om skattelisteopplysningar som eit spørsmål
om masseutlevering. Skattedirektoratet har lagt til grunn at ein
førespurnad om opplysningar om meir enn fem skattytarar
skal reknast som eit spørsmål om masseutlevering.
Departementet legg til grunn at det sjeldan vil vere aktuelt å gi
ut opplysningar om meir enn fem skattytarar.
Departementet legg òg til grunn at den som ønskjer
opplysningar frå skattelistene etter denne regelen, må kjenne
namnet og poststaden til den han eller ho ønskjer opplysningar
om.
Departementet meiner at Skattedirektoratet bør gi nærmare
retningsliner om utlevering av skattelisteopplysningar etter trevekersperioden.
Departementet meiner at omsynet til personvern ikkje gjer seg
gjeldande på same måten for upersonlege skattytarar,
til dømes aksjeselskap, som for personlege skattytarar.
Det er likevel slik at opplysningane i skattelistene i utgangspunktet
er underlagt teieplikt i medhald av likningslova § 3-13.
Etter departementet si oppfatning gjer derfor mange av dei same omsyna
som taler for innstrammingar i offentleggjeringa for personlege
skattytarar, seg også gjeldande for dei upersonlege skattytarane.
Departementet har vanskeleg for å sjå at ei
likebehandling av skattelistene for personlege og upersonlege skattytarar
i denne samanhengen vil få slike konsekvensar som Norsk
Redaktørforening peikar på.
Skattelisteopplysningane om upersonlege skattytarar vil også i
framtida vere tilgjengelege på same måten som
opplysningane om personlege skattytarar. Departementet vil peike
på at i tillegg til at skattelisteopplysningane om upersonlege
skattytarar vil vere tilgjengelege også i framtida, så reknar
departementet med at dei rekneskapsopplysningane som kan hentast
frå registra i Brønnøysund, vil vere
av enda større interesse for pressa.
Det vil innebere ei stor forenkling for likningsstyresmaktene
om skattelistene for personlege og upersonlege skattytarar følgjer
dei same reglane.
Departementet føreslår derfor at skattelistene
for upersonlege skattytarar skal behandlast etter dei same reglane
som dei som gjeld for skattelistene for personlege skattytarar.
Dersom skatteetaten skal publisere skattelistene på heimesidene
sine på Internett, vil det krevje ressursar til utvikling,
og noko til årleg drift og forvaltning. Om desse oppgåvene
skal setjast ut til andre, har Skattedirektoratet vurdert utviklingskostnadene til
om lag 2,2 mill. kroner og dei årlege drifts- og forvaltningskostnadene
til om lag 0,7 mill. kroner. Det er vanskeleg å gi ei nøyaktig
oversikt over kostnadene, så dette må reknast
som grove overslag. Overslaga tek ikkje høgd for at skattelistene
for upersonlege skattytarar også skal publiserast på Internett.
Kostnadene i samband med dette kjem derfor i tillegg.
Skattedirektoratet kan også utvikle ei løysing
for publisering av skattelister på Internett internt. Det
er mogleg at ei slik løysing vil bli noko rimelegare.
Det er førebels ikkje teke stilling til kva løysing ein
bør velje.
Forslaget vil også føre til ekstraarbeid for
likningsstyresmaktene som følgje av at færre vil
ha tilgang til skattelisteopplysningar utanom den tida på tre
veker da skattelistene er lagt ut på likningskontora eller
på heimesidene til skatteetaten på Internett.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Innst.
S. nr. 14 (2002-2003) om å forby offentliggjøring
av skattelister. Det ble her vedtatt følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen gjennomføre evalueringen
av gjeldende regelverk om offentliggjøring av skattelister,
herunder vurdere ulike interessenters behov for informasjon."
I Ot.prp. nr. 34 (2003-04) om endringer i skattelovgivinga mv.
følger Regjeringen opp dette arbeidet.
Flertallet slutter seg til Regjeringens
forslag om endringer i regelverk om offentliggjøring av
skattelister.
Flertallet ser at selv om offentliggjøring
av ligninger har lange tradisjoner i Norge, er ikke dette et argument
alene for å fortsette med ordningen. Flertallet ser
bl.a. hvordan den teknologiske utviklingen kan medføre
at opplysninger som blir offentliggjort gjennom skattelistene kan
få en helt annen kraft og et mye videre nedslagsfelt enn
tidligere.
Flertallet viser til at hovedsiktemålet
med de foreslåtte endringene er å styrke personvernet.
Flertallet mener det synes hensiktsmessig at banker
og finansinstitusjoner kan få tilgang til opplysninger
for kredittvurdering. Samtidig vil dette være et viktig
bidrag og et virkemiddel mot økonomisk kriminalitet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Sosialistisk Venstreparti går imot Regjeringens
forslag til innstramminger i reglene for offentliggjøring
av skattelistene. Disse medlemmer mener at det er ønskelig
med en videreføring av dagens praksis. Skattelistene har
vært offentlige fra 1863. Det er altså en lang
tradisjon for åpenhet rundt inntekts- og skatteforhold. Disse medlemmer viser
til at ordningen med utlegging av skattelister er blitt grunngitt
med at hemmelighold kan skape grobunn for spekulasjoner omkring
arbeidet med ligningen. Dagens ordning representerer en form for
samfunnskontroll med styresmaktene. Videre vil full offentlighet
kunne bidra til debatt om skattereglene, dersom det er store avvik
mellom virkelige og skattemessige forhold.
Disse medlemmer mener at Regjeringens forslag
om at ordningen med masseutleveringer til pressen skal opphøre,
er særlig uheldig. Dette forslaget vil bety at det vil
bli langt vanskeligere å lage journalistikk som retter
søkelyset mot uheldige forskjeller og utviklingstrekk i
samfunnet. Informasjon om inntekts- og skattemessige forhold er
viktig i den samfunnsmessige debatten.
Regjeringen foreslår at retten til innsyn bare skal reguleres
i ligningsloven, og at offentlighetsloven ikke skal gjelde krav
om innsyn i slike saker. Disse medlemmer mener at
innsyn i offentlige dokumenter i størst mulig grad bør
forankres i offentlighetsloven, og flest mulig unntak bør
kunne leses ut av denne. Jo flere spesiallover som tilsidesetter
offentlighetsloven, desto mer uthules hele offentlighetsprinsippet.
Disse medlemmer støtter Regjeringens
forslag om at personer med sperret adresse ikke skal tas med i listene.
Personer som har behov for beskyttelse, for eksempel kvinner som
utsettes for trusler om vold, kan få adressen sin sperret.
I dag er praksis hos likningsmyndighetene at navn og adresse til
personer med sperret adresse ikke fremkommer av listene som blir
masseutlevert. Navnet på personene har imidlertid blitt
stående i papirlistene som legges ut på likningskontoret.
Dette kan være en risiko for dem det gjelder, og må derfor
ikke forekomme.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Kystpartiet er enig
i at prinsippet om innsyn for allmennheten er viktig, og derfor
skal skattelistene fremdeles være offentlige. Dette er
viktig fordi hemmelighold kun bidrar til å skape spekulasjoner
rundt ligninger. Disse medlemmer er også enig
i at offentliggjøring representerer en form for samfunnskontroll
med myndighetene som kan fremme debatt rundt skattereglene.
Disse medlemmer sier seg videre enig i de innstrammingene
som har kommet når det gjelder omfanget og måten
likningsmyndighetene gjør opplysningene kjent på fordi
disse balanseres mot behovet for innsyn.
Disse medlemmer mener skattelistene fortsatt skal
være offentlige, og ser at Regjeringen har funnet en god
balanse mellom å avveie hensynet til åpenhet i
ligningsforvaltningen og mulighetene til innsyn på den
ene siden og sentrale personvernhensyn på den andre. Det
er grunn til å peke på at åpenhet er
viktig for å hindre maktmisbruk og urettferdighet, og personhensyn
er sentralt for å unngå uønsket oppmerksomhet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til tidligere privat forslag om å forby offentliggjøring
av skattelister i kombinasjon med en konsesjon for tilgang ved konkret
behov. Disse medlemmer er derfor positiv til at Regjeringen
nå foreslår en viss innstramming i offentliggjøring
av skattelistene, men mener fortsatt at det ikke er ønskelig
at skattelistene skal være offentlige. Disse medlemmer hadde
derfor helst sett at det ble innført et forbud og viser
til at listene fortsatt bl.a. kan misbrukes av kriminelle. Fordi
likningstallene i mange sammenhenger gir et misvisende bilde på for eksempel
hva formuen er, vil heller ikke en offentliggjøring av
listene være godt egnet for samfunnskontroll. Disse
medlemmer har full tillit til at den nødvendige
samfunnskontroll vil bli ivaretatt av likningsmyndighetene.
Disse medlemmer innser imidlertid at det foreløpig
ikke er politisk flertall for en ytterligere innstramming og slutter
seg på bakgrunn av dette til forslaget.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det er prinsipielt viktig at skattelistene både er offentlige
og korrekte. Dette medlem vil vise til at i skattelistene
for personlige skatteytere som legges frem i oktober, er faktisk
utbetalt aksjeutbytte med i begrepet inntekt, mens det i begrepet
skatt er tatt med en beregnet skatt som om den aktuelle person har
betalt 28 pst. skatt av det utbetalte skatteutbytte. Dette innebærer
at det ikke er samsvar mellom beregnet og avkrevd skatt. Dermed
gir skattelistene i praksis misvisende opplysninger om hva den enkelte faktisk
betaler i skatt.
Ifølge Finansdepartementet ble det i 2002 utbetalt om
lag 42 mrd. kroner i aksjeutbytte til personer. Skattelistene oppgir
ut fra dette en skatt som er 11,7 mrd. kroner høyere enn
det som faktisk blir betalt. Dette har blitt bekreftet av finansministeren
i svar på skriftlig spørsmål nr. 66 (2003-2004)
fra Morten Lund.
Det er viktig at allmennheten har mulighet for innsyn i skattelistene,
samtidig som det er uakseptabelt at de offentliggjorte opplysningene
på enkelte områder er feilaktige. Dette
medlem forventer at det påpekte forholdet blir
rettet opp i forbindelse med behandlingen av skattereformen.