Til Odelstinget
Kommunal- og regionaldepartementet legger i proposisjonen frem
forslag om lov om endringer i lov 24. juni 1988 nr. 64
om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
og i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp. Endringene knytter
seg til utlendingslovens regler om utvisning og reglene om fritt
rettsråd uten behovsprøving i asylsaker. Proposisjonen
inneholder også en redegjørelse for Kommunal-
og regionaldepartementets oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak
nr. 611 og 612 av 19. juni 2003 om endringer i vilkårene
for familiegjenforening.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald
Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark,
Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti,
Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti,
Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet,
lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser til at
Regjeringens forslag til endringer er en oppfølging av
"familievolds-rapporten" der mandatet til utvalget i hovedsak knyttet
seg til å vurdere tiltak som kunne bedre situasjonen for dem
som er utsatt for vold og trakassering fra utlendinger i Norge.
Hensikten med forslagene er for det første i større grad å beskytte
dem som er utsatt for vold og trakassering av utlendinger i Norge,
ved en utvidet mulighet til å utvise utlendinger som er
ilagt straff eller særreaksjon for straffbare handlinger
som viser at de kan utgjøre en fare for andre.
For det andre mener departementet det er et behov for en utvidet
utvisningsadgang også ved vold og truende adferd som er
rettet mot andre enn nære familiemedlemmer. Det er et motiv
i større grad å beskytte dem som er utsatt for
umotivert vold og blind vold, ved at utlending med arbeids- eller
oppholdstillatelse også kan utvises for forbrytelser som
bæring av kniv på offentlig sted, deltakelse i
slagsmål som medfører død eller betydelig
skade og bruk av farlig redskap under slagsmål.
Departementet mener også at det er hensiktsmessig med
en generell skjerping av utvisningsreglene for utlending som har
eller som fyller vilkårene for å få bosettingstillatelse.
Flere forbrytelser med en strafferamme på to år
er svært alvorlige, for eksempel væpnet innbrudd,
falsk forklaring, dokumentfalsk, grovt uaktsomt bedrageri og uaktsomt
heleri. Videre er det en stadig tilvekst og avdekking av blant annet organisert
kriminalitet. Det antas at trusselen om utvisning vil kunne ha en
preventiv effekt.
For på en effektiv måte å kunne fremme
ett av utlendingslovens formål, som er å "gi grunnlag
for kontroll med inn- og utreise og med utlendingers opphold i riket
i samsvar med norsk innvandringspolitikk", jf. § 2
første ledd, mener departementet det er hensiktsmessig
at det gis en større adgang til å vurdere utvisning
av utenlandske borgere.
I høringsbrev av 2. juli 2003 ble utlendingsloven § 29
annet ledd annet punktum foreslått endret slik at den nedre
strafferammen for utvisning av utlending som har arbeids- eller
oppholdstillatelse i Norge senkes fra fengselsstraff i "mer enn
ett år" til fengselsstraff i "6 måneder eller
mer". Særregelen for nordiske borgere ble foreslått
opphevet. Det ble vist til at nordiske borgere allerede omfattes
av de spesielle reglene i utlendingsloven som gjelder
for EØS-borgere, og at det må antas at de dermed
allerede nyter et sterkere vern mot utvisning i henhold til utvisningsregelen
i utlendingsloven § 58.
I høringsbrevet ble det foreslått at den nedre strafferammen
for utvisning reduseres uavhengig av hvilke straffebud som er overtrådt.
Blant annet kan utlending som er ilagt straff for naskeri i henhold
til straffeloven § 391 a første ledd
i utgangspunktet utvises.
I høringsbrevet ble utlendingsloven § 30
annet ledd bokstav b foreslått endret slik at den nedre
strafferammen for utlending som har eller som fyller vilkårene
for å få bosettingstillatelse, reduseres fra fengselsstraff
i "tre år eller mer" til "to år eller mer".
I høringsbrevet ble det tatt til ordet for at dagens kriminalitetsbilde
tilsier at strafferammen ytterligere bør reduseres til
fengselsstraff i to år eller mer. Det ble lagt til grunn
at lovendringen får en større generell enn spesiell
betydning for dem som utsettes for vold og trakassering.
I høringsbrevet ble det i tilknytning til forslaget til
endringer i § 29 annet ledd annet punktum og § 30 annet
ledd bokstav b, presisert at selv om de objektive vilkårene
for utvisning er oppfylt, medfører ikke dette automatisk
utvisning. Det skal alltid foretas en vurdering av om utvisning,
sett i forhold til forholdets alvor og utlendingens tilknytning
til riket, vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv
eller dennes nærmeste familie, jf. henholdsvis § 29
annet ledd første punktum og § 30 tredje
ledd. Hensynet til felles barn vil for eksempel kunne tale for at
en utlending ikke skal utvises selv om de objektive vilkårene
er oppfylt. Informasjon om hvorvidt utlendingen representerer en
trussel overfor enkeltindivider vil være blant de momenter
som vil inngå i vurderingen.
Det ble varslet i høringsbrevet at det vil vurderes å forskriftsfeste
forholdsmessighetsvurderingen.
Det ble understreket at forslagene ikke medfører endringer
av de skrankene for utvisning som bl.a. følger av FNs konvensjon
om barns rettigheter og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
I alt 31 høringsinstanser har kommet med høringsuttalelser
til forslaget. 12 av dem har ingen merknader. Utdrag fra høringsuttalelsene
er gjengitt i proposisjonen.
Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene
som har merknader, er kritiske til forslaget. Flere synes at forslaget
tyder på at man har villet gjøre det lettere å utvise
utlendinger generelt, men at man har skjøvet foran seg
som begrunnelse at dette er for å beskytte kvinner og barn
mot vold og trakassering. Det er særlig negative reaksjoner mot
at lovendringen åpner for at mindre alvorlige lovbrudd,
som nasking, kan føre til utvisning. Blant disse høringsinstansene
er det imidlertid flere som er åpne for å senke
terskelen for utvisning for enkelte typer forbrytelser.
Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene
mener at forebyggende og holdningsskapende arbeid i innvandrermiljøene,
samt å sikre bedre kunnskaper om grunnlaget for utvisning,
er nødvendig for å forbygge mot vold og kriminalitet.
Departementet har også merket seg at flere av høringsinstansene
mener det er en bedre løsning å skjerpe strafferammen
for visse forbrytelser, enn å senke strafferammen for utvisning.
Departementet har vurdert høringsinstansenes syn, og
går for å endre forslaget noe sammenliknet med
det som ble sendt på høring. Det foreslås
at terskelen for utvisning av personer med arbeids- eller oppholdstillatelse
senkes for visse typer forbrytelser, istedenfor en generell senking
av nedre strafferamme som foreslått i høringsbrevet.
Det foreslås nå at det foretas en oppregning
av de straffebudene med en strafferamme på seks måneder som
kan føre til utvising. Departementet har merket seg at
høringsinstansene er delt i synet på om det bør foretas
en generell senking av strafferammen eller om det bør foretas
en positiv oppregning av de konkrete straffebud.
Når departementet nå foreslår å nevne
de konkrete straffebudene med en strafferamme på seks måneder
som skal kunne medføre utvisning, vil det være en
viss usikkerhet med hensyn til om alle de relevante straffebudene
er omfattet. Departementet mener imidlertid at dette langt på vei
avhjelpes ved at det kan foretas en etterkontroll når lovendringen
har virket en tid, for å se om avgrensningen som er gjort
er hensiktsmessig.
Det forelås at de aktuelle straffebudene i straffeloven
som skal kunne føre til utvisning, er legemsfornærmelse
(§ 228 første ledd), uaktsom legemsbeskadigelse
(§ 237), brudd på oppholds- og besøksforbud (§ 342
første ledd bokstav b og c), bæring av farlig redskap
på offentlig sted (§ 352a), deltakelse i slagsmål
som medfører død eller betydelig skade (§ 384) og
bruk av farlig redskap under slagsmål (§ 385). Straffebudene
relaterer seg til voldsutøvelse og trakassering og faller
således innenfor kjerneområdet av begrunnelsen
for lovendringen. Når foreslaget nå begrenses
til å omfatte disse straffebudene, er det fordi departementet
deler synet til de av høringsinstansene som mener at utvisning
vil være et for inngripende vedtak ved forbrytelser som
ikke er av så alvorlig karakter, for eksempel naskeri,
uaktsomt skadeverk og overtredelse av vegtrafikkloven.
Regelen i § 29 annet ledd annet punktum flyttes av
lovtekniske hensyn til § 29 nytt tredje ledd.
Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde ledd.
Departementet opprettholder forslaget som ble sendt på høring
om en generell senking av strafferammen for utvisning av utlending
med bosettingstillatelse.
Flere forbrytelser i straffeloven som er relatert til familievold
har en strafferamme på fengsel inntil to år, og
faller således innenfor kjerneområdet av begrunnelsen
for lovendringen. I tillegg er det flere typer forbrytelser med
en strafferamme på to år som etter departementets
oppfatning bør kunne medføre utvisning av utlending
med bosettingstillatelse. Disse gjelder ikke voldsutøvelse
eller trakassering, men er særlig alvorlige forbrytelser.
For øvrig vises det til at straffebud med en lavere strafferamme
kan komme opp i fengselsstraff i "to år eller mer" på bakgrunn
av straffskjerpelsesregler, herunder straffeloven § 60a som
skjerper straffen ved organisert kriminalitet.
Ved en generell senking av strafferammen for utvisning av utlending
med bosettingstillatelse fra tre år eller mer til to år
eller mer, vil narkotikaforbrytelser omfattes. Det foreslås
derfor at henvisningen til overtredelse av straffeloven §§ 162
og 317, jf. § 162, fjernes fra utlendingsloven § 30
annet ledd. Dette innebærer imidlertid ikke noen endring
av praktiseringen av utvisningsreglene på bakgrunn av narkotikaforbrytelser.
Departementet anser fremdeles narkotikaforbrytelser for å være
særlig alvorlige, noe som skal gjenspeiles i praktiseringen
av utvisningsreglene.
Komiteen viser til at forslagene fra
Regjeringen innebærer at terskelen senkes for når
en utlending kan utvises. Gjeldende rett i dag er at utledninger
med arbeids- og oppholdstillatelse kan utvises hvis de begår
straffbare forhold som kan føre til fengselsstraff i mer
enn ett år. Regjeringen foreslår at denne strafferammen
senkes til 6 måneder eller mer. Tilsvarende gjelder for
utledninger med bosettingstillatelse som er ilagt straff som etter
norsk lov kan føre til fengselsstraff i tre år
eller mer. Regjeringen foreslår at strafferammen her senkes
til to år eller mer.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, mener at et hovedspørsmål
er hvorvidt de foreslåtte senkningene av nedre strafferammen
for utvisning er uforholdsmessig strenge sett i forhold til hvilke
lovovertredelser det kan dreie seg om. Flertallet mener
at straffeskjerpelsen først og fremst bør relateres
til voldsforbrytelser og organisert kriminalitet. Flertallet er
enig i at flere forbrytelser med en strafferamme på to år
eller mer er svært alvorlige, som for eksempel væpnet
ran. Derimot mener flertallet at det er det svært
mange kriminelle handlinger som har en strafferamme på seks måneder,
hvor utvisning ville innebære et uforholdsmessig stort
inngrep lovbruddet tatt i betraktning. Flertallet mener
derfor at det er viktig å spesifisere at det er kriminalitet
relatert til vold man primært vil ha mulighet til å sanksjonere
med utvisning. Flertallet er derfor opptatt av at
de endrede reglene ikke må innebære en generell
senkning av terskelen for utvisning.
Flertallet understreker at forholdsmessighetsregelen
må vektlegges i vurderingene av et eventuelt utvisningsvedtak.
Forholdsmessighetsvurderingen må sette klare skranker for
muligheten til utvisning og også ta i betraktning lovbruddets
alvorlighetsgrad. Flertallet vil påpeke
at når en utlending er dømt for straffbare forhold
som kan føre til utvisning, skal det alltid vurderes om
utvisning vil innebære et uforholdsmessig inngrep for utlendingen
selv eller de nærmeste familiemedlemmene.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, vil påpeke
at Regjeringens forslag til endrede strafferammer ikke er en generell
senking for dem med arbeids- og oppholdstillatelse, men relatert
til visse typer forbrytelser. Dette flertallet viser
til odelstingsproposisjonen som nevner de konkrete straffebudene
som kan føre til utvisning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet støtter tanken i departementets
høringsutkast om forskriftsfesting av vurderingen av forholdsmessighet.
Disse medlemmer mener at begrepet "tilknytning
til riket" må utdypes gjennom forskrift.
Disse medlemmer viser til brev fra statsråden
4. juni 2004 til Senterpartiets stortingsgruppe der det
framgår hvilken praksis som skal følges. Disse medlemmene mener
det er behov for slik klargjøring gjennom forskrift.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, støtter Regjeringens forslag
til senking av strafferammen for utvisning fra 1 år til
6 måneder for utlendinger med arbeids- og oppholdstillatelse.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, støtter
også Regjeringens forslag til senking av strafferammen
for utvisning fra tre år til to år for utlendinger
som fyller vilkårene for bosettingstillatelse med de anmerkninger
som fremkommer ovenfor.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet mener at det av rettsikkerhetsgrunner bør
være domstolene som avgjør utvisning, knyttet
til straffesaker, som element i en dom, og ikke UDI som i dag.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, vil derfor be
om at Regjeringen utreder hvorvidt det er domstolene og ikke UDI
som skal fatte vedtak om utvisning, knyttet til straffesaker, som
element i en dom.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å utrede hvorvidt domstolene,
og ikke Utlendingsdirektoratet, skal fatte vedtak om utvisning i
de saker hvor brudd på straffeloven krever en rettskraftig
avgjørelse i form av endelig dom ved domstolene."
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti er kjent med at det ligger i mandatet
til utlendingslovutvalget å vurdere rettssikkerhetsaspektet ved
utvisningssaker. Dette gjelder også en vurdering av om
det bør være domstolene som avgjør utvisningssaker,
ikke UDI som i dag. Disse medlemmer mener en bør
avvente odelstingsproposisjonen om ny utlendingslov siden en eventuell
omlegging vil kreve lovendringer.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til at det må foreligge en endelig
dom før utvisning knyttet til straffesaker. Disse
medlemmer mener at lovforslaget ikke skjer på bekostning
av rettssikkerheten til utlendinger. Disse medlemmer viser
til at utlendinger ikke kan utvises for mindre alvorlige lovbrudd fordi
det settes en nedre strafferamme for utvisning. Dessuten skal det
etter disse medlemmers mening i alle utvisningssaker
vurderes om utvisning vil være et uforholdsmessig tiltak. Disse
medlemmer viser til at forholdsmessighetsvurderingen innebærer
en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. For øvrig
vises det til at en utlending kan bringe et vedtak om utvisning
inn for domstolene, som kan prøve alle sider av forholdsmessighetsvurderingen. Disse
medlemmer vil gi uttrykk for at dette er en rettssikkerhetsgaranti
for individet.
Medlemene i komiteen frå Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet gir si støtte til
seinka strafferammer frå 1 år til 6 månader, men
med ein klar føresetnad om at endringane ikkje vert iverksette
før domstolane har overteke ansvaret for vedtak om utvising.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet vil påpeke
at kriminalitet rammer alle grupper samfunnsborgere og ikke minst har
mennesker med minoritetsbakgrunn vært rammet av utlendingers
kriminelle handlinger. Politiets Fellesforbund har anslått
de årlige omkostninger ved kriminaliteten i Norge til 80
mrd. kroner. Ved siden av disse enorme omkostningene, som må dekkes
av den enkelte samfunnsborger, enten gjennom skatt og avgifter,
forsikring eller i direkte utlegg, så skaper kriminalitet
utrygghet, mistrivsel og lidelser. Disse medlemmer mener
derfor at kampen mot kriminalitet må prioriteres meget
høyt, og at ethvert tiltak som kan redusere kriminaliteten
må vurderes seriøst. Et av disse tiltakene er
lavere terskler for utvisning av utenlandske kriminelle.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
lenge sett behovet for sterkere reaksjoner mot kriminelle utlendinger,
og har tidligere fremmet forslag om lavere terskler for utvisning.
Disse medlemmer mener at det foreliggende forslag
i proposisjonens kapittel 2.1 er et skritt i riktig retning, men
forslaget går ikke langt nok. For det første vil
terskelen for utvisning fortsatt være for høy,
da det i praksis viser seg at norske domstoler i liten grad benytter
seg av de muligheter strafferammen gir, men legger seg på et
lavt nivå. Dermed vil kriminelle utlendinger som burde
kvalifisere til utvisning, fortsatt ikke bli utvist.
For det andre opprettholdes det kunstige skillet mellom de som
har fått bosettingstillatelse og de som har oppholdstillatelse.
Det er vanskelig å finne noen saklig grunn for at en gruppe
som har bodd litt lenger i Norge skulle ha behov for særlig
beskyttelse mot utvisning. Disse medlemmer mener
derfor at ordningen med bosettingstillatelse burde bortfalle, således
at oppholdstillatelse gjelder inntil det eventuelt innvilges statsborgerskap.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen å utrede konsekvensene av å oppheve
utlendingslovens § 12 om bosettingstillatelse."
For det tredje mener disse medlemmer at det fortsatt
tas for stort hensyn til den kriminelle utlendingens tilknytning
til Norge. Nylig fikk vi dette illustrert ved et tilfelle hvor en
albaner fra Kosovo gjentatte ganger var blitt dømt for
alvorlige kriminelle handlinger i Norge, men fortsatt bodde i landet.
Disse medlemmer vil derfor foreslå at
utvisning iverksettes i saker der den nedre strafferammen er fengsel
i 3 måneder, mot ett år i dag, og 6 måneder
etter forslag som fremsettes i proposisjonen. Dette gjelder utvisning
etter utlendingsloven § 29, altså utlendinger
med oppholdstillatelse.
Likeledes ønsker disse medlemmer en ytterligere
skjerpelse for utvisning etter utlendingsloven § 30
annet ledd bokstav b. Dette gjelder utlendinger med bosettingstillatelse.
Der er dagens ordning at utvisning kan skje hvis den nedre strafferamme
er fengsel i 3 år. Forslaget i proposisjonen er å senke kravet
til 2 år, mens disse medlemmer ønsker kravet
senket til ett år, subsidiært 6 måneder,
som for utlendinger med oppholdstillatelse.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Utlendingsloven § 29
nytt tredje ledd skal lyde:
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse
kan bare utvises dersom det straffbare forhold kan føre
til fengselsstraff i mer enn tre måneder.
Utlendingsloven § 30 annet ledd
bokstav b skal lyde:
b) når utlendingen har sonet eller er
ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til
fengselsstraff i ett år eller mer, og dette er skjedd for
mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn
ett år siden her i riket. Tilsvarende gjelder ved ilagt
særreaksjon som følge av straffbare forhold som
nevnt."
For øvrig ønsker disse medlemmer at
det gis et signal om at tilknytning til Norge tillegges mindre vekt
i utvisningssaker. For det første er ikke kriminelle normalt
gode rollemodeller for sine barn. For det andre kan familiegjenforening
skje i utlendingens hjemland, hvis familien ønsker å holde
sammen.
Disse medlemmer mener på bakgrunn av det
ovennevnte at forslagene ikke er i strid med bestemmelsene som er
nedfelt i FNs barnekonvensjon og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet vil påpeke at det som legges til
grunn for de foreslåtte endringer i utlendingslovgivningen
i utstrakt grad baseres på antagelser fra departementets
side om en preventiv effekt, og at det ikke bygges på noen
form for empirisk grunnlag. Når denne type alvorlige endringer
foreslås er det et klart behov for en sterk detaljkunnskap
som kan legges til grunn, da de foreslåtte lovendringer
vil kunne føre til alvorlig inngripen i enkeltpersoners
liv.
Disse medlemmer mener at utvisning etter utlendingslovens § 29
annet ledd annet punktum ikke skal kunne skje etter en enkeltforeteelse
med mindre det er fare for gjentagelse. Dette er et punkt flere
av høringsinstansene, som Juss Buss, SMED og OMOD, har
påpekt. I svensk rett har man som tilleggsvilkår
for utvisning at det foreligger gjentagelsesfare eller særlig
grovt brudd på den aktuelle lovbestemmelsen. Man vil da
også få kartlagt om offeret har et reelt og varig
beskyttelsesbehov. Dette tilleggsvilkåret mener disse
medlemmer også at norsk lovgivning bør
ha. Man må ha som en forutsetning for senkning av nedre
strafferammer at alle disse utvisningssakene skal ha domstolsbehandling,
og at et utvisningstiltak ikke skal være å anse
som et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen eller dennes nærmeste
familie. Familiemessig tilknytning til landet skal tillegges vekt.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
"Utlendingslovens § 29 nytt tredje
ledd skal lyde:
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse
kan bare utvises dersom det straffbare forholdet kan føre
til fengselsstraff i mer enn ett år, eller dersom straffeloven §§ 228
første ledd, 237, 342 første ledd bokstav b eller
c, 352 a, 284 eller 385 er overtrådt. Utvisning besluttes
ikke med mindre det foreligger gjentakelsesfare eller særlig
grovt brudd på lovbestemmelsen."
Disse medlemmer vil påpeke at behovet
for å markere alvor i forhold til familievold er tydelig
og viktig, men at man samtidig må være bevisst
på at trussel om utvisning kan føre til at den
som utsettes for vold og trakassering ikke tør å anmelde
forholdet. Det må derfor også fokuseres på behovet
for preventive tiltak i innvandrermiljøene i forhold til
familierådgivning og styrking av hjelpeapparatet slik at
det også blir bedre i stand til å hjelpe menn
med innvandrerbakgrunn som er i risikogruppen for å utøve
vold. Dette påpekes blant annet av Antirasistisk Senter
i deres høringsuttalelse, og de sier at det trengs en mye mer
virkningsfull og omfattende innsats fra myndighetenes side. Flere
høringsinstanser påpeker i tillegg at man burde
heve strafferammen for vold mot kvinner, hvis hovedfokus for lovendringen
skal være å bekjempe vold mot kvinner og barn.
Forslaget vil ikke ramme voldsmenn med utenlandsk bakgrunn som allerede
har norsk statsborgerskap, og OMOD påpeker at vold mot
kvinner må ha samme konsekvens for en person med norsk
og utenlandsk bakgrunn.
Disse medlemmer vil ikke støtte de endringer
som gjøres i forhold til utlendingslovens § 30
annet ledd bokstav b. Der hvor personer har fått bosettingstillatelse
vil en utvisning være en spesielt streng tilleggsstraff.
Dagens bestemmelse med nedre strafferamme for utvisning på tre år
sender et tydelig nok signal til de man preventivt vil gi et signal
til, og grov kriminalitet og voldsforbrytelser rammes av dagens bestemmelse. Disse
medlemmer mener at et utvisningsvedtak i større
grad vil være å anse som et uforholdsmessig tiltak
overfor utlendingen eller dennes nærmeste familie der hvor
bosettingstillatelse er innvilget.
Det har de siste årene vært stort fokus på advokatbistanden
til asylsøkere og det arbeid advokatene utfører.
Det har vist seg at enkelte advokater har hatt en svært
stor klientportefølje, noe som har gått på bekostning
av den individuelle rådgivningen og oppfølgingen
av søkerne.
På bakgrunn av dette satte departementet høsten 2002
i gang ulike tiltak, herunder utredninger, med sikte på å kartlegge
den faktiske situasjonen rundt advokatbistanden i asylsaker. Departementet
satte også i verk enkelte umiddelbare tiltak for å styrke
asylsøkernes rettsikkerhet.
Departementets forslag om endringer i reglene om fritt rettsråd
som følge av at innføringen av en ny advokatordning
i asylsaker ble sendt på høring 19. desember
2003.
En rekke høringsinstanser er i utgangspunktet positive
til forslaget om fritt rettsråd i asylsaker.
Advokatforeningen, FNs høykommissær for flyktninger
(UNHCR), Flyktningerådet, Juss-Buss, Innvandrernes Landsorganisasjonm
INLO) og Fagforbundet er kritiske til flere sider av den foreslåtte advokatordningen
og støtter ikke den foreslåtte ordningen.
Utlendingsnemnda (UNE) og Justis- og politidepartementet har
i sin uttalelse kommet med forslag av lovteknisk karakter. Disse
er tatt til etterretning og er innarbeidet i departementets forslag
til ordlyd i § 42.
For øvrig opprettholdes forslaget i høringsbrevet.
Videre er flere av høringsinstansene kritiske til at advokatbistanden
i første instans bortfaller.
Departementet opprettholder forslaget i høringsbrevet.
Departementet ønsker å innføre en
advokatordning som innebærer at asylsøkerne som
utgangspunkt ikke skal ha krav på fritt rettsråd
uten behovsprøving i første instans. Det vil i
stedet settes inn kompenserende informasjonstiltak utført
av en frivillig organisasjon i denne fasen.
Bakgrunnen for forslaget er at det etter departementets vurdering
ikke er noe stort behov for omfattende advokatbistand i søknadsfasen.
Det viktigste på dette tidspunktet er ikke å argumentere
juridisk, men å fremskaffe alle opplysninger som er relevante
for vurderingen av beskyttelsesbehovet. Dette er en oppgave som
departementet mener i dag ivaretas godt av Utlendingsdirektoratet.
Departementet mener for øvrig at rettssikkerhet ikke
er ensbetydende med advokatbistand, og at bistand til asylsøkere
i enkelte tilfeller kan ytes av andre enn advokater.
Departementet vil imidlertid fremheve at enkelte grupper kan
ha et særlig behov for bistand, og bør derfor
gis fritt rettsråd uten behovsprøving både
i første og annen instans.
Ved søknader fra enslige mindreårige asylsøkere, og
i saker som kan berøre rikets sikkerhet, utenrikspolitiske
forhold, eller der eksklusjon kan bli utfallet, gis det rettshjelp
også i første instans (3 timer).
Behovet for juridisk bistand synes å være større
i klagefasen enn i søknadsfasen. Dette gjenspeiles ikke i
dagens advokatordning. Departementet har derfor besluttet å øke
antallet timer advokatbistand i klageomgangen fra dagens tre timer
til fem timer.
Den nye ordningen legger for øvrig opp til en differensiering
mellom saker, slik at det gis mindre enn fem timers bistand i klageomgangen
i antatt grunnløse saker, og i saker som behandles av Dublinregelverket
og førsteasyllandsregelen (2 timer). Bakgrunnen for dette
er at man ikke ønsker å bruke store ressurser
på saker som sjelden eller aldri fører frem, og saker
der den juridiske argumentasjon sjelden kommer på spissen.
Det opprettes egne advokatlister i de enkelte regioner, og regionkontorene
til UDI fordeler advokater til søkerne etter disse listene.
Dette sikrer større nærhet mellom advokater og
asylsøkerne i klagefasen, og åpner for mer personlig
kontakt. Egne lister i distriktene vil også bidra til at
advokatene i distriktene sikres et visst tilfang av klienter og
kan bygge opp sin kompetanse. Ved å sette et øvre
tak på antall saker eller antall arbeidstimer for advokater
som står på listene, vil man også kunne
bidra til bedre kvalitet på det arbeidet som legges i den
enkelte sak. Som utgangspunkt vil det fortsatt være fritt
advokatvalg for søkerne. Når direktoratet har
tildelt den enkelte søkeren en advokat, vil det imidlertid
gjelde begrensninger i adgangen til å bytte advokat.
Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag om å endre
utlendingsloven § 42 tredje og fjerde ledd. Gjennom
disse bestemmelsene vil hovedprinsippet for den nye advokatordningen
fremkomme. For øvrig vil departementet gjennom endringer
i § 147 og innføring av en ny § 145a
i utlendingsforskriften, foreta en mer detaljert regulering av ordningen.
Lovforslaget innebærer ingen innholdsmessige endringer
i forhold til rettshjelp i andre type saker enn asylsaker, jf. dagens
bestemmelse i utlendingsloven § 42 tredje ledd.
Videre innebærer ikke forslaget endringer i eksisterende
regler for godtgjørelse ved personlig fremmøte
under nemndmøtebehandling i Utlendingsnemnda. Forslaget
til ny advokatordning medfører behov for endringer i forskrift
av 18. september 2001 nr. 1088 om salær fra det
offentlige til advokater m.fl. etter faste satser (stykkprissatser)
ved fritt rettsråd og i straffesaker § 4
nr. 6. Justisdepartementet vil foreta nødvendige
endringer av denne forskriften.
Komiteen er enig i at fritt rettsråd
i klageomgangen skal økes fra tre timer til fem timer.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
støtter Regjeringens forslag om å innføre
en ny ordning hvor det i stedet for fritt rettsråd i først
instans, settes inn kompenserende informasjons- og veiledningstiltak utført
av en uavhengig frivillig organisasjon.
Komiteen er enig i at enslige mindreårige
fortsatt skal motta advokatbistand også i første
instans.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at det
må settes av økte ressurser knyttet til tilbudet
om individuell veiledning. Det kan være gode grunner for
at et asylintervju vil måtte suppleres. Dette er av særskilt betydning
i forhold til ulike former for kjønnsrelatert forfølgelse,
da intime forhold kan være vanskelig å fortelle
om i første runde.
Flertallet fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen om å sette av økte ressurser
knyttet til tilbudet om individuell veiledning relatert til saker
som kan inkludere kjønnsrelatert forfølgelse."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti vil fremheve at den informasjonen og veiledningen
som skal gis til asylsøkere under den nye ordningen skal
bygges ut i forhold til dagens tilbud. Disse medlemmer viser
til at det vil avsettes økte ressurser knyttet til tilbudet
om individuell veiledning. Disse medlemmer forutsetter
at det samlede tilbudet om individuell veiledning vil bli utvidet
i forhold til dagens ordning, og at kjønnsrelatert forfølgelse
dermed kan avdekkes og bli en del av asylgrunnlaget på et
tidligere tidspunkt.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
merket seg at det også kan gis to timers fritt rettsråd
i klageomgangen i saker som faller inn under bestemmelsene i EUs
Rådsforordning 8EF nr. 343/2003 (Dublin II-forordningen)
og Passkontrolloverenskomsten av 12. juli 1957. Dette gjelder
asylsøkere som før de fremmet asylsøknad
i Norge har søkt om asyl eller oppholdt seg i et annet land
som omfattes av konvensjonen. Dissemedlemmer
finner under tvil å kunne støtte dette, men finner
ikke å kunne støtte forslaget om at denne gruppen
skal ha adgang til ytterligere tre timers fritt rettsråd
i tilfelle der det gis utsatt iverksettelse. Begrunnelsen er at
dette i svært mange tilfelle dreier seg om saker der det
har vært en full behandling av asylsøknaden i
et annet land, med avslag, og at man så har unndratt seg
uttransport til hjemlandet ved å reise til Norge. Som situasjonen
er dirigeres strømmen av asylsøkere til land der
det regnes for å være gode muligheter for å få opphold,
og Norge har siden 1997 stått høyt på denne
listen. Tallene over tilstrømningen av asylsøkere
til Norge i de senere år illustrerer dette.
Disse medlemmer har tillit til at det foregår en
forsvarlig behandling av asylsøknader også i andre
land enn Norge.
Disse medlemmer finner også å kunne
gi sin tilslutning til forslagene om:
Tre
timers fritt rettsråd i klageomgangen etter saker etter
utlendingsloven § 40 første ledd - saker som
Utlendingsdirektoratet anser som åpenbart grunnløse.
Begrunnelsen er at Utlendingsdirektoratet kan ta feil i sin første
vurdering av en asylsøknad.
Tre timers fritt rettsråd i første instans
i saker som gjelder enslige mindreårige asylsøkere,
begrenset til saker der søkeren beviselig er mindreårig, samt
saker som kan berøre rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske
forhold, og saker der eksklusjon kan bli utfallet.
Disse medlemmer finner under noe tvil å kunne
støtte forslaget med styrket informasjon fra frivillige
organisasjoner som en kompensasjon for bortfall av fritt rettsråd
under behandlingen av asylsøknaden i første instans.
Tvilen skriver seg ikke fra behovet for informasjon, men omkostningene
forbundet med dette. Det må være helt klart at
utgiftene må holdes innen klare økonomiske rammer.
Komiteen støtter forslaget
om at Utlendingsdirektoratets regionkontorer overtar noe av det
praktiske arbeidet som hittil er blitt ivaretatt av advokater under
behandlingen av asylsøknader i første instans, samt
at advokat til asylsøkere fordeles etter regionale lister,
og at det settes et øvre tak på antall saker eller arbeidstimer.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet er kritiske til at retten til advokatbistand
foreslås fjernet for førsteinstansbehandling i
asylsaker. Det er behov for å vurdere hvorvidt fjerning
av advokatbistand i første instans, og erstatningen av
informasjon og veiledning gitt av frivillig organisasjon, gir tilstrekkelig
rettssikkerhet. En lang rekke av høringsinstansene, inkludert UNHCR,
Flyktningerådet, Juss Buss, Advokatforeningen og Redd Barna
er kritiske til at advokatbistand i første instans fjernes
og erstattes av informasjon og veiledning av organisasjon uten samme juridiske
kompetanse. Disse medlemmer mener de foreslåtte
endringer om fjerning av retten til fritt rettsråd i første
instans står i sterk kontrast til den evalueringsrapport
som er gjort for Kommunal- og regionaldepartementet av rh Knoff.
Her pekes det på et behov for rettshjelp både
i første og annen instans. Det som i evalueringen ble fremhevet
som et av problemene var bekymringen rundt omfanget og kvaliteten
på den advokatbistand som ble faktisk gitt i søknadsfasen. Disse
medlemmer viser til at det 1. januar 2003 ble innført
en midlertidig advokatvaktordning, og at departementet selv i Ot.prp.
nr. 51 (2003-2004) sier at denne ordningen har ført til
en raskere og mer omfattende kontakt mellom asylsøker og
advokat. I tillegg ble det i 2003 avsatt midler til økte
informasjonstiltak på mottakene, og NOAS har siden 1. september
2003 stått for et eget informasjonsprosjekt hvor asylsøkerne
tilbys generell informasjon og individuelle samtaler på transittmottakene.
Det er som del av dette prosjektet også utarbeidet en informasjonsfilm
og brosjyremateriell på 34 språk.
Disse medlemmer vil påpeke at UNHCR i sin
høringsuttalelse skriver at fri rettshjelp må gis gjennom
hele asylsøknadsprosessen, både i første-
og annen instansbehandling, fordi asylsøkerne har spesielle
behov for at rettssikkerheten ivaretas. Det vises til at norske
myndigheter må finne andre måter å løse problemene
med asyladvokater som ikke gjør en god nok jobb, og at
dette ikke må ramme asylsøkerne. Dette kan gjøres
ved å innføre et annet godkjenningssystem for
de advokatene som skal brukes i slike saker. UNHCR skriver i tillegg
at det, etter UNHCRs mening, ikke er tilstrekkelig med et alternativ
til individuell juridisk bistand til asylsøkere i den form Regjeringen
nå legger opp til, med mindre man sikrer at den også har
et veltrent og erfarent juridisk personale. Disse medlemmer viser
også til at Flyktningerådet i sin høringsuttalelse
påpeker at et utvidet informasjonstilbud fra en organisasjon
ikke kan erstatte tilbudet om fri rettshjelp. Disse medlemmer mener
at de foreslåtte endringene innebærer en svekkelse
av asylsøkernes rettssikkerhet under saksbehandlingen.
Utgangspunktet må være at det tilbys 3 timer fri
rettshjelp til asylsøkere i første instans og 5
timer i ankeinstansen. Disse medlemmer er slik sett
enige med Regjeringen i at fri rettshjelp må styrkes i
ankeinstansen. Dette bør allikevel ikke skje på bekostning
av fri rettshjelp i første instans. Det er av stor viktighet å kunne
tilby juridisk bistand til asylsøkere på et tidlig
tidspunkt. Det er videre viktig å kunne skape en trygg
klientrelasjon slik at opplysninger om overgrep av seksuell og fysisk
karakter kan fremkomme på et så tidlig tidspunkt
som mulig. Det krever tid og erfarenhet hos advokat/informant for å skape
denne fortroligheten slik at denne type informasjon kommer frem.
Disse medlemmer mener man ivaretar asylsøkerne
på en god måte ved at det ved ankomst gis informasjon
og tilbud om individuell samtale med frivillig organisasjon, som
NOAS, og at det direkte etter intervju oppnevnes advokat fra vaktordningslisten lokalt
i nærhet til det mottak asylsøker sendes videre til.
Ved ankomst dit opprettes kontakt mellom asylsøker og advokat,
for gjennomgang av intervju og videre bistand i forbindelse med
førsteinstansbehandlingen. Da grunnleggende informasjon
er gitt ved ankomst avgrenser behov for rettshjelp seg til 3 timer
i førsteinstans. Ved klagebehandling er det, slik det foreslås
i Ot.prp. nr. 51 (2003-2004), behov for 5 timer fritt rettsråd. Disse
medlemmer vil påpeke at en advokattildeling etter
ankomst til mottak ivaretar rettssikkerheten og behovet for å knytte
kontakt med en person i et tillitsforhold på et så tidlig
tidspunkt som mulig. Det vil også ivareta den enkelte advokats
avgrensning i forhold til antall saker, ved at sakene blir fordelt
via vaktordningslisten.
Disse medlemmer mener det er helt feil å foreta
så drastiske endringer i rettshjelpsordningen uten at man
også først foretar en evaluering av den ordningen
man i dag har, og som departementet jo faktisk sier fungerer bra.
Disse medlemmer vil påpeke at behovet
for juridisk bistand i begge instanser må sees i sammenheng
med utlendingsforvaltningens innføring av 48 timers saksbehandling
for antatt grunnløse asylsøkere, samt at det nå vurderes
muligheten for å innføre en 48 timers prescreening
av samtlige asylsøkere innen 2005.
Disse medlemmer vil også påpeke
at barnefamilier i tillegg vil ha et spesielt behov for advokatbistand,
for også å påse at barnas rettigheter
ivaretas. Barneombudet påpeker også dette i sin
høringsuttalelse. Dette fordi enkelte foreldrene i slike
situasjoner ofte har mer enn nok med å ta vare på seg
selv, og det må også påses at barns selvstendige
rett til å bli hørt i søknadsprosessen
blir ivaretatt. De advokatene som skal bistå disse familiene
vil også ha et behov for ekstra kjennskap til FNs barnekonvensjon.
Disse medlemmer vil påpeke at advokatbistand
også vil være viktig i forhold til spesielt sårbare
grupper som f.eks. barn og traumatiserte kvinner som kan ha et
særskilt behov for juridisk bistand på et tidlig
tidspunkt.
Disse medlemmer mener man må ta særskilte
hensyn til å få en styrking og kompetanseheving
i forhold til kunnskaper om barns rettigheter blant advokater som
skal være del av advokatordningen for asylsøkere.
Redd Barna har i sin høringsuttalelse foreslått
at en mulig løsning vil være å ha en gruppe
advokater med særskilte kompetansekrav, for å ivareta
de enslige mindreårige. Dette er særlig viktig
inntil norske myndigheter får på plass et tilfredsstillende
alternativ til dagens vergeordning for denne gruppen.
Disse medlemmer mener i tillegg, siden en relativt
stor del av de enslige mindreårige asylsøkerne
gjennomgår alderstesting, at denne undersøkelsen bør
gjennomføres snarlig etter ankomst til landet, slik at
barnet sikres advokatbistand snarlig etter ankomst.
Disse medlemmer mener det er svært uheldig
at det legges opp til en differensiert ordning i klageomgangen,
slik at Dublin II-saker og saker etter førsteasyllandsregelen
nå foreslås å motta kun to timers advokatbistand
i klagebehandling. Som NOAS påpeker i høringen
er det utvilsomt noen Dublin-saker som fordrer en mer omfattende
oppfølging, i tilfeller hvor søker kan begrunne
risiko for indirekte refoulement i strid med utlendingslovens § 15,
og i tilfeller hvor det er alvorlige helsemessige komplikasjoner
som kan tilsi at overføring ikke bør finne sted. UNHCR
har i tillegg også påpekt at den individuelle søker
må ha mulighet til tilstrekkelig juridisk bistand også i
denne type saker. Dette tilsier at også disse sakene, i
likhet med de antatt grunnløse, må ha krav på 3
timer fri rettshjelp ved klagebehandling. Disse medlemmer mener
i tillegg at det er en klar svekkelse av rettsikkerheten at det
ikke skal innvilges noen form for fri rettsshjelp i førsteinstans,
og vil foreslå at Dublin II-sakene fremdeles gis 3 timer
i første instans, mens de antatt grunnløse gis
2 timer.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen iverksette en fast ordning hvor en
frivillig organisasjon har ansvar for informasjon og tilbud om individuelle
samtaler med asylsøkere etter ankomst."
"Stortinget ber Regjeringen i tillegg opprettholde dagens ordning
med tre timer fritt rettsråd i førsteinstansbehandling,
men med en differensiering slik at de antatt grunnløse
saker gis to timer fritt rettsråd. Advokat tildeles lokalt
ved ankomst til mottak."
"Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak som gir personer
med definerte Dublin II-saker tre timer fritt rettsråd
ved klagebehandling av søknad."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at rettssikkerheten
til asylsøkerne blir ivaretatt i den foreslåtte
ordningen. Flertallet viser til innholdet i Ot.prp.
nr. 51 (2003-2004) og vil påpeke at det er mange andre
europeiske land som ikke yter rettshjelp i første instans.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti vil fremheve at den foretatte evalueringen er
tilstrekkelig og vil derfor imøtegå kritikken
fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet. Disse medlemmer gjør
oppmerksom på at det ikke er besluttet å foreta
en 48-timers prescreening av samtlige asylsøkere innen
2005.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
viser videre til at det stilles krav om barnefaglig kompetanse i forhold
til oppretting av advokatlistene. Det er dessuten et mål
at alderstesting skal gjennomføres så snart som
mulig etter ankomst. Flertallet viser til at Dublin
11-saker og saker etter førsteasyllandsregelen anses som
enkle saker. Dersom det er tvil, gis det utsatt iverksettelse og
5 timer advokatbistand.
Ved at de objektive vilkårene for utvisning på grunnlag
av straffbare handlinger endres, vil flere utlendinger som er ilagt
straff eller særreaksjon for straffbare forhold måtte
vurderes utvist. Utlendingsmyndighetene får dermed flere
saker hvor det må tas stilling til utvisningsspørsmålet.
En økning i antall utviste utlendinger vil også kunne
medføre ekstrautgifter til uttransporteringer. Dette er
imidlertid utgifter myndighetene kan kreve refundert, jf. utlendingsloven § 46.
Det må videre antas at enkelte av dem som blir utvist ellers
ville fortsette med kriminell virksomhet i Norge, og at det spares
inn ressurser på at den kriminelle utlendingen føres
ut av landet.
Selv om dette endringsforslaget vil kunne få økonomiske
og administrative konsekvenser, må det kunne legges til
grunn at disse konsekvensene ikke vil være av budsjettmessig
betydning. Eventuelle merutgifter dekkes av de forskjellige etatene
innenfor de til enhver tid gjeldende budsjettrammer.
Endringene i reglene om fritt rettsråd og innføringen
av en ny advokatordning i asylsaker, innebærer etter departementets
utregninger samlet sett en økonomisk innsparing.
Oppsummert medfører dette at omleggingen vil føre
til en innsparing på Justisdepartementets budsjett på 13,9
mill. kroner, mens det vil bli økte utgifter på Kommunal-
og regionaldepartementets budsjett på til sammen 7,4 mill.
kroner. Dette gir en årlig nettoinnsparing på 6,5
mill. kroner.
De budsjettmessige konsekvensene av forslaget vil bli bygget
inn i forslaget til Revidert nasjonalbudsjett og i budsjettet for
2005.
Komiteen tar dette til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet er kritiske til Regjeringens vurderinger
av de økonomiske behovene knyttet til å la en
frivillig organisasjon overta ansvaret for rettshjelpen i første
instans og avventer nærmere dokumentasjon i forbindelse
med forslag til statsbudsjett for 2005.
Disse medlemmer viser for øvrig til egne merknader
om alternativ rettshjelpsordning i kapittel 3.2.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser
at det ligger en viss besparelse i den nye ordningen med fritt rettsråd
i asylsaker som er blitt foreslått, ved at det totale antall
timer reduseres fra 6 til 5. Ut fra gjeldende satser og med den
aktuelle tilstrømning av asylsøkere kan besparelsen kanskje
bli på henimot 10 mill. kroner årlig.
Ved Stortingets behandling av familie-, kultur- og administrasjonskomiteens
Innst. O. nr. 132 (2002-2003) jf. Dokument nr. 8:122 (2002-2003),
ble anmodningsvedtak nr. 611 og 612 fattet.
Anmodningsvedtakene innebærer at utlendinger som søker
familiegjenforening med ektefelle i Norge må dokumentere
at ekteskapskontrakten gir ektefellene like, religiøse
som lovmessige, retter til skilsmisse. Videre innebærer
vedtakene at ektefeller som tidligere har vært gift i utlandet
må dokumentere at ekteskapet er oppløst i henhold
til hjemlandets lovgivning, for å kunne få familiegjenforening
med ny ektefelle.
På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak sendte Kommunal-
og regionaldepartementet den 4. november 2003 på høring
et forslag til endringer i utlendingsforskriften § 23
første ledd bokstav a.
I forbindelse med oppfølging av anmodningsvedtakene
så departementet også behov for å avklare
visse juridiske forhold i aktuelle land, samt ulike trossamfunns
syn på skilsmisse og gjengifte. Videre så departementet
behov for å avklare forholdet til Norges folkerettslige
forpliktelser. I forbindelse med oppfølgingen av Stortingets
anmodningsvedtak ba departementet derfor om bistand fra Justisdepartementets
lovavdeling, Norsk senter for menneskerettigheter og Institutt for
kulturstudier ved Universitetet i Oslo.
Som fremhevet av Utenriksdepartementet, Justisdepartementet og
Regjeringsadvokaten, kan det etter Norges internasjonale forpliktelser
ikke utledes noen plikt til å vedta endringer som foreslått.
Høringsuttalelsene viser at forslaget reiser til dels store
betenkeligheter i forhold til Norges internasjonale forpliktelser.
Dette gjelder særlig forholdet til diskrimineringsforbudet,
idet forslaget i praksis vil kunne utelukke kvinners adgang til
familiegjenforening. Forslaget vil videre ikke kun ramme muslimske
kvinners adgang til familiegjenforening, hvilket forslaget i utgangspunktet
var ment å beskytte, men også grupper med annen
religiøs tiknytning. For religioner som ikke har aksept
for skilsmisse uavhengig av kjønn, er det umulig å etablere
norske statlige krav til religiøse skilsmisserettigheter,
uten at det er i strid med religionsfriheten. Videre vil forslaget
kunne komme i konflikt med EMK art. 8 om retten til familieliv og
FNs barnekonvensjon. Endringer i norsk rett vil heller ikke medføre
endring i andre staters interne rett, herunder internasjonal privatrett.
Eventuelle unntaksbestemmelser vil derfor måtte omfatte
mange av de gruppene de er ment å beskytte, og det er derfor
tvilsomt om forslaget er et egnet virkemiddel i forhold til intensjonene.
Forslaget vil ikke bare medføre økte administrative
utgifter knyttet til verifiseringsarbeid ved utenriksstasjonene
og øvrig saksbehandling, men også lengre saksbehandlingstider.
På bakgrunn av høringsuttalelsene og de utredningene
departementet har innhentet, har Kommunal- og regionaldepartementet
kommet til at endringer i utlendingsforskriften med bakgrunn i Stortingets
anmodningsvedtak nr. 612 av 19. juni 2003 ikke bør
vedtas.
Departementet peker på at i henhold til norsk lov er
begge kjønn sikret retten til sivilrettslig skilsmisse på like
vilkår. Når det gjelder andre lands aksept for og
anerkjennelse av norsk lovgivning, det være seg mht. ekteskapsinngåelse
som skilsmisse, vil departementet påpeke at Norge ikke
har mulighet til å påvirke andre lands privatrettslige
og familierettslige forhold. Regjeringen vil arbeide for enklere
metoder for å få norsk skilsmisse godkjent i hjemland
for personer bosatt i Norge med statsborgerskap fra andre land.
Regjeringen vil også ta kontakt med de øvrige nordiske
land med sikte på et samarbeid for anerkjennelse av nordisk
skilsmisselovgivning, i første rekke i enkelte muslimske
land. Arbeidet mot tvangsekteskap vil dessuten videreføres,
blant annet gjennom å sikre at utenriksstasjonene har god
kompetanse om problematikken rundt tvangsekteskap, og at det foretas
gode intervjuer av de som søker familiegjenforening.
I proposisjonen vises det til at Stortingets anmodningsvedtak
nr. 611 med dette er oppfylt.
Komiteen viser til anmodningsvedtak
nr. 611 punkt C om at utlendinger som søker familiegjenforening
med ektefelle i Norge må dokumentere at ekteskapskontrakten
gir ektefellene like, religiøse som lovmessige retter til
skilsmisse.
Komiteen tar Regjeringens tilbakemelding til orientering,
men mener at intensjonene i Dokument nr. 8:122 (2002-2003), som
et enstemmig Storting sluttet seg til, fortsatt er uløste. Komiteen ser
at det kan være problematisk i forhold til land og religioner
hvor kvinners skilsmisserettigheter ikke er stadfestet. Derimot
mener komiteen at vi kan stille krav til ekteskapskontraktene
for å få familiegjenforening i de land hvor lik
skilsmisserett er lovfestet. I land som f.eks. Pakistan har kvinner
en lovfestet lik skilsmisserett. Kvinnen har imidlertid en mulighet
til å frasi seg alle sine rettigheter i den konkrete ekteskapskontrakten
gjennom å sette en strek over sine rettigheter i kontrakten. Komiteen mener
at dette kan forhindres gjennom å ikke godkjenne framtidige ekteskapskontrakter
hvor kvinnen har frasagt seg sine rettigheter. Komiteen viser
i den forbindelse til behandlingen av Innst. O. nr. 17 (2002-2003)
der et samlet Storting sluttet seg til Regjeringens forslag om en
obligatorisk offentlig prøving av ekteskapsvilkårene. Komiteen viser
til at vielser uten en slik offentlig prøving av vilkårene
vil være ugyldige. Komiteen viser videre
til at det er Folkeregisteret (norsk utenrikstjeneste i utlandet)
som skal gjennomføre prøvingen. Komiteen er
kjent med at dersom Folkeregisteret/Utenrikstjenesten finner
at vilkårene for ekteskapsinngåelse er i orden,
utstedes en attest. Komiteen mener det er en forutsetning
for å få familiegjenforening til Norge, at kvinnen
er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten. Komiteen ber
derfor om at Regjeringen snarest må utrede og endre regelverket
i samsvar med dette.
Komiteen vil understreke at den norske stat har
ratifisert FNs menneskerettskonvensjon, som blant annet skal beskytte
kvinner mot diskriminering. Dette gjelder artikkel 16 hvor det bl.a.
heter:
"Voksne menn og kvinner (...) uten noen begrensning som
skyldes rase, nasjonalitet eller religion (...) krav på like
rettigheter ved inngåelse av ekteskapet (...) og ved dets
oppløsning."
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, kan ikke se
at Regjeringen har vurdert oppfyllelse av denne forpliktelsen opp
mot andre internasjonale forpliktelser. Dette er altså ikke
en særnorsk rettighet, men et internasjonalt anerkjent
prinsipp som Norge har gitt tilslutning til.
Flertallet vil påpeke at i praksis brytes
denne forpliktelsen ved at ekteskapskontrakter som godkjennes i
Norge ikke sikrer like rettigheter til skilsmisse.
Flertallet kan ikke se at det er noe til hinder for å ha
en forskrift som slår fast som prinsipp at et ekteskap
som inngås, skal gi lik rett til skilsmisse både
til mann og kvinne, parallelt med at man har andre ordninger som
gjør at man kan ta foreldreansvaret sitt for barn.
Flertallet vil påpeke at Regjeringen
i denne proposisjonen som nå behandles vil gi strengere
regler for utvisning av utlendinger og at den konflikten Regjeringen
selv stiller opp mellom forslagene i Innst. O. nr. 132 (2002-2003)
og retten til familieliv og barnekonvensjonen, er i minst like stor
grad til stede når det gjelder Regjeringens forslag til
strengere praksis for utvisning på grunnlag av kriminelle
handlinger.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
er ikke tilfreds med at Regjeringen ikke har funnet noen egnede
tiltak som kunne bidratt til å sikre lik rett til skilsmisse
og hindret at personer som får familiegjenforening ved
ekteskap, fremdeles er gift med en annen enn den familiegjenforeningen
gjelder. Dette flertallet ber om at Regjeringen intensiverer
dette arbeidet.
Dette flertallet er også kritisk til
at Regjeringen heller ikke har sikret de krisetiltak som kunne hjulpet
dem som velger å bryte ut av ekteskap. Dette flertallet påpeker
at Regjeringen ikke har sikret finansieringen av krisesentrene og
at Oslo Krisesentres bokollektiv nettopp til denne utsatte gruppen nå blir
lagt ned. Dette flertallet mener dette er uakseptabelt
og at det viser at Regjeringen ikke tar kampen for likestilling
og kampen mot vold mot kvinner på alvor.
Dette flertallet viser til merknader og forslag
om dette under behandlingen av Dokument nr. 8:17 (2003-2004).
Dette flertallet vil påpeke at det er
viktig å sikre det formelle grunnlaget for lik rett til
skilsmisse og nok hjelpetiltak, men at det også er viktig
at alle miljøer og religiøse trossamfunn anerkjenner
enkeltpersoners integritet og rettigheter og respekterer retten
til skilsmisse. Uten slike holdningsendringer som gir rom for større
forståelse for de vanskeligheter som enkeltpersoner kan
komme opp i i livet sitt, vil problemene i realiteten fortsatt være
store for de som blir utsatt for ekskludering, sosialt press og
tvang.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti vil hevde at premissene som legges til grunn
er feilaktige. Norge har oppfylt sine forpliktelser etter Menneskerettighetskonvensjonen,
og likestillingsperspektivet er ivaretatt gjennom at partene gis
like rettigheter til ekteskap og skilsmisse i norsk lov. Disse
medlemmer vil påpeke at Regjeringen har utredet
spørsmålet om våre menneskerettighetsforpliktelser
angående forholdet til skilsmisse. Disse medlemmer viser
til at departementet i forbindelse med Stortingets anmodningsvedtak
har innhentet bistand fra Justisdepartementets lovavdeling, Norsk
senter for menneskerettigheter og Institutt for kulturstudier ved
Universitetet i Oslo. Disse medlemmer viser også til
at flertallets synspunkter om dette klart blir motsagt i rapporten
som er omtalt i proposisjonen. Disse medlemmer vil
påpeke at Norge bare kan ivareta eget lovverk og ikke intervenere
i andre lands privatrettslige forhold. Disse medlemmer vil
selvfølgelig presisere at Norge kun anerkjenner én
ektefelle og støtter derfor tiltak som kan forhindre bigami/polygami.
For land hvor det praktiseres ekteskapskontrakter som gir rett til
skilsmisse må det ved søknad om familiegjenforening
derfor tas hensyn til at denne retten er ivaretatt for begge parter.
Komiteen fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen snarest utrede og endre regelverket
slik at det er et vilkår for familiegjenforening til Norge
at kvinnen er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten."
"Stortinget opphever anmodningsvedtak nr. 612 av 19. juni 2003."
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen å utrede konsekvensene av å oppheve utlendingsloven § 12 om bosettingstillatelse.
Forslag 2
Utlendingsloven § 29 nytt tredje ledd skal lyde:
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse kan bare utvises dersom det straffbare forhold kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder.
Utlendingsloven § 30 annet ledd bokstav b skal lyde:
b) når utlendingen har sonet eller er ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til fengselsstraff i ett år eller mer, og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet eller for mindre enn ett år siden her i riket. Tilsvarende gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbare forhold som nevnt.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet:
Forslag 3
Utlendingsloven § 29 nytt tredje ledd skal lyde:
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse kan bare utvises dersom det straffbare forholdet kan føre til fengselsstraff i mer enn ett år, eller dersom straffeloven §§ 228 første ledd, 237, 342 første ledd bokstav b eller c, 352 a, 384 eller 385 er overtrådt. Utvisning besluttes ikke med mindre det foreligger gjentakelsesfare eller særlig grovt brudd på lovbestemmelsen.
Forslag 4
Stortinget ber Regjeringen iverksette en fast ordning hvor en frivillig organisasjon har ansvar for informasjon og tilbud om individuelle samtaler med asylsøkere etter ankomst.
Forslag 5
Stortinget ber Regjeringen i tillegg opprettholde dagens ordning med tre timer fritt rettsråd i førsteinstansbehandling, men med en differensiering slik at de antatt grunnløse saker gis to timer fritt rettsråd. Advokat tildeles lokalt ved ankomst til mottak.
Forslag 6
Stortinget ber Regjeringen iverksette tiltak som gir personer med definerte Dublin II-saker tre timer fritt rettsråd ved klagebehandling av søknad.
Komiteen har for øvrig ingen
merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre
slike
vedtak:
A.
Vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven m.m.
(senking av nedre strafferamme for utvisning og fritt rettsråd
i asylsaker)
I
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her (utlendingsloven), gjøres følgende
endringer:
§ 29 annet og nytt tredje ledd skal
lyde:
Utvisning etter første ledd bokstav a, b, c, e
og f besluttes ikke dersom det i betraktning av forholdets alvor
og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig
tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene.
Utlending som har arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse
kan bare utvises dersom det straffbare forholdet kan føre
til fengselsstraff i mer enn ett år, eller dersom
straffeloven §§ 228 første ledd, 237,
342 første ledd bokstav b eller c, 352 a, 384 eller 385
er overtrådt.
Nåværende tredje ledd blir nytt fjerde
ledd.
§ 30 annet ledd bokstav b skal lyde:
b) når utlendingen har sonet eller er
ilagt straff for forhold som etter norsk lov kan føre til
fengselsstraff i to år eller mer,
og dette er skjedd for mindre enn fem år siden i utlandet
eller for mindre enn ett år siden her i riket. Tilsvarende
gjelder ved ilagt særreaksjon som følge av straffbare
forhold som nevnt,
§ 42 tredje og fjerde ledd skal lyde:
Utlending som har søkt asyl har rett
til fritt rettsråd uten behovsprøving ved negativt
vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet. Dette gjelder likevel ikke
der utlendingen klager over bare å ha fått tillatelse
etter § 8 annet ledd. Kongen kan i forskrift fastsette
ytterligere unntak og gi nærmere regler til utfylling av første
punktum, herunder også regler om rett til fritt rettsråd
uten behovsprøving i første instans.
I saker om bortvisning, utvisning og tilbakekall av
tillatelse, har utlending rett til fritt rettsråd
uten behovsprøving. Dette gjelder likevel ikke i utvisningssaker
i henhold til § 29 første ledd bokstav b og c, § 30
annet ledd bokstav b og § 58 annet ledd når det foreligger
forhold som nevnt i femte punktum. I andre saker etter loven har
utlending rett til ytelser etter lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri
rettshjelp når de alminnelige vilkårene er oppfylt.
Dersom retten tar til følge begjæring om å holde
rettslig avhør etter § 36 i sak hvor utlending
har krav på fritt rettsråd, skal også utgiftene
til juridisk bistand under bevisopptaket dekkes etter lov om fri
rettshjelp.
Nåværende fjerde ledd blir nytt femte
ledd.
II
I lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp skal § 13
første ledd lyde:
I saker etter utlendingsloven har utlending
rett til fritt rettsråd uten behovsprøving som
bestemt i utlendingsloven § 42 tredje og fjerde ledd.
I saker om erstatning etter strafforfølgning etter straffeprosessloven
kapittel 31 har siktede rett til fritt rettsråd uten behovsprøving.
III
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan bestemme
at de enkelte bestemmelsene i loven trer i kraft til forskjellig
tid.
B.
Stortinget ber Regjeringen snarest utrede og endre regelverket
slik at det er et vilkår for familiegjenforening til Norge
at kvinnen er sikret lik rett til skilsmisse i ekteskapskontrakten.
C.
Stortinget opphever anmodningsvedtak nr. 612 av 19. juni 2003.
D.
Stortinget ber Regjeringen om å utrede hvorvidt domstolene,
og ikke Utlendingsdirektoratet, skal fatte vedtak om utvisning i
de saker hvor brudd på straffeloven krever en rettskraftig
avgjørelse i form av endelig dom ved domstolene.
E.
Stortinget ber Regjeringen om å sette av økte
ressurser knyttet til tilbudet om individuell veiledning relatert
til saker som kan inkludere kjønnsrelatert forfølgelse.
Oslo, i kommunalkomiteen, den 7. juni 2004
Magnhild Meltveit Kleppa |
Signe Øye |
leder |
ordfører |