Bakgrunn

I punkt 6.1 i proposisjonen forsøker departementet å forklare hvorfor det kan være vanskelig å forfølge et krav etter luftfartslovgivningen. En flypassasjer som opplever at den reisen han eller hun har kjøpt ikke gjennomføres som avtalt, kan stå overfor flere utfordringer dersom vedkommende mener å ha et krav mot flyselskapet.

For det første kan det være at selve kravet er av så lite omfang at det ikke er verd bryet å forsøke å forfølge kravet.

For det andre kan det være at den reisende ikke kjenner sine rettigheter enten de bygger på lov eller avtale.

For det tredje er det ikke uvanlig innenfor luftfartsretten at det er uklart hvordan lovgivningen er å forstå, og dermed hvilke rettigheter de reisende faktisk har.

Gjeldende rett og eksisterende klageordning

I punkt 6.2 i proposisjonen er det gitt en kort oversikt over noen tvisteløsningsmekanismer som avhjelper problemet om å forfølge et krav et stykke på vei.

Luftfartsloven selv inneholder ingen regler som gir passasjerene rett til å klage på påståtte brudd på luftfartslovgivningen. Dette har ført til at en del reisende har rettet klager blant annet til Forbrukerrådet. Selv om Forbrukerrådet har ytt, og yter bistand til mange reisende, er Forbrukerrådet ikke et tvisteløsningsorgan som fra et uavhengig ståsted tar stilling til om et krav fra en passasjer bør gis medhold på grunnlag av gjeldende rett, og etter at begge parter har fått anledning til å uttale seg. En slik rolle har derimot Forbrukertvistutvalget. Forbrukertvistutvalget vil som klar hovedregel ikke ha myndighet til å behandle tvister om passasjerrettigheter.

Blant annet som følge av dette har de største norske flyselskapene og Forbrukerrådet inngått en avtale om etablering av Reklamasjonsnemnda for rutefly ("Reklamasjonsnemnda").

Reklamasjonsnemnda behandler bare klager fra passasjerer som selv har betalt for billetten (forbrukere), i motsetning til for eksempel ansatte som reiser på arbeidsgivers regning.

Reklamasjonsnemndas avgjørelser er i utgangspunktet rådgivende, men de deltagende selskapene har gjennom nemndsavtalen forpliktet seg til å følge avgjørelsene så lenge saken ikke har klar prinsipiell betydning. Klage til Reklamasjonsnemnda er gratis for den klagende.

Da forordningen om nektet ombordstigning mv. ble satt i kraft 17. februar 2005 ble det samtidig bestemt at alle passasjerer som etter forordningen har rett til å klage til et norsk klageorgan skal kunne klage til Luftfartstilsynet, forutsatt at de ikke har kunnet prøve saken sin for Reklamasjonsnemnda.

En slik delt klageordning har åpenbare svakheter. Derfor presiserte departementet ved ikrafttredelsen at det ville utrede behovet for en felles klageordning for flypassasjerene, og, om nødvendig, foreslå endringer i luftfartsloven.

Nærmere om forståelsen av EU-forordningene

Både forordningen om nektet ombordstigning mv. og forslaget til forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer krever at passasjerene skal ha rett til å klage til ett eller flere organer som er utpekt av medlemsstatene over påståtte brudd på de respektive forordningene.

Forordningene forutsetter at klageorganet kan være identisk med det organet som skal ha generelt ansvar for at de respektive forordningene gjennomføres i vedkommende medlemsstat. For Norges del betyr dette at forordningen formelt sett ikke er til hinder for at det tilsynsorganet som er foreslått utpekt i kapittel 5 (Luftfartstilsynet) også utpekes som klageorgan.

Hver av de to forordningene inneholder egne bestemmelser om saklig virkeområde. I tillegg inneholder de to luftfartsforordningene bestemmelser om geografisk virkeområde.

Dersom en etablerer et nytt klageorgan som ikke skal ha generelt ansvar for å håndtere passasjerklager innenfor luftfarten, så innebærer dette at klageorganets "kompetanse" vil være ulikt avgrenset avhengig av det rettslige grunnlaget for klagen.

Strengt tatt står det ikke noe i forordningene om hva klageorganet skal gjøre med klagen.

Representanter for EU-kommisjonen har muntlig gitt klart uttrykk for at det blant passasjerene har bredt seg en "misoppfatning" om at de nasjonale gjennomføringsorganene som er omtalt i forordningen om nektet ombordstigning mv. skal erstatte domstolenes rolle i slike saker. Samferdselsdepartementet forstår dette dit hen at Kommisjonen forutsetningsvis avviser en tolkning av forordningen om nektet ombordstigning mv. som innebærer at klageorganet, enten dette er identisk med tilsynsorganet eller det er et annet organ, må kunne fatte "bindende" avgjørelser.

Dersom det utpekes et eget klageorgan, må det legges til grunn at uavhengighetskravet også omfatter dette. Som det fremgår blant annet av punkt 6.5.4 i proposisjonen, tilsier EUs retningslinjer om utenrettslig konfliktløsning at et nytt konfliktløsningsorgan uansett bør gjøres uavhengig.

Utenlandsk rett

Etter ikrafttredelsen av forordningen om nektet ombordstigning mv. av 17. februar 2005 har EU-kommisjonen mottatt et stort antall klager på måten de nasjonale klageordningene er organisert. Dette skyldes trolig at kravene til de nasjonale klageordningene ikke er formulert på en tilstrekkelig klar måte i forordningen. Til tross for denne uklarheten har Kommisjonen nokså klart gitt uttrykk for at flere av landenes klageordninger ikke er tilstrekkelig effektive til å tilfredsstille kravene i forordningen.

Generelt om løsning av tvister om små krav

I punkt 6.5 i proposisjonen forsøker departementet å sette løsning av tvister om små krav inn i en litt større sammenheng som kan være nyttig ved utformingen av nye lovregler. Følgende tema blir belyst:

• Mekling og avgjørelse av tvister

• Løsning av tvister ved domstolene

• Bruk av avtalebaserte nemnder/bransjenemnder

• EUs retningslinjer om Alternative Dispute Resolution (ADR) og clearing house-ordningen for individuelle forbruker-/passasjerklager

• Behov for lovmessig forankring av utenrettslige tvisteløsningsordninger

Departementets vurderinger

Svakheter ved eksisterende klageordninger

Hovedsvakheten ved gjeldende klageordning er at den er delt mellom Reklamasjonsnemnda for rutefly og Luftfartstilsynet. Denne delingen i seg selv er neppe i strid med håndhevelsesbestemmelsene i forordningen om nektet ombordstigning mv. og i forordningen om bevegelseshemmede flypassasjerer.

Derimot er delingen uheldig med tanke på å sikre lik rettsanvendelse. Ulik rettsanvendelse vil kunne virke urettferdig overfor passasjerene og skape ulike konkurransevilkår tjenestetilbyderne imellom. I sin tur vil det kunne undergrave tilliten til ordningen.

Videre gjør delingen av oppgaver det vanskelig for passasjerene å skaffe seg oversikt over hvilket klageorgan de skal henvende seg til.

Endelig vil delingen av oppgaver kunne føre til unødvendige bedrifts- og samfunnsøkonomiske kostnader som følge av duplisering av oppgaver og som følge av at avgrensningen av ansvarsområdene og samordningen av tolkningspraksisene i seg selv er ressurskrevende.

Videre ligger det et element av forskjellsbehandling i at de selskapene som står bak Reklamasjonsnemnda selv bærer kostnadene ved driften av klageordningen, mens de øvrige selskapene slipper å betale de spesifikke kostnadene som er forbundet med at Luftfartstilsynet behandler klager.

Siden Samferdselsdepartementet har som langsiktig målsetting at Luftfartstilsynet skal være selvfinansierende, må en også sørge for å organisere den nye klageordningen på en måte som ikke undergraver denne langsiktige målsettingen.

Etter departementets syn er det ikke ideelt at Luftfartstilsynet har rollen både som tilsynsmyndighet og som "tvisteløsningsorgan". Oppgaven som tvisteløsningsorgan vil lett bli oppfattet som et fremmedelement blant tilsynets tradisjonelle forvaltningsoppgaver. Selv om forvaltningslovens grunnleggende saksbehandlingsregler vil kunne tjene som et utgangspunkt for utforming av saksbehandlingsregler som er tilpasset "tvisteløsning", er det etter departementets syn bedre at denne typen oppgave gis et særskilt rettsgrunnlag som er spesielt tilpasset formålet.

Det er bred enighet blant høringsinstansene om at det er ønskelig å opprette et felles klageorgan for klager etter luftfartslovgivningen. Departementet har derfor lagt dette til grunn ved utformingen av lovforslaget.

Forbrukertvistutvalget som klageorgan

En mulig løsning kunne være å legge oppgavene som klageorgan til Forbrukertvistutvalget. Forbrukertvistutvalget er statlig finansiert.

Dersom Forbrukertvistutvalget skulle pålegges å behandle tvister som er basert på luftfartslovgivningen, så ville dette bryte med den etablerte oppgavefordelingen mellom statlig finansierte og bransjefinansierte tvisteløsningsordninger. I det følgende ser departementet bort fra denne muligheten.

Organiseringen av en ny flyklagenemnd

Når en legger til grunn at Forbrukertvistutvalget ikke vil kunne ta på seg oppgaven mener departementet at det i stedet bør opprettes et nytt klageorgan som skal ha som oppgave å behandle alle passasjerklager etter luftfartslovgivningen. Dette organet bør organiseres på en måte som tilfredsstiller de retningslinjene som EU-kommisjonen har angitt i rekommandasjon 98/257/EF av 30. april 1998. Foruten at disse retningslinjene er i tråd med gjeldende norsk forbrukerpolitikk, legger en dermed grunnlaget for at det nye klageorganet kan anerkjennes som en del av det nye ECC-Net.

Opprettelse gjennom avtale eller direkte i kraft av lov

Forordningen om nektet ombordstigning mv. og forordningen om flypassasjerer med redusert bevegelighet krever at alle som har rettigheter etter disse regelverkene skal kunne klage til et klageorgan. Forordningen innebærer med andre ord at alle tjenesteytere som tilbyr de tjenestetypene som er omfattet av de to nevnte forordningene, må være underlagt klageorganets myndighet.

Betyr dette at flyselskapenes plikt til å akseptere at de tjenestene de yter er underlagt klagerett må følge av lov og eventuelt forskrift, eller er det tilstrekkelig at dette følger for eksempel av en bransjeavtale?

Departementet forslo i høringsnotatet at tjenesteyternes plikt til å respektere at klageorganet behandler klager over deres tjenester, hjemles i lov og forskrift.

Det er bred enighet i høringen om at den nye klageordningen bør forankres i lov og forskrift. Lovutkastet er derfor basert på denne forutsetningen.

Etablering og partssammensetning

Konklusjonen i punkt 6.6.3.1 i proposisjonen innebærer at staten tar ansvaret for å etablere det nye klageorganet. Men hvordan kan en bidra til at klageordningen sikres legitimitet hos tjenesteyterne og hos passasjerene?

Så lenge Forbrukertvistutvalget er uaktuelt som klageorgan, legger departementet i høringsnotatet til grunn at klageordningen bør organiseres utenfor forvaltningen.

Selv om partsrepresentasjon strengt tatt ikke er nødvendig når klageorganet etableres i kraft av lov og forskrift, er det etter departementets syn den beste måten å sikre klageordningen legitimitet på. Erfaringene både med den eksisterende Reklamasjonsnemnda for rutefly og flere av de andre avtalebaserte klagenemndene synes å bekrefte dette. Partsrepresentasjon er vel dessuten den praktisk viktigste måten å sikre høyt kompetente medlemmer på uten at klageorganet selv skal måtte stå som arbeidsgiver.

Staten bør ha ansvaret for å utpeke formannen i klageorganet. Mangelen på foreninger som representerer alle de som vil bli underlagt klageorganets myndighet tilsier nok også at det bør være et offentlig ansvar å utpeke partsrepresentantene.

Driften av sekretariatet er meget viktig for at klageorganet skal fungere godt i praksis. Departementet holder det foreløpig åpent hvem som bør forestå sekretariatsfunksjonen for det nye klageorganet inntil høringsinstansene har fått anledning til å uttale seg om det. Den ordningen en velger må ivareta behovet for upartiskhet og utnytte den kompetansen som finnes innenfor etablerte miljøer.

Flere av høringsinstansene har gitt fyldige uttalelser om disse spørsmålene.

Departementet ønsker å presisere at det ikke er verken nødvendig eller ønskelig å ta stilling til alle de detaljspørsmålene som er berørt av høringsinstansene forut for vedtagelsen av de foreslåtte hjemmelsbestemmelsene i luftfartsloven. Det store antallet konstruktive innspill vil bli brukt som grunnlag for den videre prosessen.

Departementets forslag om at klageorganet bør plasseres utenfor den ordinære forvaltningen har mottatt bred støtte.

Det ser også ut til å de aller fleste høringsinstansene har støttet tanken om at klageorganet bør settes sammen av partsrepresentanter.

Samtidig er departementet usikre på om det er realistisk å skulle bemanne hele klageorganet ut fra rent faglige kriterier. Deres erfaringer tilsier at den luftfartsjuridiske og -faglige kompetansen som trengs er begrenset utenfor de organene og instansene som allerede er nevnt i proposisjonen.

Felles transportklagenemnd

EU vil sannsynligvis i de kommende årene vedta passasjerrettighetsregler også innenfor andre transportsektorer enn luftfart, og at disse regelverkene trolig også vil pålegge medlemsstatene å etablere klageordninger for passasjerene innenfor de aktuelle sektorene. Samlet sett gjør dette det naturlig å vurdere om det på sikt bør etableres en bredere klageordning for flere transportsektorer - en generell transportklagenemnd.

Ved å opprette et felles klageorgan oppnår en for det første å begrense de administrative kostnadene ved at en del fellesfunksjoner kan samordnes. For det andre vil det trolig være en pedagogisk fordel i forhold til passasjerene at det festner seg en oppfatning om at klager på transporttjenester kan rettes til ett og samme organ. For det tredje vil tolkningspraksis fra én transportsektor kunne ha overføringsverdi til de andre sektorene hvor klageorganet har kompetanse, selv om regelverkene for øvrig er sektorspesifikke.

Dersom et felles klageorgan forankres i lovgivningen, må en samtidig ta stilling til hvordan dette kan gjøres rent lovteknisk. Utgangspunktet er at de materielle passasjerrettighetene vil bli forankret i sektorspesifikke lover (luftfartsloven, jernbanelovgivningen, osv.).

Departementet antar foreløpig at det mest hensiktsmessige vil være å knytte nødvendige lovbestemmelser om klageordningen til disse materielle reglene. I medhold av disse lovreglene kan det igjen gis forskrifter som åpner for at ett og samme organ utpekes som sektorovergripende klageorgan. Selve opprettingen av klageorganet vil i så fall kunne skje gjennom rent administrative beslutninger.

Samferdselsdepartementet slutter seg til Forbrukerrådets anbefaling i høringen om at arbeidet med å etablere et flyklageorgan bør gå sin gang uavhengig av arbeid som er satt i gang i regi av Forbrukerrådet om etablering av en felles klagenemnd for reisende med tog, buss, bane og ferje. Departementet mener at det å legge EUs rekommandasjoner om etablering av utenrettslige tvisteløsningsordninger til grunn for etableringen av klageorganet, trolig er blant de viktigste forutsetningene for å kunne etablere en fremtidig felles transportklagenemnd.

Regulering i henholdsvis lov og forskrift

Av konklusjonene i punkt 6.6.3.1 i proposisjonen følger det at klageordningen må forankres i selve luftfartsloven. Fordi luftfartsloven ikke har bestemmelser om klageordning i dag, må loven endres.

Departementet foreslår at luftfartsloven selv ikke pålegger opprettelse av et klageorgan. I stedet bør loven hjemle forskrifter om organisering, finansiering, og saksbehandling for et slikt klageorgan. Denne modellen gjør det mulig å foreta justeringer i klageordningen uten å måtte foreta endringer i luftfartsloven, og eventuelle andre sektorlover.

En del av de problemstillingene som drøftes i punktene er tenkt regulert i forskrift. Departementet mener likevel at drøftelsen hører hjemme sammen med forslaget til lovbestemmelser.

Klageorganets saklige og geografiske myndighetsområde

Departementet la i høringsnotatet til grunn at klageorganet bør ha plikt til å "avgjøre" en sak som partene ikke har kunnet løse i minnelighet. Samtidig var det med dette uttrykket ikke meningen å ta stilling til om klageorganets avgjørelser bør være bindende. Meningen var bare å uttrykke at klageorganet bør ta stilling til hva den mener er en riktig løsning av tvisten basert på gjeldende rett.

Dernest spurte departementet seg om dette også betyr at klageorganet bør la være å mekle frem en minnelig løsning mellom partene. Departementet sa seg enig i at minnelige løsninger gjennom mekling har mange fordeler

Departementet gikk ikke så langt som å si at klageorganet ikke bør kunne mekle, men uttrykte at rollen som mekler uansett ikke bør utgjøre en sentral og formalisert del av klageorganets oppgaver.

Dernest drøftet departementet om klageorganet bør ha myndighet til å behandle enhver tvist som har tilknytning til en flyreise på norsk territorium, eller om klageorganet bare bør behandle tvister som bygger på bestemte regelverk, eller som anlegges av bestemte grupper av passasjerer.

Departementet la til grunn at klagesaker bare bør kunne anlegges av passasjeren, og ikke av det selskapet som er passasjerens motpart.

Forslaget i høringsnotatet har i all hovedsak blitt støttet av høringsinstansene, og departementet har derfor valgt å legge de samme prinsippene til grunn for det endelige lovforslaget.

Departementet legger til grunn at den nye hjemmelen for klageordningen bør åpne for at klageorganet kan behandle og ta stilling til ethvert rettsspørsmål som springer ut av avtalen mellom passasjer og flyselskap.

I det endelige lovforslaget har departementet presisert at også andre foretak enn flyselskaper skal kunne underlegges ordningen dersom de har forpliktelser overfor passasjerene.

Det geografiske virkeområdet for klageordningen mener departementet det ikke er nødvendig å ta stilling til her. Grunnprinsippet bør være at klageorganet har plikt til å behandle alle klager som det etter den enkelte forordningen er forpliktet til å behandle. Samtidig er departementet enig med Forbrukerrådet i at det er viktig å unngå at ingen land tar ansvar for visse typer klager.

Samtidig mener departementet at hjemmelen for etableringen av klageorganet ikke bør formuleres så snevert at det ikke er rom for å gå lenger enn de minimumsrettighetene passasjerene er tillagt i EU-reglene.

Virkningen av klageavgjørelsene (retts- og tvangskraft)

Spørsmålet her er om avgjørelsene i klageorganet bare skal være "rådgivende", eller om de skal være "bindende" for det selskapet de retter seg mot.

Departementet mener at det ikke kan innfortolkes et krav i EU-forordningene om at klageorganets avgjørelser skal være bindende for det selskapet den retter seg mot, så lenge den parallelle tilsynsordningen sikrer at regelverket som sådan etterleves på en tilstrekkelig effektiv måte. Spørsmålet er derfor om en ut fra rent nasjonale vurderinger mener at passasjerene bør kunne få en endelig avgjørelse av sin rett uten å måtte gå til de ordinære domstolene.

Det viktigste argumentet for å gi klageorganets avgjørelser retts- og tvangskraft er at den enkelte passasjer kan være sikker på at han virkelig får den retten han har (effektivitetshensynet). For passasjeren vil det kunne virke urimelig at han har måttet vente i lengre tid på en klageavgjørelse hvor han til slutt får medhold, men som tjenestetilbyderen likevel lar være å følge.

Det kanskje viktigste argumentet mot at klageorganets avgjørelser skal ha retts- og tvangskraft bygger på en forutsetning som først må presiseres. Vårt rettssystem bygger på et prinsipp om at "bindende" avgjørelser i tvistemål, som klar hovedregel, skal kunne overprøves av overordnet instans. Det er denne forutsetningen som er begrunnelsen for at nemndsavgjørelser som kan få retts- og tvangskraft skal kunne bringes inn for de alminnelige domstolene. Samferdselsdepartementet legger til grunn at det er uaktuelt å avvike fra dette grunnprinsippet.

Alt i alt konkluderte departementet i høringsnotatet med at avgjørelsene fra klageorganet ikke bør ha retts- eller tvangskraft. I stedet bør en sikre faktisk etterlevelse av avgjørelsene ved å gi dem et faglig godt innhold, ved å pålegge selskaper som får en avgjørelse mot seg å forklare hvordan det følger opp avgjørelsen (evt. hvorfor det ikke følger opp), ved å publisere lister over selskaper som ikke følger avgjørelsene, og ved å la Luftfartstilsynet følge opp manglende etterlevelse med pålegg om å endre praksis under trussel om tvangsmulkt. I det siste tilfellet er det viktig å presisere at tilsynet ikke "gjennomfører" klagevedtaket, men har en selvstendig plikt til å vurdere riktigheten av avgjørelsen, og om det er behov for å bruke offentlig myndighet til å rette opp en regelstridig praksis.

Med unntak av NHO Luftfart har alle høringsinstanser støttet forslaget i høringsnotatet, om at avgjørelsene ikke bør ha retts- og tvangskraft.

Departementet har bestemt seg for å ikke foreslå at klageorganets avgjørelser skal ha retts- og tvangskraft. Samtidig er departementet enig med de høringsinstansene som har uttalt at denne konklusjonen bør tas opp til ny vurdering dersom senere praksis viser at de foreslåtte sanksjonene ikke er tilstrekkelig kraftfulle til å sikre nødvendig grad av etterlevelse.

Saksbehandlingsregler

I høringsnotatet la departementet til grunn at klageorganet ikke ville være å regne som et forvaltningsorgan. Begrunnelsen var dels at avgjørelsene til klageorganet ikke skal være rettslig bindende, og dels at organet heller ikke på annen måte skal utøve offentlig myndighet.

Snarere skal det være å anse som et frittstående servicetilbud utenfor den tradisjonelle forvaltningen, sammensatt av partsrepresentanter og en nøytral formann. Formålet er først og fremst å gi passasjerene en rett til å forelegge saken sin for et organ som kan avgi tungtveiende faglige uttalelser om deres rettsstilling.

Den eneste grunnen til at staten ser seg nødt til å ta ansvar for å opprette organet, er at avtalebinding av alle de foretakene som etter EU-reglene skal være underlagt klageordningen, er urealistisk med den organisasjonsstrukturen som finnes innenfor luftfarten. Departementet la til grunn at det er først dersom Luftfartstilsynet, eller en annen offentlig myndighet, ser grunn til å følge opp saker som har vært til behandling i klageorganet, at offentlig myndighetsutøvelse er aktuell.

Uansett hvilken lovteknisk løsning som velges er det viktig at saksbehandlingsreglene er spesielt tilpasset formålet med en slik klageordning. Det er naturlig at en ved dette arbeidet bygger på de omfattende erfaringene en har med å utforme tilsvarende regler for de andre utenrettslige tvisteløsningsordningene.

Selv om forskriftsbestemmelser ikke er nødvendig å fremstille i et lovforslag, er det en fordel for høringsinstansene å få en pekepinn om hvordan den foreslåtte forskriftshjemmelen tenkes brukt.

Første spørsmål er om saksbehandlingen skal være skriftlig eller muntlig, eller kanskje begge deler. Departementet foreslo at saksbehandlingen bør være rent skriftlig.

For det andre foreslo departementet at saker bør kunne avvises dersom de ikke kan behandles forsvarlig uten muntlig bevisføring.

For det tredje mente departementet at habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6 flg. bør gjelde så langt de passer.

For det fjerde ble det understreket at også skriftlig saksbehandling må ivareta grunnleggende krav til kontradiksjon og bevisføring ved at partene får anledning til å presentere sitt syn på de faktiske og rettslige sidene av saken.

For det femte ble det nevnt at retten til å la seg representere eller bistå av en tredjeperson er ett av prinsippene som er nedfelt i EU-kommisjonens rekommandasjon 98/257/EF.

For det sjette tilsier formålet med reglene at saksbehandlingstiden i klageorganet normalt ikke bør overstige 3 måneder.

For det sjuende foreslo departementet at når en sak er brakt inn for klageorganet, bør det ikke være tillatt for en domstol å ta saken under behandling før klagesaken er endelig avgjort.

For det åttende viste departementet til at foreldelsesloven har egne regler om avbrytelse av foreldelsesfristen når en tvist bringes inn for et utenrettslig tvisteorgan.

For det niende tok høringsnotatet opp forholdet til forliksrådsbehandling.

For det tiende la departementet til grunn at klageorganet heller ikke vil være underlagt offentlighetsloven.

Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse kommet til at klageorganet vil være å regne som et forvaltningsorgan slik dette begrepet er brukt i forvaltningsloven § 1 og i offentlighetsloven § 1, og at klageorganet derfor vil være underlagt disse to lovene.

Samferdselsdepartementet legger Justisdepartementets konklusjon til grunn for den videre drøftelsen. Departementet vurderer i proposisjonen først hvilke konsekvenser det har at forvaltningsloven skal gjelde, og tar deretter opp forholdet til offentlighetsloven.

Forvaltningsloven består av innledende og generelle bestemmelser (kap. I-III), regler om enkeltvedtak (kap. IV-VI) og bestemmelser om forskrifter (kap. VII). Samferdselsdepartementet legger til grunn at det bare er den første gruppen av bestemmelser som kommer til anvendelse.

Det er ikke meningen at klageorganet skal utøve offentlig myndighet. Det er Luftfartstilsynet som skal utøve offentlig myndighet på luftfartens område. Klageorganet skal være et frittstående tvisteløsningstilbud som riktig nok er opprettet i medhold av lov og forskrift, men som for øvrig ikke har offentlig myndighet.

Klageavgjørelsene skal være rådgivende uttalelser om hvordan en sak bør løses på grunnlag av transportavtalen og gjeldende luftfartslovgivning.

Forvaltningslovens kapittel II inneholder habilitetsregler. Selv om departementet la til grunn i høringsnotatet at forvaltningsloven ikke vil gjelde for klageorganet, ble det likevel anbefalt at forvaltningslovens habilitetsregler bør gis anvendelse gjennom henvisning fra den fremtidige gjennomføringsforskriften. I det endelige lovforslaget legges det til grunn at dette følger direkte av at klageorganet er underlagt forvaltningsloven.

Forvaltningsloven kapittel III inneholder regler om bl.a. veiledningsplikt (§ 11), saksbehandlingstid (§ 11 a), muntlig konferanse (§ 11 d), og rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig (§ 12). Det er Samferdselsdepartementets syn at enkelte av disse reglene ikke passer fullt ut på den saksbehandlingen som vil foregå i det nye klageorganet.

Departementet mener at det er vanskelig å ha oversikt over hvilke konsekvenser det vil ha for saksbehandlingstiden og ressurssituasjonen i klageorganet dersom forvaltningsloven § 11 gis uinnskrenket anvendelse. Departementet foreslår derfor at det også på dette punktet bør være mulig å vedta særskilte forskriftsbestemmelser som er spesielt tilpasset klageorganets behov, og at en slik hjemmel bør plasseres i luftfartsloven.

I forvaltningsloven § 11 d er en part, riktignok på visse vilkår, gitt rett til å tale muntlig med tjenestemann. Selv om drøftelsen ovenfor viser at muntlige samtaler (forutsetningsvis på telefon) kan være ønskelige både for klager og for sekretariatet, ønsker departementet å opprettholde høringsforslaget om at saksbehandlingen som hovedregel skal være skriftlig.

Av forvaltningsloven § 13 følger det at de som utfører tjeneste for klageorganet (ansatte i sekretariatet og medlemmene selv) vil være underlagt taushetsplikt.

Betydningen av taushetspliktens omfang viser seg i denne sammenhengen særlig gjennom offentlighetslovens bestemmelser. Departementet sier derfor litt om offentlighetsloven før det tar stilling til behovet for eventuelle tilpasningsregler.

Offentlighetsloven innebærer at hvem som helst kan be om innsyn i sakens dokumenter. Med den enkle saksgangen som departementet legger opp til, innebærer dette først og fremst at det kan bes om innsyn i de skriftlige innspillene fra klageren og fra klagemotparten (typisk flyselskapet). Departementet legger til grunn at utkastet til avgjørelse vil måtte regnes som et internt saksdokument, og at det derfor vil kunne unntas fra offentlighet i medhold av offentlighetsloven § 5.

Spørsmålet er så om taushetsreglene i forvaltningsloven og offentlighetslovens generelle regler er tilstrekkelig godt tilpasset det nye klageorganet. I høringsnotatet la departementet til grunn at full offentlighet etter offentlighetsloven ikke er ønskelig, men denne drøftelsen forutsetter samtidig at taushetsreglene i forvaltningsloven heller ikke kom til anvendelse. I det endelige lovforslaget legger departementet til grunn at forvaltningslovens taushetsregler vil forhindre offentliggjøring av personlige opplysninger.

Selv om det ikke er enkelt å ha en sikker oppfatning av om mulig offentliggjøring av klagernes navn vil hemme passasjerenes lyst til å benytte seg av klageorganet, mener departementet at de hensynene som har begrunnet offentlighetslovens hovedregel ikke gjør seg gjeldende med samme tyngde på dette området.

Departementet mener etter dette at det bør vedtas en hjemmel i luftfartsloven som gjør det mulig å forhindre at navnet på klageren offentliggjøres. Dette kan gjøres ved at en vedtar en taushetsbestemmelse som supplerer reglene i forvaltningsloven.

Siden departementet nå legger til grunn at klageorganet vil være å regne som et "forvaltningsorgan", slik dette uttrykket brukes i forvaltningsloven og offentlighetsloven, er det også naturlig å legge til grunn at foreldelsesloven § 16 nr. 1 vil gjelde direkte. Det innebærer at foreldelsesfristen avbrytes når en klage bringes inn for klageorganet.

Offentliggjøring av lister over selskaper som ikke etterlever klageavgjørelsene

Departementet er noe usikker på om de formene for offentlighet som er omtalt i proposisjonen vil være tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av klageavgjørelsene. Derfor vurderte en i høringsnotatet også om selskapene bør kunne pålegges å opplyse om de har tatt avgjørelsen til følge, og dersom de ikke har gjort det, hvorfor? En ytterligere mulighet kan være å forskriftsfeste en frist for flyselskapet til å ta stilling til om det vil etterkomme avgjørelsen.

Den usikkerheten departementet ga uttrykk for skyldes ikke bare at det er vanskelig å danne seg et klart bilde av behovet for en slik ordning før en har sett om avgjørelsene faktisk etterleves, men også at en slik ordning kan tenkes å ha virkninger som passasjerene ikke er tjent med.

Departementet ønsket foreløpig ikke å ta stilling til hensiktsmessigheten av en slik publiseringsordning. I stedet ble høringsinstansene oppfordret til å uttale seg om det.

De fleste høringsinstansene har uttalt seg positivt til tanken om å styrke gjennomslagskraften for klageavgjørelsene ved å offentliggjøre opplysninger om selskapenes etterlevelse av avgjørelsene.

Selv om det sentrale i klagesakene er den individuelle klagen, mener departementet også at offentlige begrunnelser for et standpunkt vil bidra til raskere avklaring av omstridte rettsspørsmål.

Finansieringsmodell

Departementet tok høringsnotatet som utgangspunkt at klageordningen bør gjøres så enkel som mulig for å redusere driftskostnadene.

I de nåværende klagenemndene som er basert på avtaler er det vanlig at partene på næringslivssiden dekker kostnadene til den daglige driften av sekretariatet.

Luftfartstilsynets kostnader ved klagebehandling i henhold til forordningen om nektet ombordstigning mv. dekkes i dag over tilsynets alminnelige driftsbudsjett. Denne ordningen er å anse som midlertidig, i påvente av at en ny klageordning etableres.

Samlet sett mente departementet at det ikke er noe i veien for at klagerne ilegges et lite gebyr, for eksempel med tanke på å forhindre rent sjikanøse eller åpnbart ubegrunnede klager.

Deretter gikk departementet over til å drøfte hvordan driften av den nye klageordningen bør finansieres.

De fleste høringsinstansene har sluttet seg til departementets forslag om at flyselskapene bør bære de vesentlige kostnadene ved å drive klageordningen. Selv om disse kostnadene til slutt vil måtte bæres av passasjerene i form av høyere pris på flyreiser, er det denne modellen som skaper klarest insentiv for flyselskapene til å forsøke å unngå klager ved å tilby gode tjenester og å gi passasjerene de rettighetene de har krav på allerede i den innledende delen av en klagesak. Selv om det foreløpig ikke er kjent hvor mange klager klageorganet vil motta, er det grunn til å anta at de absolutte kostnadsbeløpene ikke vil bli omfattende.

Departementet har etter dette valgt å utforme en generell forskriftshjemmel som åpner for at klageordningen helt eller delvis skal finansieres gjennom gebyrer fra flyselskapene, eventuelle andre tjenesteytere som skal være underlagt klageordningen, og klagerne selv. Gebyrhjemmelen omfatter både etablering og drift av klageorganet.