I proposisjonen fremmer Samferdselsdepartementet følgende
forslag:
Lov om varsling, rapportering og undersøkelse av
jernbaneulykker og jernbanehendelser (jernbaneundersøkelsesloven).
Samtidig oppheves jernbaneloven kapittel V. Undersøkelse
av jernbaneulykker.
Endringer i luftfartsloven kapittel XII. Varsling, rapportering
og undersøkelse av luftfartsulykker og luftfartshendelser
m.m.
Endringer i vegtrafikkloven, i form av tilføyelse av
et nytt kapittel VII om undersøkelse av trafikkulykker
mv.
Lovforslagene skal legge til rette for en forbedring
av det ulykkesforebyggende arbeidet og redusere antall drepte og
skadde.
I Sem-erklæringen har regjeringen Bondevik II nedfelt
et mål om å etablere én felles ulykkeskommisjon
for de ulike transportformene.
Forslaget til endringer i luftfartsloven og forslaget til ny
jernbaneundersøkelseslov bygger i stor grad på eksisterende
og kommende internasjonale forpliktelser. Særlig sentralt
er EUs nye direktiv om rapportering av hendelser i sivil luftfart.
Av den grunn behandles luftfartsspørsmål først
under de enkelte kapitlene, selv om det foreslås ny lov
på jernbaneområdet. På jernbaneområdet
er det tatt høyde for EUs nye direktiv om jernbanesikkerhet.
Forslaget til endringer i vegtrafikkloven skal legge det rettslige
grunnlaget for utvidelsen av mandatet til Havarikommisjonen for
sivil luftfart og jernbane (havarikommisjonen) til også å omfatte
vegsektoren. På vegsektoren er det lagt opp til at en stor
del av reguleringen skal fastsettes i forskrift.
For å sikre havarikommisjonen et mest mulig likeartet
lovverk å forholde seg til innenfor de tre transportsektorene,
har departementet bygd lovforslagene på de samme anerkjente
prinsippene for forebyggende sikkerhetsarbeid. Likhetene er likevel størst
mellom luftfarts- og jernbanesektoren, hvor lovreguleringen allerede
i dag er tilnærmet identisk.
For å unngå at de foreslåtte reglene
skal utgjøre en uforholdsmessig stor del av jernbaneloven,
har departementet valgt å foreslå en egen lov
om undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser.
På sikt kan det være aktuelt å vurdere
en felles lov om undersøkelse av transportulykker.
For de ansvarlige myndighetene er det helt avgjørende å motta
flest mulig opplysninger som kan belyse årsakene til ulykker.
I proposisjonen foreslås det derfor et sett av regler som
vil bidra til at personer som har viktige opplysninger ikke skal
behøve å frykte negative konsekvenser av å gi
opplysningene til myndighetene gjennom skriftlige rapporter eller muntlige
forklaringer.
Innenfor alle de tre sektorene foreslås det spesialtilpassede
regler om taushetsplikt og dokumentoffentlighet som verner de som
har opplysninger mot uberettiget negativ omtale i media. Ved å spesialtilpasse
reglene oppnår en samtidig at det ikke gjøres større
unntak fra offentlighetsprinsippet enn det som er strengt nødvendig
for å fremme sikkerhet.
Videre foreslås det regler som forbyr at opplysninger
som er gitt til myndighetene brukes som bevis i en straffesak mot
den som har gitt opplysningene.
Det foreslås også et uttrykkelig forbud mot
at arbeidsgiver retter sanksjoner mot personer som gir opplysninger
til myndighetene om kritikkverdige forhold i vedkommende bedrift.
Innenfor luftfartssektoren foreslås det at staten i en
del tilfeller ikke skal kunne anlegge sivilt søksmål mot
personer som har gitt opplysninger til myndighetene. Videre foreslås
det å verne ansatte i luftfarten som gir opplysninger til
myndighetene mot inndragning av sertifikater de er avhengige av
for å kunne utøve sitt yrke, så lenge
vedkommende tilfredsstiller de nødvendige medisinske krav
eller for øvrig ikke er klart uskikket til å inneha
sertifikatet.
I tråd med tidligere politikk har Regjeringen i St.meld.
nr. 24 (2003-2004) Nasjonal transportplan 2006-2015 ønsket å videreføre
arbeidet for at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller
livsvarig skadde i transportsektoren (nullvisjonen). Skal dette arbeidet
lykkes, er det en forutsetning at en kjenner årsakene til
at ulykkene inntreffer, og setter inn forebyggende tiltak på grunnlag
av denne kunnskapen.
Innenfor luftfarts- og jernbanesektoren har havarikommisjonen
hovedansvaret for å undersøke og finne årsakene
til ulykker og hendelser.
I vegsektoren finnes det i dag ingen fast og uavhengig myndighet
for undersøkelse av ulykker.
Innenfor sivil luftfart har sikkerhet alltid hatt høy prioritet,
og dette har ført til at de fleste tekniske årsakene
til ulykker er kartlagt, og forebyggende tiltak er satt inn. Anslagsvis
70 pst. av alle ulykker skyldes i dag såkalte menneskelige
faktorer.
Innen luftfarten er det i dag bred enighet om at ulykkesratene
bare kan reduseres dersom man setter inn ressurser på å kartlegge
de menneskelige faktorene bedre. Skal dette lykkes, må de
ansvarlige myndighetene få tilgang til mer og bedre informasjon
om de menneskelige faktorene som ulykkesårsak. Denne informasjonen
finnes først og fremst hos de ansatte i bransjen.
Skal viljen til å rapportere styrkes, må frykten
for straff, inndragning av sertifikater, reaksjoner fra arbeidsgiver
og uthenging i media reduseres eller fjernes gjennom rettslige garantier.
Den internasjonale luftfartsorganisasjonen ICAO, EU-kommisjonen
og Eurocontrol arbeidet i flere år med å etablere
minstestandarder for nasjonale og internasjonale rapporteringsordninger.
Det viktigste av disse regelverkene er europaparlaments- og rådsdirektiv
2003/42/EF av 13. juni 2003 om rapportering
av hendelser innen sivil luftfart (rapporteringsdirektivet), som
igjen bygger på prinsippene i anneks 11 til den globale
Chicago-konvensjonen (ICAO-konvensjonen). Direktivet ble innlemmet
i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 41/2004
av 23. april 2004. Nært beslektet med rapporteringsdirektivet
for luftfart er Eurocontrols ESARR 2, som omhandler rapportering
og vurdering av hendelser knyttet til lufttrafikkledelse.
Norge har hatt en folkerettslig forpliktelse til å gjennomføre
ESARR 2 i faser siden 1. januar 2000. Rapporteringsdirektivet skal
være gjennomført innen 4. juli 2005 i EU.
Mange av de hensynene som ligger bak det internasjonale regelverket
på luftfartsområdet har samme, eller tilnærmet
samme, gyldighet for jernbanesektoren.
I tillegg bør stort sett de samme hensyn legges til grunn
ved utvidelsen av havarikommisjonens mandat til også å gjelde
vegsektoren. Departementet fant det derfor hensiktsmessig å utarbeide
et felles høringsbrev med forslag til lovendringer om ulykkesforebyggende
arbeid for både luftfarts-, jernbane- og vegsektoren.
Reglene om undersøkelse av ulykker og hendelser er tilnærmet
de samme i jernbaneloven som i luftfartsloven. I tillegg vedtok
EU 29. april 2004 et europaparlaments- og rådsdirektiv
2004/49/EF om jernbanesikkerhet (jernbanesikkerhetsdirektivet)
som gjør de internasjonale kravene for jernbanesektoren enda
mer like de som gjelder for luftfartssektoren. Direktivet ble innlemmet
i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr.
151/2004 av 29. oktober 2004, og skal være
implementert i norsk rett innen 30. april 2006.
19. desember 2003 sendte Samferdselsdepartementet ut
høringsnotat til instanser som listet opp i kapittel 2
i proposisjonen.
Samferdselsdepartementet gjennomgår i kapittel 3 i proposisjonen
bakgrunnen for forslaget om utvidelse av havarikommisjonens mandat
til også å omfatte vegsektoren. Videre gis det
en kort omtale av gjeldende rett, og behovet for en ny lovhjemmel
som rettslig grunnlag for utvidelsen.
Det finnes i dag ingen fast og uavhengig havarikommisjon for
undersøkelse av ulykker i vegtrafikken. Undersøkelser
av slike ulykker gjøres imidlertid av Politiet og av Statens
vegvesens ulykkesanalysegrupper. Formålet med undersøkelsene
er forskjellig i de to etatene. Politiet søker primært å avdekke
skyld og ansvar, mens Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper har
som formål å frembringe kunnskap om årsaksforholdene
med tanke på å bedre sikkerheten.
I 2000 gjennomførte Statens vegvesen forsøk med
ulykkesanalysegrupper i 10 fylker. Forsøkene er evaluert
og opplegget justert, og vegvesenet startet med permanente ulykkesanalysegrupper
i alle sine fem regioner fra 1. januar 2005. Ulykkesanalysegruppene
til Statens vegvesen er primært et verktøy i etatens
trafikksikkerhetsarbeid.
Det ble etablert en arbeidsgruppe, som i sin rapport i februar
2002, tilrådde at den nåværende havarikommisjonens
mandat burde utvides til å omfatte undersøkelse
av visse kategorier vegtrafikkulykker.
Tilrådingen dannet grunnlaget for etablering av ytterligere
en arbeidsgruppe som skulle foreta en nærmere vurdering
av en utvidelse av havarikommisjonens mandat. Rapport fra denne
arbeidsgruppen ble fremlagt i april 2003.
I rapporten ble behovet for lovendringer for å utvide
havarikommisjonens virkeområde påpekt. Gruppen
mente det burde etableres et tilsvarende hjemmelsgrunnlag for ulykkesundersøkelser
innen vegsektoren som innen luftfart og jernbane.
Rapporten fra sistnevnte arbeidsgruppe ble sendt på høring
til berørte departementer og instanser i mai 2003 med frist
for merknader 15. august 2003. Høringsinstansene
var i hovedsak positive til etablering av en fast og uavhengig myndighet
for undersøkelser av ulykker i vegtrafikken. Dessuten ble
viktigheten av å etablere et godt samarbeid mellom undersøkelsesmyndigheten,
politiet og Statens vegvesen påpekt, herunder at rollene
til de ulike aktørene i forbindelse med ulykkesundersøkelser
i vegsektoren må være klart definert.
Vegtrafikkloven § 12 Plikter ved trafikkuhell skisserer
en rekke plikter i forbindelse med trafikkuhell. Samferdselsdepartementet
mener imidlertid at paragrafen ikke på noen måte
gir tilstrekkelig hjemmel for den type offentlig undersøkelse
av vegtrafikkulykker som det nå foreslås at havarikommisjonen
skal gjennomføre. En ny hjemmel må derfor utarbeides
på vegtrafikkområdet.
I høringsnotatet av 19. desember 2003 foreslo Samferdselsdepartementet å tilføye
en ny § 12a i vegtrafikkloven, for å hjemle
havarikommisjonens ulykkesundersøkelser i vegsektoren.
Departementet konstaterer at de høringsinstansene som
kommenterer utvidelsen av havarikommisjonens mandat til også å omfatte
vegsektoren, er positive til dette.
Departementet mener, i likhet med flere av høringsinstansene,
at bruk av en uavhengig myndighet til undersøkelse av ulykker
i vegtrafikken vil innebære en styrking av trafikksikkerhetsarbeidet.
EU-kommisjonen har i flere år arbeidet med et forslag
til regelverk om rapportering av luftfartshendelser. I 2000 la Kommisjonen
frem sitt endelige forslag til direktiv. Etter en del tautrekking
mellom Europaparlamentet og Rådet, ble endelig tekst vedtatt sommeren
2003. Tittelen er Directive 2003/42/EC of the
European Parliament and the Council of 13 June 2003 on
occurence reporting in civil aviation (rapporteringsdirektivet).
Rapporeringsdirektivet legger grunnlaget for et nytt system for
rapportering av luftfartshendelser som ikke er definert som alvorlige.
Alle medlemsstatene pålegges å etablere et obligatorisk
system hvor alle viktige aktører innen luftfartssektoren
skal rapportere forhold som kan bidra til å forebygge luftfartsulykker
til et myndighetsorgan. Dette organet skal analysere de innkomne
opplysningene.
For å skape den nødvendige tilliten til systemet blant
rapportørene er direktivet basert på en grunnidé om
at de rapporterte opplysningene bare skal brukes til flytryggingsmessige
formål.
Siden antallet luftfartshendelser i hvert enkelt land er relativt
begrenset, legger direktivet opp til en utstrakt utveksling av informasjon
mellom medlemsstatene.
Selv om enkelte av direktivets bestemmelser bærer preg
av at en har forsøkt å veie motstridende interesser
mot hverandre på en relativt finmasket måte, finnes
det også formuleringer i forarbeidene som tyder på at
direktivet først og fremst skal oppfattes som en ramme
for medlemsstatenes nasjonale gjennomføringsregler. For
disse delene av direktivet må det være rom for å gjennomføre
regelverket på en måte som gjør at det
passer sammen med tilgrensende nasjonale regler og etablerte organisatoriske
løsninger.
Eurocontrol er den europeiske organisasjonen for sikker flynavigasjon,
og dets mål er blant annet å utvikle en felles
europeisk politikk for lufttrafikkstyring. Som ledd i dette flysikkerhetsarbeidet
utvikles det felles sikkerhetskrav som vedtas av Eurocontrols Permanent
Commission som Eurocontrol Safety Regulatory Requirement (ESARR).
Pr. i dag er det vedtatt seks ESARR-er. Norge har en folkerettslig
forpliktelse til å gjennomføre ESARR-ene som lov
eller forskrift.
Det vises til endringer i Chicago-konvensjonens anneks 6 og 13
i kapittel 4.3 i proposisjonen.
Rådet i ICAO vedtok 9. mars 2001 to endringer
i anneks 6 til Chicago-konvensjonen. Siden Norge ikke har meldt
avvik til ICAO på de siterte punktene, er det nødvendig å gjennomføre
tilsvarende bestemmelser i det norske regelverket innen 1. januar
2005. Annekset omhandler bl.a. forbud av innsamlede data til bruk
som grunnlag for sanksjoner, og at dataene håndteres konfidensielt.
ICAO har både vedtatt, og foreslått å vedta,
to endringer i anneks 13 til Chicago-konvensjonen. Disse har betydning
for våre nasjonale rapporteringsregler.
Til nå har anneksets pkt. 5.12 vært basert
på en hovedregel om at lydbåndet i taleregistratoren,
og eventuelle utskrifter av dette, bare skal kunne brukes i det
arbeidet undersøkelsesmyndigheten er satt til å gjøre
etter norsk rett.
Endringsforslaget innebærer at selve lydbåndet overhodet
ikke skal kunne utleveres fra undersøkelsesmyndigheten,
ikke engang etter en konkret vurdering av en domstol. Endringsforslaget
er ennå ikke vedtatt av ICAO, men Norge har støttet
forslaget.
EU har vedtatt en såkalt "Jernbanepakke-2" 29. april
2004. I pakken ligger diverse rettsakter.
I jernbanesikkerhetsdirektivet ligger det bl.a. krav til at medlemsstatene
skal opprette en egen uavhengig sikkerhetsmyndighet (tilsynsmyndighet)
og et eget uavhengig undersøkelsesorgan på jernbaneområdet.
Direktivet skal være implementert innen 30. april
2006.
I Norge har vi allerede etablert en egen sikkerhetsmyndighet
gjennom opprettelsen av Statens jernbanetilsyn og et uavhengig undersøkelsesorgan
gjennom Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane.
Kapittel V i sikkerhetsdirektivet omhandler undersøkelser
av jernbaneulykker og hendelser. Bestemmelsene bygger på tilsvarende
direktiv på luftfartsområdet, slik at det legges
opp til at formålet med undersøkelsene og prosedyrereglene
stort sett blir like på de to områdene.
Bestemmelsene om undersøkelse av ulykker og hendelser
er tatt inn i jernbanesikkerhetsdirektivets kapittel V Undersøkelser
av ulykker og hendelser.
Av artikkel 19, jf. artikkel 21 fremgår det at medlemsstatene
skal opprette en undersøkelsesmyndighet som skal foreta
undersøkelse etter alvorlige ulykker. Det er m.a.o. bare
en obligatorisk plikt etter direktivet til å undersøke
alvorlige ulykker.
Det er imidlertid lagt opp til at undersøkelsesmyndigheten
også kan undersøke ulykker og hendelser som under
litt andre omstendigheter kunne ha ført til alvorlige ulykker,
jf. artikkel 19 nr. 2.
Innholdet i jernbanesikkerhetsdirektivets kapittel V er stort
sett i samsvar med norsk praksis.
I Norge har vi gått noe lenger når det gjelder
undersøkelsesplikt for havarikommisjonen enn det som følger
av jernbanesikkerhetsdirektivet.
De nasjonale reglene som regulerer jernbaneundersøkelser
etter jernbaneloven, tilsvarer stort sett reglene på luftfartsområdet.
Departementet er ikke kjent med at det for tiden foreligger planer
om å regulere rapportering av ulykker og hendelser på jernbaneområdet
i EU. Etter jernbanesikkerhetsdirektivet er det opp til hver enkelt medlemsstat å regulere
dette nærmere.
På vegtrafikkområdet finnes det ikke internasjonale
krav som legger føringer på innholdet i og utformingen
av regelverk om undersøkelser av ulykker mv. I den grad
det vurderes som hensiktsmessig, bør reglene om undersøkelse
av ulykker i vegtrafikken bygge på de tilsvarende reglene
innenfor luftfarts- og jernbanesektoren.
Som følge av at de faktiske forholdene i de tre transportsektorene
er ulike, og fordi de begrepene som brukes i internasjonalt regelverk
er forskjellige, er det vanskelig å finne frem til egnede
begreper som er sammenfallende for alle sektorene.
I kapittel 5 i proposisjonen følger en gjennomgang av
definisjonsspørsmålene innenfor hver enkelt sektor.
Det ser ut til å være enighet om at det er ønskelig å definere
de mest sentrale begrepene i selve luftfartsloven. Departementet
foreslår derfor å definere "luftfartsulykke",
"luftfartshendelse" og "alvorlig luftfartshendelse" i loven.
Definisjonene i nasjonale regler bør i størst
mulig grad samsvare med internasjonale definisjoner. Problemet er
at de internasjonale definisjonene innbyrdes avviker fra hverandre,
og at det dermed kan oppstå problemer med å dokumentere
at internasjonale forpliktelser er gjennomført i nasjonal
lovgivning dersom en av dem legges til grunn.
Når det gjelder definisjonen av luftfartsulykke, mener
departementet at definisjonen av ulykke i Chicago-konvensjonens
anneks 13 bør legges til grunn. Denne definisjonen må også antas å ivareta
formålet med ulykkesdefinisjonen i undersøkelsesdirektivet for
luftfart.
Derimot er departementet mer i tvil om hele ulykkesdefinisjonen
bør stå i selve loven. Departementet har kommet
til at det beste er å gi en kortfattet definisjon av luftfartsulykke
i loven, og samtidig forutsette at en fullstendig teknisk definisjon
gis i utfyllende forskrift.
Departementet ønsker også å endre
noe på de foreslåtte definisjonene av "luftfartshendelse"
og "alvorlig luftfartshendelse". I tråd med den endelige versjonen
av rapporteringsdirektivet foreslås det at disse to begrepene
gjøres sideordnede, i stedet for over- og underordnet.
Denne endringen avviker noe fra systematikken i Chicago-konvensjonens
anneks 13, men departementet foretrekker likevel denne terminologien
fordi den avklarer forholdet mellom begrepene på en bedre
måte. Siden definisjonene av "luftfartshendelse" og "alvorlig
luftfartshendelse" er relativt kortfattede, bør de i sin
helhet tas inn i luftfartsloven. Dette utelukker ikke at det gis
definisjoner av forskjellige underbegrep i utfyllende forskrifter.
I jernbanesikkerhetsdirektivet legges det opp til en obligatorisk
plikt til å undersøke såkalte alvorlige jernbaneulykker,
men at undersøkelsesmyndigheten også kan undersøke
andre jernbaneulykker og alvorlige hendelser. Sikkerhetsdirektivets
definisjoner er omtalt under punkt 4.4.2 i proposisjonen.
Havarikommisjonen for sivil luftfart og jernbane skal etter dagens
ordning undersøke jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser.
Departementet legger til grunn at havarikommisjonen fortsatt skal
undersøke både jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser,
herunder slike ulykker og hendelser som vedrører sporvei,
tunnelbane og forstadsbane mv., i tråd med det som er anført
i Ot.prp. nr. 73 (2000-2001).
Departementet har etter en vurdering av høringsuttalelsene
og på bakgrunn av at jernbanesikkerhetsdirektivet nå er
vedtatt, funnet at det vil være hensiktsmessig å ta
inn en definisjon av jernbaneulykke, alvorlig jernbanehendelse og
jernbanehendelse i forslag til ny lov.
Imidlertid vil definisjoner i samsvar med EUs jernbanesikkerhetsdirektiv
være for detaljert til å tas inn i loven, jf.
punkt 4.4.2 i proposisjonen. Departementet foreslår derfor
at det lages en overordnet definisjon av hva som menes med jernbaneulykke,
alvorlig jernbanehendelse og jernbanehendelse i lovforslaget, og
at det kan gis nærmere utfyllende bestemmelser av begrepene
i forskrift. Departementet anser at det ikke er hensiktsmessig å skille
mellom "alvorlig jernbaneulykke" og "jernbaneulykke" i lovsammenheng,
da mandatet til havarikommisjonen omfatter undersøkelse
av alle jernbaneulykker. I den grad det er behov for å skille
mellom alvorlig jernbaneulykke og jernbaneulykke, kan dette gjøres
i forskrift.
Vegtrafikkloven inneholder ingen definisjon av verken ulykke
eller hendelse. På vegtrafikkområdet foreslås
det å ta inn definisjoner i forskrifter til loven.
Varsling er umiddelbar, eller raskest mulig, muntlig beskjed
til offentlige myndigheter om en ulykke som har inntrådt.
Formålet er først og fremst å berge liv
og begrense andre former for skade, i den grad det er mulig. Varsling
har også til formål at havarikommisjonen skal
kunne igangsette undersøkelse så raskt som mulig.
Rapportering er skriftlig underretning til de aktuelle myndighetene
etter ulykker og hendelser. Formålet med rapporteringen
er å forebygge fremtidige ulykker, jf. punkt 7.2 i proposisjonen.
I det endelige lovforslaget viderefører departementet
tanken om å samle alle varslingsreglene i luftfartsloven
kapittel XII.
Departementet støtter videre forslaget om å inkludere
bakketjenesten i kretsen av de som har særlig varslingsplikt.
Det er ikke usannsynlig at ansatte i bakketjenesten vil kunne være
vitne til en varslingspliktig ulykke eller hendelse. Departementet
har vært noe mer i tvil om det er riktig å fjerne
havarikommisjonen fra listen over de organene varsel kan gis til, men
har kommet til at en vil støtte havarikommisjonens eget
forslag om å bli strøket fra listen. Til gjengjeld
er det viktig å påse at det etableres gode rutiner for
rask videreformidling av varsel fra de organene som mottar varsel
direkte fra de varslingspliktige.
Det går fram under punkt 6.3.3 i proposisjonen at høringsinstansene
har ulike oppfatninger om hvorvidt varslingsordningen skal utvides
til å gjelde visse persongrupper innen jernbanevirksomheten.
Havarikommisjonen ønsker at det primært er fører
av toget som skal varsle om ulykker, og sekundært virksomheten
selv.
Som pekt på av bl.a. Jernbaneverket er det i dag togledersentralen
(trafikkstyringsenheten), som skal varsles først ved ulykker,
bl.a. fordi den kan stanse trafikken og sikre strekningen. Varsel
om jernbaneulykke skal primært ha til formål å starte
redningsarbeidet, og det er derfor viktig at trafikkstyringsenheten
mottar umiddelbart varsel om ulykker for å kunne igangsette
nødvendige tiltak og varsle nødvendige myndigheter.
Etter en nærmere vurdering har departementet kommet
til at det bør skilles mellom varsling av jernbaneulykke
der det faktisk er behov for å igangsette redning, og alvorlige
jernbanehendelser der det bare nesten inntrådte en ulykke.
Av den grunn foreslår departementet i lovforslaget å skille
mellom varsling av jernbaneulykker og varsling av alvorlige jernbanehendelser.
Varsling i de to tilfellene vil være ulike, fordi det ikke
vil være et særskilt behov for å varsle politi
eller Hovedredningssentralen i tilfeller hvor det faktisk ikke har
skjedd en ulykke.
For blant annet å imøtekomme merknader fra
havarikommisjonen, foreslår departementet at plikten til å varsle
om jernbaneulykker legges på ansatte i jernbanevirksomheten
som blir involvert i jernbaneulykke. Videre foreslås det
at trafikkstyringsenheten (togledersentralen) blir varslingsinstans,
i tillegg til politiet og Hovedredningssentralen. I tråd
med dagens regler pålegges det alle som blir vitne til
jernbaneulykke å varsle en av de nevnte instanser.
Departementet har kommet til at ordningen med at tilsynsmyndigheten
skal varsles bør beholdes, selv om tilsynsmyndigheten ikke
har noen funksjon på selve ulykkesstedet. Det er i seg
selv viktig at tilsynet er orientert om ulykker og alvorlige hendelser,
siden det er tilsynet som har virkemidler til eventuelt å følge
opp med pålegg overfor jernbanevirksomhetene. Det legges
derfor opp til at det er de primære varslingsinstansene
(dvs. trafikkstyringsenheten, politiet og Hovedredningssentralen)
som skal varsle havarikommisjonen og tilsynsmyndigheten.
Ved varsling av alvorlige jernbanehendelser, foreslår
departementet at det fortsatt skal være jernbanevirksomheten
som pålegges en slik plikt. Imidlertid legges det opp til
at departementet i forskrift kan pålegge visse persongrupper
en særskilt varslingsplikt.
En innføring av en direkte varslingsplikt for ansatte
må vurderes i lys av hvordan den etablerte ordningen med
at virksomhetene skal ha interne rutiner for hvordan varsling skal
skje, utvikler seg. Dersom det fortsatt viser seg at det ikke er
tilstrekkelig at jernbanevirksomheten pålegges en slik
plikt, må en utvidelse vurderes i samråd med de
involverte myndigheter og virksomheter.
Departementet mener at bare politiet og Statens vegvesen i denne
omgang bør pålegges varslingsplikt overfor havarikommisjonen.
Dersom fremtidige erfaringer fra ulykkesundersøkelser på vegsektoren
tilsier noe annet, kan det vurderes om flere bør gis varslingsplikt.
Lovforslaget forutsetter at det i forskrift fastsettes nærmere
kriterier for hvilke typer ulykker mv. politiet og Statens vegvesen
skal varsle havarikommisjonen om.
Departementet understreker at det store antallet ulykker og uhell
i vegsektoren krever en avgrensning av hvilke ulykker mv. som skal
varsles, og dermed gi grunnlag for undersøkelser fra havarikommisjonens side.
Varslingsbestemmelsene vil kunne virke som en form for "siling"
i forhold til havarikommisjonen, dvs. at omfanget av varslingsplikten
også vil ha betydning for hvilke ulykker mv. som vil bli
undersøkt. Hvilke kriterier som skal legges til grunn for
en slik avgrensning er derfor en viktig problemstilling.
Av hensyn til dem som pålegges varslingsplikt, er det
viktig å foreta en avgrensning i forhold til hvilke typer
ulykker mv. som skal varsles.
Departementet vil søke å finne en hensiktsmessig avgrensning
av varslingsplikten.
Departementet vil anta at dødsulykker og ulykker med
stort risikopotensial bør varsles. Dette kan være ulykker
med flere drepte eller hardt skadde, ulykker med buss og tunge kjøretøy
(over 7,5 tonn), ulykker med kjøretøy som transporterer
farlig gods, ulykker i tunnel mv.
Forskriftene bør formuleres slik at det gis rom for fleksibilitet
når det gjelder omfanget av varslingsplikten, da man her
skal regulere ulykkesundersøkelser på et område
som er nytt for havarikommisjonen. De erfaringer som høstes
når undersøkelsesarbeidet har pågått
en tid, kan tilsi at det må gjøres endringer i
varslingsreglene.
Det påpekes at det i tillegg til varslingsreglene, vurderes å gi
bestemmelser i forskriftene om at politiet og Statens vegvesen skal
informere/rapportere til havarikommisjonen om andre ulykker
mv. enn de som blir varslingspliktige. Dette bl.a. for å gi
havarikommisjonen oversikt over ulykkesbildet og ulykkesutviklingen.
En arbeidsgruppe med deltagelse fra Samferdselsdepartementet,
Politidirektoratet, Hedmark politidistrikt (Fellesoperativ enhet),
havarikommisjonen og Statens vegvesen skal utarbeide forslag til
forskrifter om havarikommisjonens undersøkelser på vegtrafikkområdet,
herunder forslag til varslingsregler.
Fremstillingen i kapittel 7 i proposisjonen omhandler behovet
for at havarikommisjonen, tilsynsmyndighetene og eventuelle andre
som arbeider med transportsikkerhet, skal få bedre tilgang
til sikkerhetsrelevante opplysninger.
I kapittel 7 i proposisjonen vurderes virkemidler for å styrke
viljen til å rapportere og forklare seg. Med utgangspunkt
i rapporteringsdirektivet for luftfart har departementet identifisert
følgende hindringer for rapportering av de nevnte forholdene:
Potensielle rapportørers
frykt for at de selv, kolleger, eller den bedriften de arbeider
i, skal bli utsatt for negativ medieomtale.
Potensielle rapportørers frykt for at de selv,
eller kolleger, skal miste tillatelser (typisk sertifikater) som
er nødvendig for yrkesutøvelse.
Potensielle rapportørers frykt for at det reises straffesak
eller sivil sak mot dem på basis av de opplysningene som
gis til myndighetene.
Potensielle rapportørers frykt for at arbeidsgiver vil
reagere med sanksjoner overfor vedkommende selv eller kolleger.
Med rapportering av opplysninger menes skriftlig innsending av
opplysninger om ulykker eller hendelser som allerede har funnet
sted, og som skal hjelpe ansvarlige myndigheter til å kartlegge årsaksfaktorene.
De viktigste problemstillingene i tilknytning til rapportering
er hvem som skal ha plikt til å rapportere, hvilke typer
ulykker og hendelser som skal rapporteres, og hvilke typer opplysninger
rapportene skal inneholde. Videre må det tas stilling til
om rapporteringsplikten skal påligge enkeltpersoner, eller de
organisasjonene de er ansatt i. Endelig må det tas stilling
til om de enkelte pliktene skal reguleres direkte i selve loven,
eller i forskrifter som gis i medhold av loven.
Luftfartsloven innholder ikke uttrykkelige regler om rapporteringsplikt.
De ansatte i flysikringstjenesten og bakketjenesten har ikke plikt
til å rapportere etter gjeldende rett.
Inntil nylig fantes det ikke internasjonale regler om rapportering
innenfor luftfarten. Det nye EU-direktivet som ble vedtatt i 2003
legger grunnlaget for et nytt system for pliktig rapportering av
luftfartshendelser.
Det er på det rene at rapporteringsplikten etter direktivet
går lenger enn gjeldende norske rapporteringsregler, både
når det gjelder hvilke opplysninger som skal rapporteres
og hvem som har plikt til å rapportere.
Forslaget i høringsnotatet tok utgangspunkt i at kretsen
av de rapporteringspliktige bør være så vid
at en er sikker på at alle som sitter med relevante opplysninger
er omfattet.
Departementet er enig i at ansatte i bakketjenesten bør
kunne pålegges plikt til å rapportere ifølge forslag
fra Avinor AS.
Departementet mener det er uhensiktsmessig at plikten til å rapportere
følger direkte av luftfartsloven. For det første
må innholdet i rapporteringsplikten tilpasses hver enkelt
persongruppe. For det andre vil listene over de ulike typene opplysninger
som skal rapporteres, kunne være relativt omfattende. Forslaget
er derfor utformet som en ren hjemmelsbestemmelse, som forutsetter
at det gis utfyllende regler.
Departementet er ikke enig i at det er ønskelig med
separate bestemmelser for rapportering til havarikommisjonen og
til Luftfartstilsynet. Et stykke på veg skal havarikommisjonen
og Luftfartstilsynet motta samme type opplysninger fra de samme
menneskene. Selv om hjemmelsgrunnlaget for rapporteringen er det
samme, betyr ikke det at opplysningene skal brukes til det samme
i begge organ, eller at de har sammenfallende oppgaver. Utfordringen
ligger først og fremst i å utforme forskriftsbestemmelser som
er tilpasset forpliktelsene i rapporteringsdirektivet, og behandler
havarikommisjonen og Luftfartstilsynet forskjellig i den grad det
er hensiktsmessig.
I medhold av jernbaneloven § 19 tredje ledd
kan departementet gi nærmere bestemmelser om meldeplikt
i forbindelse med jernbaneulykke. Rapporteringsplikten er pålagt
jernbanevirksomheten, og ikke de enkelte persongrupper i jernbanevirksomheten.
I høringsnotatet foreslo departementet å legge opp
til mest mulig like rapporteringsregler for jernbane som luftfart.
Departementet ser at det kan være fare for at det vil
skape merarbeid dersom flere grupper får plikt til å rapportere én
og samme ulykke eller hendelse. Imidlertid legger departementet
opp til å videreføre dagens ordning med at det
er jernbanevirksomheten som skal ha plikt til å rapportere
til havarikommisjonen og tilsynet.
Dette innebærer at ulykker og alvorlige hendelser skal
rapporteres til havarikommisjonen og til Statens jernbanetilsyn,
mens andre hendelser kun skal rapporteres til tilsynet. Dette medfører
også at den rapporteringsordning som bl.a. Jernbaneverket
har i dag kan videreføres i den grad tilsynet anser at
denne er hensiktsmessig.
På vegtrafikkområdet blir det ikke foreslått
bestemmelser om rapporteringsplikt i loven slik som på luftfarts-
og jernbaneområdet. I forskrifter til loven vil det imidlertid
bli vurdert inntatt bestemmelser om at politiet og Statens vegvesen
skal informere/rapportere til havarikommisjonen om andre
ulykker mv. enn de som blir varslingspliktige. Slik informasjon kan
være viktig bl.a. for å sikre at havarikommisjonen
får tilstrekkelig kjennskap til det totale ulykkesbildet
i sektoren, samt utviklingstrekk mv.
Tekniske registreringssystemer kan inneholde opplysninger som
er interessante i det forebyggende arbeidet. I kapittel 7.3 i proposisjonen
gis en kort presentasjon av de registreringssystemene som brukes innenfor
de tre transportsektorene proposisjonen omfatter, og enkelte behov
for regelendringer knyttet til disse.
I medhold av forskrift av 19. april 2003 nr. 547 om
flygeregistrator og taleregistrator skal visse fly med startvekt
over 5 700 kg og helikoptre med høyeste tillatte
startvekt over 3 175 kg være utstyrt med en flygeregistrator
(flight recorder) og taleregistrator (cockpit voice recorder) godkjent
av Luftfartstilsynet.
I Chicago-konvensjonens anneks 13 pkt. 5.12 er det uttrykkelig
sagt at datainnholdet i taleregistratoren som hovedregel bare skal
brukes til de oppgavene havarikommisjonen har i Norge. I praksis
er det bare havarikommisjonen som har tilgang til taleregistratoren
og innholdet i denne i dag.
I proposisjonen fremgår det at vedtatte og foreslåtte
endringer i Chicago-konvensjonens anneks 6 og 13 gjør det
nødvendig å endre reglene om tekniske registreringssystemer
innenfor luftfarten.
Med tanke på å gjennomføre endringen
i Chicago-konvensjonens anneks 6 pkt. 3.6.3 og 3.6.4 ble det i proposisjonen
foreslått en forskriftshjemmel som gjør det mulig å pålegge
flyselskapene å ta i bruk opplysninger fra flygeregistratoren
i det som konvensjonen omtaler som et "flight data analysis programme".
Videre ble det foreslått en bestemmelse som tar høyde
for forslaget til endringer i Chicago-konvensjonens anneks 13 pkt.
5.12. Dette er første gang det foreslås bestemmelser
om bruken av taleregistratoren og de opplysningene som er registrert
i den i intern rett.
Departementet er enig med Riksadvokaten (ifølge høringsuttalelse)
i at det foreligger tungtveiende hensyn både for og mot å begrense
tilgangen til opplysningene i taleregistratoren for andre enn havarikommisjonen.
Samtidig fremgår det av høringsnotatet at lovforslagets
ordlyd er forsøkt lagt så tett opp mot ordlyden
i den underliggende ICAO-teksten som mulig, når en samtidig
tar hensyn til hva som er naturlig innenfor norsk lovgivningstradisjon.
Samtidig er departementet langt på vei enig med Riksadvokaten
i at det er for skjematisk når det anføres i høringsnotatet
at utlevering av utskrift bare er aktuelt i rene unntakstilfeller.
Departementet har kommet til at det er ikke er riktig å gjøre
noe forsøk på å kvantifisere hvor ofte
utlevering vil kunne skje i forarbeidene. Domstolen kommer til at
behovet for utlevering i den enkelte saken, for eksempel til politiet,
må veie tyngre enn faren for at havarikommisjonens arbeid
med den aktuelle saken, eller fremtidige nasjonale eller utenlandske
undersøkelser, vanskeliggjøres.
Departementet føyer likevel til at begrunnelsen for
bestemmelsen ikke bare er å avveie luftfartsmyndighetenes
og politiets behov. Begrunnelsen er i vel så stor grad
rene personvernhensyn.
Den foreslåtte bestemmelsen om pliktig bruk av opplysninger
fra flygeregistrator i flyselskapenes interne sikkerhetsarbeid,
slår ikke selv fast at resultatene fra flyselskapenes analysearbeid
ikke skal kunne brukes til å sanksjonere de ansatte. Selv
om ingen av høringsinstansene har kommentert dette, mener
departementet at dette må gå klarere frem av selve
lovteksten.
Endelig har departementet vurdert om registrering av opplysninger
i lufttrafikktjenesten bør underlegges samme vern som opplysninger
registrert av taleregistrator i fly. I den grad registreringen har
samme karakter som i cockpiten på et fly, er det mye som tilsier
at det samme vernet bør gjelde.
Departementet foreslår en vernebestemmelse for lufttrafikktjenesten
av samme karakter som for registrering av lyd og bilde i cockpit
på fly. Bestemmelsen er generelt formulert, slik at det
vil bero på en konkret vurdering om de registreringsordningene
som finnes til enhver tid omfattes av vernet. For å unngå rettsusikkerhet
mener departementet at det bør kunne gis forskrifter som
tar stilling til om et registreringssystem er omfattet av vernebestemmelsene.
Det er i dag ikke stilt krav om installering og bruk av tekniske
registreringssystemer om bord i tog etter jernbanelovgivningen.
De systemer som finnes, er regulert av virksomheten selv.
I høringsnotatet ble det foreslått en bestemmelse som
skulle sikre lik behandling av bruken av opplysninger i registreringssystemer
på jernbane som det som ble foreslått på luftfart.
Begrunnelsen for dette var at de hensyn som gjelder bruk av informasjon
i slike systemer og behov for beskyttelse, stort sett vil være
de samme.
Departementet ser behov for at jernbanevirksomhetene selv skal
ha mulighet for å kontrollere visse systemer i forbindelse
med sitt interne sikkerhetsarbeid, som for eksempel registrering
av hastighet og toglokalisering, slik som i dag.
For så vidt gjelder Jernbaneverkets henvisning til jernbanesikkerhetsdirektivet,
anser departementet at dette kun gir undersøkelsesmyndigheten
en rett til å få slike opplysninger, og tar ikke
stilling til hvem som ellers skal ha tilgang til opplysningene.
Departementet legger opp til, i likhet med forslaget på luftfart,
at systemer av registrering av lyd og bilde i førerrom
på tog kan benyttes av undersøkelsesmyndigheten,
med de begrensninger for utlevering som foreslås på dette
området. Når det gjelder kommunikasjon mellom
for eksempel trafikkstyringsenheten og togfører, omfatter
ikke begrensningen slike opplysninger. For så vidt gjelder
sanksjoner fra arbeidsgiver som foreslått i utkast til
luftfartsloven § 12-11, foreslås det
ikke tilsvarende hjemmel i denne omgang på jernbaneområdet,
da en vil avvente nærmere utforming av hvordan bearbeiding
av informasjonen fra registreringssystemer blir harmonisert i forbindelse
med europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/50/EF
av 29. april 2004.
På vegtrafikkområdet blir det ikke foreslått
særskilte bestemmelser om tekniske registreringssystemer
tilsvarende de som foreslås på luftfarts- og jernbaneområdet.
I bestemmelsen som foreslås om bevissikring, er det
imidlertid forutsatt at havarikommisjonen i forbindelse med en ulykkesundersøkelse
skal kunne gjøre seg kjent med bl.a. det som er registrert
på fartsskrivere.
Etter luftfartsloven § 12-5 og jernbaneloven § 18 plikter
enhver på forlangende å gi havarikommisjonen de
opplysningene han sitter inne med om forhold som kan være
av betydning for undersøkelsen. Forpliktelsen gjelder uten
hensyn til taushetsplikt som ellers påhviler vedkommende
(utvidet forklaringsplikt).
Tilsvarende regler er nå også vedtatt på sjøfartsområdet
i forbindelse med at havarikommisjonens ansvarsområde fra
2006 skal utvides til å omfatte undersøkelse av
sjøulykker.
Den utvidede forklaringsplikten innebærer at en person
kan ha plikt til å forklare seg om forhold som kan gi grunnlag
for straff.
I høringsnotatet ble det foreslått å innføre
utvidet forklaringsplikt overfor undersøkelsesmyndigheten også innenfor
vegsektoren.
For at målsettingen om å få inn flest
mulig opplysninger skal nås, er det etter departementets
syn viktig å ha bestemmelser om utvidet forklaringsplikt. Det
er samtidig viktig å ha bestemmelser som verner dem som
forklarer seg mot ubehagelige konsekvenser i form av for eksempel
straffeforfølging som følge av avgitte forklaringer,
samt å ha regler som pålegger undersøkelsesmyndigheten
taushetsplikt.
Den utvidede forklaringsplikten må med andre ord ses
i nær sammenheng med bl.a. reglene om taushetsplikt for
undersøkelsesmyndigheten. I lovforslaget foreslås
det at de som utfører arbeid for undersøkelsesmyndigheten
skal underlegges taushetsplikt etter strengere taushetsregler i
særlovgivningen, dersom de mottar opplysninger fra personer
som selv er underlagt en slik strengere taushetsplikt.
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det
ikke foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å velge
en avvikende løsning når det gjelder forklaringsplikt
på vegtrafikkområdet, enn på de andre
transportområdene.
Gjeldende luftfartslov har ingen bestemmelser om lagring av opplysninger
som rapporteres til havarikommisjonen eller til Luftfartstilsynet.
Rapporteringsdirektivet forutsetter at det etableres et system
for internasjonal utveksling av et stort antall opplysninger som
rapporteres til luftfartsmyndighetene.
En del av de opplysningene som omfattes av rapporteringsdirektivet
vil ikke bli sendt til havarikommisjonen, men bare til Luftfartstilsynet.
Dette, i tillegg til at Luftfartstilsynet er alminnelig luftfartsmyndighet,
gjorde at departementet i høringsnotatet foreslo at Luftfartstilsynet
tildeles oppgaven med å forvalte en database som nevnt
i rapporteringsdirektivet.
Departementet foreslår å videreføre
hovedtrekkene fra høringsforslaget ifølge kapittel
7.5 i proposisjonen.
Samtidig er en enig i at formålet med en særskilt bestemmelse
som regulerer havarikommisjonens lagring av opplysninger like godt
kan ivaretas gjennom en utdypning av den tilsvarende bestemmelsen rettet
mot Luftfartstilsynet. Dette bør være tilstrekkelig
så lenge alle opplysningene skal gå via Luftfartstilsynet
i egenskap av knutepunkt for utveksling av opplysninger. I det endelige
forslaget er derfor bestemmelsen om havarikommisjonens lagring av
opplysninger fjernet. Til gjengjeld er det presisert at Luftfartstilsynets
plikt til å fjerne eventuelle referanser til enkeltpersoners
navn og adresse i sin database også omfatter opplysninger
tilsynet har mottatt fra havarikommisjonen.
Departementet er også enig i at det bør fremgå klart
av loven at opplysninger som lagres i den aktuelle databasen hos
Luftfartstilsynet ikke bør inneholde verken rapportørens
eget navn og adresse, eller andre personers navn og adresse. Dette
er klargjort i det endelige lovforslaget.
Departementet foreslo i høringsnotatet bestemmelser
om undersøkelsesmyndigheten og tilsynsmyndighetens lagring
av opplysninger stort sett tilsvarende de som ble foreslått
på luftfartsområdet.
Departementet har etter en nærmere vurdering, og fordi
det ikke finnes internasjonale krav til hvordan opplysninger skal
lagres på jernbaneområdet, kommet til at det foreløpig
ikke bør lages bestemmelser om lagring av opplysninger,
verken for undersøkelsesmyndigheten eller for tilsynsmyndigheten.
De generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven vil
da komme til anvendelse.
På vegtrafikkområdet har departementet kommet til
at det foreløpig ikke skal gis særskilte bestemmelser
om lagring av opplysninger, jf. proposisjonen og de vurderingene
som er gjort på jernbaneområdet.
Luftfartsloven § 13-4 tredje ledd pålegger
ansatte i Luftfartstilsynet å bevare taushet om opplysninger de
har innhentet hos aktørene i luftfarten etter konkrete
pålegg. Vegtrafikkloven og jernbanelovgivningen inneholder
ingen regler om taushetsplikt.
Forvaltningslovens alminnelige taushetsbestemmelser gjelder både
for havarikommisjonen og tilsynsmyndighetene.
Departementet foreslo i høringsnotatet at luftfartsloven,
jernbanelovgivningen og vegtrafikkloven burde tilføyes
spesialtilpassede taushetsregler som skulle gå foran forvaltningslovens
generelle regler.
Av de høringsinstansene som uttaler seg uttrykkelig
om spørsmålet, er flertallet enig i at forvaltningslovens
taushetsbestemmelser har et for snevert anvendelsesområde
til å sikre havarikommisjonen og tilsynsmyndighetene tilgang
til alle relevante sikkerhetsopplysninger.
Departementet legger til grunn at taushetsplikt er et sentralt
virkemiddel for å sikre de myndighetsorganene som arbeider
med å forbedre sikkerheten innen luftfarts-, jernbane-
og vegsektoren tilgang til relevante opplysninger. Departementet
mener det er symptomatisk for de vanskelige avveiningsspørsmålene
som oppstår, at høringsuttalelsene til dels er motstridende.
For å imøtekomme innvendingene, foreslår
departementet at taushetsbestemmelsene i de endelige lovforslagene
deles inn i tre "nivåer".
Det første nivået innebærer at alle
som utfører arbeid for havarikommisjonen og de aktuelle
tilsynsorganene, er underlagt taushetsplikt etter forvaltningslovens
regler, med noen små unntak.
Det andre nivået innebærer at de som utfører
arbeid for de nevnte myndighetene, er underlagt taushetsplikt etter
strengere taushetsregler i særlovgivningen, dersom de mottar
opplysninger fra en person som selv er underlagt en slik strengere
taushetsplikt.
Det tredje nivået innebærer at opplysninger
som rapporteres i medhold av de foreslåtte rapporteringsbestemmelsene,
eller opplysninger som gis til havarikommisjonen under forklaring,
er taushetsbelagt.
Den foreslåtte løsningen i tre nivåer åpner
for offentliggjøring av opplysninger om en ulykke eller hendelse,
også før havarikommisjonen offentliggjør sin
endelige rapport, dersom tungtveiende offentlige hensyn tilsier
det.
Offentlighetsprinsippet innebærer som hovedregel at
enhver har rett til å gjøre seg kjent med opplysninger
som er knyttet til dokumenter som forvaltningen har i sin besittelse.
Dette enkle utgangspunktet innebærer samtidig at offentlighetsprinsippet
er et mulig hinder for viljen til å gi opplysninger til
forvaltningen.
Offentlighetsloven gjelder fullt ut for både havarikommisjonen
og tilsynsmyndigheten. Ifølge offentlighetsloven er alle
saksdokumenter i forvaltningen offentlige med mindre noe annet er
bestemt i lov eller i medhold av lov.
I høringsnotatet ble det lagt til grunn at gjeldende offentlighetsregler
ikke på en tilstrekkelig måte ivaretar behovet
for å fremme viljen til å rapportere om årsakene
til ulykker. Konsekvensen av dette er at myndighetene risikerer
ikke å motta opplysninger de trenger for å komme
videre i det forebyggende arbeidet. For å bøte
på dette ble det foreslått å utvide taushetsplikten
noe i forhold til forvaltningslovens taushetsregler.
Departementet mener at gjeldende taushetsregler og offentlighetsregler
ikke er tilstrekkelige til å ivareta de spesielle hensyn
som her gjør seg gjeldende, og at dette kan føre
til at myndighetene ikke mottar viktige opplysninger. Så lenge
myndighetene ikke mottar opplysningene, vil det uansett ikke være
mulig å be om innsyn i de samme opplysningene. Spissformulert
kan en si at offentlighetsprinsippet blir sin egen fiende i den
grad en ikke tar mothensynene på alvor.
Taushetsbestemmelsene i proposisjonen åpner for at opplysninger
som ikke er omfattet av forvaltningslovens taushetsregler kan gis
videre (og dermed er offentlige) dersom det foreligger tungtveiende
offentlige interesser, eller opplysningene er nødvendige
for å forklare ulykkesårsaken.
Det første alternativet er først og fremst
tenkt brukt i de tilfellene hvor det er behov for å formidle opplysningene
videre til personer i samme, eller andre, forvaltningsorgan, som
også arbeider med forebyggende sikkerhetsarbeid. Disse
personene vil også være underlagt taushetsplikt.
I praksis betyr dette at dokumenter som inneholder slike opplysninger
normalt ikke vil blir offentlige, selv om de formidles videre til
andre arbeidstakere i forvaltningen som også er underlagt
taushetsplikt.
Derimot vil det andre alternativet kunne brukes som grunnlag
for å ta opplysninger inn i undersøkelsesrapporter.
Tanken er at taushetsplikten ikke skal være til hinder
for at undersøkelsesmyndigheten utfører sin oppgave
med å gi en offentlig forklaring av de enkelte årsaksfaktorene
til en ulykke. Likevel forutsettes det at denne unntaksbestemmelsen
må tolkes strengt. I merknadene til lovforslaget er det
redegjort nærmere for de hensynene som kan og skal tillegges vekt
i den nødvendighetsvurderingen som må foretas.
Samtidig mener departementet at behovet for å unngå at
feilaktige oppfatninger av faktiske forhold festner seg i offentligheten
før endelig undersøkelsesrapport ferdigstilles,
tilsier at utkast til rapport bør være unntatt
offentlighet.
Frykt for at en selv eller noen som står en nær
kan bli straffet på grunnlag av opplysninger en gir til myndighetene,
kan være et hinder for at slike opplysninger gis. For å styrke
viljen til å gi opplysninger til myndigheter som jobber
med forebyggende sikkerhetsarbeid, bør en derfor vurdere å begrense
adgangen til å straffe personer som gir opplysninger som kan
være av betydning i det ulykkesforebyggende arbeidet.
Samtidig må en ikke gå så langt i å begrense
adgangen til å straffe, at handlinger som virkelig er straffverdige
ikke lenger kan straffes. Et stykke på vei vil de preventive
hensynene som er med på å begrunne straffen, også kunne
fremme sikkerhet.
Det finnes ikke bestemmelser i gjeldende rett som direkte forbyr
bruk av straff mot personer som forklarer seg om straffbare forhold
for en myndighet.
I høringsnotatet drøftet departementet om det
er ønskelig å ta inn uttrykkelige forbud mot å straffe brudd
på enkelte av bestemmelsene i de tre sektorlovene. Selv
om departementet mente at slike bestemmelser ville gi en kraftfull
markering av prinsippet om vern mot sanksjoner, valgte en i stedet å bygge
på det prinsippet som i dag er nedfelt i luftfarts- og
jernbaneloven.
Det innebærer for det første at bestemmelsen
om at opplysninger som er mottatt under forklaring for undersøkelsesmyndigheten,
ikke kan brukes som bevis i senere straffesak, også innføres
på vegtrafikkområdet.
For det andre at bestemmelsen utvides til å omfatte
flere opplysninger innenfor luftfarts- og jernbanesektoren. I stedet
for å bare omfatte opplysninger samlet inn gjennom pliktig
forklaring for undersøkelsesmyndigheten, utvides vernet
til også å omfatte opplysninger som er omfattet
av det pliktige rapporteringssystemet.
For det tredje innebar høringsutkastet at verneprinsippet
også skal omfatte opplysninger som er rapportert til tilsynsmyndigheten,
og ikke bare undersøkelsesmyndigheten.
Departementet oppfatter høringsinstansene som positive
til forslaget, og foreslår derfor at det endelige lovforslaget
utformes i overensstemmelse med høringsutkastet.
I punkt 7.3.2 og 7.3.3 i proposisjonen har departementet foreslått
at opplysninger som skriver seg fra registreringssystemer for lyd
og bilde om bord i førerkabin på fly, eller i
førerrom i tog, ikke skal kunne brukes som bevis i en straffesak,
uten at domstolen etter en konkret vurdering har kommet til at det
er forsvarlig. I praksis gir denne regelen et vern mot straffeforfølgning
som likner mye på det som allerede finnes for forklaring
til undersøkelsesmyndigheten, selv om lovgivningsteknikken
er forskjellig på grunn av internasjonale regler innenfor
luftfarten. Siden taleregistrator ikke brukes i vegsektoren, har
problemstillingen ingen praktisk betydning her.
Frykten for at opplysninger som er gitt til myndighetene kan
brukes som grunnlag for å anlegge sivilt søksmål
mot den som har gitt opplysningene, kan tilsi at det bør
gis verneregler av samme art som for straffeforfølgning.
Eksempler på slike søksmål kan være
krav om erstatning, arbeidsrettslige saker og forvaltningsrettslige
tvister om inndragning av sertifikater.
Verken luftfartsloven, jernbaneloven eller vegtrafikkloven inneholder
i dag bestemmelser som begrenser adgangen til å anlegge
sivilt søksmål på grunnlag av opplysninger
som er gitt til myndighetene innenfor de tre sektorene.
Høringsnotatet tar utgangspunkt i at rapporteringsdirektivet
for luftfarten (EU) gjør det nødvendig å forby
enkelte former for sivile søksmål fra statens side
basert på opplysninger som rapporteres i henhold til luftfartslovgivningen.
Siden regelen vil være en nyskapning i norsk rett, ble
forslaget til gjennomføringsbestemmelse i luftfartsloven
lagt så tett opp mot ordlyden i direktivet som mulig, når
en samtidig tar hensyn til norsk lovgivningstradisjon. I tillegg
ble det uttrykkelig presisert at regelen ikke omfatter opplysninger
som er mottatt i tilknytning til luftfartsulykker.
For å gjøre reglene mest mulig like innenfor
de tre sektorene, ble det foreslått liknende regler også for
jernbane- og vegsektoren.
Etter nærmere vurdering foreslår departementet ifølge
høringsuttalelsen at høringsnotatets parallelle bestemmelser
for jernbane- og vegsektoren utgår.
I enkelte tilfelle vil rapporterte opplysninger være
av en slik karakter at de kan brukes som grunnlag for å tilbakekalle
sertifikater eller andre tillatelser rapportøren er helt
eller delvis avhengig av for å kunne utøve sitt
yrke.
Problemstillingen er særlig aktuell for Luftfartstilsynet,
som både er mottaker av opplysninger til bruk i det ulykkesforebyggende
arbeidet, og ansvarlig for å inndra sertifikater og andre
tillatelser gitt i medhold av luftfartsloven.
Innenfor jernbanesektoren er det foreløpig ikke slik
at togførerere og andre ansatte i transportvirksomheten
trenger offentlige sertifikater for å utøve yrket
sitt.
Foreløpig foreslås det ikke regler om at førere
i vegsektoren skal ha plikt til å rapportere opplysninger
til myndighetene.
Luftfartsloven forbyr ikke å bruke rapporterte opplysninger
som grunnlag for å tilbakekalle sertifikater eller andre
typer tillatelser fra rapportøren.
Rapporteringsdirektivet inneholder et sett av bestemmelser som
skal verne rapportørene mot sanksjoner. Men det inneholder
ikke bestemmelser som verner mot forvaltningens eget tilbakekall
av sertifikater mv.
Selv om det er meget vanskelig å utforme en lovtekst
som tar tilbørlig hensyn til alle de tungtveiende og motstridende
hensynene som er omtalt i punkt 7.1 og i punkt 7.10.1 i proposisjonen,
mente departementet i høringsnotatet at de potensielle
rapportørenes frykt for å miste nødvendige
sertifikater er så sentral for muligheten til å nå målet
med lovforslaget, at det er nødvendig med en verneregel.
Til tross for at høringsforslaget reiser vanskelige avveiningsspørsmål
mellom tungtveiende motstridende interesser, er det få høringsinstanser
som har hatt merknader til forslaget.
Departementet fastholder at potensielle rapportørers
frykt for inndragning av sertifikater kan være et vesentlig
hinder for rapporteringsviljen.
Så lenge en person ikke tilfredsstiller de medisinske
kravene for å inneha et sertifikat, bidrar det ikke til
flysikkerheten å gi ham vern mot inndragning.
På samme måte er departementet enig med regjeringsadvokaten
i at personer som av andre grunner må anses åpenbart
uskikket til å inneha sertifikat, ikke bør vernes.
Motsatt mener departementet at det finnes situasjoner og forhold
hvor en objektivt sett regelstridig opptreden kan være
av unnskyldelig karakter.
Samlet sett mener departementet at alle de innskrenkende presiseringene
som er gjennomgått i punkt 7.10.2.6 i proposisjonen, gjør
at Luftfartstilsynet vil ha mulighet til å reagere i de
fleste tilfellene hvor det er grunn til det.
Det er i dag ikke innført noen offentlig sertifikatordning
for de som fremfører tog. På bakgrunn av at det
foreløpig ikke er innført noen sertifikatordning for
førere av rullende materiell, og at dette sannsynligvis
vil avhenge av at ovennevnte direktivutkast blir vedtatt og tas
inn i EØS-avtalen, har departementet i denne omgang valgt
ikke å ta inn en tilsvarende hjemmel som den som foreslås
på luftfartsområdet.
Departementet foreslår ikke tilsvarende regler om vern
mot tilbakekall av sertifikater innenfor vegsektoren som på luftfartssektoren.
Dersom en ansatt gir opplysninger til myndighetene om feil han
selv har gjort, feil andre i samme bedrift har gjort, eller svakheter
ved interne rutiner i vedkommende bedrift, vil dette kunne stille
bedriften i et ufordelaktig lys hos de samme myndighetene eller
hos offentligheten generelt. I alle disse tilfellene kan det være
fare for at arbeidsgiveren til den som har gitt opplysningene, reagerer
med å rette sanksjoner mot vedkommende.
Verken luftfartsloven, jernbaneloven eller vegtrafikkloven inneholder
i dag bestemmelser som beskytter arbeidstakere mot reaksjoner fra
arbeidsgivere der arbeidstakeren har gitt sikkerhetsrelevante opplysninger
til et myndighetsorgan.
I juridisk teori er det identifisert en del momenter som bør
tillegges vekt når en skal trekke grensen mellom den ansattes
lojalitetsplikt og den ytringsretten han har til vern om offentlige
interesser, som for eksempel transportsikkerhet.
Arbeidslivslovutvalget har i NOU 2004:5 et eget kapittel om såkalte
"varslere" ("whistle blowing").
I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at
den følte faren for sanksjoner fra arbeidsgiver er et reelt
hinder for at ansatte gir opplysninger om mulige ulykkesårsaker
til ansvarlige myndigheter. Det gjelder enten opplysningen omhandler
rapportøren selv, kolleger i den aktuelle virksomheten,
eller risikofaktorer knyttet til organiseringen og driften av virksomheten
mer generelt.
Selv om en erkjenner behovet for beskyttelse, la departementet
til grunn at det er meget vanskelig å formulere en lovtekst
som tar tilbørlig hensyn både til behovet for å kunne
reagere overfor personer som ikke lenger har de nødvendige
helsemessige kvalifikasjonene, som trenger ytterligere opplæring,
som i enkelttilfeller har handlet på en måte som
er klart kritikkverdig, eller som på annen måte
har vist at han er klart uskikket i stillingen sin.
Departementet merker seg at det er relativt få høringsinstanser
som har uttalt seg om denne delen av høringsforslaget.
Som presisert i høringsnotatet, og i tråd med synspunktene
til Arbeidslivslovutvalget, er det ønskelig å synliggjøre
disse problemstillingene i selve loven, selv om det er vanskelig å utforme
lovbestemmelser som gir klare svar på alle tenkelige typetilfeller.
I det endelige lovforslaget har derfor departementet valgt å beholde
en bestemmelse som uttrykkelig beskytter arbeidstakere mot sanksjoner
fra arbeidsgiveren.
Departementet mener at loven ikke bør beskytte ansatte
som selv har opptrådt klanderverdig. På den annen
side er det å gå for langt å unnta alle
former for uaktsomhet fra vernebestemmelsen.
Etter en fornyet vurdering har departementet kommet til at det
bør foreslås en tilsvarende regel om vern mot
sanksjoner fra arbeidsgiver på vegsektoren som på luftfarts-
og jernbanesektoren.
Luftfartsloven og jernbanelovgivningen inneholder i dag bare
regler om pliktig rapportering, mens vegtrafikkloven ikke har regler
om rapportering. I punkt 7.2 i proposisjonen har departementet foreslått å utvide
den pliktige rapporteringen innenfor luftfarts- og jernbanesektoren,
mens det foreløpig ikke foreslås rapporteringsregler
for vegsektoren.
Behovet for lovregulering av supplerende rapportering antas å være
lite. Departementet har etter en nærmere vurdering kommet
til at bestemmelsen om frivillig rapportering (ifølge forslag
i høringsnotatet) tas ut av de endelige lovforslagene på luftfarts-
og jernbaneområdet.
Ifølge luftfartsloven § 14-27 kan
den som "unnlater å gi melding som er påbudt etter
denne lov eller forskrift gitt i medhold av den" straffes med bøter
eller fengsel inntil 6 måneder.
Jernbaneloven har ikke noe eget straffebud for brudd på forklaringsplikt
og rapporteringsplikt, men har et generelt straffebud i § 22.
Vegtrafikkloven har et generelt straffebud i § 31
første ledd.
Forslagene i høringsnotatet innebærer at brudd på de
foreslåtte bestemmelsene blir underlagt straffebud med
ulike strafferammer i de tre lovforslagene. Dette er ikke overraskende
når en tar i betraktning at straffebudene i de tre lovene
har helt ulike anvendelsesområder. Dersom det blir aktuelt å straffeforfølge brudd
på de foreslåtte bestemmelsene, legger departementet
imidlertid til grunn at påtalemyndigheten og domstolene
er seg bevisst behovet for å unngå forskjellsbehandling
av like tilfeller.
Kapittel 8 i proposisjonen omhandler havarikommisjonens arbeidsoppgaver.
For så vidt gjelder luftfart og jernbane dreier det seg
om mindre justeringer i eksisterende ordninger. For vegsektoren,
derimot, dreier det seg om helt nye regler.
Gjeldende luftfartslov og jernbanelov med tilhørende
forskrifter inneholder bestemmelser om undersøkelsesmyndighetens
plikt til å undersøke ulykker og hendelser, og
omfanget av disse undersøkelsene. Vegtrafikkloven har i
dag ikke regler om undersøkelse av ulykker mv.
Departementet mener det er en fordel at reglene om undersøkelse
av ulykker og hendelser innenfor luftfart og jernbane fremgår
av selve loven i større grad enn i dag.
I luftfartsloven § 12-4 er havarikommisjonen
pålagt å undersøke luftfartsulykker og
alvorlige luftfartshendelser, selv om det siste uttrykket ikke er brukt
i lovteksten. Både luftfartsloven og undersøkelsesforskriften
er et stykke på vei basert på anneks 13 i Chicago-konvensjonen
og undersøkelsesdirektivet, men ingen av disse regelverkene
pålegger undersøkelse av hendelser som ikke er
alvorlige.
I høringsnotatet la departementet bl.a. til grunn at havarikommisjonen
fortsatt bør ha plikt til å undersøke
både luftfartsulykker og luftfartshendelser (alvorlige
og ikke-alvorlige). Samtidig mente departementet at denne rammen
for havarikommisjonens arbeidsoppgaver er så viktig at
den bør fremgå av selve luftfartsloven.
For å fange opp de nye bestemmelsene om undersøkelsenes
innhold i jernbanesikkerhetsdirektivet, for å sikre størst
mulig likhet mellom luftfartsloven og jernbanelovgivningen, og for å modernisere
lovteksten, ble det i høringsforslaget foreslått
en ny paragraf om at de berørte skal underrettes om at
undersøkelse er innledet og ha anledning til å ivareta
sine interesser.
Det endelige lovforslaget viderefører havarikommisjonens
plikt til å undersøke luftfartsulykker.
Departementet har kommet til at havarikommisjonen selv bør
avgjøre om en luftfartshendelse skal undersøkes.
Forslaget til lovtekst legger opp til at det skal foretas en konkret
vurdering av undersøkelsesbehovet i hvert enkelt tilfelle,
og at det viktigste momentet i denne vurderingen er om undersøkelsen
antas å kunne gi ny kunnskap som kan brukes til å forebygge
luftfartsulykker.
Havarikommisjonen bør selv avgjøre hvilket
omfang undersøkelsesarbeidet skal ha, enten det dreier seg
om en luftfartsulykke eller en luftfartshendelse.
Ved utformingen av saksbehandlingsreglene er det lagt vekt på at
reglene skal være mest mulig like for luftfarts-, jernbane-
og sjøfartssektoren.
Departementet mener at havarikommisjonen bør ha full
adgang til å foreta nye undersøkelser i saker som
tidligere ikke har vært undersøkt, eller hvor
undersøkelsene er avsluttet.
Fra 1. juli 2002 ble Havarikommisjonen for sivil luftfarts
mandat utvidet til å undersøke jernbaneulykker
og alvorlige jernbanehendelser.
Bestemmelsene om undersøkelse av jernbaneulykker
og hendelser i jernbaneloven er i hovedsak utformet som de tilsvarende
bestemmelsene i luftfartsloven, med unntak av der det er realitetsforskjeller
som følge av at blant annet undersøkelsesobjektene
er forskjellige.
I høringsnotatet har departementet lagt opp til å videreføre
dagens ordning, hvor ulykker og alvorlige hendelser skal undersøkes.
Dette gjelder jernbane i tradisjonell forstand, sporvei, tunnelbane,
forstadsbane og andre sporbundne transportmidler.
I det endelige lovforslaget viderefører departementet
ordningen med at havarikommisjonen skal undersøke jernbaneulykker
og alvorlige jernbanehendelser. Det er derfor ikke behov for endring
av gjeldende rett på dette området. Departementet
kan se behovet for at havarikommisjonen selv får avgjøre om
den ser det hensiktsmessig å undersøke såkalte jernbaneulykker
og alvorlige jernbanehendelser, ut fra en nærmere vurdering
av hva som kan forventes oppnådd ved undersøkelsen.
Det finnes per i dag ingen bestemmelser om den typen offentlige
undersøkelser av ulykker i vegtrafikken som nå foreslås
innført.
Forslaget i høringsnotatet forutsatte at nærmere detaljer
om undersøkelsesmyndighetens arbeidsoppgaver skulle fastsettes
i forskrift til loven.
Høringsnotatet redegjorde for vurderinger gjort av en
arbeidsgruppe som vurderte utvidelse av havarikommisjonens mandat
til vegsektoren. Denne arbeidsgruppen kom med en del tilrådninger
mht. hvilke typer ulykker havarikommisjonen burde konsentrere seg
om.
Departementet konstaterer at høringsinstansene har gitt
uttrykk for ulike syn på om, og eventuelt etter hvilke
kriterier, havarikommisjonens undersøkelsesarbeid på vegsektoren
skal avgrenses.
Departementet understreker at det pga. det store antallet ulykker
og uhell i vegsektoren må foretas en avgrensning mht. hvilke
ulykker som skal undersøkes av havarikommisjonen.
En arbeidsgruppe med deltagelse fra Politidirektoratet, Hedmark
politidistrikt (Fellesoperativ enhet), havarikommisjonen, Statens
vegvesen og Samferdselsdepartementet skal utarbeide forslag til
forskrifter om havarikommisjonens undersøkelser på vegtrafikkområdet.
Arbeidsgruppen vil legge vekt på at de trafikkulykker
som skal varsles, og dermed gi grunnlag for undersøkelser
av havarikommisjonen, er av en kategori som har et stort risikopotensial,
og at undersøkelser av disse vil kunne gi en sikkerhetsgevinst.
Ut fra de avgrensningskriterier for varlingsplikten som vurderes,
er det klart at havarikommisjonen ikke kan gjennomføre
undersøkelser av alt det som vil bli varslingspliktig.
På denne bakgrunn må havarikommisjonen gis mandat
til selv å avgjøre når den faktisk skal
iverksette undersøkelser.
Gjeldende luftfartslov pålegger ikke havarikommisjonen
uttrykkelig å skrive offentlige rapporter fra sine undersøkelser.
I lovforslaget videreføres havarikommisjonens plikt
til å skrive undersøkelsesrapport når
den har undersøkt luftfartsulykker og alvorlige luftfartshendelser.
Departementet ønsker ikke å pålegge havarikommisjonen
plikt til å undersøke alle luftfartshendelser som
ikke er alvorlige. Havarikommisjonen skal selv avgjøre
når det er formålstjenlig å foreta undersøkelser.
Dermed er spørsmålet kun om havarikommisjonen
bør skrive undersøkelsesrapport i alle de tilfellene
hvor den faktisk har foretatt undersøkelser av hendelser
som ikke er alvorlige. Departementet har kommet til at havarikommisjonen
selv bør kunne bestemme om det er hensiktsmessig å bruke
tid på å skrive rapport i disse tilfellene.
Når det gjelder innholdet i rapportene, innebærer lovforslaget
først og fremst at de prinsippene som i dag er forskriftsfestet,
tas inn i selve lovteksten.
Lovforslaget presiserer at undersøkelsesrapportene ikke
skal ta stilling til skyld eller erstatningsansvar.
Etter gjeldende praksis blir utkast til undersøkelsesrapporter
alltid forelagt Luftfartstilsynet, selv om det ikke er uttrykkelig
sagt verken i lov eller forskrift. Departementet mener denne ordningen
bør videreføres, og at den er så praktisk
viktig at den bør fremgå av luftfartsloven selv.
Jernbaneloven pålegger ikke havarikommisjonen uttrykkelig å skrive
offentlige rapporter fra sine undersøkelser.
I lovforslaget videreføres havarikommisjonens plikt
til å skrive undersøkelsesrapport når
den har undersøkt jernbaneulykker og alvorlige jernbanehendelser.
I lovforslaget er ikke havarikommisjonen pålagt å undersøke
andre jernbanehendelser. Dette skiller seg fra luftfart hvor havarikommisjonen
har en viss plikt til også å undersøke
luftfartshendelser som ikke er alvorlige.
Etter jernbanesikkerhetsdirektivet fremgår det at det
skal utarbeides rapporter i en passende form etter undersøkelse
av ulykker og alvorlige hendelser.
Departementet forutsetter at omfanget av undersøkelsesrapporten
tilpasses de forhold som er nevnt i jernbanesikkerhetsdirektivet.
Det finnes ingen regler om dette temaet på vegtrafikkområdet
i dag.
I proposisjonen vises til at det er nedsatt en arbeidsgruppe
som skal fremlegge forslag til forskrift om havarikommisjonens undersøkelser
i vegsektoren for departementet.
Departementet tar sikte på at forskriften, så langt det
anses hensiktsmessig, skal bygge på de prinsipper som skal
gjelde på luftfarts- og jernbaneområdet.
Forskriften skal bl.a. inneholde bestemmelser om når
det skal skrives rapport, om innholdet i rapporten og saksbehandlingen
av utkast til rapport.
Ved havarikommisjonens vurdering av hvilket omfang en rapport
skal ha, vil departementet foreslå at kommisjonen skal
ta hensyn til formålet med undersøkelsen og hvilken
lærdom denne kan gi med tanke på å forbedre
sikkerheten. Videre vil departementet foreslå at rapportene
skal redegjøre for hendelsesforløpet og havarikommisjonens
forståelse av årsaksforholdene. I den grad det
er nødvendig, skal rapportene inneholde sikkerhetstilrådninger.
Regjeringen har gått inn for at havarikommisjonens oppgaver
utvides til også å omfatte undersøkelse
av ulykker i vegtrafikken og sjøulykker. Det vises til
det som er sagt om bakgrunnen for dette i kapittel 3 i proposisjonen
og det som er sagt i kapittel 6 i Ot.prp. nr. 78 (2003-2004) om
lov om endringer i lov 24. juni 1994 nr. 39 om sjøfart
(sjøloven) og enkelte andre lover.
Samferdselsdepartementet har under utarbeidelsen av proposisjonen
erfart at selv de tre sektorene som ligger under departementets
eget ansvarsområde, foreløpig er så forskjellige
at det er vanskelig å utarbeide en felles fremstilling
som omfatter alle tre sektorer. Departementet mener det er nødvendig å høste
erfaring med de endringene som foreslås i proposisjonen
før det er aktuelt å foreslå en felles
lov. Lovforslaget innebærer uansett en vesentlig harmonisering
av lovverket basert på erfaringer fra de ulike sektorene.
Luftfartslovens kapittel XII har overskriften "Luftfartsulykker".
Departementet foreslår å samle bestemmelsene som
har med luftfartsulykker å gjøre i ett kapittel
i større grad enn i dag. For å gjøre
overskriften litt mer informativ, foreslås det å utvide
den med henvisninger til noen av de viktigste temaene som behandles
i kapitlet.
De bestemmelsene som finnes i kapitlet i dag, videreføres,
men overskrifter, paragrafnummerering og inndeling er endret. Samlet
sett utvides kapitlets omfang ganske kraftig.
I mangel av en ideell systematikk er underkapitlene sortert etter
en slags kronologi, med varsling, redningstjeneste og berging først,
før en kommer til rapportering, undersøkelse og
vern mot etterfølgende sanksjoner.
Departementet foreslår i denne omgang en egen lov om
undersøkelse av jernbaneulykker og jernbanehendelser. På sikt
vil departementet likevel vurdere å samle flere av de lovene
som i dag regulerer jernbanevirksomhet i en lov.
Kapittelinndelingen i lovforslaget tilsvarer i stor grad den
oppbygging som er foreslått på luftfartsområdet.
Departementet har kommet til at det er fornuftig å gi
et nytt kapittel VII i vegtrafikkloven om offentlige undersøkelser
av trafikkulykker mv., og dele dette inn i flere paragrafer.
Selv etter den lovtekniske endringen som nå foreslås,
er det en forutsetning at det gis utfyllende forskrifter til loven.
Store deler av det foreslåtte regelverket øker
vernet for de som gir opplysninger til myndighetene. Dette i seg
selv krever ikke ressurser. Indirekte forventes dette å føre
til en økning av den mengden informasjon myndighetene mottar.
I tillegg ventes utvidelsen av rapporteringsplikten å føre
til at myndighetene mottar flere opplysninger.
Det må etableres et system for mottak, lagring, bearbeiding
og forvaltning av innkommende opplysninger.
Det er viktig at Luftfartstilsynet har personell som er i stand
til å analysere og bearbeide den innkomne informasjon på den
måten som er nødvendig for å få fullt
utbytte av den økede informasjonstilgangen.
Havarikommisjonen antas ikke å få noen vesentlig økning
av sin arbeidsmengde.
Avinor AS antar at gjennomføringen ikke vil ha store
administrative og økonomiske konsekvenser.
Den vesentligste delen av utkast til lov om undersøkelse
av jernbaneulykker bygger på dagens ordning, og vil således
ikke ha særskilte økonomiske eller administrative
konsekvenser. Når det gjelder rapporteringssystem, har
Statens jernbanetilsyn etablert et slikt. Hvorvidt økt
rapportering vil føre til behov for økte ressurser,
vil imidlertid måtte vurderes i forbindelse med de årlige
budsjetter.
Departementet understreker at havarikommisjonens undersøkelser
av ulykker innenfor vegsektoren kommer i tillegg til det arbeidet
som politiet og Statens vegvesens ulykkesanalysegrupper gjør
på området. Dette innebærer bl.a. at
sentrale oppgaver for politiet, slik som ansvar i forbindelse med
sikring av ulykkesstedet, og etterforskning for å avdekke
eventuelle straffbare forhold, vil bli opprettholdt.
Det knytter seg foreløpig usikkerhet til de økonomiske
konsekvensene forslaget vil få for henholdsvis politiet
og Statens vegvesen. Når forskriften, som bl.a. skal regulere
politiets og vegvesenets varslingsplikt, og nærmere retningslinjer
om annen bistand til havarikommisjonen i forbindelse med undersøkelsene,
er fastsatt, vil man få større klarhet i dette.
Hvilke kostnader ulike former for ekstraarbeid vil medføre for
nevnte instanser, vil imidlertid først bli klart når havarikommisjonen
har arbeidet med ulykker i vegsektoren en tid.
Departementet understreker at det vil bli lagt vekt på at
det blir etablert en klar og ryddig arbeidsdeling mellom havarikommisjonen,
Statens vegvesen og politiet. Et viktig prinsipp er å sikre
havarikommisjonens uavhengighet, samtidig som det må legges
til rette for nødvendig samarbeid og informasjonsutveksling
mellom de involverte.
I kapittel 11 i proposisjonen gis det merknader til de enkelte
bestemmelsene i:
lov om varsling, rapportering og undersøkelse
av jernbaneulykker og jernbanehendelser m.m. (jernbaneundersøkelsesloven)
lov om endringer i lov 11. juni 1993 om luftfart (luftfartsloven)
lov om endringer i lov 13. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk