I proposisjonen legger departementet fram forslag til nye regler
i ligningsloven om tilleggsskatt. Forslaget er en oppfølging av
Tilleggsskatteutvalgets utredning i NOU 2003:7 Tilleggsskatt m.m.
Tilleggsskatteutvalget ble nedsatt for å foreta en bred gjennomgang
av systemet med administrative sanksjoner ved brudd på skattyters
egen opplysningsplikt etter ligningsloven kapittel 4, og utrede
forholdet mellom tilleggsskatt og straff i lys av den utviklingen
som har skjedd ved praktiseringen av Den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK). Utvalget avga sin utredning 11. februar 2003.
Da Tilleggsskatteutvalget ble nedsatt, var det betydelig usikkerhet
knyttet til konsekvensene av at tilleggsskatt er straff etter EMK
artikkel 6. Gjennom rettspraksis er det imidlertid kommet avklaringer
på en del av de punkter som var usikre da utvalget avga sin utredning.
I tillegg har ligningsmyndighetene tilpasset sin saksbehandling
til de krav som følger av EMK. På denne bakgrunn har departementet
ikke funnet grunn til å vurdere disse forholdene i samme omfang
som utvalget.
Tilleggsskatteutvalget la til grunn at forbudet mot gjentatt
straffeforfølgning etter EMK protokoll nr. 7 artikkel 4 innebærer
at ileggelse av tilleggsskatt med både ordinær og forhøyet sats
stenger for senere straffeforfølgning for samme forhold. I lys av
praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen i Strasbourg har
Høyesterett senere kommet til at ordinær tilleggsskatt ikke stenger
for senere straffeforfølgning for samme forhold. Inntil nylig har
derfor praksis vært at tilleggsskatt med inntil 30 prosent også
er ilagt i saker hvor skattyter er anmeldt og straffeforfulgt for
skattesvik. To avgjørelser fra Den europeiske menneskerettsdomstol
fra 2009 trekker imidlertid i retning av at dette ikke er forenlig
med EMK protokoll nr. 7 artikkel 4. Etter departementets mening
er det viktig å utforme et regelverk som ikke har en usikker side
mot EMK. Departementet legger derfor opp til at ligningsmyndighetene
igjen må velge mellom enten å ilegge tilleggsskatt eller å anmelde
for skattesvik.
De siste årene er det også innført ordninger med forhåndsutfylt
selvangivelse for næringsdrivende og leveringsfritak for lønnsmottakere
og pensjonister som mottar en fullstendig og korrekt forhåndsutfylt selvangivelse.
Som følge av dette er det blitt vesentlige endringer i måten de
fleste skattytere oppfyller sin opplysningsplikt på. Etter departementets
oppfatning bør dette reflekteres i nye sanksjonsbestemmelser. Departementet
har dessuten lagt vekt på enkelte andre hensyn enn utvalget, og
forslaget avviker derfor fra utvalgets forslag på viktige områder.
Departementet legger opp til at både tilleggsskatt og skjerpet
tilleggsskatt skal stenge for straffeforfølgning mot samme person
for samme forhold.
Etter departementets forslag vil lønnsmottakere og pensjonister
bli ilagt tilleggsskatt i færre tilfeller enn etter gjeldende regelverk.
Av forslagene i lempende retning kan blant annet nevnes mer utstrakt bruk
av unnskyldningsgrunnene, fullt unntak fra tilleggsskatt ved frivillig
retting og et strengere beviskrav for skjerpet tilleggsskatt enn
det som i dag gjelder for forhøyet tilleggsskatt. I tillegg foreslås
å lovfeste et unntak for korrekte og fullstendige opplysninger i
den forhåndsutfylte selvangivelsen. Den utstrakte bruken av ligningsopplysninger
fra tredjeparter istedenfor fra skattyteren selv, gjør det mindre aktuelt
med tilleggsskatteansvar.
Enkelte av forslagene vil likevel bety en mindre innstramming
i forhold til gjeldende rett. Dette gjelder blant annet forslaget
om at gjeldende bestemmelser om reduserte satser ikke skal videreføres.
Dette vil imidlertid få begrenset betydning, ettersom de reduserte
satsene har vært lite brukt i praksis etter innføringen av leveringsfritak
for selvangivelsen for lønnstakere og pensjonister.
Departementets forslag vil få færre konsekvenser for personlig
næringsdrivende og selskaper. Ligningsmyndighetene mottar i mindre
grad ligningsopplysninger fra tredjeparter om næringsdrivendes skattegrunnlag
for så vidt gjelder næringsvirksomheten. Etter departementets oppfatning
er det særlig viktig at næringsdrivende skattytere oppfyller sin opplysningsplikt.
For denne gruppen er det derfor mindre rom for forslag i lempende
retning. Forslaget om mer utstrakt bruk av unnskyldningsgrunnene
og unntaket for korrekte og fullstendige forhåndsutfylte opplysninger
vil likevel få betydning i lempende retning også for næringsdrivende.
Skjerpet tilleggsskatt beregnes av den skatten som er eller kunne
ha vært unndratt, også ved unnlatt levering av selvangivelse eller
næringsoppgave. Dette innebærer at den samlede reaksjonen også i
disse tilfellene kan bli inntil 60 prosent. Fremskynding av tidspunktet
for når selvangivelse og næringsoppgave anses levert, og effektuering
av tilleggsskatt uavhengig av om skattyter er i underskuddsposisjon,
er også eksempler på forslag i skjerpende retning.
Forslaget om et strengere beviskrav for skjerpet tilleggsskatt
vil få betydning i lempende retning for alle skattytergrupper. Dette
innebærer at skjerpet tilleggsskatt vil bli ilagt i færre tilfeller
enn tilleggsskatt med forhøyet sats etter gjeldende regler, og at
beregningsgrunnlaget for skjerpet tilleggsskatt i en del tilfeller
vil bli lavere enn med gjeldende beviskrav.
Forslaget innebærer også at en skattyter som er ilagt tilleggsskatt,
både ordinær og skjerpet, ikke skal anmeldes for skattesvik på grunnlag
av den samme handlingen.
Ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes
stilling i norsk rett (menneskerettsloven) ble Den europeiske menneskerettskonvensjon
(EMK) med tilleggsprotokoller inkorporert i norsk lovgivning. Formålet
med menneskerettsloven er å styrke menneskerettighetenes stilling
i norsk rett. Loven sier uttrykkelig at EMK skal gjelde som norsk lov
og ved motstrid ha forrang foran annen norsk lovgivning.
De senere årene har EMK med protokoller fått stor betydning for
ileggelse av tilleggsskatt etter norsk intern rett. Høyesterett
har i flere saker vurdert forholdet mellom tilleggsskatt, straff
og EMK, og avgjørelsene har fått konsekvenser for ligningsmyndighetenes
bruk av tilleggsskatt og valg av sanksjonsform ved skatteunndragelser.
Departementet gir i proposisjonen en oversikt over de mest sentrale
avgjørelsene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Alf
E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar
Sandal, Eirin Kristin Sund og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet,
Gjermund Hagesæter, Ulf Leirstein, Jørund Rytman og Christian Tybring-Gjedde,
fra Høyre, Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore Sanner,
fra Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra
Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per
Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til
at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt i Ot.prp.
nr. 82 (2008–2009).