1. Sammendrag

1. januar 2006 trådte Lov 17. juni 2005 nr. 62 (arbeidsmiljøloven) i kraft, med unntak av § 2-4 om vern av varslere. I Ot.prp. nr. 24 (2005-2006) ble det varslet at Arbeids- og inkluderingsdepartementet tok sikte på å komme tilbake med en ny proposisjon i løpet av våren 2006 med forslag om regulering av ytringsfrihet i arbeidsforhold, herunder varsling. Forslaget ble først sendt ut på høring.

Departementet fremmer her forslag om regulering av varsling i arbeidsmiljøloven. Forslagene til nye §§ 2-4, 2-5 og 3-6 skal erstatte og supplere arbeidsmiljøloven § 2-4. Forslag er en oppfølging av Stortingets forutsetninger da den nye Grunnloven § 100 om ytringsfrihet ble vedtatt i 2004 og da bestemmelsen om vern av varslere i arbeidsmiljøloven § 2-4 ble vedtatt i 2005.

Varsling er en del av det mer generelle spørsmålet om ansattes ytringsfrihet, som gjelder alle ytringer som arbeidstaker fremmer på egne vegne og som berører virksomheten der arbeidstakeren arbeider.

Ytringsfrihet er en grunnleggende rettighet som er nedfelt i Grunnloven § 100 og i menneskerettighetene. Ansattes ytringsfrihet er et aspekt av den alminnelige ytringsfriheten. Et ansettelsesforhold reiser særlige ytringsfrihetsspørsmål fordi arbeidsgiver har krav på en viss lojalitet fra sine ansatte. For å overholde lojalitetsplikten kan den ansatte bli nødt til å avstå fra visse ytringer.

Departementets forslag til nye regler om varsling vil bidra til å styrke den reelle ytringsfriheten i ansettelsesforhold. Reglene som foreslås, skal fremme åpenhet og bidra til bedre ytringsklima i den enkelte virksomhet.

Departementet foreslår en ny § 2-4 som slår fast at arbeidstaker har rett til å varsle, det vil si å si fra om kritikkverdige forhold i virksomheten. Et hovedformål med forslaget er å signalisere at varsling er både lovlig og ønsket. Med kritikkverdige forhold menes forhold som er i strid med lov eller med etiske normer.

Varslingen skal skje på en forsvarlig måte. Det foreslås lovfestet at arbeidstaker alltid skal ha rett til å varsle tilsynsmyndigheter og til å varsle i samsvar med varslingsplikt eller virksomhetens rutiner for varsling. Det foreslås også lovfestet at dersom arbeidsgiver påstår at arbeidstaker har varslet i strid med bestemmelsen, er det arbeidsgiver som må påvise at varslingen var urettmessig. Lovbestemmelsen innebærer at det gis tydelige signaler om retten til å varsle. Reglene viderefører og kodifiserer gjeldende vide ytringsfrihet i varslingssituasjoner. Når det gjelder varsling til tilsynsmyndigheter, må det legges til grunn at ytringsfriheten utvides noe.

Departementet foreslår en ny § 2-5 som styrker vernet mot gjengjeldelser overfor arbeidstakere som har varslet. Gjengjeldelsesforbudet utvides til også å omfatte gjengjeldelser mot arbeidstaker som fremskaffer opplysninger eller på andre måter gir til kjenne at ytringsfriheten vil bli brukt. Det foreslås en regel om delt bevisbyrde, noe som betyr at hvis arbeidstaker fremlegger opplysninger som gir grunn til å tro at det har funnet sted ulovlig gjengjeldelse, må arbeidsgiver sannsynliggjøre at det ikke har funnet sted gjengjeldelse i strid med loven. Videre foreslås det at arbeidstaker som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med gjengjeldelsesforbudet, kan kreve oppreisning uten hensyn til arbeidsgivers skyld.

Det må være arbeidsgivers ansvar å sørge for et godt ytringsklima i virksomheten. Det foreslås derfor å gi arbeidsgiver plikter i tilknytning til virksomhetens systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid. Departementet foreslår en ny § 3-6 i arbeidsmiljøloven som slår fast at arbeidsgiver, når forholdene i virksomheten tilsier det, skal utarbeide rutiner for varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for varsling av kritikkverdige forhold.

1.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Ytringsfrihetskommisjonen og ny Grunnlov § 100 om ytringsfrihet

Ytringsfrihetskommisjonen avga i 1999 sin innstilling NOU 1999:27 "Ytringsfrihed bør finde Sted" med forslag til ny Grunnlov § 100 om ytringsfrihet. Kommisjonen uttalte blant annet at det er utilfredsstillende at reglene som begrenser ansattes ytringsfrihet, i så stor grad er ulovfestede og delvis underutvik­lede. Kommisjonen anbefalte at et lovgivningsinitiativ blant annet burde omfatte en nærmere avklaring/definisjon av begrepet illojalitet og at fenomenet varsling burde lovreguleres.

Med bakgrunn i Ytringsfrihetskommisjonens innstilling drøftet Justisdepartementet i St.meld. nr. 26 (2003-2004) ulike lovgivningsinitiativer med sikte på å styrke ansattes ytringsfrihet. Justisdepartementet mente det var usikkert hvor langt en avklaring i lov av begrepet illojalitet kan bidra til å fjerne usikkerhet om grensene mellom lojalitetsplikten og ytringsfriheten. Justisdepartementet var derimot i utgangspunktet positivt innstilt til lovbestemmelser som gjør at ansatte i praksis tør å bruke retten til å varsle allmennheten om sterkt kritikkverdige forhold på arbeidsplassen.

Den nye Grunnloven § 100 ble vedtatt av Stortinget 30. september 2004. Den nye bestemmelsen innebærer en styrking av grunnlovsvernet for ansattes ytringsfrihet.

Arbeidslivslovutvalget og arbeidsmiljøloven § 2-4 om varsling

Arbeidsmiljøloven av 1977 hadde ingen bestemmelser om rett til å varsle eller om ansattes ytringsfrihet i sin alminnelighet.

Arbeidslivslovutvalget foreslo enstemmig i NOU 2004:5 en bestemmelse om vern av varslere. Forslaget skulle lovfeste et vern mot gjengjeldelser for arbeidstakere som på en lojal måte varsler om kritikkverdige forhold i virksomheten og var ment å være en kodifisering av gjeldende rett. Regjeringen fremmet i Ot.prp. nr. 49 (2004–2005) om ny arbeidsmiljølov et forslag til en bestemmelse om varsling i henhold til dette forslaget.

Stortinget vedtok en annen formulering enn det regjeringen hadde foreslått. Arbeidsmiljøloven § 2-4 om forbud mot gjengjeldelse som følge av varsling, sier således at arbeidstaker har rett til å varsle offentlig om kritikkverdige forhold i virksomheten der dette ikke er i strid med lov. Gjengjeldelse mot arbeidstaker som varsler er forbudt. Det vises til Innst. O. nr. 100 (2004-2005). Den nye arbeidsmiljøloven trådte i kraft 1. januar 2006. Ikrafttredelse av § 2-4 er imidlertid utsatt.

Arbeidsgrupperapport

I Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) ga regjeringen uttrykk for at den foreslåtte varslerbestemmelsen i § 2-4 kun skulle betraktes som ett skritt på veien mot sterkere vern av varslere og styrking av ansattes ytringsfrihet generelt. Arbeids- og sosialdepartementet, i samarbeid med Justisdepartementet, satte derfor våren 2005 i gang en utredning som skulle resultere i konkrete lovforslag eller forslag om andre tiltak som kan styrke ansattes reelle ytringsfrihet ytterligere.

Varslerbestemmelsen i arbeidsmiljøloven ble vedtatt under forutsetning av at denne utredningen ble gjennomført og at forslag til ytterligere tiltak skulle fremmes for Stortinget i løpet av våren 2006. Endelig utforming av loven skulle avgjøres på bakgrunn av dette arbeidet.

I rapporten "Ansattes ytringsfrihet" som ble levert i desember 2005, ble det gjort rede for gjeldende regler om ansattes ytringsfrihet, foreliggende empirisk materiale om ytringsfrihet i ansettelsesforhold. I tillegg ble ulike tiltak drøftet, og det ble fremmet konkrete forslag til nye lovregler som skal styrke ansattes reelle ytringsfrihet og vernet av de som ytrer seg.

Rapporten med forslagene ble sendt til i alt 175 høringsinstanser, herunder sentrale arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner, statlige tilsynsetater, interesseorganisasjoner og forskningsinstitusjoner. Det kom inn 79 høringssvar hvorav 20 ikke hadde merknader til rapporten og forslagene.

1.2 Internasjonale regler

Det er i proposisjonen vist til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 19. Etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 19 skal enhver ha rett til ytringsfrihet. Det er antatt at bestemmelsen ikke gir noe sterkere vern for ytringsfriheten enn det som følger av Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10. Det redegjøres nærmere for: Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10, FN-konvensjonen mot korrupsjon, Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon, Europarådets rekommandasjon om retningslinjer for offentlig ansatte samt EU-/EØS-regler.

1.3 Andre lands rett

Det er i proposisjonen redegjort nærmere for hvordan vernet av arbeidstakere som varslere blir ivaretatt i Sverige, Storbritannia og USA. Det vises til kapittel 5 i proposisjonen for nærmere redegjørelse av dette.

1.4 Arbeidsgruppens forslag

Arbeidsgruppen foreslår flere nye bestemmelser om ansattes ytringsfrihet i arbeidsmiljøloven og forvaltningsloven som skal erstatte og supplere arbeidsmiljøloven § 2-4.

Lovfesting av ytringsfriheten og dens grenser

Det foreslås en ny § 2-4 i arbeidsmiljøloven som viderefører gjeldende regler i Grunnloven og ulovfestede regler om retten til å ytre seg og ytringsfrihetens grenser (lojalitetsplikten). Bestemmelsen slår fast at arbeidstakere har rett til å ytre seg på egne vegne om forhold som berører virksomheten, jf. Grunnloven § 100, herunder ytringer om politiske og faglige spørsmål. Ytringsfriheten skal utøves på en måte som ikke skaper unødig risiko for skade på arbeidsgivers saklige og tungtveiende interesser.

Det foreslås videre en særregel om varsling i § 2-5 som slår fast at arbeidstaker har rett til å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal være forsvarlig. Forslaget er en videreføring av gjeldende rett.

Vern mot gjengjeldelser

Arbeidsgruppen foreslår en ny § 2-6 om vern mot gjengjeldelse. Det foreslås at det lovfestede forbudet mot gjengjeldelser ved varsling i den vedtatte § 2-4 andre ledd utvides til å gjelde ansattes ytringsfrihet i sin alminnelighet. Det foreslås i denne sammenheng også å lovfeste delt bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap (rett til oppreisning), etter mønster av diskrimineringsreglene.

Plikt til å legge forholdene til rette for varsling

Det foreslås en ny § 3-6 i arbeidsmiljøloven som slår fast at arbeidsgiver, dersom forholdene i virksomheten tilsier det, skal utarbeide retningslinjer for varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten.

Forbud mot instruks om taushetsplikt

Det foreslås en ny bestemmelse i forvaltningsloven § 13 bokstav g om at ingen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, ved instruks skal kunne pålegges taushetsplikt om opplysninger som allmennheten har krav på innsyn i eller som det er gitt innsyn i etter offentlighetsloven eller annen lov om dokumentoffentlighet.

Andre tiltak som ble vurdert

Det redegjøres i proposisjonen for andre tiltak arbeidsgruppen vurderte, herunder eventuelt opprettelsen av et eget "ytringsfrihetsorgan" for arbeidslivet, hvorvidt det bør innføres regler som gir arbeidstakere rett til anonymitet overfor arbeidsgiver hvis de varsler om kritikkverdige forhold.

1.5 Oversikt over høringsuttalelsene

I proposisjonen gis det en oversikt over høringsinstansenes syn på høringsutkastet. Det gjøres rede for høringsinstansenes merknader til enkeltbestemmelser i tilknytning til behandlingen av de enkelte lovforslag. Det vises til proposisjonens pkt. 7 for nærmere redegjørelse av dette.

1.6 Merknader til lovteksten

Proposisjonens kapittel 9 inneholder merknader til de enkelte bestemmelsene i forslaget til lovtekst. Det vises til proposisjonens kapitel 9 for nærmere redegjørelse.

1.7 Gjeldende rett

I proposisjonen gjøres det nærmere rede for ytringsfrihetsvernet i Grunnloven § 100, ytringsfrihetens plikt til å varsle, gjengjeldelse, arbeidsmiljøloven § 2-4, avviksrapportering og systematisk helse, miljø- og sikkerhetsarbeid, samt anonymitet ved varsling til arbeidstilsyn.

Det er nedenfor redegjort nærmere for ytringsfrihetsvernet i Grunnloven § 100. Når det gjelder de øvrige punktene, vises det til proposisjonens kapittel 4.

Ytringsfrihetsvernet i Grunnloven § 100

Ansattes ytringsfrihet er beskyttet av den alminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet i Grunnloven § 100. Den beskytter mot inngrep i ansattes ytringsfrihet fra offentlige myndigheter og i betydelig utstrekning også fra private. Utgangspunktet er at ansatte har ytringsfrihet på linje med alle andre. Spørsmålet er hvilke begrensninger som kan gjøres i den ansattes ytringsfrihet.

Særlig når det gjelder politiske ytringer vil grunnlovsbestemmelsen ha betydning ved at den direkte binder både offentlige og private arbeidsgivere.

Bestemmelsen i Grunnloven § 100 første ledd om at "Ytringsfrihed bør finde Sted" understreker at ytringsfrihet er hovedregelen og utgangspunktet. Bestemmelsen markerer også at vernet av ytringsfriheten gjelder uavhengig av hvilket medium ytringen formidles gjennom.

Når det gjelder vernet av de politiske ytringene, gis dette et særlig sterkt vern. Grunnloven § 100 tredje ledd verner "Ytringer om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand". Bestemmelsen omfatter politiske ytringer i vid forstand, dvs. ytringer om alle tema av politisk, samfunnsmessig, moralsk og kulturell art som har allmenn interesse. En stor del av de ytringene fra ansatte som det kan oppstå konflikt om i forhold til arbeidsgiveren, vil etter en slik definisjon være politiske ytringer. Visse ytringer kan imidlertid normalt ikke regnes som "politiske", for eksempel ytringer om andre ansattes personlige forhold eller avsløring av forretningshemmeligheter kun med sikte på egen vinning. Slike ytringer faller således utenfor det særlige vernet etter tredje ledd.

Tredje ledd verner mot inngrep i ytringsfriheten både på grunnlag av statens høyhetsrett og inngrep på grunnlag av privat autonomi. Bestemmelsen setter dermed grenser for inngrep fra offentlige eller private arbeidsgivere.

Hensynet til lojalitet til arbeidsgiver kan etter omstendighetene være særlig tungtveiende. Adgangen til å innskrenke ytringsfriheten er imidlertid snevrere for de politiske ytringene enn for ytringer ellers.

1.8 Komiteens innledende merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Eva Kristin Hansen, Per Rune Henriksen og Sverre Myrli, fra Fremskrittspartiet, Robert Eriksson, Kari Kjønaas Kjos og Kenneth Svendsen, fra Høyre, Martin Engeset, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, fra Kristelig Folkeparti, Åse Gunhild Woie Duesund, fra Senterpartiet, Dagfinn Sundsbø og fra Venstre, André N. Skjelstad, mener at vernet om varslere, og dermed utformingen av arbeidsmiljølovens bestemmelser om rettsvernet for varslere, utgjør en hovedutfordring på arbeidsmiljølovens område. Gjennom Ot.prp. nr. 49 (2004-2005) og behandlingen av denne i Innst. O. nr. 100 (2004-2005) og nå Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) og Stortingets behandling av denne, gis ansatte som varsler om kritikkverdige forhold i den virksomheten de er ansatt, økt trygghet for retten til å varsle og sikkerhet mot gjengjeldelser som følge av varslingen.

Komiteen legger til grunn at arbeidstakers ytringsfrihet er en grunnlovsfestet menneskerettighet beskyttet av den alminnelige bestemmelsen om ytringsfrihet i Grunnloven § 100. Også traktatfestede rettigheter etter Den europeiske menneskerettskonvensjonens artikkel 10, sikrer ansatte ytringsfrihet og forplikter statene til å sikre at private arbeidsgivere ikke griper urettmessig inn i sine ansattes ytringsfrihet. Komiteen vil med dette understreke at ansatte har ytringsfrihet på linje med alle andre.

Komiteen deler Regjeringens vurdering av at den nye Grunnloven § 100, som ble vedtatt 30. september 2004, innebærer en styrking av grunnlovsvernet for ansattes ytringsfrihet. Særlig når det gjelder politiske ytringer vil grunnlovsbestemmelsen ha betydning ved at den direkte binder både offentlige og private arbeidsgivere. Tredje ledd i Grunnloven § 100 gir et særlig sterkt vern av de politiske ytringene, og adgangen til å innskrenke ytringsfriheten er snevrere for de politiske ytringene enn for ytringer ellers.

Komiteen registrerer at det i høringsrunden før lovforslaget ble fremmet, var ulike oppfatninger av hvordan begrensningene i ytringsfriheten skal formuleres i lovteksten - særlig i forhold til faglige og politiske ytringer. Flere mente at forslagene i arbeidsgruppens rapport om en generell regel i arbeidsmiljøloven om arbeidstakers ytringsfrihet, var preget av skjønnsmessige begreper og vanskelige avveininger som vil kunne gi uklarhet og uforutsigbarhet, noe som ifølge enkelte høringsinstanser ville føre til at arbeidstaker kvier seg for å ytre seg. Enkelte pekte også på at høringsutkastets forslag om å meisle ut lojalitetskravet i loven kan innebære en fare for en utilsiktet innskrenkning av ytringsfriheten.

Komiteen mener at det i lovreguleringene i arbeidsmiljøloven ikke bør legges inn formuleringer som regulerer ansattes ytringer generelt. Politiske og faglige ytringer som ikke regnes som varsling, skal fortsatt reguleres gjennom vernet i Grunnloven § 100 og de begrensninger i ytringsfriheten som følger av den ulovfestede lojalitetsplikten og lovregler om taushetsplikt mv. Grunnloven § 100 setter krav til private, kommunale og statlige arbeidsgivere om at de ansatte skal kunne ytre seg fritt på egne vegne om forhold som berører virksomheten.

Neste kapittel