1.1 Innledning

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår i proposisjonen å skjerpe habilitetsreglene for offentlige tjenestemenn og folkevalgte som også er leder eller medlem av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper.

Etter gjeldende rett, jf. forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, er en tjenestemann eller folkevalgt inhabil til å behandle saker hvis hun eller han er leder eller har ledende stilling, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke hvis selskapet eies helt ut av stat eller kommune (offentlig heleide selskaper).

I oktober 2007 sendte departementet ut et høringsnotat med forslag til endringer i kommuneloven, svalbardloven og forvaltningsloven med høringsfrist 31. desember 2007.

I høringsnotatet drøftet departementet hvorvidt hensynene som taler for unntaket i § 6 første ledd bokstav e har samme bærekraft i dag som tidligere. Departementet konkluderte med at unntaket i § 6 første ledd bokstav e burde oppheves.

Av de inngitte høringsuttalelsene, hadde de fleste synspunkter på forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e (80 prosent). Av disse ville flertallet oppheve unntaket (75 prosent). Blant kommunene og fylkeskommunene gikk flertallet inn for å oppheve unntaket (67 prosent). Det samme gjorde KS.

På bakgrunn av enkelte høringsinnspill, fant departementet at det var behov for å gjøre nærmere utredninger av de praktiske konsekvensene av forslaget om å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Dette forslaget ble dermed ikke behandlet i Ot.prp. nr. 17 (2008–2009).

Departementet har etter høringen lagt fram St.meld. nr. 33 (2007–2008) Eit sterkt lokaldemokrati. Her drøftes blant annet spørsmålene om kommunenes bruk av selskaper og virkningen på den folkevalgte styringen i kommunene.

1.2 Nærmere om lovforslaget

1.2.1 Oppheving av unntaket i § 6 første ledd bokstav e

Departementet foreslår i proposisjonen å oppheve unntaket for offentlig heleide selskaper i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Forslaget innebærer at inhabilitet automatisk vil inntre for tjenestemenn eller folkevalgte, som også er ledere eller medlemmer av styre eller bedriftsforsamling i offentlig heleide selskaper, når saker hvor selskapet er part skal behandles i folkevalgte organer eller administrasjonen i kommunen. Tilsvarende gjelder ved behandling i statlige forvaltningsorganer.

Lovforslaget er en del av departementets arbeid som skal legge til rette for en fortsatt tillitskapende forvaltning i kommuner og fylkeskommuner. Hovedbegrunnelsen for lovforslaget er at strengere habilitetsregler for ledere, styremedlemmer og medlemmer av bedriftsforsamlinger i offentlig heleide selskaper, vil bidra til større klarhet rundt hvilken eller hvilke roller personene utøver i en bestemt situasjon. Denne typen klarhet med hensyn til hvilke interesser en person representerer i en gitt situasjon, vil bidra til å redusere risikoen for uheldige rollekombinasjoner. Reglene skal ikke bare hindre interessekonflikter, men også bidra til å vise utad at det er ryddige og klare ansvarsforhold internt. Det er et mål med lovforslaget at det skal bidra til å opprettholde allmennhetens tillit til forvaltningen.

Departementet mener videre at strengere habilitetsregler kan være med å legge til rette for mer aktiv kontroll med selskapene kommunene eier. At ledere og styremedlemmer i selskapet ikke kan delta når for eksempel kommunestyret behandler saker hvor selskapet er part, er et bidrag til at forvaltningens avgjørelser blir truffet av personer som har en fri og ubundet innstilling til partene i sakene som behandles.

Det er departementets oppfatning at skjerpede habilitetsregler ikke vil være til hinder for at kommunene kan organisere sitt eierskap eller sin styring av selskapene med minst samme grad av folkevalgt styring som nå.

Departementet har merket seg at flere kommuner gir uttrykk for at det er viktig å ha sentrale folkevalgte og administrasjonssjef i styret for kommunalt eide selskaper. Siktemålet med forslaget om strengere habilitetsregler er ikke å hindre at folkevalgte velges inni i selskapenes organer, dersom det er hensiktsmessig. Forslaget vil imidlertid føre til at styremedlemmer i kommunalt eid selskap må fratre når saker hvor selskapet er part behandles i folkevalgte organer slik at det blir begrenset adgang til å utøve flere roller samtidig. Etter departementets syn er kompetanse, rolleklarhet og kjønn viktige faktorer som må vurderes når styrer skal sammensettes.

Departementet understreker at verken vertskommunesamarbeid (kommuneloven §§ 28a flg.) eller kommunale foretak (kommuneloven kapittel 11) er selvstendige rettssubjekter. De er dermed ikke omfattet av begrepet "selskap" i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e. Dette gjelder også mange samarbeidsordninger etter kommuneloven § 27.

Selskapstyper som heleide aksjeselskaper, interkommunale selskaper og interkommunale virksomheter etter kommuneloven § 27 som er selvstendige rettssubjekter, vil derimot bli omfattet av forslaget. Mange regionråd som er opprettet med hjemmel i kommuneloven § 27, er imidlertid løst organisert og har ikke blitt tillagt beslutningskompetanse. Lovendringen vil ikke ha betydning for disse regionrådene.

1.2.2 Konsekvenser for statlig sektor og for habilitet innen ulike konsernmodeller

Bestemmelsene i Statens personalhåndbok medfører at statlige tjenestemenn i liten grad kan ha verv hvor de ville falle inn under unntaket i § 6 første ledd bokstav e, og unntaket har dermed begrenset betydning for statlig sektor.

I noen særlige tilfeller er det slik at forvaltningslovens regler får anvendelse for et selskap, samtidig som det er gjort unntak for statstjenestemannsloven, med den følge at Statens personalhåndbok heller ikke får anvendelse. Dette er for eksempel tilfelle for helseforetakene, jf. lov 15. juni 2001 nr. 93 (helseforetaksloven).

En total opphevelse av unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e kan medføre at personer med ledende stillinger i det regionale helseforetaket som også styremedlem i det underliggende helseforetaket, vil være inhabil til å tilrettelegge eller treffe avgjørelse i sak som behandles i det regionale helseforetaket, dersom helseforetaket er part i saken.

En lignende "konsernmodell" kan, etter de nevnte forutsetningene, også forekomme innen kommunal sektor, jf. situasjonen hvor et interkommunalt selskap enten alene eller sammen med andre (offentlige eiere) eier et eller flere selskap.

Sammenlignet med det forholdet lovendringen i hovedsak vil påvirke, nemlig inhabilitet når saker der et selskap er part skal behandles i et kommunalt forvaltningsorgan, legger departementet til grunn at omfanget av ovennevnte tilfeller er meget begrenset.

Departementet ser det slik at de hensynene som generelt ligger til grunn for å oppheve unntaket i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e, ikke gjør seg gjeldende i samme grad i slike "konserntilfeller" som er skissert ovenfor.

På denne bakgrunnen ser departementet at gode grunner kan tale for å videreføre et begrenset, men generelt unntak fra den absolutte inhabilitetsgrunnen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e for slike tilfeller. Det vises til ny § 6 første ledd bokstav e nr. 2 annet punktum.

Et fortsatt inhabilitetsunntak vil således gjelde for leder eller medlem av styre eller bedriftsforsamling for et selskap som er part i saken, når partsselskapet er eid av et eller flere selskap som alle er fullt ut offentlig eid, og personen også utfører tjeneste eller arbeid for et slikt eierselskap.

Selv om dette kan medføre en noe mer komplisert lovteknisk bestemmelse, vil den delvise videreføringen av inhabilitetsunntaket være generelt utformet og avgrensningen vil være klar. Departementet mener derfor at unntaket vil være enkelt å håndtere for brukerne av loven.

Selv om unntaket i loven videreføres for disse tilfellene, understreker departementet at habiliteten likevel vil måtte vurderes etter den skjønnsmessige regelen i forvaltningsloven § 6 andre ledd, slik som i dag. Habilitetsreglene er ikke begrenset til å gjelde for offentlige tjenestemenn, men omfatter etter § 10 første ledd også "enhver annen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan".

1.3 Ikrafttredelse

For å gi kommunene tid til eventuelt å velge nye medlemmer til styret i kommunalt eide selskaper, der hvor dette vurderes som hensiktsmessig i lys av forslaget om endrede habilitetsregler, legger departementet opp til at det bør gå noe tid før endringen i forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav e trer i kraft. For å unngå å endre på sammensetning av styrer midt i kommunestyre- og fylkestingsperioden, mener departementet at det vil være mest hensiktsmessig å utsette ikraftsettingen til nye kommunestyrer og fylkesting har konstituert seg etter valget i 2011.

1.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet antar at forslaget om strengere habilitetsregler ikke vil ha nevneverdige økonomiske konsekvenser for kommunene og fylkeskommunene. De administrative konsekvensene vil for det første dreie seg om større behov for å innkalle varamedlemmer i tilfeller hvor folkevalgte må fratre som inhabile. For det andre kan det internt i administrasjonen bli behov for å sette saker på andre tjenestemenn, hvis den som vanligvis har hatt slike saker blir inhabil. Dette vil kunne medføre opplæringsbehov og lengre saksbehandlingstid, men bare i en overgangsfase. For det tredje kan det i tilfeller hvor en velger å bytte ut styremedlemmer som ellers ville bli inhabile som tjenestemenn eller folkevalgte, bli nødvendig med noe arbeid for å finne fram til en personsammensetning som gir styret tilstrekkelig kompetanse, erfaring og riktig kjønnsmessig balanse. Endelig kan forslaget medføre behov for å finne fram til alternative systemer for kommunens eller fylkeskommunens eierstyring og samordning av selskaper.

Det er en tilsiktet konsekvens av forslaget om skjerpede habilitetsregler å hindre rolleblanding. Dette fører til at rollekombinasjoner blir til et mindre aktuelt samordningsredskap. Departementet legger imidlertid til grunn at samordning kan ivaretas på andre måter.

Forslaget om å oppheve unntaket i § 6 første ledd bokstav e, antas ikke å ha økonomiske og administrative konsekvenser for selskaper som er eid av staten.