1.1 Innledning

Fiskeri- og kystdepartementet fremmer med dette forslag til ny lov om havner og farvann (havne- og farvannsloven). Loven erstatter lov 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v.

Utviklingen innen transportsektoren har de senere årene vært markert. Det har blitt tydeligere konkurranseflater mellom transportformene. Presset på vegnettet tiltar, samtidig som de miljømessige sidene ved transport blir viktigere og mer synlige.

Et annet viktig utviklingstrekk er at fartøyene stadig blir større og hurtigere. I tillegg øker skipstrafikken langs norskekysten, både i og utenfor territorialfarvannet.

Kravene til sikkerhet og fremkommelighet på sjøen skjerpes, og innslaget av internasjonalt regelverk øker. Disse forhold medfører økte krav til sjøsikkerheten, herunder til den infrastruktur og de tjenester som ytes av kyststaten. Gjeldende havne- og farvannslov tar ikke høyde for disse endringene. Det er derfor viktig å etablere et regelverk som gir et mer hensiktsmessig forvaltnings- og styringsverktøy for myndighetene.

Hovedmålsettingen med en ny havne- og farvannslov er å etablere et juridisk rammeverk, som i lys av nye utfordringer, bidrar til at havnene utvikles til logistikknutepunkter, og til effektiv og trygg sjøtransport som med sitt miljøfortrinn hevder seg i konkurransen med øvrige transportformer. Dette er i samsvar med de politiske målsettingene for sjøtransport, som er nedfelt i Soria Moria-erklæringen. Havnesektoren må sikres rammevilkår som gjør den tilpasningsdyktig og i stand til å tiltrekke seg gods, og derigjennom bidra til Regjeringens målsetting om å overføre godstransport fra vei til sjø.

Bakgrunnen for forslaget

I kapittel 2 i proposisjonen gis en oversikt over bl.a. Havnelovutvalgets arbeid. Dette utvalget ble oppnevnt 18. desember 2000 og overleverte sin utredning til departementet 6. mars 2002. Et forslag til revidert lov om havner og farvann ble sendt på høring 21. desember 2006, med svarfrist 2. april 2007. Fiskeri- og kystdepartementet mottok 97 høringsuttalelser.

En nærmere vurdering av høringsinstansenes syn og departementets vurderinger fremkommer i de ulike kapitler i proposisjonen.

Proposisjonen gir ellers en oversikt over gjeldende rett i kapittel 5, jf. lov av 8. juni 1984 nr. 51 om havner og farvann m.v.

Nordisk rett og internasjonalt regelverk og samarbeid

Det gis en oversikt over nordisk rett og internasjonalt regelverk og samarbeid i hhv. kapittel 6 og 7 i proposisjonen.

Reguleringen av sjøtransport og annen ferdsel til sjøs samt bruk av havområder, bygger i stor grad på internasjonalt regelverk. Norge har sterke interesser knyttet til hvordan havområdene og ressursene i havet forvaltes. Som skipsfartsnasjon og som kyststat med en lang kystlinje, rike fiskeforekomster og lang erfaring fra oljeutvinning, har Norge en pådriverrolle i å utvikle nytt internasjonalt regelverk til sjøs.

Det er de siste årene vedtatt en rekke nye internasjonale regler og lansert mange initiativ for å styrke sjøsikkerheten og fremme sjøtransporten. En ny havne- og farvannslov må fange opp relevante endringer i internasjonal rett, og er bl.a. derfor utformet som en rammelov.

Maritim transport får stadig mer oppmerksomhet i EU, og det legges vekt på å styrke sjøsikkerheten og legge til rette for økt bruk av sjøtransport. EU-retten på området er i rask utvikling, og regelverket vil gjennom EØS-avtalen bli innarbeidet i norsk lov.

Sentrale forordninger, direktiv og samarbeid med betydning for havner og farvann er omtalt i pkt. 7.3.3 i proposisjonen.

Lovtekniske spørsmål og forholdet til annet lovverk

Havnelovutvalget foreslo en oppdeling i to lover, en lov om havnevirksomhet og en farvannslov som skulle regulere farvannet som en ressurs. Departementet mener at regulering av farvann og havner svært ofte hører naturlig og saklig sammen, og mener det er mest hensiktsmessig å beholde en felles lov for havner og farvann.

Lovbestemmelsene i havne- og farvannsloven vil sammen med andre lover som bl.a. forurensningsloven, sjøloven, kommuneloven, plan- og bygningsloven og skipssikkerhetsloven, og ved siden av politisk retning og tiltak som gjennomføres ved Nasjonal transportplan, utgjøre virkemiddelapparatet som følger opp de viktigste rammebetingelsene for sektoren.

Utviklingstrekk og rammebetingelser for havner og farleder

En stadig økende vegtrafikk gir kapasitetsproblemer i deler av transportnettet, og dette gir forsinkelser og økte kostnader for næringslivet og privatpersoner. Havner og sjøtransport har derfor en viktig rolle i et helhetlig transportnett med effektive transportkorridorer mellom produksjonssted og markeder. For å styrke sjøtransportens markedsandeler, er det avgjørende at havnene utvikler seg til effektive omlastingsterminaler, og styrker sin posisjon som knutepunkt i logistikkjeden og i transportkorridorene. Dette vil kunne gi reduserte transportkostnader for næringslivet, ha positiv miljøeffekt og lette kapasitetsproblemene i deler av vegnettet.

Departementet mener at det er nødvendig å utforme et regelverk for de offentlige havnene som i større grad åpner for profesjonalisering, markedsorienterte investeringer og samarbeid mellom offentlige og private aktører innenfor offentlig havnevirksomhet.

Sentrale endringer i havne- og farvannsloven vil knyttes til eierskap, prisfastsettelse og reguleringsbehov.

Økonomiske virkemidler består vesentlig av statlige bevilgninger og tilskudd til investeringer i fiskerihavner, statlige bevilgninger til farledsutbedringer, maritim infrastruktur, maritime tjenester og beredskap mot akutt forurensning, samt statlige bevilgninger til veg og jernbane. I tillegg kommer virkninger på konkurranseforholdet mellom transportformene som følge av skatte-, avgifts-, og gebyrpolitikken for de ulike transportsektorene.

1.2 Lovens formål, virkeområde og definisjoner

Lovens ene hovedhensyn er å legge til rette for god fremkommelighet og trygg ferdsel i farvannet, og ordnede forhold i farvannene i alminnelighet, slik at man unngår skader på berørte interesser og næringer.

En av de store utfordringene er likevel den økende belastningen på farvannet og de avveiningene som må gjøres mellom de ulike interesse- og brukergrupper. Disse interessene er særlig hensynet til fiskeriene og andre næringer i kystsonen som akvakultur, men kan også være mer generelle samfunnshensyn, og disse interessene bør etter departementets oppfatning synliggjøres i formålsbestemmelsen.

Departementet har av samme grunn kommet til at formuleringen i § 1 første ledd bør endres til "forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet". Formuleringen understreker at lovens formål ikke bare er å legge til rette for god fremkommelighet og trygg ferdsel i farvannet, men også tilretteleggelse for forsvarlig bruk og forvaltning av farvannet i samsvar med allmenne hensyn og hensynet til fiskeriene og andre næringer.

Det andre hovedformålet er at loven skal legge til rette for effektiv og sikker havnevirksomhet og sjøtransport. Dette synliggjøres som en selvstendig målsetting i formålsbestemmelsens annet ledd. Betydningen av at havnene utvikles til terminaler som effektivt binder land- og sjøtransporten sammen, er synliggjort ved at loven skal legge til rette for effektiv og sikker havnevirksomhet som ledd i både sjøtransport og kombinerte transporter. I bestemmelsens annet ledd er det også slått fast at loven skal legge til rette for effektiv og konkurransedyktig sjøtransport innenfor både nasjonale og internasjonale transportnettverk.

Lovens geografiske virkeområde bør etter departementets oppfatning fastsettes med utgangspunkt i oppnåelse av lovens formål, herunder behovet for tilstrekkelig handlingsrom for å løse de oppgaver som havne- og farvannsmyndighetene pålegges.

Departementet foreslår videre at loven skal gjelde "her i riket", noe som omfatter alle aktuelle områder på land-, sjø- og i luftterritoriet. Videre nevnes særskilt "territorialfarvannet", "indre farvann" og "elver og innsjøer som er farbare med fartøy fra sjøen" som de mest aktuelle reguleringsområdene. For Svalbard er eksisterende lov gjort gjeldende for seilingssesongen 2008 ved en kongelig resolusjon, og departementet foreslår at en tilsvarende ordning vil bli videreført under den nye loven.

Departementet mener at loven gjennom forskrift, også bør kunne gjøres gjeldende i Norges økonomiske sone, og i jurisdiksjonsområder etablert i medhold av lov av 17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone, og at slik myndighet bør legges til Kongen. Departementets syn er at havne- og farvannsloven må stå sentralt i oppfølging av internasjonale regler som skal sikre kyststatenes interesser i god fremkommelighet og trygg ferdsel i farvannet og til sjøs og andre aktiviteter i disse nære kyst- og havområdene, slik som ved fastsettelse av seilingsleder. Norges initiativ til fastsettelse av seilingsleder utenfor Norges territorialfarvann i den økonomiske sone på strekningen mellom Vardø og Røst, er et eksempel på at det kan være behov for å gi lovens bestemmelser anvendelse også utenfor sjøterritoriet. Inntil videre er tiltaket hjemlet i lov om Norges økonomiske sone av 17. desember 1976 nr. 91 § 7.

Departementet understreker at folkeretten vil sette begrensninger for lovgivingsmuligheten utenfor territorialgrensen.

1.3 Ansvar og myndighet etter loven

Forvaltningsansvar og myndighet deles i loven mellom departementet og kommunene.

Departementet beholder ansvaret for hoved- og biledene, navigasjonsveiledning og området utenfor kommunenes sjøområde. Loven legger opp til at hoved- og bileder skal utpekes og fastsettes særskilt gjennom forskrift.

Det foreslås at kommunene får det alminnelige forvaltningsansvaret for farvannet som ligger innenfor kommunens alminnelige grenser, med unntak for hoved- og bileder som vil tilligge staten, i samsvar med virkeområdet i plan- og bygningsloven. Dette utvider kommunenes forvaltningsansvar for sjøområdet.

Departementet fremmer forslag om at begrepet "havnedistrikt" i loven utgår. Departementet er derfor kommet til at kommunenes ansvarsområde i sjøen, i loven benevnes "kommunenes sjøområde", og at kommunens sjøområde inntas i bestemmelsen for å gjøre dette tydelig.

Forslaget innebærer at kommunene automatisk får forvaltningsansvar og myndighet ved lovens ikrafttredelse. Plikter som pålegges kommunene i loven vil særlig omfatte plikt til å sørge for sikkerhet og fremkommelighet i egne sjøområder, plikt til å sørge for at ferdselen i farvannet ikke hindres eller vanskeliggjøres og plikt til å påse at løsøre som brukes i havnevirksomheten samt kaianlegg, havnearealer og andre havneanlegg er i forsvarlig stand.

Endringen vil også kunne føre til større lokalt engasjement for sjøområdet i kommunene.

Hvordan kommunene velger å utføre oppgavene ligger innenfor kommunens autonomi, og loven setter ikke hindringer for at kommunene overlater myndighet til et havnestyre eller annet organ for å ivareta farvannsforvaltning etter loven her.

Etter ny plandel i plan- og bygningsloven, vil kommunens ansvar etter dette regelverket kunne strekkes til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Det vil i så fall være hensiktsmessig at havne- og farvannsloven som utgangspunkt følger samme geografiske avgrensning, i hvert fall for regulering og behandling av tiltak.

Etter departementets vurdering vil en slik grensedragning som foreslått sikre kommunene kontroll med farvannet og den alminnelige forvaltningen av dette, tilpasset det lokale næringsliv og stedlige forhold.

Den geografiske ansvarsfordelingen er et utgangspunkt som modifiseres ved at enkelte oppgaver uttrykkelig legges til staten. I tillegg til disse bestemmelsene, og for å oppnå et fleksibelt system tilpasset de ulike kommunene, åpnes det for en alminnelig delegasjonsadgang fra staten til kommuner.

Navigasjonsinstallasjonene langs kysten beholdes i utgangspunktet av eksisterende eier, enten dette er kommuner, havner eller private, riktignok slik at Kystverket har det overordnet ansvaret ved å gi tillatelse, eventuelt på vilkår, og ved å kunne pålegge nødvendig skjerming, fjerning eller endring av slike installasjoner. Eiere av navigasjonsinstallasjoner skal sørge for drift og vedlikehold av disse i samsvar med Kystverkets tillatelse.

Den ansvarsdeling som nå er gjennomgått er heller ikke til hinder for at statlige navigasjonsinstallasjoner kan driftes eller overtas av kommuner eller andre etter avtale med Kystverket, for eksempel for å gi havnen styringen over installasjoner som regulere inn- og utseiling til egen havn eller havnebasseng.

1.4 Rådet for kystsikkerhet og beredskap

Det er flere departementer og etater som har ansvar og oppgaver innen det forebyggende sjøsikkerhetsarbeidet, jf. oversikt i kapittel 10 i proposisjonen.

God informasjonsutveksling og koordinering mellom ulike aktører er sentralt for en hensiktsmessig og effektiv forvaltning innenfor arbeidet med kystsikkerhet og kystberedskap.

Det ble i høringsnotatet foreslått at det i havne- og farvannsloven gis hjemmel for Kongen til å opprette et eget råd for kystsikkerhet og beredskap.

Høringsinstansene er positive til opprettelsen av et råd som foreslått. Flere høringsinstanser viser imidlertid til at lovfesting av rådet ikke er nødvendig, og at lovfesting kan begrense Regjeringens handlingsrom.

Fiskeri- og kystdepartementet er ikke enig i at en lovhjemmel som foreslått vil kunne begrense rådets virkeområde på en uheldig måte, men etter departementets syn er det her ikke påkrevd med en særlig lovbestemmelse. Departementet kan opprette et råd med tilsvarende funksjon uten hjemmel i lov, og uten de formelle rammer som vil følge av en lovfesting. Et slikt råd vil uansett kunne være et viktig element for departementets arbeid med utvikling av sjøtransport, sjøsikkerhet og oljevernberedskap.

1.5 Farvann og bruk av farvann

Lovforslaget er en videreføring og en innskjerping av kravene til sikkerhet og forsvarlig bruk av farvannet.

Det foreslås klarere hjemler for å regulere trafikken i farvannene.

Sjøfarendes plikter i farvannet

Gjeldende havne- og farvannslov inneholder ikke noen alminnelig aktsomhetsnorm som gjelder for de sjøfarende og deres bruk av farvannet.

Etter departementets vurdering vil forslaget i høringsnotatet om en generell aktsomhetsnorm for de som bruker farvannet være naturlig i loven. Dette støttes av en rekke høringsinstanser. Departementet er likevel kommet til at det ikke er strengt nødvendig med en slik norm her, da det finnes aktsomhetsnormer i annet regelverk, som for eksempel sjøloven, skipssikkerhetsloven og fritids- og småbåtloven.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at høringsnotatets forslag om en generell aktsomhetsnorm for sjøfarende ikke videreføres. Regler om fartsbegrensninger vil kunne fastsettes gjennom forskrift i medhold av bestemmelsene om trafikkregulering og i forskrifter om orden i og bruk av farvannet.

Regulering av og ansvar for farledene

En inndeling av farvannet i hovedled og biled er tillagt gjennomgående betydning for ansvarsdelingen mellom stat og kommune under loven. Lovforslaget forutsetter dermed at det foretas en presis fastlegging av de geografiske grensene for hovedled og biled før loven kan tre i kraft.

Fastleggingen av hovedled og bileder gjennom forskrift vil gi en oversiktlig og helhetlig ordning som gir svar på om en forvaltningsoppgave ligger til kommunen eller staten. Det åpnes også for fastsetting av andre kategorier av farleder enn hovedled og biled gjennom forskrift.

Ved å innta en hjemmel for kategorisering i loven, kan standarden for de ulike farledstypene formaliseres gjennom fastsettelse av en "farledsnormal".

Kommunene får som utgangspunkt ansvar for alle andre farledskategorier enn hoved- og biled. Ansvaret vil imidlertid være begrenset av at navigasjonsinstallasjoner er et statlig anliggende.

Den vesentligste merkingen vil etter forslaget fremdeles være statens ansvar. Kommunens oppgaver knyttet til farledene vil primært være å sørge for at farledene er farbare samt at det kan gis nærmere reguleringer for bruken.

Myndighetsdeling mellom staten og kommunen ved bl.a. fastsettelse av ordensforskrifter og behandling av tiltak etter lovens kapittel 4 i farvannet, forutsetter at det også mot havnesiden må trekkes et skille mellom deres respektive myndighetsområder.

Trafikkregulering og orden i farvannet. Meldeplikter

Retten til fri ferdsel er utgangspunkt for reglene i gjeldende havne- og farvannsloven om bruk av farvann.

Forslaget i høringsnotatet viderefører i stor grad gjeldende rett, men er tilpasset den nye ansvarsfordelingen mellom staten og kommunen. Forslaget bør etter departementets vurdering i hovedsak legges til grunn.

Departementet er gitt kompetanse til å utferdige forskrifter om trafikkreguleringer som seilingsregler og regler for seilingsleder. Forslaget viderefører og sammenfatter gjeldende lov § 6 første og annet ledd samtidig som det gis flere eksempler på hva "trafikkregulering" kan gå ut på. Bestemmelsen gir departementet viktige reguleringsfullmakter uten at de aktuelle reguleringer er uttømmende angitt. Trafikksentralene vil ha en viktig oppgave med å håndheve slike reguleringer i sine geografiske ansvarsområder.

Trafikkovervåkning og kontroll

Det sentrale verktøyet for koordinering av trafikkovervåkning og trafikkontroll er trafikksentralene.

Departementet anser at det bør gis bestemmelser som lovfester trafikksentralenes oppgaver og utvider deres myndighetsområde til mer klare påleggshjemler i visse faresituasjoner.

Navigasjonsveiledning

Forslaget i høringsnotatet, om at staten fortsatt skal ha enekompetanse til å tillate oppføring av enhver innretning eller anlegg som skal gi navigasjonsveiledning, videreføres i forslag til ny lov. I tillegg til etablering er også fjerning, flytting og endring av navigasjonsinstallasjoner omfattet i lovforslaget.

Departementet legger til grunn at forskrift om krav til merking av akvakulturanlegg vil bli videreført.

I høringsnotatet var forslaget fra havnelovutvalget om innføring av lovhjemmel for Statens kartverk Sjø (Sjøkartverket) som offisiell norsk sjøkartmyndighet ikke tatt med. Fiskeri- og kystdepartementet er enig med Miljøverndepartementet, om at en slik hjemmel er naturlig å innta i havne- og farvannsloven, særlig på grunn av den nære saklige sammenheng mellom navigasjonsinstallasjoner som reguleres i denne lov og sjøkartene som brukes om bord.

Departementet foreslår følgelig at det inntas en bestemmelse om at offisiell sjøkartmyndighet utpekes av Kongen, jf. lovforslagets § 11.

1.6 Finansiering av farvannsforvaltningen

Statlige gebyrer og avgifter

Gjeldende regler om finansiering av statens oppgaver i farvannet (kystgebyr) og utgifter knyttet til trafikkovervåkning (sikkerhetsgebyret) foreslås i all hovedsak videreført. Imidlertid brukes nå gebyrterminologien konsekvent.

Nytt er også et samlet regelverk for inndrivelse av gebyr, hvor formålet i første rekke er å sikre et tydelig og effektivt grunnlag for å inndrive kystgebyr og sikkerhetsgebyr.

Departementet bemerker at forslaget om adgang for staten til å fastsette forskrift om å kreve inn kystgebyr og sikkerhetsgebyr i det vesentligste er en videreføring av gjeldende rett. Gebyrsatsene fastsettes årlig av departementet.

For 2008 utgjør kystgebyret 34 prosent av utgiftene til drift og vedlikehold av navigasjonsinstallasjoner. Sikkerhetsgebyret skal dekke lønns- og driftsutgifter knyttet til trafikksentralene og belastes visse fartøy som benytter farled med trafikkovervåkning.

Departementet har kommet til at kystgebyret i stedet bør betegnes som avgift.

Departementet mener forslaget om at rederen og agenten skal være solidarisk ansvarlige for anløpsavgiften, kystavgiften og sikkerhetsgebyret må opprettholdes. I tillegg må det kunne stilles krav om sikkerhetsstillelse. Etter gjeldende havne- og farvannslov er gebyrene bare sikret med sjøpant.

På bakgrunn av de beregninger som er foretatt av avgifts- og gebyrgrunnlaget, og den avgifts- og gebyrpliktige trafikken, vil departementet på dette tidspunkt ikke fremme forslag om at miljødifferensiering av gebyrene inntas særskilt i havne- og farvannsloven. Det er imidlertid inntatt en generell hjemmel for å fastsette rabattordninger, som også kan omfatte miljødifferensiering.

Kommunal avgift

Etter dagens ordning er det bare kommuner som har opprettet havnedistrikt som kan kreve inn anløpsavgift.

Departementet har kommet til at anløpsgebyret må anses som avgift.

Departementet mener at kommunene, som under dagens lov, må få anledning til å fastsette og oppkreve en avgift for å dekke kostnader knyttet til sikkerhet og fremkommelighet i kommunens sjøområde når denne kostnaden ikke kan dekkes inn gjennom betaling for tjenester i havnen eller andre gebyrer eller avgifter i medhold av loven. Hjemmelen vil således dekke kostnader ved tjenesteproduksjon og forvaltningsoppgaver i de kommunale farledene som det enten ikke er noen betalingsvilje for, eller som det er vanskelig å innkreve betaling for (den typiske farvannsforvaltningsoppgavene). Anløpsavgiften skal således ikke gi økonomisk overskudd.

Det foreslås at avgiften også kan dekke kommunens kostnader ved utøvelse av "offentlig myndighet med hjemmel i eller i medhold av loven", i praksis fastsettelse av enkeltvedtak og forskrifter og nødvendig oppfølging og håndhevelse av slike, i havnen så vel som i kommunens sjøområder.

For å unngå at det foretas kryssubsidiering, for eksempel av oppgaver som ikke hører til kommunens plikter etter havne- og farvannsloven, eller av utgifter som dekkes av staten gjennom kystavgiften, vil departementet i forskrift fastsette nærmere hvilke kostnader som kan dekkes inn ved anløpsavgiften, se § 25 annet ledd.

Departementet har kommet til at anløpsavgiften bør inngå i havnekapitalen, og at de formål som havnekapitalen lovlig kan anvendes til etter § 48 må endres i samsvar med innkrevingsgrunnlaget for avgiften. Dette vil bare gjelde for de havner som får havnekapital etter lovforslaget, jf. § 44.

1.7 Tillatelse og krav til tiltak

Gjeldende havne- og farvannslov har ingen generelle regler for å ivareta andre sikkerhetshensyn enn sjøsikkerhet ved etablering av tiltak i farvannet.

Det foreslås en opprydding av reglene om behandling av ulike tiltak som kan innvirke på sikkerheten og fremkommeligheten. Det foreslås å innføre en særskilt avgift for behandling av søknader om tiltak.

I høringsnotatet foreslås det å innføre en alminnelig sikkerhetsstandard for tiltak med mål om å unngå skade, men som overlater til tiltakshaveren selv et ansvar for hvordan målet skal oppnås.

Når det gjelder innholdet i en generell sikkerhetsstandard, uttales det i høringsnotatet at målet bør være å sikre liv og helse, miljø og materielle verdier. Videre foreslås det at sikkerhetsstandarden skal gjelde generelt i forhold til alle faser ved tiltaket; planlegging, gjennomføring, drift og vedlikehold.

Bestemmelsen i § 26 fastsetter alminnelige krav gjennom en aktsomhetsstandard til den som skal iverksette et tiltak etter kapittel 4 (Tillatelse og krav til tiltak) og vil gjelde generelt.

Departementet vurderer at ordningen med forhåndstillatelse for farvannstiltak basert på en konkret vurdering av det planlagte tiltakets virkninger på de kryssende interesser, må videreføres.

Søknadsplikten er knyttet til enhver aktivitet som kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i farvannet.

Departementet legger til grunn, som generelt utgangspunkt, at kommunene innenfor lovens rammer bør ha skjønnsmessig frihet til å avgjøre saker med betydning for egen kommune.

Noen tiltak vil kunne få irreversible effekter for fremkommeligheten ikke bare i den kommune som behandler søknaden, men også i nabokommuner.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det bør gis en forskrift som definerer bestemte typer av tiltak som krever tillatelse av staten i stedet for kommunen.

Adgangen til å sette vilkår for tillatelser er i mange tilfeller en praktisk måte for forvaltningen til å ivareta ulike hensyn og motvirke uheldige konsekvenser som et tiltak kan medføre.

Forvaltningsmyndighetens interesse i en konsekvensanalyse må stå i et rimelig forhold til de ulemper det medfører for tiltakshaver i den enkelte sak, og setter slik sett en grense for adgangen til å gi pålegg om undersøkelse.

I høringsnotatet foreslås en ny bestemmelse som gir departementet hjemmel til å fastsette forbud mot, eller sette vilkår for etablering av tiltak i områder som har særlig verdi for marint biologisk mangfold.

Bestemmelsen åpner for at departementet kan fastsette forbud mot eller sette vilkår for tiltak for å bevare bestemte områder med særlig verdi for marint biologisk mangfold. Vedtaksformen kan være forskrift eller enkeltvedtak.

Departementet anser at en tillatelse bør bortfalle hvis arbeidet med et tiltak ikke er satt i gang senest tre år etter at tillatelsen ble gitt.

Forslaget om adgangen til delegasjon av myndighet til Fiskeridirektoratet i saker som faller inn under lov om akvakultur av 17. juni 2005 nr. 79, bør videreføres.

1.8 Tiltak ved ulykker og andre hendelser i farvannet

Det foreslås at det innføres hjemler for inngrep overfor havarister og fartøy i fare eller ved andre situasjoner som truer sikkerheten i farvannet. En slik adgang vil bidra til bedre sjøsikkerhet.

Kystverket gis en utvidet hjemmel til å gripe inn i faresituasjoner.

Det er også tatt inn en tydelig hjemmel for vrakfjerning av hensyn til sikkerhet og fremkommelighet.

Forbud mot å volde fare, skade eller ulempe i farvannet

Retten til fri ferdsel er utgangspunkt for reglene i havne- og farvannsloven om bruk av farvann.

Bestemmelsen i § 34 første ledd viderefører et generelt forbud mot å nytte fartøy, kjøretøy eller andre gjenstander slik at det ikke oppstår fare, skade eller ulempe for fremkommeligheten i farvannet eller den øvrige ferdsel til sjøs eller i havnen.

Avvergings- og avbøtingsplikt

Hensynet bak bestemmelsen i § 34 annet ledd er å fremme sikkerhet og fremkommelighet til sjøs. Dette er ivaretatt ved at det settes forbud mot bruk og ferdsel i farvannet og havnen som kan medføre fare, skade eller ulempe for fremkommeligheten eller ferdselen.

Departementet foreslår imidlertid at plikten til å treffe avbøtende tiltak presiseres til å kun gjelde adferd i strid med bestemmelsen i § 34 første ledd.

Vrakfjerningsplikt

Departementet anser at det bør gis hjemmel til å pålegge vrakfjerning og opprydding eller fjerning av fartøy, kjøretøy eller gjenstand som har sunket, strandet, er forlatt eller henlagt. Til tross for ordlyden i overskriften er bestemmelsen i § 35 ikke begrenset til fartøyet har sunket eller nådd en viss grad av ødeleggelse, jf. oppregningen av situasjoner som omfattes.

De samlede fordelene ved å gjennomføre vrakfjerning og oppydding må veies opp mot ulempene. Fordelene er først og fremst de positive virkningene som kan forventes for ferdsel, fremkommelighet og andre brukere av farvannet. Ulempene kan knytte seg til utgifter og andre ulemper ved gjennomføring av de nødvendige tiltak. I vurderingen må det også legges vekt på hvilke alternative tiltak som står til rådighet og virkningene av dem.

Bestemmelsen i § 35 vil ikke medføre endring i forhold til øvrige gamle vrak, dvs. de vrak som ikke utgjør en fare for akutt forurensning.

Departementet bemerker at der det ikke kan påvises noen eier, verken reell eller registrert, vil vrakfjerningen være et ansvar for staten eller kommunen, avhengig av hvor vraket befinner seg. Etter § 56 vil myndigheten da kunne nyttiggjøre seg vrakets evt. verdi, men dette vil i mange tilfelle bare kunne dekke deler av fjerningskostnadene.

Direkte gjennomføring

Bestemmelsen gir myndighetene etter loven rett til å sørge for iverksetting av tiltak dersom pålegg om avverging, avbøting eller vrakfjerning ikke blir etterkommet av den ansvarlige innen fristen, eller det av ulike årsaker ikke er praktisk å rette pålegg til den ansvarlige, jf. § 36.

Etter fjerde ledd kan utgifter, skade og tap som oppstår ved tiltak som gjennomføres etter første ledd, kreves dekket av den ansvarlige.

Beslutning om direkte gjennomføring vil være enkeltvedtak som er underlagt de skranker som følger av den alminnelige forvaltningsretten i tillegg til de lovfestede kravene.

Bruk av tredjepersons eiendom ved gjennomføring av tiltak

Det er ikke egne regler om bruk av tredjepersons eiendom ved gjennomføring av tiltak i gjeldende rett.

I høringsnotatet fremmes det forslag om å lovfeste en adgang til å gripe inn overfor et fartøy som har havarert ut fra hensynet om å unngå tap av liv og helse, og sørge for sikkerhet og fremkommelighet i farvannet generelt.

Departementet mener at det er et klart behov for en tydelig hjemmel for kyststaten til å gripe inn i fare- og havarisituasjoner for å sikre et fartøy. Bestemmelsen (jf. § 38) er et viktig virkemiddel for raskt å få satt i verk nødvendige tiltak for å hindre skader og for å begrense skadevirkningene av et havari.

Med "havarert" skal det forstås enhver situasjon hvor et fartøy er ute av stand til å manøvrere. Hvorvidt et fartøy er i fare for å havarere må bero på en konkret vurdering av sannsynligheten for at et havari eller grunnstøting vil inntreffe, eller for at fartøyet vil synke. Grunnstøtt og sunket er tatt med som praktiske eksempler på et havari.

Departementet foreslår at det inntas et tillegg i bestemmelsen om at fartøy som "på annen måte truer sikkerheten i farvannet". Bakgrunnen er ønsket om å samle inngrepsbestemmelsene i ett kapittel i loven.

1.9 Statlig transportplanlegging etter plan- og bygningsloven

Etter gjeldende rett har ikke Kystverket noen myndighet til å drive bindende planlegging i havner eller farleder. Imidlertid vil Kystverket på lik linje med andre fagetater kunne komme med innsigelser til planer som utarbeides etter plan- og bygningsloven.

Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) (plandelen) ble lagt frem etter at forslaget til ny havne- og farvannslov ble sendt på alminnelig høring. Forslaget fra Planlovutvalget i NOU 2003:14 "Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven" om planlegging i kystsonen og forslag til nye bestemmelser som legger til rette for en mer integrert og helhetlig planlegging av sjøarealer og tilstøtende landarealer, er i det vesentlige videreført i Ot. prp. nr. 32 (2007–2008), jf. Innst. O. nr. 57 (2007-2008). Forslaget er imidlertid videreført som rammebestemmelser, jf. §§ 3-6 og 3-7, som forutsettes presisert gjennom forskrift, i stedet for planlovutvalgets forslag om et eget kapittel i loven om kystsoneplanlegging.

Myndigheten etter havne- og farvannsloven skal foreta en effektiv og samordnet søknadsbehandling med kommunen som plan- og bygningsmyndighet.

1.10 Alminnelige regler om havner

Adgangen til havner

Gjeldende havne- og farvannslov legger til grunn at det som utgangspunkt er fri ferdsel i havner og farvann, jf. § 10 første ledd.

Departementet mener det bør innføres en prinsippbestemmelse om mottaksplikt av fartøy (jf. § 39). Departementet mener at det har en egenverdi å lovfeste prinsippet på rettsområdet for havner, og angi nærmere dets utstrekning i denne sammenheng.

Departementet legger stor vekt på ønsket om å tilrettelegge for fri konkurranse i sjøtransporten, for gods så vel som passasjerer. Der eksempelvis redere eller andre transportbrukere går inn på eiersiden av et havneselskap, vil bestemmelsen innebære et forbud mot å begrense konkurrentenes adgang til havnen uten hjemmel.

Departementet har vurdert at plikten til å motta fartøy som vil anløpe må hvile på "eier og operatør av havn og havneterminal".

Alle havner som tilbyr anløp og terminaltjenester i alminnelighet skal være omfattet av mottaksplikten, uavhengig av om havnen er privat og/eller offentlig eiet.

Departementet har kommet til at det som utgangspunkt ikke er naturlig å la "private havner som ikke tilbyr anløp og tjenester til andre enn eierne av havnen" væreomfattet av mottaksplikten (heretter: "bedriftshavner"). Det foreslås at mottaksplikt for bedriftshavner kan fastsettes "i særlige tilfeller".

Drift og vedlikehold av havner mv.

Departementet går inn for å slå lovutkastet bestemmelse om lasting, lossing, lagring og transport av gods sammen med bestemmelsen om forvaltning og drift av havnen, jf. ny § 40. Lasting, lossing, lagring og transport av gods er bare en side av forvaltning og drift i havnen.

Departementet mener det er ryddig å ha en egen hjemmel om særlige krav som kan stilles til havner som mottar persontrafikk (passasjerterminaler). Siktemålet med å regulere passasjerterminaler er i første rekke å forebygge personskade og hensynet til liv og helse.

Den sentrale målsetting for havne- og farvannsloven knyttet til havneanleggene er å legge til rette for at selve gjennomføringen av transporten i havnen kan skje på en sikker og effektiv måte for de involverte. Siktemålet med bestemmelsen om forvaltning og drift foreslås derfor avgrenset tilsvarende.

Ordensforskrifter i havner og farvann

I gjeldende havne- og farvannslov kan kommunene med hjemmel i § 16 fjerde ledd fastsette forskrifter om orden i og bruk av havnen og om konkurrerende bruk av farvann i havnedistriktet.

Departementet legger til grunn at regler som skal være bindende for flere rettssubjekter i havner og farvann, på en måte som ikke kan reguleres i vanlige forretningsvilkår eller liknende, bør benevnes som forskrifter (i stedet for havnereglement e.l.). Dette vil være i samsvar med forvaltningslovens system.

Departementet legger til grunn at forskrifter om orden i og bruk av farvann og havner i utgangspunktet bør hjemles adskilt, i samsvar med lovens kapittelinndeling og systematikk for øvrig.

Staten er etter loven tillagt myndighet og ansvar for sikkerhet og fremkommelighet i hovedled og biled og utenfor kommunens sjøområder. Konkret gjelder dette bl.a. ansvar for navigasjonsveiledning og behandling av søknader om å etablere tiltak etter kapittel 4. Departementet er derfor gitt samme kompetanse som kommunene til å gi regler om orden i og bruk av farvann innenfor sine ansvarsområder, jf. "myndigheten etter loven".

Prising av havnetjenester

Etter gjeldende rett dekkes kostnader forbundet med utbygging, drift og vedlikehold av offentlig havnevirksomhet hovedsakelig inn gjennom oppkreving av havneavgifter og vederlag. Dette kostnadsbaserte finansieringssystemet er nedfelt i forskrifter som er hjemlet i havne- og farvannsloven.

Departementet foreslår at reglene om havneavgifter erstattes av alminnelig prisfastsettelse av de tjenester som ytes i havnen. Det opprettholdes en "anløpsavgift" for kommunens forvaltningsoppgaver i farvannet og nødvendig myndighetsutøvelse i havnene. Forslaget legger opp til et tydeligere skille mellom forvaltning og drift av havnene.

Avvikling av havneavgiftene og innføring av alminnelig prising må ses på bakgrunn av de samlede forslagene om å myke opp reglene knyttet til havnekapitalen.

Når det gjelder spørsmålet om rettferdig prising av havnens tjenester, vil departementet legge til rette for åpenhet og gjennomsiktighet. Lovforslaget legger derfor opp til at det bl.a. skal gis opplysninger om pris og andre forhold av betydning for dem som benytter havnetjenestene. Departementet bemerker at prisfastsettelsen vil underlegges de samme rettsregler og kontroll som annen prising i næringslivet.

Departementet har funnet at det kan være hensiktsmessig at enkelte mindre kommunale havner kan dekke sine kostnader og utgifter til havnedrift gjennom en havneavgift. Departementet foreslår derfor at det inntas en adgang for slike kommuner til å søke departementet om tillatelse til innkreving av en havneavgift i stedet for alminnelig prisfastsettelse.

Sikkerhet og terrorberedskap

Gjeldende lovs § 11a om sikkerhet og terrorberedskap i havner kom inn som en tilføyelse til gjeldende havne- og farvannslov ved lov 29. juni 2007 nr. 76. Det vises til Ot.prp. nr. 48 (2006–2007) for en nærmere redegjørelse for bakgrunn for bestemmelsen.

Departementet mener at bestemmelsen i lovutkastet som ble sendt på høring i all hovedsak bør beholdes slik den er vedtatt ved lov 29. juni 2007 nr. 76, se ny § 42. Det foreslås likevel noen tilpasninger.

Departementet mener det er en fordel å ha alle sidene ved sikkerhet og terrorberedskap regulert samlet i en bestemmelse (jf. § 43).

1.11 Havnevirksomheten

Dette kapittelet gjelder for havner som helt eller delvis eier eller drives av en eller flere kommuner, eller av foretak eiet av en eller flere kommuner.

Økonomi, forvaltning og drift

For de kommunale havnene videreføres reglene om en atskilt økonomi (havnekapitalen) med visse tilpasninger. Det åpnes for en adgang til å søke om fritak fra reglene om havnekapitalen for havner som har liten betydning utover egen kommune. Det foreslås også en begrunnet adgang til utdeling og utbytte fra havnekapitalen. Disse tilpasningene skal gjøre drift av havnevirksomhet mer attraktivt og tilrettelegge for deltagelse fra, og samarbeide med, private aktører der det er aktuelt. Kommunene gis større organisatorisk frihet til å organisere havnevirksomheten.

Virkeområde for reglene om havnevirksomheten

I gjeldende og eldre lovgiving er begrepet havn benyttet uten at det er slått fast hvilke havner som reguleres. Hvilke havner som er omfattet av gjeldende lov, må derfor i prinsippet avgjøres ved en tolkning av den enkelte bestemmelse, særlig under hensyn til lovens formålsbestemmelse.

I forslaget i høringsnotatet er havn definert generelt som et funksjonelt begrep og definisjonen skal legges til grunn der hvor ikke annen avgrensning klart fremgår.

Departementet mener at reglene om havnekapitalen som et utgangspunkt bør knyttes til de havner som etter gjeldende rett har havnekasse, og som fortsatt vil ha en slik atskilt økonomi ved lovens ikrafttredelse, jf. merknadene til § 44 annet ledd og § 47. Det bør være adgang til å søke om fritak fra reglene om havnekapital for alle havner som ikke er trafikkknutepunkt med vesentlig betydning utenfor egen kommune, og motsatt bør det være adgang til å pålegge kommunale havner regler om havnekapital dersom denne er eller blir et trafikkknutepunkt med vesentlig betydning utenfor kommunen.

De øvrige reglene som er samlet i kapittelet om havnevirksomheten kan imidlertid ikke være begrenset til havner som i dag har havnekasse. Regler om særlig viktige havner bør i prinsippet også kunne gjøres gjeldende for statlige eide og rent private havner. Havner som eies av staten er for øvrig uttrykkelig regulert gjennom forslaget til § 51.

Regler om organisering, finansiering og forvaltning av havnekapitalen kan etter dette begrenses til alle havner som helt eller delvis eies eller drives av kommunen, dvs. ulike konstellasjoner av kommunale havner med eller uten private innslag.

Organisering av kommunale havner

Gjeldende havne- og farvannslov har en rekke regler om organisering av havnene og særlige saksbehandlingsregler for havnestyrer.

I høringsnotatet er det foreslått en betydelig forenkling av reglene om kommunens organisering av organer for havner og farvann, ved at det i prinsippet foreslås at kommunen selv velger hvilke organ som skal ivareta oppgaver og behandle saker etter havne- og farvannsloven, så lenge det er i samsvar med kommuneloven og alminnelig forvaltningsrett.

Departementet legger vekt på det kommunale selvstyret og den alminnelige næringsfriheten når det gjelder kommunenes organisering av havnevirksomheten. I et begrenset antall havner er det fastsatt deltagelse fra statlige-, fylkeskommunale- og brukerrepresentanter på bakgrunn av at havnen har vesentlige betydning utover egen kommune, eller ut fra vesentlige forsvarsmessige eller beredskapsmessige hensyn.

Departementet mener det må være opp til den enkelte kommune å velge den organisasjonsform den finner mest hensiktsmessig som ramme for den virksomheten som skal drives.

Departementetets vurdering er at reglene om obligatorisk representasjon i havnenes styrende organer, med unntak av havner som kan utpekes etter forslag til § 46 (Krav til utpekte havner), bør oppheves. Generelt vil obligatoriske representanter i havnens styrende organer gi redusert handlekraft og effektivitet som følge av et stort antall styremedlemmer.

Departementet er av den oppfatning at det i utgangspunktet ikke er grunnlag for en særlig ordning med obligatorisk brukerrepresentasjon på havnesektoren.

Særlige utpekte havner

I dag skilles det mellom "nasjonalhavner" og "øvrige havner" uten at dette er nedfelt i lovverket.

I lovutkastet som ble sendt på høring foreslås det at nasjonalhavner skal kunne utpekes av departementet, og det stilles opp kriterier for hvilke havner som kan utpekes. Kriteriene er lagt nært opp til dem som vektlegges under dagens ordning. Det forelås at departementet kan fastsette vilkår som må oppfylles av nasjonale havner. Slike vilkår må kunne gjøres gjeldende for allerede utpekte nasjonalhavner så vel som for fremtidige nasjonalhavner. Det foreslås at nasjonale havner skal utarbeide en strategiplan med retningslinjer for havnevirksomheten og utvikling av havnen. Strategiplanen skal forelegges departementet for godkjenning og oppdateres jevnlig. Det foreslås at departementet kan gi nasjonale havner pålegg om opprettelse av interkommunale samarbeidsorgan for å ivareta oppgaver og utøve myndighet etter loven og/eller at nasjonalhavner skal organiseres som aksjeselskap eller interkommunalt selskap.

Departementet har kommet til at lovens virkemiddelapparat ikke bør knyttes til bestemte begrep som nasjonalhavn eller stamnetthavner, men være mer nøytralt innrettet. Det fremmes derfor forslag om at departementet kan utpeke havner som er særlig viktige for å fremme effektiv og sikker sjøtransport av personer og gods. På denne måten gjøres hjemmelen til et redskap for å stille krav og vilkår til havner som er viktige for å realisere lovens formål.

Departementet legger til grunn at havner som utpekes, med hjemmel i havne- og farvannsloven, vil være gjenstand for vurdering og evaluering i forbindelse med rulleringer av Nasjonal transportplan eller liknende prosesser. En slik periodisk gjennomgang vil ha betydning for øvrig statlig engasjement og involvering i havnene.

I loven inntas det et sett med kriterier som skal legges til grunn ved vurderingen av hvilke havner som det kan være aktuelt å regulere nærmere.

Enhver havn som utpekes som særlig viktig for å realisere lovens formål bør ha en bevisst strategi og en forretningsmessig plan for virksomheten, og for fremtidig utvikling. Departementet har likevel kommet til at forslaget om en plikt til å utarbeide strategiplan for de viktigste havnene, med bl.a. retningslinjer for havnevirksomheten og utviklingen, bør modifiseres.

Havnekapitalen og eierskap

Etter gjeldende lov har de offentlige havnene en egen økonomi (havnekasse) atskilt fra kommunenes øvrige økonomi. Havnekassen er for så vidt kommunale midler, men det gjelder særlige regler for bruken av dem.

Departementet peker på at havnetjenester skiller seg på flere måter fra annen kommunal tjenesteproduksjon. De kommunale havnene utgjør viktig infrastruktur som dekker lokale, regionale og nasjonale transportbehov, og inngår i nasjonale planleggings- og prioriteringsprosesser. Prinsippet om en atskilt økonomi i havnene vil, som et utgangspunkt, bidra til at havnene kan bevare sin posisjon som viktige knutepunkt og omlastningsterminaler i transportkorridorene. Dette styrker sjøtransportens konkurranseevne målt mot andre transportformer, og er i tråd med politiske målsettinger.

Departementet legger vekt på at havnekapitalen er et godt virkemiddel som sikrer stabilitet og forutsigbarhet i transportplanleggingen, og legger godt til rette for koordinerte og langsiktige investeringer i helhetlige transportløsninger.

Departementet fremmer derfor forslag om at det fortsatt bør være en egen økonomi i havnene som skal holdes regnskapsmessig atskilt fra kommunens øvrige økonomi, og som kun kan benyttes til bestemte formål.

Departementet mener at det på grunnlag av en rekke saker knyttet til vurderingen av hva som etter dagens lov kan regnes for "havneformål", bør foretas en presisering av hvilke formål som er lovlige.

Departementethar kommet til at en generell adgang til å bruke havnekapitalen til andre formål enn havnevirksomhet innenfor visse selskapsmodeller lett kan undergrave hensikten med havnekapitalen, som er å sikre opprettholdelse, drift, investeringer og utvikling av havnene.

Departementet foreslår derfor at også AS og IKS etablert med havnekapitalen bør være bundet av reglene om hva havnekapitalen kan nyttes til. Det vises her til merknadene til § 48.

Foreslåtte regler om havnekapitalen gir mulighet til å investere disse midlene utenfor kommunegrensene. Dette vil legge til rette for etablering av hensiktsmessige havnesamarbeid.

Departementet foreslår ingen begrensning på privat medeierskap i selskap med investeringer fra havnekapitalen.

Særlige havneinnretninger

Havne- og farvannsloven av 1984 har ikke eksplisitte regler som regulerer hvilke aktiva som tilhører havnekassen, men regulerer hvilke inntekter som skal tilføres havnekassen.

I høringsutkastet foreslås en videreføring av rettstilstanden knyttet til hvilke verdier som inngår i havnekassen. Disse verdiene kalles i stedet havnekapitalen. En viktig endring er at forslaget innebærer at det må foretas en endelig avgrensning av hva som tilhører havnekassen og kommunekassen der dette er uklart.

Når forslaget i høringsnotatet nå legger opp til at alle verdier som er en del av havnekassen skal anses som en del av havnekapitalen, forutsetter dette at det gjøres en grensedragning mellom de eiendommer og innretninger som tilhører kommunekassen og de som tilhører havnekassen.

Departementet er kommet til at bestemmelsen i gjeldende lov § 23 fjerde ledd om "særlig havneinnretning" ikke bør videreføres. Etter gjeldende lov inngår ikke de særlige havneinnretningene i havnekassen, men vederlag for bruk og utleie av kommunens særlige havneinnretninger skal inngå i havnekassen, og disse kan bare benyttes til havneformål.

Gjeldende lov bygger således på en presumpsjon for at når havnene har inntekter fra innretningen, så er dette et resultat av avtale eller forutsetning mellom havnen og kommunen om bruken av og fordeling av inntektene fra den. For de tilfeller der dette likevel ikke er korrekt, har kommunene hatt anledning til å be departementet vurderer saken konkret, jf. gjeldende lov § 23 fjerde ledd siste punktum. Det forhold at bestemmelsen om særlige havneinnretninger ikke videreføres, vil som utgangspunkt ikke ha stor reell betydning.

Departementet bemerker for øvrig at det i mange tilfeller faktisk bør konkluderes med at havnekassen eier de "særlige havneinnretninger". Departementet vil særlig nevne to forhold som er viktige i denne sammenheng: selvfinansieringsprinsippet og grunnbøkenes begrensede betydning som bevis. Når det i forarbeidene er sagt utrykkelig, og for så vidt også følger av avgiftsfinansieringssystemet, at havnene skal være selvfinansierte, er det en presumsjon for at de særlige havneinnretninger er finansiert av havnekassen. Det må altså sannsynliggjøres at det forholder seg annerledes dersom kommunen mener at en innretning tilhører kommunekassen.

Spørsmålet om adgang til å ta utbytte fra havnekapitalen

Departementet mener hovedregelen bør være at utbytte og andre inntekter inngår i havnekapitalen. Det bør imidlertid åpnes for en begrenset adgang til utdeling og utbytte også for eier av havnekapital, men etter regler fastsatt i forskrift.

Fritak fra reglene om havnekapital

Departementet tilrår at det foretas en styrt og målrettet avgrensning av hvilke havner som bør ha havnekapital. En slik "skritt for skritt"-tilnærming gjennom søknader fra kommunene, kan gi mulighet for en gradvis tilpasning av den infrastrukturen som staten bør rette sine ressurser og oppmerksomhet mot. Prosessen bør baseres på kommunalt initiativ gjennom en ordning med søknad om fritak fra reglene om havnekapitalen.

Departementet har på denne bakgrunn kommet til at det bør innføres en generell adgang til å søke om fritak fra reglene om havnekapitalen i den enkelte havn, uavhengig av kommunens intensjoner om videre drift.

Departementet og foreslår å avgrense reglene om havnekapital mot havner som ikke har havnekasse etter gjeldende lov.

1.12 Tilsyn

Etter gjeldende rett har departementet ansvaret for tilsyn og kontroll med havner og farvann, herunder statens havne-, fyr- og lostjeneste.

Det statlige tilsynet har i praksis vært meget begrenset på området for havne- og farvannsloven.

Fiskeri- og kystdepartementet har kommet til at det er hensiktsmessig å samle alle bestemmelser om tilsyn i samme kapittel i loven.

Hvem som skal føre tilsyn med de ulike sider av loven og hvordan dette skal organiseres, bør baseres på en målsetting om å oppnå mest mulig effektiv og kompetent kontroll på de områdene hvor loven vil kunne bli brutt, og tilsvarende effektiv oppfølging ved bruk av forvaltningstiltak.

Departementet har kommet til at utredning og etableringen av tilsynsfunksjonen bør avklares nærmere gjennom en dialog med Kystverket og representanter for kommunene.

Det foreslås inntatt en hjemmel som legger til departementet å utpeke tilsynsmyndigheten(e) og gi nærmere regler for organiseringen av tilsynet i forskrift.

1.13 Inndrivelse av krav etter loven

I høringsnotatet foreslås det at reglene som skal sikre myndighetene en effektiv inndrivelse av krav etter loven, nærmere bestemt regler om tvangsgrunnlag for utlegg, sjøpant, forsinkelsesrente og legalpant samles i lovutkastets kapittel 9. I tillegg foreslås det at reder og agent skal være solidarisk ansvarlig og kunne avkreves sikkerhet for de offentlige gebyrer som fartøyene skal betale i forbindelse med et anløp.

Sjølovens § 51 lister opp de fordringene mot reder som lovgiver har funnet grunn til å gi en lovfestet prioritert dekning i skipet for, herunder havneavgiftene etter dagens lov.

Lovforslaget innebærer at havneavgifter i alminnelighet erstattes av alminnelig betaling for tjenester på privatrettslig grunnlag, dog slik at disse kravene skal gå inn i havnekapitalen der havnen har havnekapital. Det opprettholdes en anløpsavgift for kostnader kommunen har ved å tilrettelegge for sikkerhet og fremkommelighet i farledene og for offentlig myndighetsutøvelse i havnen og kommunens sjøområder.

Departementet mener det ikke er grunnlag for å gi vederlagskrav for havnetjenester prioritet foran andre krav mot rederen, noe som ville ha krevd en endring av sjøloven § 51. En slik endring ville ikke være i samsvar med bestemmelser i den internasjonale konvensjon om sjøpant og pant i skip, som sjølovens § 51 bygger på. Så vel offentlige som private havne- og terminaleiere vil dermed måtte holde seg til de alminnelige inndrivelsesreglene ved manglende betaling for tjenester. Havner som gis tillatelse til innkreving av havneavgift i stedet for alminnelig prising etter unntaksbestemmelsen i lovforslaget § 42 sjette ledd, vil fremdeles være omfattet av sjølovens bestemmelser om sjøpant.

1.14 Forvaltningstiltak og straffansvar

Hvilke offentlige myndigheter som skal stå for håndheving av havne- og farvannsloven, er bl.a. et spørsmål om hvilke reaksjonsmidler som skal tas i bruk. Skal det anvendes straff, forutsetter dette at påtalemyndigheten og domstolene bringes inn. Andre reaksjonsformer kan administreres alene av fagmyndigheten på området.

I høringsforslaget legges det opp til at havne- og farvannsmyndighetene bør ha en sentral rolle når det gjelder håndheving av loven, og det gis anvisning på flere forvaltningstiltak som kan gi et effektivt og fleksibelt reaksjonsapparat: pålegg om retting og stansing, forelegg om plikt til å etterkomme påbud og forbud, tvangsfullbyrdelse, tvangsmulkt og endring og tilbakekall av tillatelse.

Departementet opprettholder i hovedsak de forslag til forvaltningstiltak som følger av høringsforslaget. Reglene om endring eller tilbakekall av tillatelse foreslås styrket ved enkelte innstramninger og presiseringer.

Departementet har gjennomgått alle bestemmelsene som er straffebelagt med følgende prinsipper for øye: handlinger og unnlatelser bør bare gjøres straffbare dersom de kan føre til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet, straff bør ikke brukes dersom andre reaksjoner må anses tilstrekkelige, og endelig; straff bør bare brukes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.

1.15 Økonomiske og administrative konsekvenser

Hovedfokus ved utarbeiding av ny lov har vært å oppnå et lovforslag som er mer brukervennlig og som inneholder reelle forbedringer i forhold til gjeldende regelverk.

Et hovedanliggende har vært å forbedre havnenes rammevilkår for å bidra til å styrke sjøtransportens konkurranseevne. Departementet har derfor bl.a. lagt til rette for økt samarbeid mellom offentlige og private aktører med sikte på å oppnå en mer rasjonell havnestruktur samt søkt å oppnå forenklinger i form av mer effektive og mindre detaljstyrende regler for kommunene som havneeiere.

Det andre hovedanliggende med den nye loven har vært å lage et mer brukervennlig styrings- og forvaltningsverktøy for myndighetenes regulering av sikkerheten og fremkommeligheten i farvannet langs kysten. Dette er nødvendig ut ifra en økende skipstrafikk langs kysten, samtidig som konkurransen om bruk av kystsonen tiltar fra andre brukergrupper. I tillegg legger regelverket opp til en tydeligere ansvarsdeling mellom stat og kommune etter loven.

Det har således vært en sentral målsetting å redusere kostnader og risiko for brukerne av kystsonen og havnene, og derigjennom tilrettelegge for en effektiv og konkurransedyktig sjøtransport.

Samlet sett er det ventet at kostnadene for skipsfarten og andre private ikke vil øke, og at det på noe sikt kan legges til grunn at kostnadsnivået samlet sett vil gå noe ned.

Lovforslagets økonomiske og administrative følger for det offentlige, vurderes samlet sett å være av begrenset omfang.