Jeg viser til Justiskomiteens brev 18. desember 2003
med spørsmål til Regjeringen i anledning av Regjeringens
forslag til ny lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser
i Finnmark fylke i Ot.prp. nr. 53 (2002-2003). Komiteen har herunder
stilt spørsmål om hvordan Regjeringen vurderer
den folkerettslige utredningen som er foretatt av professorene Hans
Petter Graver og Geir Ulfstein på oppdrag av departementet
etter komiteens anmodning, og som ble oversendt komiteen ved departementets
brev 3. november 2003. Jeg viser ellers til mitt brev til
komiteen 25. mars 2004.
Regjeringen kan ikke fullt ut slutte seg til utredningens beskrivelse
av gjeldende folkerett, herunder ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk
og stammefolk artikkel 14. Regjeringen kan derfor heller ikke slutte seg
til alle konklusjoner som forfatterne trekker i utredningen.
Bestemmelsen i ILO-konvensjon nr. 169 artikkel 14 nr. 1 omhandler
beskyttelse av landrettigheter. Den kan etter departementets oppfatning
ikke forstås som et krav om å gi eier- og besittelsesrettigheter
til de områder som urfolk tradisjonelt befolker, slik forfatterne
synes å gjøre. En slik forståelse følger
ikke av ordlyden og vil ikke være i samsvar med grunnleggende
prinsipper for traktattolking. Artikkel 14 nr. 1 må forstås
i sammenheng med de øvrige bestemmelser i konvensjonen,
der de andre bestemmelsene i artikkel 14, formålsbetraktningene
og de alminnelige retningslinjer i konvensjonens del I (blant annet artikkel
2 og 6-8), artikkel 13 og gjennomføringsregelen i artikkel
34 står sentralt. Artikkel 34 utgjør en integrert
del av konvensjonens tekst og medfører at innholdet av
statenes forpliktelser etter artikkel 14 nr. 1 skal defineres fleksibelt
og på bakgrunn av forholdene i den enkelte stat.
Etter departementets syn krever artikkel 14 nr. 1 anerkjennelse av landrettigheter som er opparbeidet gjennom utøvelse
av eier- og besittelsesfunksjoner, f.eks. ved lang tids bruk. Bestemmelsen
i artikkel 14 nr. 1 omhandler ikke tildeling av nye rettigheter,
som ikke er opparbeidet ved en utøvelse av eier- og besittelsesfunksjoner
som nevnt.
Eventuell uenighet om landrettigheter forutsettes etter artikkel
14 nr. 3 løst gjennom egnede nasjonale prosedyrer i henhold
til nasjonal rett innenfor konvensjonens rammer. Etablering av Finnmarkseiendommen
skal sikre samiske interesser og interessene til den øvrige
lokalbefolkning i den fremtidige forvaltning av Finnmark, men det
kan reises spørsmål om etableringen i seg selv
er et egnet virkemiddel for det særskilte formål å oppfylle
kravene til identifikasjon av landområder som vedkommende
urfolk tradisjonelt besitter, jf. artikkel 14 nr. 2. Lovforslagets § 5 gjør
det klart at Finnmarksloven ikke vil gjøre inngrep i eller
innskrenke private eller kollektive rettigheter som bygger på hevd
eller alders tids bruk. Nyere rettspraksis i Høyesterett
viser at det i denne sammenheng vil bli lagt vekt på samenes
livsformer og sedvaner og reindriftens bruk av de aktuelle områder. Regjeringen
mener at lovforslaget er innenfor folkeretten, men for å ivareta
konvensjonens målsettinger med henblikk på å identifisere
opparbeidete individuelle og kollektive rettigheter kan det være
hensiktsmessig å vurdere supplerende tiltak.
Tolkingsuttalelser bekreftet av ILOs styre i henhold til klageordningen
etter artikkel 24 i ILOs konstitusjon støtter departementets
forståelse av artikkel 14 nr. 1. Dette gjelder både
for uttalelser etter ILO-konvensjon nr. 169 og uttalelser etter
ILO-konvensjon nr. 107, som i artikkel 11 har en bestemmelse med
vesentlig grad av kontinuitet til artikkel 14 nr. 1 i ILO-konvensjon
nr. 169. Tolkingsuttalelsene illustrerer et vidt rom for nasjonal
skjønnsutøvelse basert på stedlige forhold
og rettstradisjoner i samsvar med fleksibilitetsregelen i ILO-konvensjon
nr. 169 artikkel 34.
Departementet understreker at forpliktelsene i de to konvensjonene
er i vesentlig grad prosessorientert. De tar høyde for
høyst ulike situasjoner i en rekke stater, forskjellige
karakteristikker knyttet til vedkommende urfolks situasjon, tradisjoner
og rettsoppfatninger, nasjonale regler og prosedyrer, m.m. Urfolkene
skal gis reell medinnflytelse, uten å tilsidesette nasjonale
regler, så sant disse ikke virker diskriminerende og de
oppfyller konvensjonens krav for øvrig.
Departementet kan ikke se at det følger av FN-konvensjonen
om sivile og politiske rettigheter artikkel 27 nærmere
veiledning om hvordan beskyttelse av landrettigheter skal gjennomføres.
Om bestemmelsen forutsetter effektiv beskyttelse av individuelle
rettigheter som er nødvendige for å opprettholde særlige
livsformer og næringsgrunnlag, kan det ikke utledes konkrete
krav med hensyn til hvilke modeller som skal velges for å løse
spørsmål om landrettigheter.
På vegne av Regjeringen vil jeg senere komme nærmere
tilbake til Justiskomiteens spørsmål i brevet 18. desember
2003.