Meld feil

Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune- og fylkesinndelingen.

Dette dokument

Innst. S. nr. 225 (1995-1996)
Kildedok: St.meld. nr. 32 (1994-95)
Dato: 30.05.1996
Utgiver: kommunalkomiteen

Tilhører sak

Kommune- og fylkesinndelingen

Gå til saker

Innst. S. nr. 225 (1995-1996)

Innhold

Innhold
1. Sammendrag
2. Komiteens merknader
3. Forslag fra mindretall
4. Komiteens tilråding

Første kapittel

I meldingen som er lagt fram av Kommunal- og arbeidsdepartementet drøftes behovet for en reform i kommune- og fylkesinndelingen. Reformbehovet må drøftes med utgangspunkt i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Meldingen inneholder derfor en nærmere vurdering av oppgavefordelingen mellom staten, fylkeskommunene og kommunene.

1.2 Mål og utfordringer

I meldingen pekes det på at behovet for reformer i oppgavefordelingen og kommune- og fylkesinndelingen må vurderes innenfor rammen av de generelle mål og verdier som Regjeringen legger til grunn, og de viktigste utfordringene kommunesektoren står overfor. Det vises her til Langtidsprogrammet for 1994-97 (St.meld. nr. 4 (1992-1993)). I nasjonal sammenheng står vi overfor to hovedutfordringer. For det første er det behov for en aktiv innsats for å trygge og videreutvikle det norske velferdssamfunnet. Og for det andre er det behov for økt verdiskapning i privat sektor for å sikre landets inntektsgrunnlag som basis for å ivareta viktige offentlige oppgaver innen bl.a. helse-, sosial- og trygdevesenet.

I meldingen vises det til at det i lys av disse utfordringene må gjøres en rekke veivalg i 1990-årene. Viktige forutsetninger for videreutvikling av velferdssamfunnet er forandret. Gjennom omstilling er det et mål å videreføre de hovedfunksjonene som kommunene og fylkeskommunene tradisjonelt har hatt i vår forvaltning; som demokratisk organ for innbyggerne innenfor et avgrenset geografisk område, og som organ for ivaretakelse av viktige velferdsoppgaver i en samlet offentlig forvaltning.

Regjeringen vil legge til grunn at disse utfordringene best kan møtes ved å videreføre hovedtrekkene i det enhetlige kommunesystem som er bygd opp etter krigen og som har ført til en kommunesektor med bred samfunnsmessig betydning i alle deler av landet. Regjeringen har i tråd med dette som mål å videreføre et generalistkommunesystem som har følgende viktige kjennetegn:

-	Kommunene er generalistorganer ved at de skal ivareta både demokratiske funksjoner, tjenesteproduksjon overfor innbyggerne og utviklingsoppgaver i lokalmiljøet. Til kommunene knytter det seg dermed både demokratiske, velferdspolitiske og regionalpolitiske verdier.

-	Kommunene skal sikre innbyggerne i alle deler av landet gode muligheter for reell deltakelse og påvirkning i lokalpolitikken. Lokaldemokratiet bygger på de samme begrensninger for alle kommuner.

Kommunene bør ha et bredt og enhetlig ansvar for offentlig tjenesteproduksjon innenfor sine geografiske områder, på en slik måte at innbyggerne har akseptabel tilgjengelighet til et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. I lovgivningen defineres kommunenes velferdspolitiske rolle på en likeartet måte ved at alle kommuner skal ivareta de samme lovpålagte oppgaver, og ved at kommunene er likestilte som forvaltningsorganer i forhold til statlig styring.

-	Kommunene er viktige distrikts- og regionalpolitiske aktører, i kraft av deres velferdspolitiske rolle og deres rolle som utviklingsorganer overfor omgivelsene.

Selv om generalistrollen er mest typisk for kommunene er også fylkeskommunenes rolle og de verdier som knytter seg til det regionale forvaltningsnivået, forankret i grunnprinsippene nevnt ovenfor.

I meldingen utdypes det ytterligere de fordeler som generalistkommunen må kunne sies å ha for innbyggerne, kommunesektoren som sådan og for staten.

Regjeringen betrakter både inndelingen og oppgavefordelingen som rammebetingelser for generalistkommunesystemet. I forhold til kommune- og fylkesinndelingen betyr dette at kommuner og fylkeskommuner må utgjøre geografiske enheter som er hensiktsmessige i forhold til de brede oppgaver de skal løse. For å motvirke oppbygging av egne forvaltningsorganer utenfor den enkelte kommune og fylkeskommune, bør de nødvendige ressursene til å løse oppgavene i størst mulig grad finnes innenfor kommune- og fylkesgrensene.

Departementet peker i meldingen på at med videreutviklingen av generalistkommunen som et overordnet mål, er den viktigste grunnen for å vurdere endringer i inndelingen den rivende utviklingen som har skjedd i de øvrige rammebetingelsene for kommunesektoren i den siste 30-årsperioden. Samtidig har den administrative inndelingen i kommuner og fylker i hovedtrekk ligget fast.

På grunn av kommunikasjonsutviklingen har mange fått bedre tilgjengelighet til kommunesenteret i nabokommunen enn til senteret i egen kommune. I dag bor en langt større andel av befolkningen i byer og tettsteder enn for en generasjon siden. De områdene som nå er felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområder har vokst både i antall innbyggere og i geografisk utstrekning.

Samtidig har kommunesektoren fått ansvaret for langt flere og krevende oppgaver, i takt med oppbyggingen og utviklingen av det norske velferdssamfunnet. Dette stiller økende krav til kapasitet og kompetanse. Antall årsverk i kommunesektoren er omtrent tredoblet siden 1960, og hele 70 % av offentlig sysselsatte var i 1993 ansatt i kommunesektoren.

1.3 Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene er et sentralt forvaltningspolitisk spørsmål. Gjennom forvaltningspolitikken søker Regjeringen å utforme en samlet offentlig forvaltning som legger best mulig til rette for å realisere målene i den offentlige politikken. Selve forvaltningsutformingen skal sikre mest mulig rasjonell og effektiv utnyttelse av forvaltningens samlede ressurser. En godt organisert og effektiv forvaltning bidrar også til den private verdiskapningen i samfunnet ved å sikre stabile og forutsigbare rammebetingelser for næringslivets utvikling.

Diskusjonene om oppgavefordelingen dreier seg dels om hvilket nivå avgjørelsesmyndigheten bør ligge på - nasjonalt, regionalt eller lokalt. Spørsmålet dreier seg dels også om det skal være statlige forvaltningsorganer eller folkevalgte organer som skal ha beslutningsmyndighet.

I meldingen vurderes oppgavefordelingen innenfor rammene av de styringsprinsippene som Stortinget ga sin tilslutning til ved behandlingen av St.meld. nr. 23 (1992-1993) Om forholdet mellom staten og kommunane.

Regjeringen framhever følgende prinsipielle hensyn som bør legges til grunn for å vurdere plassering av oppgaver og myndighet:

Demokrati og nærhet. Den demokratiske deltakelsen tilfører nødvendig lokalkunnskap og engasjement som kan sikre gode løsninger i samsvar med befolkningens interesser. Gjennom best mulig nærhet mellom beslutningsorganene og de som berøres av beslutningene, kan oppgavefordelingen bidra til å bygge opp under og forsterke de grunnleggende demokratiske verdiene i vårt styringssystem.

-	Lokal skjønnsutøvelse. Oppgaver som krever lokal skjønnsutøvelse og prioritering tilsier at en lokal eller regional folkevalgt myndighet bør ha ansvaret framfor et statlig kontor underlagt den sentrale statsforvaltningens styringssystem.

Effektivitet. Oppgavefordelingen bør utformes slik at den best mulig kan ivareta tre hovedmål for effektiv ressursbruk. For det første må utilsiktede virkninger motvirkes. Det bør således sikres best mulig samsvar mellom det geografiske myndighetsområdet til et forvaltningsnivå, og det geografiske nedslagsfeltet til oppgavene som dette nivået har ansvaret for. For det andre må det oppnås best mulig offentlige tjenester i forhold til ressursinnsatsen. Ansvarsdelingen bør derfor utformes med sikte på å legge oppgavene til det nivået som har best forutsetninger for å sikre en kostnadseffektiv ressursutnyttelse i løsningen av de aktuelle oppgavene. Og for det tredje bør oppgavefordelingen ivareta det finansielle ansvarsprinsippet, dvs. at det nivå som har ansvaret for å tilby en tjeneste også bør ha det økonomiske ansvaret for denne tjenesten.

Nasjonale hensyn. Det er et nasjonalt hensyn å sørge for rettssikkerhet og trygghet for innbyggerne. Også virkemidler for makroøkonomisk styring er et viktig nasjonalt anliggende. Fordelingspolitiske tiltak er et statlig ansvar. Et eksempel er inntektsutjevningen kommunene imellom. Men betydelige offentlige oppgaver i det norske samfunnet er desentralisert, innenfor rammene av nasjonalt fastlagte hovedprioriteringer og retningslinjer, f.eks. oppgaver innen utdanning, helse- og sosialvesen.

Regjeringen vil bygge videre på disse fire prinsippene når oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene vurderes. Til en viss grad trekker prinsippene i ulik retning. Det er derfor et overordnet politisk ansvar å veie de forskjellige hensynene opp mot hverandre.

I meldingen pekes det på at debatten om oppgavefordeling synliggjør flere spenninger som ligger innebygd i dagens forvaltningsutforming. Det dreier seg om avveiningen mellom statlig styring og kommunal handlefrihet. Videre synliggjøres en spenning mellom kommunesektorens egne nivåer, der kommuner har uttrykt ønsker om å overta enkelte fylkeskommunale oppgaver. Enkelte kommuner stiller også spørsmålstegn ved fylkeskommunenes berettigelse. Endelig framsettes det en mer systemorientert kritikk om at de tre folkevalgte nivåer medfører styringsmessig kompliserte løsninger som følge av gråsoner og uklare ansvarsforhold.

I meldingen drøftes det en del alternative modeller til dagens fylkeskommune. Modellene drøftes i forhold til de fire prinsipielle hensyn som er nevnt ovenfor.

Avvikling av fylkeskommunen både som folkevalgt institusjon og administrativ og forvaltningsmessig enhet vil kunne imøtekomme kritikken om at fylkeskommunen er et overflødig, fordyrende og styringsmessig kompliserende forvaltningsnivå. Det vil da være naturlig at dagens tunge fylkeskommunale oppgaver fordeles på kommunene og staten. Men det vil fortsatt være behov for regional statsforvaltning for å veilede, bistå, utøve tilsyn og kontroll med den kommunale virksomheten og samordne den statlige aktiviteten på regionalt nivå.

Departementet påpeker generelt at en modell uten fylkeskommune vil utfordre og til dels betydelig svekke betydningen av nærhetsprinsippet. Modellen forutsetter antakelig en radikal kommuneinndelingsreform og vil innebære store omstillingskostnader med ukjente gevinstmuligheter.

En mindre radikal modell som søker å avhjelpe en del av de samme påståtte svakhetene ved dagens organisering på mellomnivå, kan være å omdanne fylkeskommunen til et samarbeidsorgan for kommunene, for oppgaver som det ikke er hensiktsmessig at den enkelte kommune løser på egen hånd. Dermed vil det også være naturlig at kommunene peker ut representantene til fylkestinget, og at direkte valg til fylkestingene avskaffes. Hvis disse fylkeskommunene fortsatt skal drive egen direkte tjenesteyting vil det måtte vurderes om de skal beholde hele eller deler av sitt selvstendige inntektsgrunnlag. Behovet for egen fylkesadministrasjon må også vurderes.

Generelt viser departementet til at modellen kan svekke nærhetsprinsippet og det regionale folkestyret, og at gevinstene ved modellen er usikre.

Et annet alternativ kan være en modell med differensiert oppgavefordeling, hvilket innebærer at fylkeskommunen avvikles i noen sentrale strøk der store kommuner kan overta de fylkeskommunale funksjonene, mens fylkeskommunen opprettholdes i strøk av landet der den trengs for å ivareta regional oppgaveløsning. Den grunnleggende ideen bak denne modellen er å bedre effektiviteten i ressursbruken.

Generelt kan slike differensierte løsninger redusere behovet for endringer i kommuneinndelingen, ved at det isteden foretas justeringer i oppgavefordelingen. Rammebetingelsene og grunnlaget for et levende lokalt folkestyre basert på selvstendige kommuner med bredt oppgaveansvar - generalistkommuner - vil imidlertid svekkes vesentlig.

Videreutvikling av de positive elementene ved fylkeskommunene som sentrale velferdsprodusenter og utviklingsaktører i regionalpolitikken kan også være et svar på kritikken mot dagens fylkeskommuner. Siktemålet i en slik strategi vil være å legge til rette for at fylkeskommunenes rolle kan forbedres og utvikles, med utgangspunkt i den kompetanse, erfaring og etterhvert innarbeidede posisjon som fylkeskommunen har fått i forvaltningssystemet. Dette krever en styrking av fylkeskommunens legitimitet, samtidig som fylkeskommunenes betingelser for oppgaveløsning fortsatt styrkes.

Regjeringen konkluderer med at en videre utvikling basert på dagens fylkeskommuner er det beste grunnlaget for å sikre en fornuftig og god oppgaveløsning. Samtidig foreligger det forbedringsmuligheter i organiseringen på mellomnivået, som bør vies større oppmerksomhet i tida framover. Det er viktig å gjennomføre tiltak som kan bidra til å styrke demokratiets virkemåte på fylkesnivået. Styringsproblemer bør søkes løst gjennom et bedre samspill innenfor kommunesektoren og gjennom en mer samordnet statlig styring overfor lokalforvaltningen. Ambisjonen er å utvikle et mer levende og vitalt demokrati på fylkesnivået, og å organisere forvaltningen og kontakten mellom nivåene slik at den samlede offentlige virksomheten framstår som enhetlig.

I det løpende reformarbeidet framover vil oppgavefordelingen måtte vurderes og justeres, innenfor rammene av en forvaltningsstruktur med kommuner, fylkeskommuner og statlig forvaltning. I meldingen oppsummeres noen hovedtrekk ved denne oppgavefordelingen.

Den største og tyngste oppgaven for fylkeskommunene i årene framover vil fortsatt være innsatsen innenfor helsetjenesten, jf. St.meld. nr. 50 (1993-1994).

Reform 94 innebærer utvidete plikter for fylkeskommunene mht. tilbudet i videregående opplæring.

Ansvaret som fylkeskommunene har på det kulturpolitiske området skal videreføres og videreutvikles, jf. St.meld. nr. 61 (1991-1992) og St.meld. nr. 41 (1991-1992).

Innenfor regionalpolitikken vil fylkeskommunene framover spille en viktig rolle som følge av økende behov for nyskaping og omstilling i næringslivet.

Fylkeskommunene har en sentral rolle i fylkesplanleggingen som er hjemlet i plan- og bygningsloven. I St.meld. nr. 31 (1992-1993) ble det lagt stor vekt på å styrke fylkeskommunenes rolle i arealpolitikken, med fylkesplanleggingen som det viktigste styringsredskapet.

Ansvarsdelingen for vegnettet er også omtalt i meldingen. Vegloven fastsetter at det offentlige vegnettet skal være tredelt. Det vises til at samferdselskomiteen i samband med behandlingen av Norsk veg- og vegtrafikkplan 1994-97 ba om at departementet skulle videreføre en utredning og vurdering av en todeling av vegnettet, videre ba komiteen i B.innst.S.nr.14 (1994-1995) om at Samferdselsdepartementets medvirkning til en todeling av vegnettet ble vurdert i sammenheng med denne meldingen.

Etter å ha drøftet spørsmålet om en todeling av det offentlige vegnettet konkluderes det i meldingen med at Regjeringen ikke finner det hensiktsmessig å arbeide videre med dette spørsmålet. Det vises i denne forbindelse bl.a. til at en inndelingsreform som gir bedre avgrensning av fylkene i forhold til dagens bosetting og kommunikasjoner, vil kunne styrke forutsetningene for at fylkeskommunene ivaretar ansvaret for investeringer og vedlikehold av fylkesvegnettet.

Regjeringen planlegger ikke større endringer i kommunenes oppgaver, som vil endre innholdet i eller karakteren til dagens kommunale virksomhet. Helsevern, sosiale tjenester, pleie og omsorg vil utgjøre den største sektoren. Her legges det ikke opp til vesentlige endringer i ansvarsforholdene. Skole- og barnehagepolitikken står foran endringer som følge av reformen med skolestart for seksåringer, bl.a. med investeringsbehov i en del kommuner. På miljøvernsektoren har kommunenes innsats etter MIK-reformen økt. Innenfor de øvrige kommunale oppgavefeltene, som boligformål, tiltaks- og næringsformål, landbruk, arealplanlegging, kultur- og kirkeformål, teknisk sektor og andre formål, er det ikke lagt opp til oppgaveendringer som stiller nye krav til kommunene.

Med hensyn til den regionale statsforvaltning er det Regjeringens oppfatning at den skal bidra til å videreutvikle mellomnivået som et møtested mellom etater og nivåer, og at fylkesmannsembetet skal videreutvikle sin rolle og organisering i tråd med de prinsipper som er lagt i bl.a St.meld. nr. 35 (1991-1992), St.meld. nr. 4 (1992-1993) og St.meld. nr. 23 (1992-1993).

I meldingen understrekes betydningen av samarbeid og kontakt mellom statsforvaltningen, fylkeskommunene og kommunene. Forbedringsmulighetene i styrket samhandling mellom forvaltningsnivåene vil vies større oppmerksomhet i tida framover.

Regjeringen ser behov for en løpende vurdering av oppgave- og myndighetsfordelingen i forvaltningen. De kritiske sidene ved dagens forvaltning tilsier imidlertid ikke grunnleggende endringer i kommunenes eller fylkeskommunenes rolle og posisjon i forvaltningen. Ved endringer i oppgavefordelingen bør det bl.a. gjennomføres vurderinger av kostnader ved alternative løsninger. På denne bakgrunn tar Regjeringen derfor utgangspunkt i hovedtrekkene i dagens oppgavefordeling i det videre arbeid med kommune- og fylkesinndelingen.

1.4 Hovedtrekkene i høringsmaterialet til Christiansen-utvalget

Christiansen-utvalgets utredning ble sendt på høring fram til 1. desember 1993. Hele 90 % av kommunene og samtlige fylkeskommuner og fylkesmenn har avgitt uttalelse. Etter Regjeringens syn viser høringsrunden at det er behov for en konkret gjennomgang av inndelingsforholdene i hele landet.

Blant flertallet av kommunene er det liten støtte for at det er et bredt reformbehov, slik dette er beskrevet av Christiansen-utvalget. Men store og sentralt beliggende kommuner gir sin tilslutning til utvalget. Det samme gjør distriktskommuner som har opplevd store endringer i kommunikasjoner og bosetting.

Fylkeskommunene mener reformbehovet i kommuneinndelingen er mer omfattende enn det kommunenes uttalelser kan tyde på. Når det gjelder fylkesinndelingen gir fylkeskommunene generelt liten støtte til Christiansen-utvalgets konklusjon om et nasjonalt reformbehov.

Et klart flertall av fylkesmennene mener det er et nasjonalt reformbehov i kommuneinndelingen.

Når det gjelder løsningsforslagene til Christiansen-utvalget, er det bred motstand mot å tallfeste en nedre befolkningsstørrelse både for kommuner og fylker. Det er også stor samstemmighet om behovet for å drøfte oppgavefordelingen i forbindelse med inndelingen.

Over 70 % av kommunene mener at interkommunalt samarbeid er et alternativ til inndelingsendringer, samtidig som flertallet ser behovet for å videreutvikle samarbeidet i mer forpliktende retning. Flertallet av kommunene og fylkeskommunene mener dessuten at lokale folkeavstemninger bør avgjøre om inndelingen skal endres eller ikke. De fleste fylkesmennene avviser derimot interkommunalt samarbeid som noe mer enn et supplement til inndelingen, og fylkesmennene mener at lokale folkeavstemninger ikke kan være avgjørende.

1.5 Reformbehovet i kommuneinndelingen

Reformbehovet drøftes med utgangspunkt i følgende hovedsvakheter ved dagens kommuneinndeling:

-	Kommunegrensene splitter opp større tettsteder.

-	Kommunikasjonsutbyggingen og endringer i bosettingsmønsteret har medført et stort antall uhensiktsmessige avgrensninger av de eksisterende kommuner.

-	Befolkningsutviklingen og endringene i bosettingsmønsteret har medført store variasjoner i kommunenes befolkningsgrunnlag internt i fylker og mellom de ulike deler av landet.

Regjeringen mener disse hovedsvakhetene reduserer mulighetene for å forbedre og videreutvikle velferdssamfunnet på sentrale områder. Imidlertid er det knyttet både fordeler og ulemper til dagens kommuneinndeling.

Nærmere analyse av innbyggernes tilfredshet med tjenestetilbudet viser at de er generelt tilfredse med de kommunale tjenester og at det er små variasjoner etter kommunestørrelse. Det er imidlertid større variasjoner i innbyggernes vurdering av de enkelte tjenestene. Innbyggernes vurdering av kommunens tjenestetilbud må sees i sammenheng med forskjeller i standard på tjenestetilbudet og økonomiske forutsetninger mellom kommunene.

I meldingen vises det til at det er et avgjørende argument mot kommunesammenslutninger at det kan bidra til sentralisering av arbeidsplasser, tjenestetilbud og bosetting. Regjeringen vil imidlertid understreke at bosetting og utbyggingsmønsteret i kommunene er resultat av et samspill mellom en rekke samfunnsmessige drivkrefter over en svært lang periode. Det er derfor ingen direkte sammenheng mellom endringer i kommuneinndeling og sentralisering.

Regjeringen vil legge til grunn at kommunene fortsatt skal utgjøre en bærebjelke i distriktspolitikken. Undersøkelser av flytting viser at sentre av en viss størrelse bidrar til å demme opp for flyttestrømmene fra distriktene til større regionsentre og sentrale deler av landet. Noe større kommuner avgrenset rundt et senter kan dermed bidra til et mer robust bosettingsmønster.

I meldingen slås det fast at det er nødvendig å vurdere kommuneinndelingen nærmere, med vekt på den motkraft mot regional og nasjonal sentralisering som en konsolidert inndeling i distriktene kan innebære. I en slik vurdering skal det tas særskilte hensyn til bosettingen i de områder av distriktene som er spredtbygd og lite sentrale, og der innbyggernes tilgjengelighet til kommunesenteret ved eventuelle sammenslutninger vil bli uakseptabelt lang.

Regjeringen drar den konklusjon at det er mulig å forbedre kommuneinndelingen på en måte som gir gevinster for innbyggerne og for samfunnet, uten at det gis avkall på positive kvaliteter ved dagens system. Regjeringen mener dette er mulig gjennom en konsolidering som styrker generalistkommunen.

Etter Regjeringens oppfatning kan det oppnås gevinster ved inndelingsendring i sentrale områder av landet. En uhensiktsmessig kommuneinndeling berører i disse områdene store befolkningsgrupper og store kommunale budsjetter. Dette gjelder i særlig grad de flerkommunale byområdene. Samtidig er det i meldingen pekt på svakheter i kommuneinndelingen som berører alle deler av landet, særlig når det gjelder uhensiktsmessige avgrensninger i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting. Videre påpekes det at skjevheter i kommunestrukturen skaper grunnleggende utfordringer for den videre satsing på et enhetlig kommunesystem over hele landet. Desentralisering av oppgaver til kommunene forutsetter bl.a. at kommunene har kompetanse og kapasitet til å løse disse på en effektiv måte. Dette gjør det nødvendig å vurdere mulighetene for sterkere kommunedannelser i områder der kommunene har et lavt befolkningsgrunnlag.

1.6 Reformbehovet i fylkesinndelingen

I meldingen pekes det på flere svakheter ved dagens fylkesinndeling og det argumenteres for behovet for en gjennomgang av dagens fylkesinndeling.

Justeringer i fylkesinndelingen er etter Regjeringens oppfatning nødvendig for å styrke fylkeskommunens forutsetninger som regional tjenesteprodusent og som viktig styringsorgan i samfunnsutbyggingen. Fylkesinndelingen bør vurderes nærmere i lys av nye prinsipper for organisering og styring innenfor helsepolitikken, jf St.meld. nr. 50 (1993-1994), hvor hovedvekten er lagt på samarbeid mellom fylkeskommunene, mindre på administrative grensers betydning. Meldingen viser til at det er viktig med gode forutsetninger på mellomnivået for å møte nasjonale og internasjonale utfordringer av næringsmessig, regional- og miljøpolitisk art. Det vektlegges også at den statlige virksomheten vil møte mange av de samme utfordringene og økte samordningsbehov i likhet med den fylkeskommunale virksomheten.

Reformbehovet i fylkesinndelingen er i første rekke knyttet til fylkesgrenser som medfører at sentrale og befolkningstunge områder deles opp av administrative grenser. Det bør også vurderes å endre fylkesinndelingen på en slik måte at fylkene utgjør mer balanserte og stabile regioner, som kan representere et klart alternativ til den kommunale og statlige oppgaveløsningen. Det vektlegges i tillegg at fylkene bør gis en hensiktsmessig avgrensning på lokalt nivå, sett i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting.

I en gjennomgang av fylkesinndelingen er det nødvendig med en helhetsvurdering der også fordelene ved dagens etablerte forvaltning og omfanget av omstillingskostnadene vurderes nærmere.

1.7 Alternative og supplerende løsninger

I meldingen har Regjeringen vurdert en rekke mulige løsninger enten som fullverdige alternativer til en inndelingsreform eller som supplerende virkemidler til endringer i inndelingen.

Geografisk differensiering av oppgavefordelingen, hvor kommuner med gode forutsetninger får ansvaret for flere velferdsoppgaver og friere rammer enn kommuner med mindre gode forutsetninger, er ikke et aktuelt alternativ. Det er heller ikke en organisering av særkommuner med et eget forvaltningsapparat bygd rundt hver enkelt funksjon. Begge disse alternativene bryter med generalistkommunesystemet som Regjeringen fortsatt ønsker å satse på.

Regjeringen mener at interkommunalt samarbeid er et nødvendig supplement til en ellers godt fungerende kommuneinndeling. Og etter en nærmere konkret vurdering av inndelingen, kan det vise seg å være behov for å videreutvikle det interkommunale samarbeidet også som et alternativ. For eksempel kan det gjelde i geografiske situasjoner der sammenslutninger eller grensereguleringer ikke vil gi gode løsninger. Men Regjeringen anfører i meldingen en rekke prinsipielle og praktiske innvendinger mot interkommunalt samarbeid som et fullverdig alternativ til inndelingsendringer som svar på reformbehovet.

Også et interfylkeskommunalt samarbeid avvises av Regjeringen som et fullverdig alternativ til fornuftige endringer i fylkesinndelingen. Samarbeidsordninger mellom fylkeskommunene bør videreutvikles som et supplement til en best mulig fylkesinndeling i alle deler av landet.

Et annet virkemiddel som kan vurderes enten i stedet for eller sammen med interkommunale samarbeidsløsninger, er at de aktuelle kommunene mottar formalisert bistand fra andre forvaltningsnivåer. Meldingen viser til at den nærmere utforming av slike ordninger må avvente resultatet av en inndelingsreform, slik at omfang og behov først er kjent.

Områdeorganisering eller kommunedelsorganisering er en organisasjonsform der oppgavene organiseres med utgangspunkt i geografiske områder, og ikke først og fremst etter fag eller sektorer. Kommunedelsorganisering vil normalt innebære intern delegering av større eller mindre deler av kommunens oppgaver innen tjenesteyting.

Etter at den nye kommuneloven fra 1993 og særlovgivningen fra 1994 ble iverksatt, står kommunene nå adskillig friere til å organisere sin virksomhet etter eget ønske. Det er først og fremst Oslo og Fredrikstad som har kombinert politisk områdeorganisering med delegering av ansvar for et bredt spekter av oppgaver innenfor det individrettede tjenestetilbudet. Det finnes imidlertid langt flere eksempler på administrativ delegering på enkelte sektorer, mest innen helse- og sosialsektoren.

I meldingen foretas det en nærmere vurdering av disse organisasjonsformene. Som en sammenfatning av denne drøftingen må det først understrekes at valg av organisasjonsmodell er opp til den enkelte kommune - innen relativt vide rammer. Det pekes på at områdeorganisering representerer - til tross for foreløpige og blandede erfaringer - en interessant modell i forbindelse med kommunesammenslutninger. En kommuneinndelingsreform kan bidra til å videreutvikle egenskapene til en slik modell.

Særlig i spredtbygde områder med lengre avstander kan en løsning med sammenslutning av små kommuner for å ivareta rollen som generalistkommune, kombinert med områdeorganisering, være aktuell å vurdere opp mot en løsning med interkommunalt samarbeid.

I meldingen presiseres det at erfaringene med kommunedelsorganisering så langt bare bygger på studier av få kommuner og enkelte mer usystematiske oppsummeringer. I tillegg er ikke erfaringene entydige, selv om det er mulig å spore opp en del mønstre. Samlet sett betyr dette at det ikke er enkelt å trekke sikre konklusjoner om hensiktsmessigheten av områdeorganisering som generell organisasjonsform for kommunene eller som et virkemiddel som kan dempe ulemper ved kommunesammenslutninger.

Kommunikasjonsutbygging vil i mange tilfelle være et viktig supplement til endringer i kommuneinndelingen. Ved en tilpasning av kommune- og fylkesgrensene til de store endringene som har skjedd i kommunikasjonsmønsteret, vil det være viktig også å ta hensyn til den framtidige kommunikasjonsutbyggingen. Den framtidige prioriteringen av utbyggingsprosjekter vil kunne påvirke både valg av inndelingsløsning og hvordan eventuelle nye kommunale enheter oppleves fra innbyggernes og forvaltningens side.

I meldingen vises det til at det fra 1965-66 ble laget et eget program for utbygging og finansiering av veger i forbindelse med reguleringer av kommunegrensene, St.prp. nr. 29 (1965-1966). Etter Regjeringens oppfatning bør det foreligge nærmere vurderinger av kommuneinndelingen og de lokale kommunikasjonsforholdene, før det tas stilling til behov for særskilte statlige ordninger på dette området.

Med hensyn til økonomiske incentiver mener Regjeringen det er uheldig at dagens overføringssystem er utformet på en slik måte at kommunene taper økonomisk på sammenslutninger. Overføringssystemet bør etter Regjeringens oppfatning legges om i en slik retning at det enten virker nøytralt i forhold til kommunestørrelse eller alternativt inneholder incentiver til sammenslutninger.

I meldingen vises det til inntektssystemutvalgets arbeid med bl.a. fordelingskriteriene og vektene i dagens inntektssystem.

Regjeringen går inn for en generell ordning med kompensasjon for engangsutgifter til kommuner som slutter seg sammen. Fordelen ved et slikt tilskudd er bl.a. at det kan stimulere til frivillige endringer. For de åtte siste kommunesammenslutningene i byområder i 1988, 1993 og 1994, har staten etablert en praksis der kommunene får kompensert store deler av engangsutgiftene. Den konkrete utformingen av en slik ordning i forbindelse med framtidige endringer i inndelingen, må bl.a. basere seg på erfaringene fra de forrige sammenslutningene.

Felles for de økonomiske virkemidlene er at de ikke skal være noe alternativ som trer i stedet for en konkret vurdering av inndelingsbehovet. Det er ikke ønskelig at økonomiske incentiver stimulerer eller presser fram utilsiktede endringer i inndelingen der de konkrete forholdene og rene inndelingsmessige virkningene kan tale mot en slik løsning.

1.8 Mål for kommuneinndelingen

I meldingen trekker Regjeringen opp mål for kommuneinndelingen som utgangspunkt for nærmere konkrete vurderinger. Målene er utformet innenfor rammen av Regjeringens politikk for kommunesektoren og offentlig forvaltning, jf. pkt. 1.2 foran. Målene for en gjennomgang av kommuneinndelingen bør være å bidra til:

-	Styrking av generalistkommunen.

-	Forbedret lokaldemokrati.

-	Tilgjengelig tjenestetilbud og administrasjon for innbyggerne.

-	Effektiv ressursbruk.

-	Frigjøring av ressurser til tjenesteyting.

-	Regional solidaritet; lokal utjevning og en mer rettferdig fordeling.

-	Sterkere miljøinnsats og mer samordnet samfunnsbygging.

-	Mobilisering i distriktene.

-	Et godt tjenestetilbud gjennom kompetente og effektive enheter i lokal statsforvaltning.

I meldingen er disse målene nærmere beskrevet.

Regjeringen legger opp til grundige lokale prosesser når inndelingen skal vurderes med utgangspunkt i målene ovenfor. Det er innbyggernes lokale behov og kommunenes lokale forutsetninger for å løse oppgavene overfor innbyggerne, som må stå i fokus.

For å nå målene ovenfor er det etter Regjeringens oppfatning nødvendig å vurdere endringer i både folketallet og avgrensningen av flere av dagens kommuner.

I meldingen diskuteres det nærmere hvilke konkrete vurderinger som bør vektlegges innenfor ulike strukturer som flerkommunale byområder, store bykommuner, småkommuner og kommuner med lite befolkningsgrunnlag.

I de konkrete vurderingene bør det tas hensyn til visse begrensninger i bosettingsmønsteret og kommunikasjonsforholdene. Det vil fortsatt være behov for å opprettholde kommuner med lavt folketall i spredt bebygde og lite sentrale områder, dersom de lokale vurderingene ut fra målene med kommuneinndelingen tilsier at det ikke er mulig å danne sterkere kommuner. I disse tilfelle vil det være behov for å se nærmere på alternative virkemidler som kan styrke kommunenes generalistrolle overfor innbyggerne.

Etter Regjeringens oppfatning er de opptrukne målene for kommuneinndelingen ikke forenlig med en bestemt modell for kommuneinndelingen som kan gjennomføres i alle deler av landet. Regjeringen ser det ikke som et mål å skape store regionkommuner eller andre modeller for kommuneinndeling for å oppnå nærmere angitte kommunestørrelser. Det ligger i dette at Regjeringen heller ikke ser det som ønskelig å opprette flere småkommuner, som vil være lite forenlig med den nåværende oppgavefordeling og sterke satsing på kommunesektoren.

Som grunnlag for best mulig beslutninger i nasjonale organer, bør det også inngå en samlet vurdering av viktige framtidige utfordringer innen den enkelte region og de eventuelle føringer dette bør gi for endringer i kommuneinndelingen.

Det pekes i meldingen også på at det bør tas hensyn til spesielle forhold av inndelingsmessig, økonomisk, kulturell eller annen art, som kan gjøre seg gjeldende i bestemte områder. Som eksempel kan nevnes samiske interesser i områder der samisk bosetting og kultur utgjør et vesentlig innslag i lokalbefolkningen.

For øvrig vises det til behovet for supplerende virkemidler til inndelingsendringene som del av en samlet reform, se omtale ovenfor under pkt. 1.7.

1.9 Mål for fylkesinndelingen

Regjeringen trekker i meldingen også opp mål for fylkesinndelingen med sikte på nærmere vurderinger av fylkesinndelingen i alle deler av landet. Det overordnede målet for en gjennomgang av fylkesinndelingen er å styrke den regionale oppgaveløsningen og de framtidige utviklingsmulighetene for fylkeskommunen og den statlige forvaltningen på fylkesnivå.

Målene for en gjennomgang av fylkesinndelingen bør være å bidra til:

-	Et reelt og meningsfylt demokrati på fylkesnivå.

-	Brukervennlige løsninger.

-	Effektiv ressursbruk i fylkeskommunal og statlig forvaltning.

-	Bærekraftig og regional utvikling.

-	Sterkere regionnivå.

Også i fylkesinndelingen legger Regjeringen opp til grundige lokale prosesser med utgangspunkt i målene ovenfor. Fylkesinndelingen bør vurderes i nær sammenheng med kommuneinndelingen, for å sikre en god avgrensning av fylkene i forhold til kommunikasjoner og bosetting.

Før det foreligger nærmere konsekvensutredninger og analyser av konkrete inndelingsforslag, er det ikke mulig å gi en konkret oversikt over aktuelle endringer. Men Regjeringen ønsker likevel å gi uttrykk for at det ikke er ønskelig å opprette flere fylker enn hva vi har i dag. Ut fra målene vurderes heller ikke en løsning basert på et fåtall landsdelsfylker som et realistisk alternativ. Målene tilsier først og fremst vurdering av endringer i de fylkesgrensene som er lite hensiktsmessige ut fra dagens kommunikasjoner og bosetting som splitter opp befolkningstunge områder. Dette kan medføre både grensereguleringer og i noen tilfelle også sammenslutninger. Videre legges det vekt på en nærmere vurdering av balansen mellom fylkene i de ulike deler av landet.

Også for fylkesinndelingen vil det være nødvendig med andre virkemidler for å supplere inndelingsendringene, jf. foran under pkt. 1.7.

1.10 Videre oppfølging i hovedstadsområdet

I meldingen pekes det på at hovedstadsområdet står i en særstilling i inndelingsspørsmålet, sammenlignet med landet for øvrig. Befolkningsvekst, utbygging og kommunikasjonsutvikling har smeltet området sammen til et sammenhengende bebygd område, som brer seg inn i 11 kommuner plassert i tre ulike fylker. Behovet for integrerte tiltak på tvers av gjeldende administrative grenser er stort, noe som stiller særskilte krav til koordinering mellom de forskjellige besluttende organer.

Christiansen-utvalget anbefalte en prinsippskisse for framtidig inndelingsløsning der fylkene Oslo og Akershus slås sammen, kombinert med en særskilt oppgavefordeling mellom kommunene og den nye fylkeskommunen. Blant høringsuttalelsene er det liten oppslutning om Christiansen-utvalgets skisse til løsning. Samtlige instanser mener imidlertid at problemene i regionen krever grundigere utredning.

Reformbehovet i hovedstadsområdet oppsummeres i meldingen med utgangspunkt i samfunnsutbyggingen, tjenesteyting (sykehussektoren og videregående opplæring), statlig forvaltning og demokratihensyn. Regjeringen mener det foreligger et reformbehov i hovedstadsområdet. Både inndelingen og oppgavefordelingen bør vurderes særskilt for dette området. Høringsuttalelsene til Christiansen-utvalget peker på tre hovedmodeller som mulige svar på reformbehovet:

1.	Mer forpliktende inter(fylkes)kommunalt samarbeid.

2.	Større regionkommuner.

3.	Sammenslutning av Oslo og Akershus fylker.

Regjeringen mener at en videre oppfølging av reformbehovet i hovedstadsområdet forutsetter grundigere utredninger. Regjeringen legger vekt på at det videre utredningsarbeid tar utgangspunkt i befolkningens interesser i hovedstadsområdet. På bakgrunn av de vurderinger om reformbehovet i hovedstadsområdet som er foretatt i meldingen, oppnevnte Regjeringen samtidig med at meldingen ble fremmet et eget utvalg for å vurdere inndelings- og forvaltningsmodell for hovedstadsområdet.

1.11 Organisering og gjennomføring av reformarbeidet

Meldingen viser til at målet er at de nødvendige utredningene så langt mulig skal foreligge tidsnok til at vedtak om endringer i kommuneinndelingen kan fattes i stortingsperioden 1997-2001. Det forutsettes at de lokale prosessene i hovedsak sluttføres innen utgangen av neste kommunevalgperiode, dvs. høsten 1999. For fylkesinndelingen er det lagt opp til nærmere vurderinger i regi av inndelingsutvalget med sikte på forslag til endringer i fylkesinndelingen innen vårsesjonen i år 2000. Dette gjør det mulig med en koordinert gjennomgang av kommune- og fylkesinndelingen, samtidig som eventuelle grunnlovsforslag om endret fylkesinndeling kan framsettes innen dette tidspunktet.

Med utgangspunkt i dette tidsperspektivet og de ulike hensyn som reformarbeidet må bygges på, er det i meldingen gitt en nærmere beskrivelse av Regjeringens forslag til organisering og gjennomføring av reformarbeidet.

Valg av organisasjonsform innebærer at ulike hensyn må kombineres. Samlet sett skal organiseringen bidra til å forebygge konfliktfylte prosesser og sikre omstillinger som leder til gode resultater.

I meldingen vises det til at kommuneinndelingsloven (lov om endring i kommunal inndeling av 21. desember 1956 nr. 3) er det rettslige grunnlaget for endringer av kommuneinndelingen. Regjeringen tar sikte på å legge fram forslag om revidering av loven i løpet av 1996, slik at selve gjennomføringen av endringer i kommuneinndelingen kan foregå på grunnlag av et nytt lovverk.

Regjeringen vil foreslå at loven utformes slik at kongen får fullmakt til å avgjøre alle saker om sammenslutninger, delinger og grensejusteringer når berørte kommuner er enige i forslaget. Det samme gjelder grensejusteringssaker, selv om en eller flere berørte kommuner er uenig i forslaget. Dette innebærer at Stortinget får seg forelagt alle saker der det er lokal motstand mot sammenslutning. Tilsvarende når berørte kommuner motsetter seg forslag om grensereguleringer som innebærer at en kommune opphører som følge av at denne deles opp og tillegges andre kommuner. Videre mener Regjeringen at Stortinget bør få seg forelagt de største og prinsipielt viktige sakene om justering av grensene mellom kommuner.

Ut fra departementets erfaringer med reguleringssaker, synes det å være behov for å innføre en hjemmel som gir departementet (eller fylkesmannen) adgang til å føre et skjerpet tilsyn med kommunenes økonomiske disposisjoner i perioden forut for inndelingsendringer. Praksis med å gi kommunene kompensasjon for engangsutgifter som følge av kommunesammenslutninger, bør etter Regjeringens syn også nedfelles i inndelingsloven som en bindende forutsetning.

Når det gjelder fylkesinndelingen finnes ingen særskilt lov som hjemler endringer. I praksis har kommuneinndelingsloven vært anvendt analogisk så langt den passer. Grunnlovens § 58 er sentral i forhold til fylkesinndelingen. I lov om forandring av rikets inndelingsnavn av 14. august 1918 er fylkesinndelingen (og inndelingen av landets bispedømmer) særskilt fastlagt. Kommunelovens § 3 fastslår bl.a. at hvert fylke, utenom Oslo, utgjør en fylkeskommune.

Regjeringen ser det som ønskelig å få innført et felles hjemmelsgrunnlag for endringer i kommune- og fylkesinndelingen, i form av en permanent inndelingslov, som det tas sikte på å fremme i løpet av 1996. Det er etter Regjeringens syn ikke aktuelt å vedta endringer i fylkesinndelingen uten at det samtidig foretas nødvendige justeringer i Grunnloven og bispedømme- og fylkesloven av 1918.

Det tas sikte på at Regjeringens rådgivende utvalg får i oppgave å forestå det videre arbeid med fylkesinndelingen. Dette utvalget vil arbeide på grunnlag av de mål for fylkesinndelingen som framkommer ved Stortingets behandling av denne meldingen.

Med hensyn til arbeidet med kommuneinndelingen mener Regjeringen at det bør oppnevnes et rådgivende utvalg (mindre nasjonalt utvalg etter modell av Buvik-utvalgene) for å koordinere det konkrete arbeidet og fremme forslag overfor departementet. Dette utvalget bør gis et nærmere mandat på grunnlag av de mål og retningslinjer som framkommer ved Stortingets behandling av denne meldingen.

Hensyn til lokal medvirkning, lokalkunnskap og en fornuftig tidsmessig avgrensning av reformprosessen, tilsier at vurderingene i det rådgivende utvalget på nasjonalt nivå baserer seg på de lokale prosessene i de ulike deler av landet. Etter Regjeringens syn bør disse prosessene organiseres med fylkesmannen som koordinerende instans.

I meldingen er det gitt en nærmere beskrivelse av hvordan saksgangen i kommune- og fylkesinndelingssakene kan legges opp.

Regjeringen redegjør i meldingen nærmere for lokale folkeavstemninger og hvilken status de bør ha i beslutningsprosessen omkring konkrete inndelingssaker.

Regjeringens viser til de drøftelser av dette temaet som er foretatt i meldingen, og konkluderer med at de nasjonale demokratiske organene bør betrakte resultatet av en folkeavstemning som et vektig råd fra de berørte innbyggerne. Den endelige avgjørelsen i konkrete inndelingssaker må imidlertid være resultatet av en samlet vurdering der også andre hensyn trekkes inn i avveiningen.

På den andre siden bør det være slik at resultater fra lokale folkeavstemninger veier tyngre i noen inndelingssituasjoner enn andre. Folkeavstemninger vil være et sikrere mål enn meningsmålinger, underskriftsaksjoner, folkemøter eller lignende.

Samlet sett bør det etter Regjeringens oppfatning være opp til det lokale selvstyret, gjennom de lokale styringsorganene, å avgjøre om det skal avholdes rådgivende folkeavstemning i spørsmål om endringer i inndelingen For staten vil det være viktig å gjøre kjent hvilken status lokale folkeavstemninger har, både i inndelingssaker generelt og i forbindelse med de konkrete tilfellene. Staten bør ikke oppfordre til lokale folkeavstemninger dersom det ikke er hensikten å følge resultatet eller tillegge det betydelig vekt. Kommunene har også selv et ansvar for å klargjøre for innbyggerne hvilken status lokale folkeavstemninger om inndelingen skal ha.

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det må skilles mellom tre faser når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser av meldingen.

Først vil selve reformprosessen med en lokal gjennomgang kreve både økonomiske og administrative ressurser. Bl.a. vil driften av to nye offentlige utvalg føre til utgifter i mandatperioden.

I andre fase vil det foregå lokale omstillinger fram til de nye enhetene formelt trer i kraft og den nærmeste tida etter. En kommunesammenslutning vil ha to direkte økonomiske konsekvenser for kommunene; endringer i de statlige overføringene gjennom inntektssystemet og engangskostnader for å finansiere selve sammenslåingsprosessen og de umiddelbare behovene for den nye kommunen. Som tidligere nevnt har staten innført en egen overgangsordning i inntektssystemet for de kommuner som er berørt av sammenslåing. Når det gjelder engangskostnadene, har staten tidligere kompensert for en del av utgiftene. Det vil på grunn av momenter som bl.a. usikkerhet med hensyn til valgte løsninger, ikke være mulig å gi et anslag på engangskostnadene ved en inndelingsreform, både hva angår de totale kostnader og statens andel. Kostnadsbehovet vil dessuten variere sterkt.

Sammenslutning i fylkeskommunene vil ikke få tilsvarende systematiske virkning gjennom inntektssystemet. Men også fylkeskommunene vil stå overfor engangskostnader som dels vil dekkes av staten og dels av fylkeskommunen selv.

Konsekvensene for inntektssystemet for kommunesektoren vil avhenge av resultatet av det pågående reformarbeidet på dette området.

De viktigste administrative konsekvensene ved eventuelle sammenslutninger dreier seg om omstilling og tilpasning til nye organisasjonsformer - både i administrasjonen og det politiske apparatet.

Med hensyn til de langsiktige konsekvenser er det vanskelig å gi anslag på de samlede økonomiske og administrative konsekvenser, som bl.a. er avhengig av omfanget av endringene. Meldingen peker på at en inndelingsreform åpner for betydelige muligheter for kostnadseffektivisering, både i kommunal administrasjon, innenfor viktige deler av tjenesteytingen, og ikke minst i den lokale og regionale statsforvaltningen. Regjeringen ser positivt på en utvikling der ressursbruken til administrasjon går ned til fordel for tjenesteyting og økt kompetanse. Frigjorte midler bør brukes til å forbedre grunnlaget for tjenesteyting, ikke til å redusere inntektsnivået i kommunesektoren.

Det er i meldingen ikke foretatt beregninger som gir grunnlag for et samlet anslag på innsparingspotensialet. Årsaken er ikke minst at omfanget av endringer vil avhenge av de lokale prosessene. Det framlagte materialet, både når det gjelder kostnadsanalyser og foreløpige erfaringer fra de siste kommunesammenslutningene, tyder imidlertid på at de langsiktige innsparingsmulighetene langt overgår de kortsiktige omstillingskostnadene.

2. Komiteens merknader

2.1 Generelle merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Eva Lian, Morten Lund og Terje Riis-Johansen, fra Høyre, Tore A Liltved og Arild Lund, fra Sosialistisk Venstreparti, Børre Rønningen, og fra Kristelig Folkeparti, Ola T Lånke, mener at St.meld. nr. 32 (1994-1995) tar opp viktige tema angående en reform i kommune- og fylkesinndelingen, men at meldingen på et altfor spinkelt grunnlag synes å konkludere med at kommune- og fylkessammenslåinger er nødvendig. Flertallet har merket seg at verken det store flertall av kommunene eller fylkeskommunene ser behov for en bred forvaltningsreform. Regjeringens konklusjon om at høringsrunden viser at det er behov for en konkret gjennomgang av inndelingsforholdene i hele landet, bygger således ikke på høringsuttalelsene fra de berørte forvaltningsnivåene. Flertallet vil peke på at Regjeringen i meldingen i altfor stor grad bruker argumenter som den fremfører som fakta selv om de kun er postulater. Flertallet finner det betenkelig at Regjeringen etter å ha satt opp fire prinsipper som grunnlag for å vurdere plassering av oppgaver og myndighet, i sine konklusjoner synes å ignorere primærkommunens forhold til demokrati og nærhet.

Flertallet er enig i at kommunesektoren er selve ryggraden i det norske velferdssamfunnet. Flertallet vil understreke at velferd er langt mer enn faglige og tekniske tjenestetilbud. Målet for velferden må være å legge grunnlaget for at alle innbyggere kan ha mest mulig like muligheter til å opprettholde menneskelig livsstandard og verdighet gjennom livet.

Flertallet viser til at Regjeringen vil understreke betydningen av nærhetsprinsippet. Flertallet er enig i at nærheten mellom de som styrer og de som blir styrt er en viktig egenskap ved vår lokale forvaltning. Gjennom direkte kontakt med kommunestyrerepresentanter og personer i andre styrende organer kan vanlige folk på en helt spesiell måte være med å påvirke valg av politiske løsninger som har betydning for deres hverdag.

Flertallet mener både mulighetene for brukerinnflytelse og hensynet til nærhet mellom befolkning og den lokale forvaltning må vektlegges spesielt i forbindelse med endringsforslag vedrørende kommuneinndelingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, lederen, Anneliese Dørum, Eirin Faldet, Rolf Terje Klungland, Rune E. Kristiansen og Leif Lund, vil innledningsvis understreke at det overordnede målet i arbeidet med denne meldingen bør være å sikre et godt velferdstilbud over hele landet samt å styrke folks innflytelse i forhold til det kommunale og fylkeskommunale tjenestetilbudet. Disse medlemmer har merket seg at meldingen ikke kommer med konkrete forslag til sammenslåinger eller grensereguleringer i noen kommuner. Det er viktig at slike forslag må komme som et resultat av lokale prosesser og ut fra lokale behov. Disse medlemmer vil i hele denne prosessen legge vekt på fleksible løsninger. Det er viktig at ingen kommune pålegges en tvangstrøye som ikke passer til de lokale forhold.

Den kommunale sektoren er selve bærebjelken i velferdsutviklingen. Det er her lokaldemokratiet utøves, og det er her den videre utviklingen i velferden må komme. Disse medlemmer vil peke på viktigheten av å utvikle velferdstilbudene nærmest mulig der folk bor. På den måten blir både tilgjengeligheten og innflytelsen større.

Disse medlemmer vil understreke behovet for å ha et langsiktig perspektiv på debatten rundt kommunestrukturen. De grensene som trekkes opp i kjølvannet av denne behandlingen skal fungere til beste for innbyggerne i den enkelte kommune og region i lang tid framover. Det bør være et mål for kommunesektoren at alle innbyggerne i Norge skal føle trygghet for at de grunnleggende velferdsordningene er godt organisert, at tilbudene når alle og at forskjellene i levestandard ikke skiller seg vesentlig fra kommune til kommune.

Antall årsverk i kommunesektoren er omtrent tredoblet siden 1960, og hele 70 % av offentlig sysselsatte var i 1993 ansatt i kommunesektoren. Samlet sett forvaltet kommunesektoren i 1995.166 mrd. kroner. Veksten i kommunesektoren gjør det viktigere enn noensinne å sikre at de offentlige ressursene forvaltes på en best mulig måte.

Disse medlemmer finner det ønskelig å fortsette desentraliseringen av oppgaver til kommunene og styrke det sterke lokale selvstyret vi har i Norge i dag. Men en slik politikk for det lokale selvstyret stiller også krav til kommunenes kapasitet og kompetanse til å løse oppgavene sine til beste for innbyggerne.

Disse medlemmer vil understreke at det ikke er riktig å avvise kommunesektorens vilje til vurderinger og endringer. Hovedkonklusjonen etter gjennomgangen av Christiansen-utvalgets høringsmateriale viser bl.a. følgende (som omtalt i meldingens kap. 4 og vedleggets del 2):

-	27 % eller 110 kommuner sier seg helt eller delvis enig med Christiansen-utvalget.

-	Om lag 45 % av disse er helt enige. I disse 45 % av kommunene bor det flere mennesker enn i de 150 kommunene som er helt uenige. Oslo er holdt utenom.

-	Både store og sentralt beliggende kommuner og kommuner som har opplevd store endringer i kommunikasjoner og bosetting gir utvalget sin støtte.

Organisering av kommunal virksomhet

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil framheve at arbeidet med denne meldingen ikke bare dreier seg om prinsipper for sammenslåinger og grensereguleringer. Disse medlemmer vil også sette spørsmålstegn ved overdreven administrasjon og byråkrati og beslutningsprosesser i kommunene. Beslutningene må komme nærmere brukerne av de kommunale tjenestene. Kommunene må ha serviceinnstilling i høysetet og innbyggernes beste innbakt i organisasjonskartet.

Disse medlemmer mener det bør være et mål å få mest mulig velferd ut av de midlene som er tilgjengelige. Det betyr at man må være åpen for å overføre midler fra administrasjon til tjenesteyting. I denne sammenheng er det et tankekors at mange av de mindre kommunene bruker relativt mye av midlene til administrasjon gjennom blant annet oppsplittet ledelsesansvar.

Gjennom satsingen på en desentralisert velferdsutvikling er flere oppgaver blitt overført til kommunene. Det har ført til at det lokale skattegrunnlaget i dag bare kan bære en liten del av kommunenes oppgaver og at de statlige rammeoverføringene får større betydning. Derfor er det i dag spesielt viktig at kommunene, gjennom inntektssystemet, får mest mulig likeverdige forhold når det gjelder ressurser. Disse medlemmer har merket seg at meldingen viser at mange små og lite ensartede kommuner krever til dels kompliserte systemer for statlige overføringer. En konsolidering av kommunestrukturen kan her bidra til at det blir enklere å utvikle økonomiske overføringsordninger som sikrer en rimelig likhet i tjenestetilbudet uansett kommunestørrelse.

Komiteen sine medlemer frå Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil vise til at dei prinsipielle sidene av utviklinga av det kommunale og fylkeskommunale sjølvstyret blei omfattande drøfta i samband med, og gjennomføringa av, ny kommunelov med tilpassing av særlovene. Ved denne revisjonen vart m.a. den detaljerte og direkte kontrollen av kommuneforvaltinga dempa til fordel for ei meir generell rammeorientert statleg styring.

Desse medlemer vil vise til at m.a. fylgjande moment vart lagt vekt på i arbeidet:

-	Nedtoning av reglane om statleg tilsyn og kontroll.

-	Eit større spelerom for lokale variasjonar i administrativ og politisk organisering.

-	Sterkare medverknad/deltaking frå innbyggjarane.

-	Prioritering av det politiske ansvarstilhøvet i den kommunale styringa.

Desse medlemer meiner at ein i arbeidet med å styrke det lokale folkestyret må leggje fylgjande krav til grunn:

-	Krav om klar politisk styring.

-	Krav om aktiv deltaking frå innbyggjarane og lokalsamfunn.

-	Krav til rettstryggleik og kvalitet.

Desse medlemer vil her understreke eit sentralt element ved det lokale folkestyret, nemleg at beslutningar som gjeld menneska sin kvardag må takast nærast mogleg dei beslutninga gjeld.

Desse medlemer meiner det må leggjast stor vekt på at dei store økonomiske rammene som vert forvalta av kommunesektoren vert optimalt utnytta til beste for innbyggjarane. For å få til dette trengst langsiktige, stabile rammevilkår. Dette gjeld både oppgåvefordeling mellom forvaltingsnivåa, økonomiske vilkår og spørsmål om fylkes- og kommuneinndelinga. Desse medlemer meiner det ikkje er dokumentert monalege økonomiske innsparingar ved å redusere antall kommunar og fylke, og antar at omstillingskostnadene - både direkte og indirekte - kan bli minst like merkbare for innbyggjarane.

Det vises i denne samanheng til Christiansen-utvalet si innstilling som viser at gevinsten ved å innføre ein minstestorleik på 5.000 innbyggjarar i kvar kommune kan vere på 100 mill. 1989-kroner årleg når det gjeld kommuneadministrasjon. Ein minstestorleik på 15.000 innbyggjarar vil kunne gje ei innsparing på 200 mill. 1989-kroner. Eit samla Christiansen-utval seier også:

« Det er overraskende at større kommuner ikke kan utnytte stordriftsfordelene bedre. Det er spesielt problematisk fordi undersøkelsen ikke tar med administrasjonen under etatsnivå, som antagelig er størst i de større kommunene. »

Når det gjeld grunnskulen, seier eit samla utval:

« Størsteparten av gevinstmulighetene kan realiseres innenfor dagens kommunegrenser. »

Med omsyn til helse- og sosialtenester viste utvalet til ein analyse frå Sør-Trøndelag som konkluderte med ei innsparing på 3 % ved å slå saman dei 25 kommunane til 8 storkommunar. På landsbasis ville ein slik storkommunemodell gje årlege innsparingar i institusjonsdrifta på ca 700 mill. 1990-kroner. Denne innsparinga forutset i tillegg at alle kommunar oppfører seg som « den flinkaste guten i klassen ».

Desse medlemer viser til Regjeringa si vektleggjing av effektiv ressursbruk som eit prinsipp i vurderinga av oppgåver og myndigheit i lokalforvaltinga. Desse medlemer er einige i at kostnadseffektivitet må vere eit viktig kriterium når lokalforvaltinga skal organiserast, slik som dette må vere eit viktig og nødvendig krav til all offentleg verksemd, for at ressursane kan bli best mogleg utnytta.

Desse medlemer viser til at effektivitet og stordriftsfordelar er målbare verdiar. Det samme gjeld den fysiske avstanden mellom innbyggjarane og dei som tar avgjerdene - som også kan målast. Desse medlemer vil like vel understreke at den « mentale » avstanden, d.v.s. den avstanden som « føles » mellom innbyggjarane og dei som styrer er vanskelegare å måle. Lokal tilhøyring er enda vanskelegare, for ikkje å seie umogleg, å måle.

Desse medlemer meiner at sjølv om desse verdiane heller ikkje skal misbrukast i diskusjonen om organisering av kommunesektoren, må ein ikkje i iveren etter å utnytte stordriftsfordelar gløyme dei ikkje-målbare « kostnader » som kan påførast innbyggjarane dersom kommunar vert slått saman. Omsynet til kostnadseffektivitet innanfor den kommunale verksemda må ikkje overfokuserast på ein måte som bidrar til å fortrenge viktige lokaldemokratiske verdiar, så som nærleik, lokal tilhøyring og identitet.

Desse medlemer viser til ei undersøking om samanhengen mellom kommunestorleik og politisk deltaking som blei gjennomført på oppdrag frå Christiansen-utvalet. (Tor Bjørklund og Rune J Sørensen (1990) Kommunalpolitisk deltakelse - avhengig av kommunestørrelse? Forskningsrapport 1990/3, Handelshøyskolen BI, Sandvika. - Referert i Christiansen-utvalet si innstilling side 171-177.) Denne rapporten viser at tradisjonelle deltakingsformer har best kår i små kommunar. Slike tradisjonelle deltakingsformer er blant anna valdeltaking, offentlege verv, og direkte kontakt mellom befolkninga og politikarane. Rapporten viser også at ein del nyare deltakingsformer, først og fremst ulike former for politiske aksjonar, forekjem oftast i større kommunar.

Desse medlemer er einige i at endringar i utviklinga av mange lokalsamfunn på grunn av f.eks. nye kommunikasjonsliner har skapt behov for ei justering av kommunegrenser og i enkelte tilfelle også samanslåing av kommunar. I enkelte tilfelle kan også deling av kommunar vere aktuelt. Desse medlemer ser imidlertid ikkje behov for å setje i gong ein omfattande reformprosess av kommunestrukturen i Noreg.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil understreke kommunesektorens store og økende betydning for å sikre likeverdige tjenestetilbud til folk i hele landet. De store naturgitte variasjoner og de betydelige og raske endringer i kommunenes arbeidsoppgaver medfører store krav til kommunenes omstillingsevne. Disse medlemmer legger avgjørende vekt på at tjenestetilbudene skal utvikles lokalt innenfor de rammer som settes av Stortinget, og på en måte som bidrar til størst mulig innflytelse for innbyggerne. Disse medlemmer erkjenner at de små kommunene er best i lokal behovstilpasning og har best evne til rask omstilling når dette trengs. Et godt utvikla folkestyre, god oversikt og lokalkunnskap er forhold som bidrar til god effektivitet også i de små kommunene. Disse medlemmer mener man i diskusjon om kommunestrukturen må legge stor vekt på at valgdeltagelse ved lokalvalg er bedre i de mindre kommunene enn i de større.

Disse medlemmer mener at effektivitetsbetraktningene har fått uforholdsmessig stor plass i meldingen i forhold til kvalitative vurderinger og hensyn til distriktspolitikk og lokalt folkestyre. Særlig vil disse medlemmer legge mer vekt på hensynet til det lokale folkestyret. Å være egen kommune eller fylke har en egenverdi utover effektiv og rasjonell tjenesteproduksjon. Særlig i de mindre primærkommunene er « kommunen » en svært viktig hjørnestein i lokalsamfunnet. Disse medlemmer mener det ved framtidige utredninger må legges mer vekt på å utrede sentraliseringsvirkningene for tjenestetilbud, arbeidsplasser og bosetting ved kommunesammenslåing; samt de samfunnsmessige tap som følge av sentraliseringen.

Disse medlemmer vil i sine vurderinger bygge på den oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommune, fylkeskommune og stat som det legges opp til i meldingen. Disse medlemmer mener det trengs en gjennomgang av forholdet mellom lokalt folkestyre og den regionale statsforvaltning.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil understreke at lokalpolitikken og organiseringen av denne bør stimulere og hjelpe frem lokalsamfunnenes muligheter til selvutvikling. Det er en primær oppgave for lokalpolitikken å motvirke en utvikling som reduserer den naturlige tilhørighet, omsorg, kultur og tradisjoner som hjemmet, familien og nærsamfunnet representerer. Disse medlemmer mener at kommunalt selvstyre er en betingelse for at lokalpolitikken skal kunne lykkes i denne primære oppgaven.

Disse medlemmer vil understreke at kommunene skal være til for innbyggerne og ikke omvendt. For at dette skal bli en realitet, må innbyggerne få styre mest mulig av sin egen tilværelse. Politikken må innrettes slik at flere beslutninger føres tilbake til innbyggerne og sikrer at beslutningene totalt blir fattet så nær dem det gjelder som mulig.

Disse medlemmer vil peke på tre viktige kriterier som forutsetning og mål i enhver vurdering av endringer i forvaltningsnivåene. Disse er:

-	demokrati,

-	rettssikkerhet og likebehandling,

-	effektiv oppgaveløsning og brukerstyring.

Disse medlemmer mener at et godt forvaltningssystem må tilfredsstille krav til demokratisk styring og kontroll. Viktige forutsetninger for dette er at innbyggerne har mulighet til å påvirke de politiske organer og kontrollere de folkevalgte. Videre at de folkevalgte har nærhet til innbyggerne, og at den valgte forsamling har reell myndighet til å bestemme. Demokrati er imidlertid ikke bare et spørsmål om politisk medvirkning, det er i hovedsak et spørsmål om den enkeltes mulighet til å forme sitt eget liv. Det betyr igjen at demokrati og brukermedvirkning er uatskillelige.

Disse medlemmer vil understreke at rettssikkerhet i forvaltningssystemet forutsetter at det ikke fattes vilkårlige beslutninger. For å ivareta dette trenges en kontrollinstans. Det er ikke tilfredsstillende for en reell kontroll når det offentlige kontrollerer seg selv slik det ofte er i dag. Når det offentlige både beslutter, iverksetter, driver og kontrollerer, er det dessverre mer uvanlig enn vanlig at kritikk fører frem. Det er meget betenkelig at Regjeringen selv ikke har noen politikk for å forhindre at samfunnet organiseres på denne måten, men snarere støtter opp om det. Et godt tjenestetilbud bør organiseres slik at skille mellom det offentlige som produsent og rollen som kontrollør blir bedre adskilt.

Disse medlemmer mener at kommunene over hele landet bør ha objektivt sett tilnærmet like muligheter til å utføre pålagte tjenester. Men det er viktig å skille mellom likebehandling og likhet. Et krav om at likebehandling skulle være synonymt med likhet ville i prinsippet overflødiggjøre lokal forvaltning. Likebehandling betyr ikke at alle skal ha samme tilbud.

Disse medlemmer mener det er i innbyggernes interesse at forvaltningen løser oppgaver så effektivt som mulig. Det vil gi mest mulig tilbake for skattepengene og vil kunne holde nivået på skatter og avgifter nede. Dette betyr at offentlig tjenesteproduksjon innrettes på en kostnadseffektiv måte bl.a. gjennom konkurranseutsetting.

Disse medlemmer viser til at det norske forvaltningssystem er svært sentralstyrt og detaljorientert. Det er først og fremst innrettet på å styre produksjonen av tjenestene og er lite fleksibelt. I dag har kommuner og fylkeskommuner i hovedsak ansvaret for å planlegge, finansiere, produsere og kontrollere de tjenester de tilbyr innbyggerne. Mangelen på et klart skille mellom det å ha ansvar for at innbyggerne ytes velferdstjenester og kontrollmyndighetene av disse er uheldig. Det kan innebære at politiske mål kommer i konflikt med ivaretakelse av kontrollfunksjonen. Dagens forvaltningssystem er ikke innrettet på en størst mulig valgfrihet for den enkelte og familien.

Disse medlemmer mener det må være hovedregelen å skille offentlig tjenesteproduksjon fra forvaltningen og innføre et finansieringssystem der betalingen i større grad følger brukernes valg. Dette vil medføre en mer effektiv ressursutnyttelse mellom offentlige enheter og mellom offentlig og privat virksomhet. Det viktigste er likevel at en slik endring av finansieringssystemet vil gi brukerne økt valgfrihet og innflytelse over utformingen av offentlig betalte tilbud. Slik vil demokratiet bli styrket fordi brukernes behov vil styre tjenestetilbudene og kommunene må utvikle og utøve sin forvaltning på innbyggernes premisser.

2.2 Arbeids- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåer

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, har merket seg at Regjeringen i meldingen går inn for at det fortsatt skal være tre forvaltningsnivåer her i landet og at oppgavefordelingen mellom de tre i all hovedsak skal fortsette slik som i dag.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med Regjeringen i dette, men mener det også er viktig at man er åpen for justeringer der det er behov for dette.

Et av de områdene der det tidligere har vært pekt på behovet for justeringer, er når det gjelder fylkeskommunenes oppgaver innen samferdsel og vedlikehold av fylkesveinettet. Ved behandlingen av NVVP 1994-97, ba en samlet samferdselskomité om at departementet skulle videreføre en utredning og vurdering av en todeling av vegnettet.

Videre ba samferdselskomiteen i B.innst.S.nr.14 (1994-1995) om at Samferdselsdepartementet skulle medvirke til at en todeling av vegnettet blir vurdert i sammenheng med St.meld. nr. 32 (1994-1995).

Fylkeskommunene har over tid redusert sin innsats til fylkesvegnettet. Beregninger viser at fylkenes egenandel til fylkesvegnettet har sunket fra 27 % i 1986 til 16 % i 1991. Samferdselsdepartementet har ved flere anledninger pekt på den uheldige situasjonen som har oppstått ved at standarden på riksvegnettet de senere år er betydelig hevet uten at det har skjedd en tilsvarende standardheving på fylkesvegnettet.

Dette flertallet er enig med Regjeringen i at en helhetsvurdering tilsier en forsatt tredeling av vegnettet her i landet. I denne vurderingen har hensynet til små kommuner veid tungt. En todeling av veisystemet mellom staten og kommune ville medført et uforholdsmessig stort press for de minste kommunene.

Dette flertallet vil likevel understreke at en fortsatt tredeling av vegnettet krever at fylkenes egenandel til fylkesvegnettet blir opprettholdt på et ansvarlig nivå. Det er også av stor viktighet for samferdsels- og næringsutvikling at vi får den samme standarden på fylkesvegnettet som på riksvegnettet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, konstaterer at det er uro omkring oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre forvaltningsnivåene. Bl.a. er det pekt på uklare grenser, overlapping og gråsoneproblematikk. Flertallet mener dette er uheldig og kan føre til at folks tillit til det offentlige kan svekkes.

Flertallet viser til de store og tunge reformene som er igangsatt innenfor helse, omsorg og videregående opplæring etter hvert også vil få konsekvenser for selve organiseringen av det offentlige forvaltningsapparat. Flertallet viser i denne sammenheng til at Stortinget vedtok å be Regjeringen utrede plasseringen av regionsykehusene og at Hellandsvikutvalget som ble nedsatt på bakgrunn av dette vedtaket, har dokumentert behov for en gjennomgang av ressursbruken på sykehussektoren. Isolert sett kan behandlingen av Hellandsvikutvalgets innstilling i for stor grad komme til å legge avgjørende premisser for fylkeskommunestrukturen. Flertallet viser til at Regjeringens videre arbeid med Hellandsviksutvalgets innstilling vil gripe direkte inn i både helse-/sosialpolitiske og kommunalpolitiske forhold. Flertallet ber derfor Regjeringen legge vekt på de forhold som er pekt på.

Flertallet konstaterer også at fylkesmannsembetets oppgavefelt og den regionale statsforvaltning har vært gjenstand for betydelig utvidelse de senere år. Den regionale statsforvaltning utgjøres i dag av, foruten fylkesmannens kontroll-, tilsyns- og rettledningsfunksjoner, også av fylkeslegene, statens utdannings- og vegkontorer, samt en rekke andre statlige etater. Til sammen utgjør denne statsforvaltning 190.000 årsverk fordelt over hele landet.

Flertallet viser samtidig til at det over flere år har foregått en utstrakt utprøving av interkommunalt samarbeid over hele landet.

Flertallet viser videre til at ordningen med direkte valg til fylkesting har eksistert i 20 år. Fylkeskommunene har i disse årene forvaltet viktige samfunnsoppgaver og vil understreke det viktige i å videreutvikle det lokal folkestyret, gjennom at fylkeskommunene som folkevalgt nivå eventuelt styrkes. Flertallet mener derfor det nå er riktig å evaluere erfaringene, da dette er viktig å legge vekt på ved en eventuell gjennomgang av oppgave- og funksjonsfordeling mellom nivåene.

På denne bakgrunn mener flertallet det er behov for en helhetlig gjennomgang av funksjonsfordelingene i og mellom de tre forvaltningsnivåer samt oppgaver, roller og spilleregler mellom forvaltningsnivåene. Flertallet viser til at meldingen har drøftet en del viktige spørsmål i tilknytning til ordningen med tre forvaltningsnivåer, men at den ikke har tatt sikte på å gjennomføre en helhetlig evaluering.

Flertallet vil på denne bakgrunn be Regjeringen vurdere å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordeling mellom de tre ulike forvaltningsnivåene. Flertallet ber om at mandatet forelegges Stortinget.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti, fremmer forslag i samsvar med dette:

« Stortinget ber Regjeringen vurdere å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre ulike forvaltningsnivåene. Stortinget ber om at utvalgets mandat forelegges Stortinget. »

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil understreke behovet for stabilitet i rammebetingelsene og andre arbeidsvilkår for kommunesektoren med tanke på å oppnå optimal ressursutnyttelse. Disse medlemmer er åpne for å vurdere mindre justeringer i oppgavefordelingen, men mener det nå er særlig viktig å få en klarere grenseoppgang for å fjerne gråsoner, bedre folkestyrets vilkår og bygge ned unødig og kostbart dobbeltbyråkrati.

Disse medlemmer vil påpeke at det finnes slike gråsoner både mellom stat/fylkeskommune og fylkeskommune/kommune innen psykiatri og i rusmiddelomsorgen. Gråsoner med uklare ansvarsforhold mellom fylkeskommune/kommune finnes innen f.eks. barnevernet, medisinsk rehabilitering og for ferdigbehandlede sykehuspasienter. Tilsvarende mellom stat og fylkeskommune når det gjelder f.eks. bruk av spisskompetansesykehus, opptreningsinstitusjoner og Rikshospitalet. Disse medlemmer mener det er viktig å avklare ansvarsforholdene så godt som mulig av hensyn til innbyggerne, men også for å unngå unødige konflikter om økonomiske oppgjør. For å kunne unngå at en hjelpetrengende blir skadelidende, bør det fastslås som prinsipp at det økonomiske ansvar tilligger det høgeste nivå i de tilfelle ansvaret er uavklart.

Disse medlemmer vil vise til intensjonene i den nye kommuneloven om å styrke det lokale folkestyret. Disse medlemmer mener hensynet til et aktivt lokalt folkestyre med ansvar for og muligheter til å finne lokale løsninger må gå foran sentrale myndigheters ønsker om å prioritere lokale innsatsområder, standarden på disse og likhet i tjenester. Disse medlemmer vil gi lokalsamfunnet større ansvar for lokalt tilpassede løsninger. Det må være mulighet for ulike prioriteringer og ulike løsninger lokalt, bygd på minstekrav som alle kommuner får økonomiske rammer til å oppfylle. Disse medlemmer mener disse intensjonene fra kommunelovreformen ikke er fulgt opp av Regjeringen. Særlig betenkelig er det at de økonomiske rammer ikke strekker til for å tilby den tjenestestandard som det er skapt forventninger om fra statlig nivå.

Disse medlemmer mener det vil være i strid med intensjonene om å styrke det lokale folkestyre hvis fylkeskommunene blir nedlagt som forvaltningsnivå.

Disse medlemmer mener det må vurderes hvordan kommunesektoren kan gis en sterkere posisjon i forhold til staten ved tildeling av økonomiske rammer og endring av oppgaver. Det vises i denne sammenheng til de betydelige endringer i kostnadsbildet for Reform-97 etter at Hervik-utvalget hadde lagt fram sine beregninger.

Disse medlemmer vil vise til de vurderinger som er foretatt om en eventuell todeling av vegnettet, og konkluderer med fortsatt tredelt ansvar for vegnettet. Disse medlemmer kan ikke se at fylkeskommunene bevisst har nedprioritert fylkesveiene de senere år, men man har pga. pengemangel vært tvunget til å redusere bevilgningene til denne sektoren.

Disse medlemmer vil fastholde hovedtrekkene i dagens ansvarsforhold for sykehussektoren. Senterpartiet støtter i hovedsak den modell i Hellandsvik-utvalgets innstilling som sier at fylkeskommunen skal eie sykehusene, slik at vi får et regionalisert sykehusvesen med fylkeskommunen som eier og med et løst formalisert regionalt samarbeid. Den omlegging som skal drøftes ut fra Hellandsvik-utvalgets innstilling bør derved etter disse medlemmers mening ikke gi et mindre volum for de fylkeskommunale tjenester.

Disse medlemmer er bekymret over den betydelige vekst som har funnet sted innenfor den regionale statsforvaltning. Det er grunn til å ha en grundig gjennomgang av dette området ut fra hensynet til det lokale folkestyret og for å finne eventuelle økonomiske gevinster gjennom forenklinger. Disse medlemmer vil vise til KS-rapporten med tittel « Tem løven » og vil følge opp vedtaket på KS' landsting med å fremme følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen legge fram en egen melding for Stortinget om overføring av oppgaver og myndighet fra statlig regional forvaltning til folkevalgte organer. »

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at partiet i forbindelse med Trontaledebatten 13. oktober 1994 fremmet forslag om nedsettelse av en kommisjon for gjennomgang av funksjons- og ansvarsfordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene. Forslaget ble vedtatt oversendt Regjeringen uten realitetsvotering.

Dette medlem har videre merket seg at Administrasjonsdepartementet i Dok.nr.7 B (1994-1995) som svar på nevnte forslag henviser til stortingsmeldingen om kommune- og fylkesinndelingen, der også funksjons- og ansvarsfordelingen ville bli drøftet nærmere.

Dette medlem er av den oppfatning at selv om Regjeringen i meldingen har drøftet enkelte sider av saken, har den ikke tatt sikte på å foreta en helhetlig gjennomgang av forvaltningsnivåene slik som foreslått.

Dette medlem vil på denne bakgrunn vise til de øvrige merknader og det forslag dette medlem er med på i innstillingen.

2.3 Den regionale statsforvaltningen

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil understreke at fylkesmannsembetets rolle ligger fast. Fylkesmannen skal være Kongens og regjeringens representant i fylket, og skal arbeide for å følge opp Stortinget og regjeringens vedtak, mål og retningslinjer.

Hovedideen bak fylkesmannsembetets samordningsfunksjon er at det skal omfatte regionale statlige enheter der behovet for statlig samarbeid og koordinering overfor kommunesektoren er størst. Flertallet er enig i dette og ser behovet for at et slikt arbeid videreføres. Det er meningen at den regionale statsforvaltning skal bidra til å videreutvikle mellomnivået som et møtested mellom etater og nivåer. Etter flertallets mening bør mulighetene til forbedring i styrket samhandling mellom forvaltningsnivåene vies større oppmerksomhet. Dette er i tråd med flertallets generelle merknader vedrørende rasjonaliseringsgevinstene som følge av mest mulig fleksibilitet og samordning av tjenester.

Flertallet vil på denne bakgrunn be Regjeringen iverksette en gjennomgang av den lokale statsforvaltning med sikte på bedre samordning og effektivisering av de ulike tjenesteområder. Dette arbeidet må sees i sammenheng med en evaluering av funksjons- og ansvarsfordelingen mellom de ulike forvaltningsnivåene, jf. fremsatt forslag under pkt. 2.2.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, vil understreke nødvendigheten av å unngå at flere forvaltningsnivåer tilbyr de samme offentlige tjenestene. Overlapping i tjenestetilbudet strider mot målsettingen om best mulig ressursutnyttelse med sikte på å gi befolkningen optimalt tjenestetilbud. I denne sammenheng vil en f.eks. vise til at miljø- og planavdelingene hos fylkesmannen og fylkeskommunen arbeider med de samme oppgavene. På flere områder er det i tillegg behov for kontakt og samarbeid mellom statsforvaltningen, fylkeskommunene og kommunene. Her kan betydningen av et slikt samarbeid understrekes ut fra fylkeskommunenes ansvar både i distrikts-, nærings- og utdanningspolitikken og ut fra ansvaret for regional samordning og arealplanlegging gjennom fylkesplanleggingen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det trengs en gjennomgang av forholdet mellom lokalt folkestyre og den regionale statsforvaltning med tanke på å styrke det folkevalgte nivå, redusere det statlige byråkratiet samt øke innbyggernes rettssikkerhet, jf. forslag i forrige kapittel. Det må antas at det kan skje en samordning av den lokale statsforvaltningen samtidig som oppgaver kan overføres til fylkeskommunene. Disse medlemmer mener fylkesmannsembetet må gjennomgås spesielt med tanke på å overføre avdelinger og oppgaver som utfører politisk skjønn til fylkeskommunene og kommunene, slik at fylkesmannsembetet klarere framstår som en anke- og kontrollinstans. Fylkesmannens miljøvernavdeling må overføres til fylkeskommunen. Berettigelsen av Statens utdanningsdirektør i fylkene må vurderes spesielt. Disse medlemmer mener vegsjef-ordningen må legges under fylkeskommunal kontroll. Likeså må den regionale forvaltning av Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds (SND) midler i sin helhet tillegges fylkeskommunen.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på at fylkesmannens primære rolle overfor kommuner og fylkeskommuner er å kontrollere vedtak i henhold til kommuneloven og særlovgivningen. Dette er en viktig og nødvendig funksjon både i forhold til den enkelte borger og fellesskapet. Men det er ingen tvil om at fylkesmannen kan utøve sine plikter slik at det oppstår sterke spenninger mellom fylkesmann og berørte kommune eller fylkeskommune. Årsaken til dette kan selvsagt være måten fylkesmannen utøver sine plikter på, men regelen er heller at fylkesmannen følger de lover han er satt til å ivareta. Likevel er det grunn til å sette spørsmålstegn ved klokskapen ved at fylkesmannen er tillagt utøvende makt på områder som han også er satt til å kontrollere legaliteten av. Disse medlemmer mener dette er meget uheldig. Disse medlemmer mener at det bør vurderes å revurdere fylkesmannens oppgaver med sikte på å rendyrke rollen som anke- og kontrollinstans. På de områder som han har anke- og kontrollansvar må han ikke også ha saksforberedende eller utøvende ansvar. I dag er problemet særlig stort innenfor miljø- og landbrukssaker.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen om å vurdere fylkesmannens rolle med sikte på å rendyrke denne rollen som anke- og kontrollinstans, og legge resultatet av vurderingen frem for Stortinget senest våren 1997. »

2.4 Konkurranseutsetting/privatisering av offentlige tjenester

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil vise til at spørsmålet om privatisering av offentlige tjenester har vært et omdiskutert tema på lokalplan siden kommunevalget 1995. Med de begrensninger som loven legger, er det opp til kommunene selv å bestemme hvilke oppgaver som skal gjøres i offentlig og hvilke som skal drives i privat regi. Når vi under behandlingen av denne meldingen tar opp organisering av kommunal virksomhet, finner flertallet det likevel naturlig å legge noen nasjonale føringer på dette spørsmålet på et prinsipielt grunnlag.

Flertallet vil innledningsvis understreke at privatisering av offentlig virksomhet ikke er et mål i seg selv. I de tilfeller der et vedtak om privatisering blir foretatt bør dette være til fordel for kommunens innbyggere og ikke føre til dårligere vilkår for de som utfører tjenesten.

I en vurdering av privatisering av offentlig virksomhet finner flertallet det viktig å avgrense hvilke type oppgaver som ikke egner seg for privatisering. Det gjelder i første rekke omsorgsfunksjoner, skole og helsetjenester. Under utførelsen av disse tjenestene er det viktig å tenke effektivitet, kostnadsbevissthet og rasjonalitet. Likevel bør tjenestene ikke styres av et marked. Det er ikke sikkert at den billigste løsningen her gir den beste tjenesten. Flertallet vil betvile om de beste omsorgstjenestene kan drives etter lønnsomhetsprinsippet.

Når det gjelder kommunal virksomhet vil flertallet påpeke at det i dag er stor variasjon fra kommune til kommune når det gjelder hva som er kommunal virksomhet. Mesteparten av produksjonen og innkjøp til kommunene kommer i dag fra private virksomheter. Derfor er det i denne debatten viktig å skille mellom anbud og privatisering. Ved anbud bør det tas hensyn til at kommunen har styring med prosess og kvalitet og til dels pris. I tillegg må kommunen kunne kreve en antikontraktørklausul, skatteattest og « ren utvikling » for å sikre skikkelige forhold. Kommunen bør også kunne påse at de ansatte har skikkelige lønns- og arbeidsforhold.

Flertallet finner at det viktigste skillet går mellom kommersiell og ikke kommersiell virksomhet. Det er færre problemer heftet ved å privatisere en virksomhet som skal oppnå et økonomisk resultat enn en virksomhet som ikke har dette målet.

Flertallet vil også peke på at alle vurderinger i forhold til offentlig og privat virksomhet bør gå begge veier. Det finnes private oppgaver som det offentlige kan løse bedre. Flertallet vil også understreke at ved en kommunal/offentlig drift så vil overskuddet gå tilbake til fellesskapet. Hvorvidt en virksomhet er offentlig eller privat sier i prinsippet lite om hvor effektiv driften er. Hvis en privatisering er mer lønnsom fordi det resulterer i større forskjeller i lønn og sosiale rettigheter, så er dette ingen ønsket utvikling.

Flertallet mener at kommunene ved utlysning og inngåelse av anbud må sikre et høyt tjenestenivå, kvalitet og at anbyder ellers følger lov og regelverk knyttet til skatt, kontraktørvirksomhet og lønns- og tariffvilkår for øvrig. Det er viktig at kommunene medvirker til at det ved anbud ikke blir inngått lønns- og tariffvilkår i strid med de ansattes inngåtte avtaler i tråd med « ren utviklings-prosjektet ».

Flertallet vil på denne bakgrunn be departementet ta hensyn til dette ved evt. justering av dagens regelverk på området.

Flertallet vil understreke behovet for å videreføre den effektivisering og kvalitetssikring som Norsk Kommuneforbund jobber for å få til i kommunene.

En sterkere og mest mulig effektiv offentlig sektor er en garantist for at alle skal få et godt tjenestetilbud uavhengig av den enkeltes økonomi eller bosted i landet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil vise til at de aller fleste av dagens sentrale kommunale oppgaver tidligere har vært løst av private. Også i dag finnes omfattende innslag av barnehagedrift, sykehusdrift, legetjenester, barnevern, grunnskoler med eiere og drivere som må regnes som private. En positiv privat innsats vil fortsatt være en bærebjelke i velferdssamfunnet, også for å forbedre eksisterende tilbud på områder der det offentlige har ansvaret for velferdsordningene.

Disse medlemmer vil fastholde det offentliges ansvar for likeverdige velferdstjenester. Retten til utdanning, helse- og omsorgstjenester skal være uavhengig av kjønn, alder, bosted, inntekt og sosial bakgrunn. Det vil være meget krevende å sikre denne retten til likeverdige tilbud og samtidig åpne for kommersielle tilbud i skole-, helse- og omsorgssektoren.

Disse medlemmer mener vi i framtida må være på vakt mot privatisering av velferdstjenester der ønsket om økonomisk gevinst kan gå på bekostning av gode kvalitetstjenester for brukerne, samt trygge ansettelsesforhold for de svært mange som arbeider i den kommunale sektor. Disse medlemmer ser en fare for at privatisering kan bli presset fram i større omfang enn ønskelig dersom kommunenes økonomi ikke er god nok. Mange tror f.eks. i dag at fylkeskommunene ikke makter å drive sykehusene, og at private eller staten kan greie det bedre. Disse medlemmer mener innsatsen til fylkeskommunene og deres ansatte blir sterkt undervurdert. Det har i lengre tid vært for dårlig økonomi til å gi fullgode tjenester på alle områder der fylkeskommunene har ansvaret.

Disse medlemmer mener at kvaliteten på private tjenester innafor basisområdene best kan sikres dersom de er et supplement til de offentlige tjenestene, og er innarbeidet i de offentlige planene. På det viset kan private tjenester også fungere som stimulans til nytenking og økt innsats innafor den tradisjonelle tjenesteproduksjon. Disse medlemmer vil understreke at private helsetjenester ikke må bygges ut i et slikt omfang at det går ut over det offentlige helsetilbudet.

Disse medlemmer vil advare mot privatisering innen el-forsyning og drikkevannforsyning der sterke kapitalinteresser er særlig interessert i å overta. Disse medlemmer regner begge disse områder som infrastruktur som det er viktig at det offentlige kontrollerer. Kommunene har i liten grad investert av egne driftsmidler i kraftsektoren. Risikoen ved framtidig drift kan begrenses og må anses som beskjeden i forhold til gevinsten som eiere og lokale strømbrukere kan oppnå. Ikke minst for næringslivet er et sterkt offentlig eierskap i disse sektorer viktig.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på at hensikten med konkurranseutsetting av offentlige tjenester er å oppnå flere og bedre offentlige tjenester med de samme økonomiske rammer. Det kan en oppnå ved å la private få lov til å konkurrere med det offentlige om å ta ansvar for og drive velferdstjenester. Til nylig har det offentlige selv stått for denne produksjonen og det har vært bygd opp et regelverk for å forhindre konkurranse. Slik er private produsenter holdt utenfor og det offentlige har vernet seg selv ved å monopolisere tjenesteproduksjonen. I den senere tid har forståelsen for de positive effektene ved også å konkurranseutsette offentlig tjenesteyting ført til at stadig flere kommuner og fylkeskommuner innbyr private til å konkurrere med det offentlige om produksjonen. Dette gir seg utslag i bedre produktivitet og kvalitet, og innebærer at velferdstilbudet til innbyggerne blir bedre og mer effektivt.

Disse medlemmer viser til at konkurranseutsetting av offentlige tjenester har vært meget vellykket. Erfaringsgrunnlaget er bredest med hensyn til tjenester som renovasjon, vaskeri, kantinedrift etc., men det kan nå også vises til gode erfaringer med konkurranseutsetting av omsorgstjenester. Når LO, Kommuneforbundet og sosialdemokratiske partier her i landet fremholder konkurranseutsetting som en trussel, synes målet primært å være beskyttelse av fagforeningenes makt samt å verne det offentlige som monopolist, ikke for å tjene brukerne og samfunnet på den beste måten. Disse medlemmer vil derfor ta sterk avstand fra den mistenkeliggjøring det fra disse hold gjøres mot private produsenter.

Disse medlemmer vil understreke at offentlige tjenesteprodusenter selvsagt skal ha samme muligheter til å konkurrere som private og utføre tjenesteproduksjonen dersom de er billigst og best. Det er brukerne som skal betjenes, og de spør ikke om hvem som er produsenter, men om prisen og kvaliteten på tjenestene. Disse medlemmer mener at all offentlig tjenesteyting bør vurderes konkurranseutsatt, og at regler som hindrer at dette kan skje, bør fjernes.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er behov for prinsipielle betraktninger knyttet til privatisering. Det er et overordnet mål å sikre rettighetstanken bak velferdsstaten og øke skattefinansieringa på bekostning av egenandeler og behovsprøving av ytelser og tjenester. Sikring av sosial trygghet ved alderdom, sjukdom og arbeidsløshet må være et offentlig ansvar. Det samme gjelder de deler av kultursektoren som må være et offentlig ansvar, for i det hele tatt å bestå.

Disse tjenestene er hjemlet i lov og omfatter tjenester som:

-	Sjukehustjenester

-	Sjukehjem/hjemmesjukepleie

-	Hjemmehjelp/andre nødvendige hjemmetjenester

-	Rehabiliteringstjenester

Barnevern

Rusomsorg

-	Tjenester etter lov om sosial omsorg

-	PU-tjenester

For å ivareta de prinsipielle kravene til disse tjenestene, må kommunen etter dette medlems oppfatning ha styring over økonomien, fordelingen av tjenestene, forvalte rettssikkerhet knyttet til tjenestene, ansvar for kvalitet og kontinuitet, og ansvar for et helhetlig tilbud. Dette ansvaret er svært sammensatt og komplekst og oppgavenes omfang og sammensetning skifter fort. Det krever kontinuerlig forandring i tilbudene ettersom behovene endres. Driftsansvar og direkte instruksjonsmyndighet over tjenesteytingen er nødvendig for å sikre tilstrekkelig kompetanse og erfaring og for å sikre stabil tilgang på nødvendig personell, bygningsmasse og utstyr.

Kommunene og fylkeskommunene har forvaltet og fordelt de fleste ordningene innenfor helse- og sosialtjenester og de har også tatt initiativ til nye reformer fordi de har sett behovene i befolkningen. Tjenestene har oppstått fordi folk har organisert seg politisk med utgangspunkt i lokalsamfunnet og arbeidsplassen. Grensen mellom hvilke tjenester som utføres i offentlig regi eller i frivillig eller annen regi varierer fra kommune til kommune.

Dette medlem vil understreke at det er viktig å sikre befolkningen de tjenester de trenger og har krav på, og at tjenestene har god kvalitet. Økt brukerinnflytelse over tjenestene er nødvendig. Krav om privatisering kommer ofte fordi offentlige tjenester ikke er tilstrekkelige eller gode nok. Dette kan bare møtes med økte krav til brukertilpassing og tilstrekkelig omfang på tilbudene, bedre kvalitet og service. Mange kommuner mangler tilstrekkelig kompetanse og evne til å møte nye behov. Det bør derfor vurderes nøye i den enkelte kommune, før en foreslår at kommunene skal ta på seg nye oppgaver som ikke er av vital betydning for folks levekår. Kommunens evne til å løse primæroppgavene sine er nøkkelen til å fortsatt få aksept for universelle offentlige løsninger. Offentlig sektor må settes i stand til å investere i kvalitet og service gjennom kompetanseheving, opplæring og investeringer. Fellesløsningene må utvikles slik at flertallet slutter opp om dem.

Dette medlem mener at det bør vurderes en gjennomgang av regelverket for beslutningsprosesser når det gjelder evt. spørsmål om privatisering for å sikre demokratiske kjøreregler. Utgangspunktet må være hva som tjener innbyggerne. Det bør utarbeides regler for saksbehandling og beslutningsprosess som sikrer at saker som gjelder endringer er prinsipielle eller irreversible:

-	Regler om mindretallsvern.

-	Befolkning og brukers rett til å bli hørt.

-	Regler for avgivelse av suverenitet fra folkevalgte organer (kvalifisert flertall, to-gangsbehandling osv.).

Det er f.eks. ikke rimelig at Bærum får selge vannverket til private konsern uten at de som er avhengige av rimelig, sikker og stabil vannforsyning blir spurt eller hørt. En mulighet kan være krav om kvalifisert flertall ved gjennomføring av store system- og organisasjonsendringer i en kommune. En annen mulighet kan være å innføre krav om behandling i to kommunestyrer (med mellomliggende valg). Regler for mer aktiv bruk av rådgivende folkeavstemninger og høringer bør også vurderes. Eksempel på store system- og organisasjonsendringer kan være salg av kommunal vann- og energiforsyning eller privatisering av hele tjenestesektorer.

Dette medlem viser til at svært mange kommuner har eller er i ferd med å gjennomføre privatiseringstiltak og i den forbindelse er det viktig at regjering og Storting gjennomtenker reglement og retningslinjer for å sikre tilgang og kvalitet på tjenester.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at svært mange av dagens velferdstilbud i Norge opprinnelig ble drevet på basis av frivillige initiativ. Dette gjelder på viktige områder som barnehage, opplæring, sosial- og eldreomsorg, sykepleie m.v. Etter disse medlemmers mening må det fortsatt være plass for private og frivillige organisasjoner som tilbyr kvalitativt gode tjenester på disse og andre områder. Dette gjelder ikke minst på områder hvor slike tilbud bidrar til et positivt mangfold.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener imidlertid at når det offentlige i dag satser enorme ressurser på å utvikle faglig gode tilbud på alle velferdsområder er det naturlig å se det private tilbud som et supplement til det offentlige.

Dette medlem mener videre det er nødvendig å skille mellom private tiltak drevet på en ideell/idealistisk basis og tiltak drevet med tanke på økonomisk fortjeneste. Spesielt gjelder dette innenfor helse-, omsorgs- og oppvekstsektoren. Dette medlem mener en konkurranseutsetting i første rekke er aktuelt innenfor tekniske tjenester.

Dette medlem vil imidlertid påpeke at arbeidsplasser innenfor teknisk sektor også i noen grad benyttes til arbeidstakere som ellers vil ha vanskeligheter på det åpne arbeidsmarked. Dette bør tas med i vurderingen når spørsmålet om anbudsutsetting av kommunale tjenester skal avgjøres.

Dette medlem viser til at systemet med momsrefusjon i sterk grad har bidratt til å gi private bedrifter som konkurrerer om kommunale oppdrag likeverdige rammevilkår sammenliknet med kommunal drift.

Dette medlem vil peke på at eventuell privatisering av offentlig virksomhet i første rekke er et spørsmål om hva som er best for innbyggerne som berøres av de aktuelle tjenestene. Hvis en kommune vurderer å privatisere deler av tjenestetilbudet er det etter dette medlems mening følgende forhold man først og fremst må ta hensyn til:

-	Det må stilles de samme krav til kvalitet og tilgjengelighet som dersom tjenestene ble utført av det offentlige.

-	Det må sikres at tjenestene forblir under demokratisk kontroll.

-	Kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjon er viktig, men må ikke være overordnet hensynet til kvalitet, tilgjengelighet og demokratisk kontroll.

-	Arbeidsforholdene for de som utfører tjenestene må ikke være dårligere enn dersom de var offentlig ansatte.

2.5 Reformbehovet vedrørende primærkommune-inndelingen

Komiteen sitt fleirtal, medlemene frå Senterpartiet, Høgre, Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti, er av den oppfatning at det pr. dags dato ikkje er behov for ei omfattande reform knytta til kommuneinndeling.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet har merket seg at det er flere grunner til at vi nå ser på behovet for reformer i kommune- og fylkesinndelingen.

Siden 60-tallet, da dagens kommuneinndeling ble fastsatt, har kommunene fått overført en rekke oppgaver fra staten. Helt nye oppgaver er kommet til og gamle har blitt mer omfattende. Vi har blant annet fått en styrking av primærhelsetjenesten, PU-reformen har gitt kommunene ansvaret for de psykisk utviklingshemmede, landbrukskontorene er blitt plassert i kommunene, i tillegg har kommunene nå fått ansvar for at 6-åringene tilbys skoleplass.

Endringer i kommunikasjonsnettet, med utbygging og utbedring av veier, broer og tunneler, har bidratt til at nye områder nå er bundet sammen i naturlige enheter. I løpet av de siste 30 årene (siden Schei-komiteens arbeid) har flere veier blitt bygget og veistandarden er blitt betydelig forbedret. I tillegg har privatbilismen og den offentlige kommunikasjonen utviklet seg og lagt til rette for samhandling mellom områder som før var isolerte. Utbygging av kommunikasjonsforholdene har knyttet kommuner og deler av kommunene nærmere sammen og gitt muligheter for bedre tjenesteyting og deltakelse i demokratiske organ. I dag er det bare 1,4 % av befolkningen (60.000 personer) som må reise mer enn en time for å nå kommunesenteret. De aller fleste - hele 92 % av befolkningen - har kortere enn 30 minutter til kommunesenteret.

Disse medlemmer vil videre vise til at sjøen i dag ofte er et kommunikasjonsskille som gir lang reisetid. Bygging av broer og undersjøiske tunneler har knyttet øyer sammen og gitt mange fastlandsforbindelse. Dette medfører at områder blir knyttet nærmere sammen. Et felles bolig- og arbeidsmarked oppstår og forsterkes. Et eksempel på dette er Ålesund - Giske. I Bergensområdet har en bro til Askøy kommune, Nordhordlandsbrua til Lindås og Meland kommuner og forestående fastlandsforbindelse fra Osterøy kommune. Krifast-sambandet har også gitt Kristiansund fastlandsforbindelse og ført til et større arbeidsmarked i denne regionen. Rennfast-sambandet fra Rennesøy kommune til Stavanger er ytterligere et eksempel.

Bosettingsmønsteret, folketallet og befolkningsfordelingen er endret. Mange har flyttet fra mer spredtbygde strøk til tettsteder og byer. Flukten fra landsbygda og inn til de store byene har i dag stoppet opp, likevel fortsetter folk å flytte innenfor regionene. Dette betyr dårligere inntektsgrunnlag for mange små kommuner, samtidig som utgiftene vil øke som følge av at befolkningen eldes.

Disse forholdene vil føre til at det stadig blir tydeligere at dagens kommuneinndeling i første rekke er skapt for å løse de behov og de problemer som kommunene sto overfor på 50- og 60-tallet. Disse medlemmer ser det derfor som nødvendig at vi i dag, etter 30 år uten store forandringer i inndelingen, er villig til å se på kommunestrukturen med friske øyne.

Disse medlemmer vil i denne sammenhengen påpeke at samfunnet ikke er statisk. Derfor kan helle ikke kommunestrukturen fastsettes en gang for alle hvis kommunene, på best mulig måte, skal fylle sin rolle som leverandører av velferdstjenester og være viktige demokratiske organer for innbyggerne. Disse medlemmer finner grunn til å understreke at kommune- og fylkesgrensene første og fremst er et administrativt virkemiddel, og ikke noe mål i seg selv. De må derfor kunne vurderes ut fra det som er mest hensiktsmessig for befolkningen som bor i området.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Stortingets flertall senest i spørsmålet om de inneklemte byers problematikk fant det riktig å bruke Stortingets rett til å vedta sammenslåinger. Dette ble gjort i den hensikt å gi de inneklemte byer og deres nabokommuner bedre vilkår for blant annet fremtidsrettet arealdisponering. Nå er denne problematikken langt på vei løst.

Disse medlemmer mener derfor at ingen norske kommuner eller fylkeskommuner i de kommende år bør slås sammen dersom en slik sammenslåing strider mot en eller flere av de berørte kommuners ønske. Derimot bør det oppfordres til samarbeid kommuner imellom, og finner de enkelte kommuner selv ut at de vil være tjent med endrede grenser, vil disse medlemmer anta at Stortinget normalt ikke vil motsette seg dette. Disse medlemmer vil påpeke at et sentralt spørsmål i enhver drøfting av kommunesammenslåinger er en rettferdig fordeling av inntektene i kommunesektoren. Lokale initiativ for en mer rasjonell ressursutnyttelse må ikke medføre at kommunen « straffes » i overføringssammenheng.

Disse medlemmer viser til at primærkommunene i sine høringsuttalelser stort sett avviser at det foreligger et behov for en bred inndelingsreform. Regjeringen har ikke tatt hensyn til dette i meldingen og konkluderer med at det bør settes ned et nasjonalt utvalg etter modell av Buvikutvalgene for å forberede reformarbeidet.

Disse medlemmer ser det ikke som naturlig å nedsette et slikt utvalg. Det er andre og viktigere reformer av forvaltningssystemet som bør gjennomføres for å styrke det reelle lokale selvstyret, sikre brukerne av offentlige tjenester rettssikkerhet og innflytelse på utformingen av tjenestetilbudet og få en mer effektiv bruk av offentlige midler. Dagens system har svakheter på alle disse punkter. En reform må omfatte klarere skiller mellom forvaltning og kontroll, sterkere lokalt selvstyre og frikobling og stykkprisfinansiering av offentlig tjenesteproduksjon. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag som stimulerer til stykkprisfinansiering av offentlig tjenesteproduksjon. »

Disse medlemmer finner grunn til å understreke at det i dag er store økonomiske skjevheter mellom enkeltkommuner. Dette svekker mulighetene for reelt selvstyre, fordi den økonomiske evnen til å løse kommunens pålagte oppgaver blir forskjellig. Regjeringen og stortingsflertallet har forsterket dette ved å senke skattøren og redusere den relative betydningen av kommunenes frie inntekter samt innføre stadig flere øremerkede statlige overføringer. Denne utviklingen av en stadig sterkere statlig styring og umyndiggjøring av norske lokalsamfunn er meget uheldig, og disse medlemmer mener kommunene trenger en politikk som gjenreiser lokalt folkestyre og brukerinnflytelse.

Betydningen av kommunestrukturen

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil framheve at den kommunale organiseringen er et viktig element i distriktspolitikk og næringsutvikling. Det er i dag bred enighet om at kommuneinndelingsreformen på 1960-tallet skapte forutsetninger for desentralisering av offentlige tjenester og et sterkere kommunalt selvstyre. Dette var noe av grunnlaget for at staten kunne gi fra seg oppgaver til kommune- og fylkesnivå. Skulle vi opprettholdt alle de 744 kommunene som vi hadde på midten av 60-tallet hadde neppe en slik desentralisering vært mulig.

De velferdstilbud som vi har bygd opp i løpet av etterkrigstida er i dag av avgjørende betydning for distriktene. Det er mulig å hevde at vår velferdspolitikk faktisk betyr mer for distriktene enn det distriktspolitikken gjør. Et eksempel på dette er kommunen Sigdal i Buskerud som kan vise til at kommunen har gått fra å ha en kombinert helsesøster og sykepleier i 1960 til 20 sykepleiere i dag.

En satsing på en fortsatt desentralisert velferdsutvikling krever sterke kommuner som kan utføre et vidt spekter av oppgaver. Slike kommuner vil være mer tilfredsstillende å bosette seg i, noe som på sikt vil motvirke sentralisering og fraflytting.

Disse medlemmer registrerer at mange av de minste kommunene nå har nådd et metningspunkt for hvor mange flere oppgaver de kan ta imot. Dette kan føre til at det blir uforsvarlig å fortsatt stille de samme kravene til store og små kommuner. Særlig gjelder dette på områder der det settes høye krav til kompetanse og god geografisk samordning av løsninger og ressursbruk. Det vil virke mot sin hensikt dersom en statisk kommuneinndeling skulle bidra til fraflytting og sentralisering fordi de minste kommunene ikke makter å gi befolkningen ønskede velferdstilbud. Et annet faremoment ved en statisk struktur er at ansvaret for eksisterende oppgaveløsninger må flyttes over på andre forvaltningsorganer. Denne prosessen kan forsterkes av en betydelig nedgang i folketallet i mange av småkommunene i årene framover. Småkommunene kan også stå relativt svakt som regionalpolitiske aktører, dvs. i arbeidet med å tilrettelegge for næringsutvikling og sysselsetting. Disse medlemmer ser det som et mål at kommunene skal ha et bredest mulig næringsgrunnlag for å motvirke sårbarhet og sikre et lokalt inntektsgrunnlag.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på at det på ingen måte er bevist at en bestemt kommunestørrelse alene gir mer vellykkede resultat enn en annen. Dette faktum tilsier at endringer i kommuneinndelingen må skje harmonisk og ut fra lokale behov, og at Regjeringen nå bør erkjenne at det ikke er gitt at inndelingsendringer i retning av stadig større kommuner/fylker er rett svar på de problem enkelte kommuner og fylker strever med.

Disse medlemmer mener at det er viktigere for kommunenes vellykkethet at inntektsfordelingen dem imellom blir riktigere og mer rettferdig, at gode skattekommuner ikke blir « straffet » ved stadige og uheldige nedsettelser av skattøren og at kommunenes muligheter til egne prioriteringer og selvstyre stimuleres ved å redusere de øremerkede tilskuddene til et minimum. Reelt lokalt selvstyre forutsetter videre at nasjonale normer og standarder ikke legges så høyt at det ikke blir rom for lokale tilpasninger.

Disse medlemmer vil ikke underslå at standarder og minstekrav kan være viktig, men de lokale myndigheter må ha reell frihet til og reelt ansvar for å følge dem opp. Et virkelig lokalt selvstyre innebærer at oppgaver ikke bør desentraliseres med mindre regjering og Storting også er villig til å akseptere at det faktisk fattes beslutninger lokalt. Disse medlemmer vil advare mot en skritt-for-skritt-politikk som har som mål å tvinge kommunene til å løse sine oppgaver likt. En politikk som innebærer en slik retning, vil føre til at makt og beslutningsrett blir tatt fra kommunene og ført over til staten og det statlige byråkrati. Disse medlemmer mener det er viktig å tilstrebe likeverd - ikke likhet, og at det i et reelt demokrati må være slik at det innen det kommunale selvstyre må kunne prioriteres forskjellig. Dersom statlige myndigheter gjennom en sentralisert politikk viser at de ikke har tillit til de lokale folkevalgte og heller ikke til velgerne, vil selve grunnlaget for desentralisering og lokal myndighetsutøvelse ikke lenger være til stede.

Disse medlemmer mener det er sterke behov for reformer som kan hjelpe lokale folkevalgte til å innrette kommunenes valg av løsninger angående tjenester og oppgaver. Disse reformer må blant annet ta utgangspunkt i at brukerne av kommunale tjenester må få større innflytelse på tilbudssiden gjennom stykkprisfinansiering og konkurranseutsetting samt at inntektssystemet blir endret slik at nåværende systemfeil så langt det lar seg gjøre blir fjernet.

Generalistkommunen

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det vil være betenkelig dersom dagens kommunestruktur skulle være til hinder for en videre satsing på desentralisert velferdsutvikling, men det vil være like betenkelig dersom det utvikler seg et differensiert kommunesystem, der forskjellige kommuner tilbyr forskjellige tjenester. Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at vi får en kommunestruktur der alle kommuner er sterke nok til å kunne tilby et tilfredsstillende nivå på de tjenestene vi ser på som en del av vår velferd. Av denne grunn mener disse medlemmer det er viktig å satse videre på generalistkommunen.

Disse medlemmer vil framheve generalistkommunen som en forutsetning for en høy grad av desentralisering av oppgaver til kommunene. Gjennom en slik politikk styrkes innholdet i det lokale selvstyret og lokaldemokratiet får et viktigere innhold. En hovedkonklusjon etter den siste svenske kommuneinndelingsreformen (avsluttet ca 1974) er at interessen for og kunnskapen om lokalpolitikken økte sterkt i de større kommunene både i media og blant folk flest. En hovedårsak ble ansett å være det utvidete ansvarsområdet kommunen fikk.

Gjennom sin studietur til Spania fikk disse medlemmer illustrert betydningen av generalistkommunen. Spania har en oppgavefordeling der kommunen får tildelt oppgaver etter innbyggertall. Med sin småkommunestruktur (60 % under 1.000 innbyggere) hadde de fleste svært få oppgaver å stelle med. Fordi kommunene mangler kapasitet og kompetanse blir strukturen samtidig en hemsko for desentralisering fra stat til kommunesektor.

Kommunene bør ha et bredt og enhetlig ansvar for offentlig tjenesteproduksjon innenfor sine geografiske områder, på en slik måte at innbyggerne har akseptabel tilgjengelighet til et mest mulig likeverdig tilbud. I forhold til kommune- og fylkesinndelingen betyr dette at kommunene og fylkeskommunene bør utgjøre geografiske enheter som er hensiktsmessig i forhold til de oppgaver som skal løses.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener det ikke er holdepunkter for at dagens kommunestruktur vil være til hinder for en videre satsing på en desentralisert velferdsutvikling. Disse medlemmer mener heller ikke det er noen grunn til å frykte for at det skal utvikles et differensiert kommunesystem i Norge.

Disse medlemmer vil understreke at en desentralisert velferdsutvikling i første rekke avhenger av at kommuner og fylkeskommuner blir sikret tilgang på tilstrekkelige økonomiske ressurser for å kunne løse sine oppgaver. Heri ligger også hensynet til en mest mulig forutsigbar og stabil ressurstilgang gjennom inntektssystemet.

Disse medlemmer vil også understreke at de aller fleste kommuner ved å inngå i en interkommunal samarbeidsordning vil kunne høste fordeler som vil lette gjennomføringen av en rekke oppgaver. Videreutvikling og sterkere formalisering av interkommunalt og regionalt samarbeid må vurderes både for å utvikle større kostnadseffektivitet og ikke minst for å sikre mindre kommuner lettere tilgang på spesialkompetanse.

Komiteens medlemmer fra Høyre er svært skeptisk til departementets og Arbeiderpartiets bruk av begrepet generalistkommuner. I selve begrepet ligger etter disse medlemmers syn den sosialistiske enhetstanken. Dette syn bygger på erfaringer om Arbeiderpartiets vilje til og ideologi om mer statlig styring og kontroll, mer ensrettethet og mindre mangfold. Statistisk sentralbyrå viser i en statistikk at det i perioden 1988-95 har foregått en klar vridning fra rammeoverføringer til øremerkede overføringer ved at øremerkede overføringer har økt fra 3,5 % til 6,8 %. I samme periode har fylkesmannsembetet blitt tillagt nye oppgaver og fått nye muligheter til på statens vegne å overstyre kommunale beslutninger. Disse medlemmer vil understreke at reelt lokalt selvstyre forutsetter blant annet at nasjonale normer og standarder ikke settes så høyt at det ikke blir rom for lokale tilpasninger.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at selve begrepet « generalistkommune » er uklart slik det er brukt i meldingen. Både i innstillingen fra Christiansen-utvalget og i St.meld. nr. 32 (1994-1995) gjøres det forsøk på en definisjon, hvor det sentrale innholdet synes å være at alle kommuner skal utføre de samme lovpålagte oppgaver. Når det gjelder de frivillige oppgavene vil disse naturligvis kunne variere fra kommune til kommune. Det mest problematiske er etter disse medlemmers mening hvor langt man kan gå i retning av å formalisere interkommunalt samarbeid før det går på bekostning av generalistkommunen.

Disse medlemmer mener det finnes oppgaver som kan gjøres bedre gjennom regionalt samarbeid enn av hver kommune hver for seg. Dette vil kunne gjelde innen områder som næringsutvikling, kvalitetssikring m.v.

Problemer knyttet til uhensiktsmessige avgrensninger og flerkommunale byområder

I inndelingsdebatten fokuseres det ofte sterkt på det høye antallet kommuner med lavt folketall, men komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet finner også grunn til å peke på problemer knyttet til kommuner med uhensiktsmessige avgrensninger og flerkommunale byområder. Her vil disse medlemmer peke på den uheldige konsekvens at det brukes relativt mye midler til konkurranse mellom disse kommunene og til en overlapping av administrasjon og tjenestetilbud i flerkommunale byområder.

I de flerkommunale byområdene er problemet i hovedsak at kommunegrensen deler opp større tettsteder og sammenhørende områder. Dels dreier dette seg om byområder der tettsteder deles på flere kommuner. Disse tilfellene oppfattes som den mest alvorlige formen for administrativ oppdeling. Dertil finnes en rekke tilfeller der kommunegrensene deler opp funksjonelle byregioner definert som et felles bolig-, tjeneste- og arbeidsmarkedsområde.

En kartlegging som Kommunal- og arbeidsdepartementet har fått gjennomført viser at det finnes 21 flerkommunale byområder, alle beliggende i Sør-Norge. Noen av disse er Moss, Oslo, Hamar, Drammen, Tønsberg, Skien-Porsgrunn, Kristiansand, Stavanger-Sandnes og Haugesund. 68 av landets kommuner kan defineres som forstadskommuner med mer enn 30 % innpendling til senterkommunen (1990-tall). 15 av disse har mer enn 50 % innpendling.

Så lenge det skjer endringer i kommunikasjoner, bosetting, næringsliv osv., vil det oppstå uhensiktsmessige grensedragninger som ikke er i tråd med det lokale kontaktmønster og innbyggernes ønske om kommunetilhørighet. Uhensiktsmessige grensedragninger kan ha store konsekvenser for det kommunale utbyggingsmønsteret og innbyggernes tilgjengelighet til de tjenestetilbud som ligger nærmest. I dag er det i første rekke ny kommunikasjonsutbygging som har skapt behovet for nye grenser. Et særlig godt eksempel på manglende samsvar mellom kommunegrenser og dagens kommunikasjoner har vi i Finnmark. Der er de store halvøyene delt på langs etter tidligere tider da båten var viktigste kommunikasjonsmiddel.

Et eksempel på en vellykket ny grenseoppdragning har vi fra Hordaland der to kretser den 1. januar 1995 ble overført fra Fitjar kommune til nabokommunen Bømlo. Dette skjedde etter eget ønske fra innbyggerne i området. Disse innbyggerne bodde på øyer nær Bømlo, men hadde grei adkomst til hjemkommunen Fitjar med båt. Da øyene som følge av kommunikasjonsutvikling ble landfaste med Bømlo, ble tilgjengeligheten til senteret i nabokommunen mye lettere enn til eget kommunesenter.

Disse medlemmer vil vise til at tettstedsvekst og endring i bosettingsmønsteret også har skapt uhensiktsmessige avgrensninger. Et eksempel på dette er Ski - Ås i Akershus. Ski tettsted har vokst slik at deler av det er kommet over i nabokommunen Ås. Dermed har vi sett eksempler på at innbyggerne på Ås' side av grensen opplever at grensa gjør hverdagen tungvint for dem. Istedenfor å kunne bruke barnehage- og skoletilbud i kort avstand fra der de bor (dvs. i Ski kommune), må de sende unger til tilbud mye lengre unna i egen kommune - altså Ås.

Et eksempel på en vellykket ny grensedragning skjedde mellom Asker i Akershus og Røyken i Buskerud. I Røyken har det vokst fram et nytt boligfelt som klart har mye kortere vei til tjenestetilbudet i Asker enn Røyken. Som følge av søknad fra innbyggerne , ble derfor kommunegrensa regulert slik at dette boligfeltet fra 1. januar 1996 tilhører Asker kommune.

Disse medlemmer gjør også oppmerksom på at mange tettsteder også deles av kommunegrenser. Eksempler på dette er Gardermoen som er delt mellom Ullensaker og Nannestad, Svelvik som er delt mellom Svelvik og Hurum, Bryne og Kverneland som er delt mellom Klepp og Time.

Disse medlemmer viser til at Christiansen-utvalget har ut fra en nærmere kartlegging av befolkningens tilgjengelighet til nærmeste kommunesenter, funnet at det finnes 250 tilfeller av uhensiktsmessige kommuneavgrensninger. I ekstreme tilfeller kan innbyggerne i de berørte områdene være avhengig av å reise gjennom to andre kommunesentre for å nå kommunesenteret i egen kommune. Etter at Riksveg 5 mellom Sogndal og Fjærland i Balestrand kommune ble åpnet, har ferjeforbindelsen mellom Fjærland og resten av Balestrand falt bort. Dette betyr at innbyggerne i Fjærland må kjøre gjennom to andre kommunesentre for å komme til eget kommunesenter.

Disse medlemmer mener omfanget av uhensiktsmessige avgrensninger gjør dette til et svært aktuelt reformområde. De store endringene når det gjelder veiutbygging og kommunikasjoner generelt gjennom de siste 30 årene har medført et stadig økende behov for slike grensereguleringer.

Disse medlemmer vil her peke på et prinsipp som bør tas med i vurderingen i de tilfeller der en kommune ikke er stor nok til å fylle oppgaven som generalistkommune eller i andre tilfeller der det er mer hensiktsmessig. Prinsippet går ut på å justere grensene slik at flere andre kommuner bidrar med områder slik at både størrelsen og grensedragningene blir mer hensiktsmessige. Et eksempel på en slik kommune er Lardal i Vestfold. Næringsutviklingen i Lardal skjer rundt Lågen, noe som gjør de nåværende grensene uhensiktsmessige. Kommunen selv har derfor uttrykt ønske om å justere grensene ved å motta en del av nordre Larvik og søndre Kongsberg. Dette ville, ifølge kommunen, gitt Lardal kommune bedre utviklingsmuligheter.

Disse medlemmer vil vise til at Regjeringen i meldingen eksplisitt avviser tanken om storkommuner (s. 43, venstre spalte og s. 34, høyre spalte). På side 34 i meldingen sier Regjeringen at interkommunalt samarbeid må være et alternativ til sammenslutninger i « tett befolkede områder med korte avstander og flere sentre ». Et eksempel på et slikt område er Nord-Jæren.

Erfaring med tidligere kommunesammenslåinger

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil framheve at erfaringene fra de fem siste kommunesammenslutningene har vært annerledes og bedre enn erfaringene fra sammenslutningene i Vestfold i 1988. Det skyldes både at staten og kommunene selv har lært av feilene fra 1988 og fulgt opp med flere viktige tiltak, bl.a. økonomisk kompensasjon.

Disse medlemmer vil ikke på noen måte underslå at det har vært mindre positive sider ved de siste sammenslutningene, men vil likevel peke på at helhetsbildet tipper i favør av det positive.

Av hovedkonklusjonene etter sammenslåingene av Sarpsborg, Arendal, Hamar, Hammerfest og Fredrikstad ser disse medlemmer at erfaringene i første rekke er positive.

Sammenslutningene kan se ut til å ha styrket forutsetningene for en mer samordnet arealdisponering. Kommunesammenslutninger gir også muligheten til å kunne vri ressursbruken fra administrasjon til tjenesteyting.

Kommunene har også oppnådd bedre avtaler når det gjelder innkjøp, kreditt, forsikring m.m. som sparer hver av kommunene for årlige millionbeløp. Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på en rundspørring som NTB har foretatt (19. mars 1996). Den viser at Fredrikstad har spart 27 mill. kroner i årlige utgifter etter sammenslåingen i 1994, mens Tønsberg har snudd et underskudd på rundt 70 mill. kroner ved sammenslåingen i 1988, til et netto overskudd på 40 mill. kroner i 1994. Hamar anslår innsparingene til å ligge på 16-17 mill. kroner i året, mens Sarpsborg sparer 14-18 mill. kroner i året. Det er i hovedsak bedre innkjøpsrutiner og slankere administrasjon som har gitt kommunene disse millionbesparelsene.

For noen av kommunene går innsparingene i ressursbruk til administrasjon og annet til å forbedre tjenestetilbudet.

Arendal og Hammerfest rapporterer ikke i særlig grad om innsparingsgevinster. Disse kommunene rapporterer likevel om en forbedring av tjenestetilbudet som følge av sammenslutning.

Alle kommunene har så langt styrket forutsetningene for sitt arbeid med næringsutvikling og kompetansenivået er hevet.

Av de negative erfaringene etter sammenslutningene er det nevnt at innbyggernes tilgang til kommuneadministrasjonen har blitt svekket. Derfor er det en åpenbar ulempe for kommunene at ingen av dem har hatt forutsetninger til å samle hele administrasjonen fysisk i ett bygg. Samtidig er det viktig å lære av en kommune som Arendal som har hatt økonomiske problemer etter sammenslåingen fordi kommunen kom sent i gang med å forberede sammenslutningen og manglet blant annet en bevisst plan for ressursbruken i den nye administrasjonen.

Hovedkonklusjonen og den helt grunnleggende erfaring er at det ikke finnes noen form for automatikk mellom et vedtak om sammenslutning og de resultatene som kan oppnås. Resultatene er avhengig av hvilke konkrete tiltak som iverksettes før, under og etter sammenslutningen. Det er derfor viktig at kommunene gis tilstrekkelig tid til å forberede en sammenslutning før den iverksettes.

Disse medlemmer vil her peke på at departementet har brukt erfaringene fra de siste sammenslåingene som et grunnlag for å utarbeide et veiledningsmateriale for kommuner som skal slutte seg sammen. Disse medlemmer vil understreke behovet for at denne brukes aktivt i den forestående prosessen. Kombinert med aktiv støtte fra fylkesmannen og departementet, mener disse medlemmer at dette vil øke sannsynligheten for en vellykket gjennomføring av sammenslutningen og skape gode forutsetninger for driften av den nye kommunen.

Disse medlemmer vil påpeke viktigheten av å evaluere alle sammenslåinger nøye med tanke på å forbedre prosessen slik at en minimerer ulempene ved grensejusteringer og sammenslåinger samtidig som en maksimerer fordelene.

Når det gjelder erfaringene fra kommunesammenslåingene i byområder i perioden fra 1988 til 1994 vil komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti fremheve viktigheten av at alle relevante forhold blir tatt i betraktning. Dette gjelder blant annet eventuelle effektiviseringsgevinster, endringer i politisk deltakelse, endret tilgjengelighet til de kommunale tjenestetilbud for innbyggerne, og eventuelle sentraliseringsvirkninger.

Etter disse medlemmers oppfatning foreligger det ikke tilstrekkelig dokumentasjon om økonomiske innsparinger som følge av sammenslåingene i byområder de siste årene. Det antas at innsparinger ville kunne oppnås også på andre måter enn ved sammenslåinger, som f.eks. interkommunalt samarbeid.

Når det gjelder politisk deltakelse viser disse medlemmer til at valgdeltakelsen har gått noe mer ned i de sammenslåtte kommunene enn i landet som helhet. Politisk deltakelse er imidlertid ikke bare valgdeltakelse. Befolkningens direkte kontakt med lokale politikere er også viktig.

Etter disse medlemmers mening henger befolkningens tilgjengelighet til det kommunale tjenestetilbudet og eventuelle sentraliseringsvirkninger av kommunesammenslåinger nært sammen. Regjeringen viser i meldingen til at såkalt områdeorganisering (kommunal desentralisering) kan motvirke sentralisering ved kommunesammenslåinger. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke at man ikke har noen garanti for at sammenslåtte kommuner vil organisere virksomheten på en slik måte at befolkningen får bedre tilgjengelighet til tjenestetilbudet. Med trange økonomiske rammer er det naturlig at sentralisering av det kommunale tjenestetilbudet vil være en nærliggende innsparingsmetode. Regjeringen viser da også i meldingen, side 37, til at « det er sannsynlig at opprettelse og drift av et underkommunalt nivå vil medføre økte kostnader til administrasjon ».

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at Christiansen-utvalgets innstilling ble mye omtalt og grundig behandlet i kommuner og fylkeskommuner. Høringsuttalelsene forteller om svært liten entusiasme for utvalgets konklusjoner både vedrørende behovet for en samlet gjennomgang og for flere av de foreslåtte inndelingskriterier. Disse medlemmer har merket seg at de positive uttalelsene er begrenset til generelle spørsmål, og at motstanden er sterk mot endringer som kan gå ut over den enkelte kommunes/fylkes selvstendighet. Uttalelsene viser ellers at det i kommunesektoren er sterk tro på at det interkommunale samarbeidet kan bedres ytterligere, og at det er alminnelig aksept for at omfattende endringer i bosettingsmønsteret også kan medføre behov for grensereguleringer. Samtidig er det sterkt vektlagt at kommunene i tiden etter sammenslutningsrunden på 60-tallet er utviklet til viktige hjørnesteiner for å opprettholde og utvikle lokalsamfunn. Disse medlemmer har merket seg sterke understrekninger av at stabilitet er viktig for innbyggerne, og at det også av den grunn er uheldig å gå til omfattende forandringer i kommunestrukturen.

Komiteens befaringer har etter disse medlemmers mening bekreftet motstanden mot kommunesammenslåinger og frykten for at man lokalt ikke får bestemme i slike spørsmål. Bare Hamar og Kristiansund av de besøkte kommuner har uttrykt et ønske om framtidig arealutvidelse, men ingen har henvendt seg til komiteen med ønsker om å avgi eller bytte areal. Disse medlemmer har ikke inntrykk av at de mindre kommunene mangler nøkkelpersoner eller nødvendig spisskompetanse i større utstrekning enn de store. Heller ikke synes gjennomtrekk i arbeidsstokken å være større i små enn i store kommuner. Disse medlemmer har inntrykk av at det interkommunale samarbeidet er blitt betydelig utvidet de senere år. Det mest vanlige budskap til komiteen er etter disse medlemmers oppfatning, at kommunesammenslutninger vil få stor negativ betydning på lengre sikt for sysselsetting og bosetting i de kommuner som ikke får beholde kommuneadministrasjonen.

Disse medlemmer er ut fra egne erfaringer og komiteens møter med kommune-Norge ikke bekymret over fortsatt å overlate alle landets kommuner de samme oppgavene. I denne sammenheng vises til undersøkelser referert av Christiansen-utvalget om innbyggernes sektorvise tilfredshet med de kommunale tjenester.

Figur 1 viser sammenhengen mellom innbyggertall i kommunen og innbyggernes tilfredshet.

(* Figur utelatt. *)

Analysen bygger på tall fra alle kommuner i landet.

Kilde: Rose, L, Hovland, I-A og Skeidsvoll, A: « Lokal tilhørighet, tilfredshet med offentlige tjenester og holdninger. » Noen resultater fra en landsomfattende undersøkelse, med særskilt vekt på kommunestørrelsens betydning. Oppdragsnotat for Kommunal- og arbeidsdepartementet. Forskningsnotat 08/95, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo, 1994. Bearbeidet av Klemetvoll og Østre, Høgskolen i Hedmark, Rena.

I figur 1 viser kurven for eldreomsorg at 80 % er fornøyd med eldreomsorgen i kommuner med under 2.500 innbyggere. Kurven synker jevnt og sterkt slik at andelen fornøyde er nede i 30 % i kommuner med mer enn 60.000 innbyggere. Tilfredsheten med barnehager og grunnskole synker fra ca 90 % blant de minste kommunene til henholdsvis 54 og 70 % i de største kommunene. Kurven for helsetjenester varierer minst. Den samme undersøkelsen viste at tilfredsheten med tekniske tjenester og kultur- og fritidstilbud øker jevnt med innbyggertallet fra 70 % for de minste kommunene til ca 85 % for de største.

Disse medlemmer mener at disse forskjeller kan forklares ut fra den kortere avstand mellom de styrende og de styrte i mindre kommuner, og at dette fører til at basistjenestene blir klarest prioritert i småkommuner. Utfordringene blir der oftere løst før de er blitt et problem for innbyggerne.

Disse medlemmer har erfart at valgdeltagelsen er sterkere redusert i de områder som er blitt sammensluttet mot folkets vilje enn i landet for øvrig, jf. tabell 1 som viser valgdeltagelsen for de 8 siste sammensluttede kommunene ved de 4 siste kommunevalg, sammenligna med gjennomsnittlig valgdeltagelse i eget fylke.

Tabell 1. Valgdeltagelse i % ved kommunevalg i 8 sammenslutningsområder.

	1983	1987	1991	1995
Arendal/Aust-Agder	71.1/71.8	69.1/69.3	64.8/66.7	57.1/59.8
Sarpsborg/Østfold	75.7/75.0	70.2/69.8	63.1/64.6	61.0/62.1
Fredrikstad/Østfold	76.7/75.0	70.8/69.8	64.0/64.6	61.9/62.1
Hamar/Hedmark	77.8/75.4	72.9/70.3	70.3/68.9	59.8/59.9
Larvik/Vestfold	73.6/72.4	70.5/71.2	67.6/66.6	62.7/63.8
Borre/Vestfold	72.7/72.4	71.3/71.2	65.2/66.6	60.7/63.8
Tønsberg/Vestfold	72.15/72.4	71.7/71.2	65.3/66.6	64.3/63.8
Hammerfest/Finnmark	67.15/67.0	54.7/61.1	55.3/60.0	56.8/57.6

Kilde: SSBs offisielle valgstatistikk.

Disse medlemmer legger stor vekt på at endringer i kommunestrukturen ikke skal skje på bekostning av det lokale folkestyret og innbyggernes mulighet til å påvirke samfunnsutviklingen og tjenestetilbudene. Disse medlemmer mener det er sannsynlig at større kommuner gir negativ effekt på disse forhold. Det vises i denne sammenheng til den undersøkelse av valgdeltagelsen ved lokalvalget i 1995 som er vist i figur 2.

Figur 2. Sammenhengen mellom valgdeltagelse og kommunestørrelse ved kommunevalget i 1995.

(* Figur utelatt. *)

Kilde: Klemetvoll og Østre, Høgskolen i Hedmark, Rena.

I fig. 2 er vist at valgdeltagelsen reduseres med økende folketall. Kommuner med under 1.000 innbyggere hadde 70 % deltagelse, kommuner med over 5.000 innbyggere 60 %. Den samme situasjon gjorde seg gjeldende ved kommunevalget i 1991. Valgdeltagelsen var høyest i de minste kommunene og lavest i kommuner med innbyggertall mellom 20.000 og 50.000 innbyggere med henholdsvis 71,3 og 63,2 % (NOS kommunestyrevalget 1991).

Disse medlemmer mener en viktig forklaring er den større tillit og kjennskap innbyggerne har til de folkevalgte i de minste kommuner. Denne sammenhengen er vist i undersøkelser av Rose og Pettersen, jf. figur 3.

Figur 3. Velgernes tillit til lokalt folkevalgte og rikspolitikere avhengig av kommunestørrelse.

(* Figur utelatt. *)

Kilde: Notat til International Conference on « The Legetimacy of Lokal Government in a Changing World », Oslo 28.-29. mars 1966. Rose, L.E & Pettersen, P.A.

Her er vist at tilliten til lokalpolitikere er langt høgere enn til rikspolitikere i kommuner med inntil 5.000 innbyggere. Ved økende kommunestørrelse reduseres tilliten til lokalpolitikere slik at den er like låg som til rikspolitikere i store kommuner.

Disse medlemmer er ikke enig med departementet i at det er et demokratisk problem at den økende mobilitet medfører at mange arbeider i en kommune og bor i en annen. Det er etter disse medlemmers mening de grunnleggende velferdstjenestene som betyr mest for den enkelte, og disse påvirkes uansett i bostedskommunen.

Disse medlemmer mener det vil være svært uheldig hvis man valgte å la felles bolig- og arbeidsmarked danne grunnlag for kommuneinndelingene. Vi ville da få mammutkommuner i folkerike strøk, f.eks. i Oslo-regionen og Stavanger-området, med styringsproblemer, manglende oversikt, dårligere brukertilpasning av tjenestene og trolig dårligere effektivitet som resultat. Hvis de største kommunene blir større, skaper dette ubalanse mellom kommunene, noe som kan gå ut over samarbeidsmulighetene.

Disse medlemmer mener det er positivt for å opprettholde bosettingsmønsteret og stabiliteten i samfunnet at så mange velger å pendle i stedet for å flytte. Det vises her til at tallet på pendlere er øket fra 129.000 i 1980 til 156.000 i 1990. Disse medlemmer mener det må vurderes å redusere de økonomiske ulemper for pendlere.

Disse medlemmer mener kommunesammenslutninger er en sikker måte å endre bosettingsmønsteret på, særlig i områder med få muligheter for alternativ sysselsetting. Disse medlemmer er forundret over at Regjeringen i meldingen hevder at « det ikke er noen direkte sammenheng mellom endring i kommuneinndeling og sentralisering », og har merket seg at Regjeringen etter at meldingen ble levert har satt i gang undersøkelser for å undersøke om « Noe større kommuner avgrenset rundt et senter kan derved muligens bidra til et mer robust bosettingsmønster », (jf. statsråd Berges brev til komiteen datert 10. mai 1996). Disse medlemmer vil vise til en utredning fra Institutt for økonomi ved Høyskolen i Hedmark med tittel « Uttynningseffekten av kommunesammenslutninger » som er utarbeidet på oppdrag fra Aksjon mot tvangssammenslutning av kommuner. Det er her søkt å beregne endringer i folketall ved en eventuell innlemming av Folldal i Alvdal kommune. Man konkluderer med at folketallet i Folldal vil reduseres fra 1.901 i år 1995 til 1.138 i år 2020 under de beregningsforutsetninger som er valgt. Uten sammenslutning mener man folketallet vil være på 1.665 i år 2020.

Disse medlemmer vil i denne sammenheng vise til høringsuttalelsen fra Norsk Kommuneforbund til Christiansen-utvalgets innstilling, som i meget liten grad støtter de anbefalinger som presenteres i meldingen. Bl.a. uttales:

« Norsk Kommuneforbund kan ikke finne at utvalget har belegg for at kostnadsfaktorene ved produksjon av offentlige tjenester i mindre kommuner med spredt bosetting blir mindre, dersom en får større enheter. Vi tror at større kommuner med sterke sentra vil bidra til et endret bosettingsmønster. »

Disse medlemmer konstaterer videre at det i liten grad er dokumentert at de senere tilfelle av kommunesammenslutninger har hatt de tilsiktede virkninger når det gjelder økonomiske gevinster, bedre arealplanlegging og bedre tjenestetilbud for befolkningen.

Disse medlemmer mener den største del av innsparingene som er omtalt fra de seneste sammenslutninger kunne vært oppnådd ved samarbeid om felles innkjøp og bedre innkjøpsrutiner. Disse medlemmer mener det må legges vekt på at innbyggerne får høgere utgifter ved å besøke rådhuset etter en kommunesammenslutning.

Disse medlemmer konstaterer at Regjeringen har lagt stor vekt på « at det er dokumentert smådriftsulemper i kommunal administrasjon for de minste kommunene, som i mange tilfelle bruker omkring 30 % av sine ressurser til administrasjon ». Dette utsagn i meldingen bygger på en rapport av Rattsø og Kalseth som er laget på oppdrag fra departementet. Disse påstander er senere tilbakevist av de kommuner det gjelder i Kommunal Rapport 9. juni og 11. august 1995, og i en undersøkelse av Agenda Utredning og Utvikling A/S blant 76 kommuner. Disse medlemmer beklager at denne feilinformasjon ikke er rettet opp før komiteen etterlyste en dokumentasjon av påstandene i meldingen.

Disse medlemmer har merket seg at departementet ved drøfting av framtidig kommunestruktur, legger vekt på organiseringen av lignings- og trygdekontor på kommunenivå, og at det kan oppnås gevinster ved at disse får færre kontorer. Disse medlemmer mener det også for disse tjenester må legges en viss vekt på lokal kunnskap og at brukerne har lett tilgjengelighet. Disse medlemmer konstaterer at høringsuttalelsene fra disse instanser ikke indikerer at effektivisering krever større enheter.

Disse medlemmer er forundret over departementets påstander om at større kommuner lettere skal kunne bidra til økt sysselsetting i hele landet. Disse medlemmer mener alle mindre kommuner legger stor vekt på å bidra til å opprettholde og fornye næringslivet.

Ut fra en totalvurdering vil disse medlemmer gå imot at det settes i gang en landsomfattende inndelingsreform etter Regjeringens oppskrift. Disse medlemmer mener de nødvendige endringer i kommuneinndelinger skal utredes lokalt ut fra de forhold som oppleves som problematiske for innbyggerne. Disse medlemmer er enig i at det finnes uhensiktsmessige avgrensninger, men at omfanget av slike justeringer og eventuelt sammenslåinger ikke er så omfattende at det kreves en samordning av de lokale utredningene og de eventuelle påfølgende beslutningsprosesser. Disse medlemmer vil vise til kommunenes positive vilje til å vurdere grensejusteringer ved betydelige endringer i bosettingsmønsteret som ble dokumentert ved høringsuttalelsene til Christiansen-utvalgets innstilling.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener det ikke finnes godt nok erfaringsmateriale om kommunesammenslåinger som gir grunnlag for entydige og sjablonmessige konklusjoner. De fleste vil kunne finne frem til tidligere sammenslåinger som har vært riktige og til andre som ikke har gitt de ønskede resultater. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til de siste sammenslåingene rundt såkalte inneklemte byer og utviklingen i disse områdene. Disse medlemmer viser for øvrig til sine generelle merknader og til merknadene under de ulike kapitler.

2.6 Reformbehovet vedrørende fylkeskommune-inndelingen

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til departementets forslag om at vi skal opprettholde tre forvaltningsnivåer her i landet.

Flertallet er også enig i at de oppgaver som i dag er tildelt den regionale forvaltningen i hovedsak skal bibeholdes på samme nivå.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet er enig med Regjeringen i at det er et reformbehov i fylkesinndelingen. Reformbehovet i fylkesinndelingen er i første rekke knyttet til fylkesgrenser som medfører at sentrale og befolkningstunge områder deles opp av administrative grenser. Dette medfører blant annet ulemper når det gjelder å utnytte skole- og sykehustilbudene i området på en mest mulig effektiv måte.

Disse medlemmer er videre enig med Regjeringen i at fylkesinndelingen bør endres på en slik måte at fylkene utgjør mer balanserte og stabile regioner. Den regionale forvaltningen må representere et klart alternativ slik at funksjonsdelingen mellom kommune, stat og fylke blir mest mulig hensiktsmessig.

Fylkene bør gis en hensiktsmessig avgrensning på lokalt nivå, sett i forhold til dagens kommunikasjoner og bosetting. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at dette begrunner en gjennomgang av fylkesinndelingen. Disse medlemmer legger til grunn at denne gjennomgangen og de etterfølgende prosessene i all hovedsak blir slik som Regjeringen har skissert i St.meld. nr. 32 (1994-1995).

Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på at det allerede er satt ned et eget utvalg som vurderer inndeling og forvaltningsløsning for hovedstadsområdet (Oslo og Akershus).

Disse medlemmer forutsetter at Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med de nødvendige lovendringsforslag som følge av de prosessene som nå settes i gang. Grunnlovens § 58 har en sentral betydning for fylkesinndelingen. Bestemmelsen omhandler tre forhold: Prinsippet om at hvert fylke utgjør et valgdistrikt (første ledd), antallet representanter til Stortinget (annet ledd), og fordelingen av antallet distriktsrepresentanter på hvert fylke (tredje ledd).

Disse medlemmer mener at første og andre ledd i denne loven er regler av konstitusjonell karakter som bør beholdes i Grunnloven. For den videre behandling av rammebetingelsene for fylkesinndelingen ser disse medlemmer likevel behovet for å vurdere Grunnlovens § 58, tredje ledd som omhandler mandatfordelingen mellom fylkene. Et alternativ i så måte kan være å ta selve den fylkesvise mandatfordelingen inn i valgloven. En slik overflytting vil gjøre senere endringer i mandatfordelingen til en ordinær lovendringssak, og ikke til en sak om endringer i Grunnloven.

Disse medlemmer mener at en grunnlovsendring krever at Stortinget nå må signalisere sin holdning i denne saken.

Disse medlemmer vil understreke at det er av grunnleggende betydning at innbyggerne får den nødvendige interessen for og oppslutning om det regionale forvaltningsnivået. Det er også viktig at den regionale forvaltningen blir vitalisert på en slik måte at de ansatte og valgte representantene finner oppgavene interessante og utfordrende.

Fylkeskommunens oppgaver består i dag hovedsakelig av helse/sosial, utdanning, plan- og reguleringsarbeid, tilrettelegging av næringsaktivitet, samferdsel og kultur. I denne sammenhengen er det helse/sosial som utgjør det alt vesentlige av fylkeskommunens arbeidsområde, mellom 60 og 70 %, varierende noe fra fylke til fylke.

Disse medlemmer er derfor enig med Regjeringen i at fylkesinndelingen bør vurderes nærmere i lys av nye prinsipper for organisering og styring innenfor helsepolitikken.

Disse medlemmer viser til vedtak i Stortinget, hvor flertallet (alle utenom Arbeiderpartiet) i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 50 (1993-1994), « Samarbeid og styring - mål og virkemidler for en bedre helsetjeneste », ba Regjeringen utrede spørsmålet om plasseringen av Regionsykehusene. Regjeringen fulgte dette opp gjennom opprettelsen av « Hellandsvikutvalget », som leverte sin innstilling i mars l996.

Disse medlemmer mener at utvalgets arbeide klart dokumenterer at forvaltningen av våre samlede ressurser på sykehussektoren ikke forvaltes rasjonelt nok.

Utvalget har imidlertid delt seg i tre forskjellige mindretall når det gjelder forslag til løsning av problemene. Disse forslagene er:

-	Løst formalisert regionalt samarbeid. (Regionalisert sykehusvesen med fylkeskommunen som eier.)

-	Interfylkeskommunalt selskap. (Formalisert interfylkeskommunalt samarbeid.)

-	Regionalisert sykehusvesen med staten som eier.

Disse medlemmer viser for øvrig til flertallsmerknader fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti under pkt. 2.2.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til tidligere merknader under pkt. 2.2 Arbeids- og ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåer samt pkt. 2.3 Den regionale statsforvaltning. Disse medlemmer mener det vil være i strid med prinsippet om å styrke den folkevalgte styring, hvis fylkeskommunen skulle bli nedlagt eller oppgavene ble sterkt redusert. Disse medlemmer vil derfor slå fast at fylkeskommunen må beholdes som forvaltningsnivå og med et tjenesteomfang omlag som i dag. Samtidig vil disse medlemmer understreke at det må legges mye arbeide i den grenseoppgang som trengs for å få bort gråsoner og for å styrke det kommunale sjølstyre på bekostning av regional statlig forvaltning.

Disse medlemmer vil peke på at fylkeskommunene er tildelt arbeidsområder der det er skjedd en svært sterk utvikling de to siste tiår. Dette gjelder i særlig grad de videregående skoler som nå har et meget godt utbygget og fordelt tilbud i hele landet. Sykehustilbudet er bygget ut i takt med de nye medisinske kunnskaper og innbyggernes behov. Etter disse medlemmers mening har ikke de økonomiske rammer blitt øket i samsvar med oppgavenes volum og krav til bedret kvalitet. Dette forhold har gitt mye negativ medieomtale for alle fylkeskommuner. Disse medlemmer mener dette er en hovedårsak til at mange har negative holdninger til fylkeskommunen som forvaltningsnivå. Et annet forhold som oppleves som problematisk for kommuner og næringsliv, er den dobbeltadministrasjon som følger av at fylkesmannen og annen regional statsadministrasjon dekker de samme områder som fylkeskommunen. Enhver nedbygging av disse organer vil styrke fylkeskommunen.

Disse medlemmer ønsker en fortsatt tredeling av vegvesenets oppgaver for å sikre et likeverdig tilbud. Samtidig må understrekes at det må tilføres mer midler til fylkesveiene - uavhengig av hvem som sitter med det daglige ansvaret.

Disse medlemmer synes det er svært gode grunner for å diskutere problemer og utfordringer innen sykehussektoren. All erfaring tilsier at statlig overtagelse av sykehusene ikke vil medføre bedre og billigere tjenester. Et bedret samarbeide over fylkesgrensene til beste for pasientene synes å kunne gi betydelige forbedringer.

Disse medlemmer anser dagens fylkesinndeling å være godt tilpasset den kommunestruktur og den oppgavefordeling vi har i dag. Det vises i denne sammenheng til høringsuttalelsen til Christiansen-utvalgets innstilling fra fylkesmennene som ikke ønsket endringer. Disse medlemmer mener det er naturlig at enkelte grensejusteringer må foretas, og at dette må skje på bakgrunn av lokale initiativ og utredninger. Dette prinsipp må også følges i hovedstadsområdet.

Disse medlemmer mener det raskt vil komme en ny diskusjon om kommunenedleggelser hvis fylkeskommunene ble fjernet eller antallet ble sterkt redusert. Disse medlemmer mener kommunesammenslåinger er en trussel mot bosettingsmønsteret i landet og mot målet om likeverdige tilbud til alle landets innbyggere.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti vil med hensyn til fylkeskommunens status og organisering avvente eventuell oppfølging av Hellandsvik-utvalgets innstilling fra Regjeringens side, og viser til sine øvrige merknader i innstillingens pkt. 2.2.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at debatten omkring fylkeskommunens eksistens har tatt seg kraftig opp i den senere tid. Meldingen drøfter alt fra avskaffelse av fylkeskommunen til styrking av denne. Regjeringen går i meldingen inn for å opprettholde tre forvaltningsnivåer, men er svært uklar når det gjelder funksjons- og oppgavefordeling. Når Regjeringen i meldingen sier at en endring i fylkesinndelingen skal bidra til at fylkene blir et klart alternativ til den kommunale og statlige oppgaveløsningen, må det være lov til å kreve en forklaring på hva det konkret ligger i dette utsagnet.

Disse medlemmer vil vise til diskusjonen omkring Hellandsvik-utvalgets innstilling og utvalgets påvisning av at den fylkesvise organiseringen av sykehusene ikke fungerer godt nok. Disse medlemmer vil også vise til at Stortinget har bedt Regjeringen om å utrede om ansvaret for vegnettet bør være todelt.

Disse medlemmer mener det er grunnlag for å hevde at fylkeskommunen i dag verken er i stand til å utføre sine pålagte funksjoner godt nok eller har maktet å bli et godt synlig og akseptert ledd i vår forvaltning.

Selv om synspunktene er mange og går i forskjellige retninger, gir de etter disse medlemmers syn ett entydig signal: Dagens fylkeskommune fungerer ikke tilfredsstillende.

Disse medlemmer vil peke på at dagens system med tre forvaltningsnivåer har en komplisert struktur både når det gjelder organisering og oppgavedeling. Utviklingen i retning av en større offentlig sektor og flere folkevalgte nivåer har dessverre ikke gitt mer demokrati, men derimot større følelse av avstand til beslutningstakerne, mindre effektiv bruk av ressursene og til dels sterke politiske spenninger mellom forvaltningsnivåene.

Disse medlemmer mener at den debatten som nå er i gang med hensyn til hvilke forvaltningsnivå som skal ha ansvar for sykehus, vegnett og de videregående skoler kan komme til å ende opp med konklusjoner som at fylkeskommunen avvikles eller at fylkeskommunen blir gjenstand for en omfattende reformprosess. Det er grunn til å minne om at Vegdirektoratet i forbindelse med sitt arbeid med NVVP 1994-97 tok opp spørsmålet om et todelt ansvar for vegnettet på nytt. Direktoratet mente at det ut fra hensynet til et helhetlig vegnett og hensynet til en enklere administrasjon ville være mest rasjonelt med et todelt vegholderansvar - stat og kommune. Disse medlemmer vil understreke at en eventuell fristilling av videregående skoler, sykehus og kollektivtransport vil berøre fylkeskommunens oppgaver i meget sterk grad. En slik brukervennlig og rasjonell utvikling vil tvinge frem reformer i fylkeskommunens forvaltningsområde.

Disse medlemmer viser til at Høyre ikke kan ta noe endelig standpunkt til en forvaltningsreform som f.eks. avvikling av fylkeskommunen eller andre reformtiltak angående denne før landsmøtet har gjort sin beslutning i september.

2.7 Reformbehovet vedrørende hovedstadsområdet

Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, har merket seg at Regjeringen mener det er et reformbehov i hovedstadsområdet og at Regjeringen alt har nedsatt et eget utvalg for hovedstadsområdet som har følgende mandat:

-	Evaluere dagens situasjon i hovedstadsområdet.

-	Drøfte forslag til mulig fremtidig løsning, med utgangspunkt i de modeller som høringsrunden har utkrystallisert, samt eventuelle andre modeller.

-	Foreslå videre prosess.

Flertallet erkjenner at det finnes særlige samhandlingsproblemer i dette området og at disse tema ikke ble vurdert av Christiansen-utvalget.

Flertallet mener de samme behandlingsprinsipper for inndelingssaker må gjelde for dette området som for resten av landet, dvs. at drøftinger om konkrete inndelingsendringer må bygge på lokale initiativ og lokal enighet.

Flertallet har ingen motforstillinger mot at et utvalg av denne karakter nedsettes dersom de berørte parter er enige i det. Det kan likevel reises spørsmål ved mandatets utforming der et partssammensatt utvalg i sitt mandat blir bedt om også å vurdere justeringer i fylkesinndelingen mot nabofylkene.

Selv om flertallet ikke nå finner grunn til å gå inn på de ulike skisserte modeller for endringer i hovedstadsområdet, vil flertallet advare mot løsninger som skaper en kommune/kommuner eller et fylke som befolknings- og forvaltningsmessig blir en mammut i forhold til andre kommuner og fylker i landet.

Flertallet vil peke på det faktum at større kommuner både her i landet og i utlandet deler seg selv opp igjen. Oslo har sine bydelsutvalg. I Sverige har områdemodellen tvunget seg frem og splittet opp sammenslåtte kommuner i flere « småkommuner ». Flertallet mener dette gir grunn til visse refleksjoner.

2.8 Interkommunalt samarbeid

Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at interkommunalt samarbeid er en velegnet samarbeidsform som i mange situasjoner vil gi bedre og mer effektive løsninger enn tilfellet ville være dersom kommunene løste oppgavene hver for seg. Disse medlemmer mener derfor at interkommunalt samarbeid bør stimuleres ved positive virkemidler. Flertallet viser for øvrig til rapport fra Telemarksforskning om interkommunalt samarbeid, utarbeidet på oppdrag fra Kommunal- og arbeidsdepartementet, samt til de ulike partiers merknader.

Flertallet mener at gjennom interkommunalt samarbeid kan kommunene utnytte sine ressurser mer effektivt og holde utgiftene nede. Utgifter til administrasjon blir fordelt på flere og felles innkjøp gir gunstige prisvirkninger. Interkommunalt samarbeid har også den styrke i seg at det kan opprettes når det er behov for det og innen de områder og med de kommuner der et slikt samarbeid gir størst gevinst. Flertallet mener at den fleksibilitet og det mangfold som interkommunalt samarbeid gir muligheter for, i mange tilfeller vil kunne gi bedre uttelling for innbyggerne enn grenseendringer og kommunesammenslåinger.

Flertallet viser til at det finnes flere hjemler for å påby samarbeid mellom kommuner. Slike hjemler kan ved fornuftig bruk gi gode resultat, men det beste samarbeid skjer ved at kommunene frivillig og målrettet oppretter samarbeid med en eller flere andre kommuner.

Flertallet vil peke på at enkelte regler forhindrer et rasjonelt interkommunalt samarbeid. Som et eksempel kan nevnes at opprettelsen av revisjonsdistrikter kan forhindre et revisjonssamarbeid mellom kommuner som ønsker det. Kjøp og salg av tjenester kommunene imellom bør bli mer vanlig fordi en slik aktivitet kan gi innbyggerne mer igjen for pengene og også i visse tilfelle erstatte en forbigående mangel på kommunal kompetanse. Flertallet vil foreslå at lov- og regelverket blir gått gjennom og at lover og regelverk som forhindrer rasjonelle samarbeidsløsninger mellom kommunene, blir fjernet, og fremmer følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av kommuneloven og andre lover og regler om kommunal organisering med sikte på å legge bedre til rette for interkommunalt samarbeid. »

Flertallet vil understreke at interkommunalt samarbeid må organiseres på en måte som gir de folkevalgte styring, innsyn og kontroll.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet vil advare mot former for interkommunalt samarbeid som får preg av et nytt forvaltningsnivå.

Komiteens medlemmer fra Høyre vil fremme følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen utarbeide en eksempelsamling over vellykket interkommunalt samarbeid. »

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at det interkommunale samarbeidet er av mange blitt framhevet som et alternativ til endringer i kommunestrukturen. Disse medlemmer mener at interkommunalt samarbeid er et nødvendig supplement til en ellers godt fungerende kommuneinndeling, men at det interkommunale samarbeid har innebygde prinsipielle og praktiske svakheter som setter begrensninger for hvor vidtfavnende dette samarbeidet kan bli.

I tilfeller der avstander, bosetning og andre forhold utelukker inndelingsendringer må interkommunalt samarbeid nødvendigvis også kunne fungere som en alternativ løsning. Valg av løsning kan ikke gjøres på generelt grunnlag, men må være resultatet av konkrete vurderinger i hver enkelt region.

Det viktigste for disse medlemmer bør være at man først får en konkret vurdering av behovet for inndelingsreformer i hvert enkelt tilfelle. Først bør innsatsen konsentreres om å videreutvikle interkommunalt samarbeid som et supplement i de fleste områder og som et alternativ i spesielle tilfeller.

De viktigste innvendingene mot at et interkommunalt samarbeid kan være et fullverdig alternativ til endringer i kommunestrukturen er at kommunene må gi fra seg betydelig styring for å få til et effektivt samarbeid. Dette bidrar til å svekke den demokratiske koblingen mellom de som styrer og de som blir styrt. Disse innvendingene forsterkes ved at det interkommunale samarbeidet må gjøres mer omfattende og forpliktende for at det skal kunne representere et alternativ. Et interkommunalt samarbeid med full beslutningsmyndighet kan i sin ytterste konsekvens utvikle seg til å bli et fjerde forvaltningsnivå med de demokratiske problemer dette vil avstedkomme.

På sin studiereise til Nederland fikk disse medlemmer innblikk i hvordan et utstrakt interkommunalt samarbeid og et broket mønster av statlige regionale forvaltningsorganer hadde utviklet seg til å bli et demokratisk problem fordi disse nivåene ikke ble styrt av direkte folkevalgte organer.

I praksis har det vist seg at interkommunalt samarbeid ikke realiseres i tilstrekkelig grad på viktige områder. Disse medlemmer vil vise til at erfaringene med det eksisterende samarbeid er at det går bra så lenge det har begrenset omfang knyttet til områder der det er lett å oppnå gevinster for alle deltakerne. Dette gjelder f.eks. renovasjon. Disse medlemmer viser til at erfaringene her tyder på at mange har for optimistiske forestillinger om at et frivillig interkommunalt samarbeid kan fungere effektivt i konfliktfylte saker.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid som supplement vil disse medlemmer på tross av disse prinsipielle og praktiske innvendingene framheve at det er viktig å videreutvikle det interkommunale samarbeidet som et supplement til en godt fungerende inndeling. Interkommunalt samarbeide kan være en måte for kommuner å skaffe seg den nødvendige spisskompetanse på en del områder. Et eksempel på et slikt område er PPT-tjenesten i kommunene.

Det supplerende interkommunale samarbeidet må videreutvikles gjennom prinsippet om fortsatt frivillighet, organisasjonsfrihet, indirekte representasjon, indirekte finansiering og enstemmighet mellom kommunene når det gjelder overføring av myndighet til det felles styringsorganet.

Noen kommuner har løst organiseringen av det interkommunale samarbeidet gjennom å opprette interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Disse medlemmer ser at dette kan være en mulig løsning for flere kommuner når det gjelder å tilføre det interkommunale samarbeidet beslutningsmyndighet.

Disse medlemmer er enig i at denne videreutviklingen blant annet kan bestå i at staten tilrettelegger de juridiske rammene slik at de er tilpasset utfordringene kommunene møter på ulike virksomhetsområder. I tillegg mener disse medlemmer at kommunene må få tilgang på god veiledning og oppsummering av erfaringer slik at kommunene kan lære av hverandre. Disse medlemmer mener også at det bør utvikles modeller for praktisk samarbeid.

Disse medlemmer viser for øvrig til en rapport som Telemarksforskning-Bø har utarbeidet på oppdrag fra Kommunal- og arbeidsdepartementet. I rapporten skisseres det mulige virkemidler for interkommunalt samarbeid blant annet:

-	Ulike bevisstgjøringstiltak.

-	Viljeserklæring om samarbeid.

-	Kjøreregler for samarbeid.

-	Forslag til utforming av regionrådsvedtekter - bl.a. med bestemmelser om flertallsbeslutninger.

Disse medlemmer mener departementet må vurdere disse virkemidlene i arbeidet med å utvikle interkommunalt samarbeid som et supplement til inndelingen. Dette må gjøres på en slik måte at kommunene får størst mulig utbytte av det interkommunale samarbeidet uten at det opprettes et fjerde forvaltningsnivå.

Med hensyn til interkommunalt samarbeid som alternativ, finnes det også mange eksempler på at hensynet til en akseptabel tilgjengelighet til kommunesenteret, vil gjøre det nødvendig å opprettholde kommuner med lavt innbyggertall. Det finnes også kommuner der geografi alene vanskeliggjør en diskusjon om nye sammenslutninger.

Dette gjelder i første rekke:

-	Øykommuner uten stor sannsynlighet for å få fastlandsforbindelse. Et godt eksempel på slike kommuner er Værøy og Røst i Nordland og Utsira i Rogaland.

-	Store landkommuner med et ulendt terreng og lavt folketall eller kommuner på fastlandet som ligger som kommunikasjonsøyer med lange avstander til lokale og regionale sentre. Eksempler på slike kommuner er Fyresdal i Telemark, Engerdal og Rendalen i Hedmark.

Disse medlemmer vil understreke at det i de konkrete vurderingene bør tas hensyn til denne type begrensninger i bosettingsmønsteret og i kommunikasjonsforholdene. Det vil fortsatt være behov for å opprettholde kommuner med lavt folketall i spredt bebygde og lite sentrale områder, selv om dette er til hindring for å skape sterke kommuner. I disse tilfellene vil det være behov for å se nærmere på alternative virkemidler som kan bidra til å styrke disse kommunenes rolle som generalistkommune.

Et interkommunalt samarbeid må, i disse tilfellene, være et tyngre supplement til den eksisterende kommuneinndelingen. Disse medlemmer ser da at det kan bli nødvendig med sterkere statlig styring for å oppnå de ønskede resultatene.

Disse medlemmer viser til at det allerede finnes hjemler i dagens lover for å påby interkommunalt samarbeid. Eksempler på slike hjemler er kommunelovens § 27 nr. 1 som gir generell hjemmel for Kongen til å pålegge interkommunalt samarbeid. Den er hittil ikke benyttet. Grunnskolelovens § 9 gir hjemmel for statens utdanningsdirektør til å foreslå inndeling i distrikter for organiseringen av PPT-tjenesten. Plan- og bygningslovens § 19-2 gir Miljøverndepartementet rett til bestemme samarbeid mellom to eller tre fylkeskommuner i fylkesplanleggingen. En tilsvarende bestemmelse i samme lov gjelder for interkommunalt plansamarbeid. Kommunelovens § 60 nr. 4 gir departementet myndighet til å vedta revisjonsdistrikt for flere kommuner eller fylkeskommuner. Denne er benyttet i de fleste fylker. Lovreguleringene kan i tillegg utvides f.eks. gjennom krav om etablering av faste samarbeidsregioner for en eller flere funksjoner, eller bare lovbestemmelser om at bestemte funksjoner skal løses interkommunalt.

Der det er hensiktsmessig, ut fra et samordnings- og rasjonaliseringsbehov, ber disse medlemmer om at departementet aktivt bruker de hjemlene som er tilgjengelige. Departementet bør i tillegg medvirke til å introdusere nye virkemidler for å få til et mer forpliktende interkommunalt samarbeid.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil vise til at det er lange tradisjoner for samarbeid over kommunegrensene, og at omfanget totalt sett er stort, men at variasjonene mellom kommunene er betydelig. Disse medlemmer har erfart gjennom befaringer og møter at det er stor interesse i kommunene for å utvikle interkommunalt samarbeid videre med tanke på å skaffe et bedre og billigere tjenestetilbud til innbyggerne. Det er tydelig at det er tidkrevende å finne fram til høvelige samarbeidsformer. Disse medlemmer mener det bør vurderes å etablere økonomiske ordninger som stimulerer til samarbeidsordninger på visse områder, f.eks. for å prøve ut ulike modeller for felles arealplanlegging og næringsutvikling. Disse medlemmer vil vise til at slike forsøk kan ta utgangspunkt i erfaringer fra våre naboland.

Disse medlemmer legger stor vekt på at interkommunalt samarbeid skal være frivillig. Det bør likevel vurderes om visse samarbeidsordninger kan knyttes opp mot gjennomføringen av fylkesplanen slik at denne blir mer forpliktende for kommunene.

Disse medlemmer vil vise til det tilsendte notat fra Kommunenes Sentralforbund datert 26. april 1996 « Organisering av interkommunal virksomhet i f.t. kommuneloven ». Disse medlemmer er enig i at det trengs bedre informasjon om de formelle og praktiske sider ved ulike samarbeidsformer, og mener dette er en viktig felles oppgave for departementet og KS.

Disse medlemmer vil særlig peke på at betalingsordninger må utredes slik at fylkesgrensene blir mindre til hinder for at elever og pasienter skal kunne benytte de nærmeste tilbud selv om disse ligger i et annet fylke. Disse medlemmer mener det bør legges til rette for økt kjøp av tjenester fra andre kommunale enheter - og også fra private - for å oppnå økonomiske gevinster. Felles innkjøpsordninger for flere kommuner/fylkeskommuner antas å kunne gi store innsparinger - trolig langt mer enn det som isolert sett kan oppnås ved omfattende kommunesammenslåinger. Slike innsparinger må likevel vurderes i forhold til de negative virkninger en slik praksis kan få for det lokale næringsliv.

Disse medlemmer mener det er et behov for å få utredet eksempler på økonomiske fordelingsordninger knyttet til interkommunale prosjekter for næringsutvikling og arealplanlegging/boligbygging, jf. avtalene mellom Hemne, Hitra og Snillfjord om utbygginga ved Tjeldbergodden, og fremmer følgende forslag:

« Stortinget ber Regjeringen lage en veileder om interkommunalt samarbeid med bl.a. en gjennomgang av praktiske og formelle sider ved ulike samarbeidsformer samt eksempler på rammeavtaler ved felles utbygging av nærings- og boligarealer. »

Komiteen sine medlemer frå Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil vise til Regjeringa si oppsummering av høyringsrunde vedkomande Christiansen-utvalet der det blir konstatert at « statlig tvang eller pålegg om samarbeid har tilnærmet ingen tilslutning som virkemiddel » når det gjeld framtidig interkommunalt samarbeid.

Desse medlemer ser det difor som viktig at kommune-Norge i sterkare grad vil arbeide med og for tiltak som kan institusjonalisere det friviljuge samarbeidet slik at IKS (interkommunalt samarbeid) får nødvendig støtte, styrke og tyngde, samtidig som ein held på den lokale styringa av samarbeidet. Basis for samarbeidet må ligge i dei einskilde primærkommunane og lokaldemokratiet.

Desse medlemer meiner det kan vera aktuelt med sterkare statleg medverknad på viktige saksområde og i regionar der trongen for samarbeid om tyngre oppgåver er avgjerande viktig. Det kan sjå ut som kommunane i prinsippet ynskjer eit sterkt IKS, men likevel ikkje ynskjer å ta i bruk dei verkemiddel som kan gjere samarbeidet effektivt.

Desse medlemer vil difor rå til at staten, for å vidareutvikla IKS, yter økonomisk bistand, justerer lovverk m.m. for å få til interkommunalt samarbeid på fleire område enn i dag. Her vil ein vise til at det rundt i landet er oppretta ulike former for samarbeid gjennom t.d. regionråd. Desse medlemer vil rå til at det no vert lagt inn visse økonomiske incentiv for slike tiltak, for å stimulere kommunane til å inngå og vidareutvikle fornuftig samarbeid. Desse medlemer har med sjølvsyn fått erfare positive IKS-former i ulike deler av landet, t.d. på Fosen og i Grenland.

Desse medlemer har også erfaring for at regionalt samarbeid blir sett på som sers viktig for å kunne stå saman i viktige saker. Det er difor viktig å initiere arbeidet med lokale kjørereglar og vedtekter for samarbeidet. Felles reglar og forpliktingar er også lettare å forholde seg til enn sentrale direktiv. Og skal IKS vera eit reelt alternativ må ein kunne vise til at ein lokalt ynskjer samarbeid på meir forpliktande basis.

Desse medlemer vil framheve fylgjande område som aktuelle for vidareutvikling av IKS:

-	næringsutvikling og tiltaksarbeid,

-	kompetansetilgang og kompetanseutvikling,

-	innkjøpsordningar og data,

-	kjøp/sal/leige av tenester/utstyr mellom kommunane,

-	arealplanlegging,

-	veg- og kommunikasjon,

miljø.

Komiteen sitt medlem frå Sosialistisk Venstreparti vil vise til at Sosialistisk Venstreparti si gruppe på Stortinget i mange år har arbeidd med alternativ regional satsing gjennom framlegg til Regionale Utviklingsselskap (RUS), jf Dok.nr.8:61 (1990-1991), som verkemiddel særleg retta mot næringsarbeid og næringsutvikling.

Dette medlem er tilfreds med at fleire regionar i landet har adoptert denne modellen, samtidig som han er akseptert i sentrale miljø som steller med næringsspørsmål, både i offentleg og privat samanheng.

Komiteen sine medlemer frå Sosialistisk Venstreparti og Kristeleg Folkeparti vil be om at Regjeringa legg fram ei sak med oppdatert oversikt over igangsette interkommunale løysingar og med forslag til lovmessige og økonomiske tiltak for å styrke IKS og kommunane sine muligheiter for å utvikla samarbeidet vidare.

Desse medlemer vil fremme fylgjande forslag:

« Stortinget ber Regjeringa legge til rette for ei sterkare satsing på interkommunalt samarbeid, ved å justere/bygge opp lovverk og utvikle økonomiske incentiv. »

2.9 Økonomiske forhold, organisering og gjennomføring ved inndelingsendringer

Komiteens flertall, medlemmene fra Senterpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, mener at eventuelle kommune- og /eller fylkessammenslutninger må skje på frivillig grunnlag.

Flertallet ser i dag ikke behov for en nasjonal inndelingsreform for kummunesektoren, medregnet oppnevning av et nasjonalt inndelingsutvalg, og fremmer følgende forslag:

« Stortinget ser i dag ikke behov for en nasjonal inndelingsreform for kommunesektoren, medregnet oppnevning av et nasjonalt inndelingsutvalg. »

Flertallet viser til Stortingets vedtak av 1. juni 1995 som klart understreker den betydning lokale avgjørelser skal tillegges i forbindelse med endringer av kommunestrukturen. Kommuneinndelingsloven fastslår på sin side at det bare er regjering og Storting som har vedtakskompetanse i inndelingsspørsmål.

Etter flertallets oppfatning er endringer av kommuneinndelingen et spørsmål som også angår storsamfunnet. Derfor er det naturlig at den endelige beslutning tas av nasjonale myndigheter.

Flertallet mener imidlertid det vil være uaktuelt at Regjeringen fremmer en inndelingssak for Stortinget dersom det lokale demokrati har talt imot, jf. Stortingets vedtak av 1. juni 1995.

Flertallet mener lokale folkeavstemninger bør avholdes som et ledd i den lokale avgjørelsesprosessen. Det bør være opp til kommunestyret på bakgrunn av nærmere retningslinjer å beslutte når folkeavstemning skal holdes og hva avstemningen skal dreie seg om. Helt sentralt i denne sammenhengen er det at innbyggerne på forhånd vet hvilken status en slik lokal folkeavstemming skal ha, dvs. i hvilken grad den vil bli tillagt vekt av besluttende organer.

Flertallet mener det også er viktig at befolkningen får tilgang til mest mulig nøktern og korrekt informasjon om hvilke reelle alternativer de stemmer over, inkludert hvordan en eventuell kommunesammenslutning over tid vil få innvirkning på statens overføringer til kommunen over inntektssystemet.

Flertallet viser for øvrig til de ulike partiers merknader.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til erfaringene fra de siste sammenslutningene i fem byområder, og ser at det er økonomiske gevinster som følge av sammenslåinger. Fordi det vil ta tid før kommunen kan høste disse gevinstene, vil disse medlemmer likevel understreke at kommuner som velger å slå seg sammen ikke bør tape økonomisk som en direkte følge av dette.

Disse medlemmer vurderer det slik at kommunene i første rekke må få kompensert alle engangsutgifter ved en sammenslåing. Fordelen ved et slikt tilskudd er blant annet at det kan stimulere til frivillige endringer. Det kan i seg selv redusere de politiske og administrative omstillingskostnadene og dermed lette overgangen til en ny kommune. Engangsstøtten bør baseres på en analyse av de nødvendige omstillingskostnadene i hvert enkelt tilfelle.

Videre er det disse medlemmers oppfatning at sammenslåtte kommuner bør kunne beholde alle basistilskuddene fra de impliserte kommunene i fem år etter sammenslutningen. Det betyr at sammenslutningen ikke får negative konsekvenser for kommunen de første fem årene når det gjelder overføringer fra staten.

Disse medlemmer ser at en negativ konsekvens ved de fem siste kommunesammenslutningene er at innbyggernes tilgang til kommuneadministrasjonen har blitt svekket fordi ingen av kommunene har hatt forutsetninger til å samle hele administrasjonen fysisk i ett bygg. På dette grunnlaget mener disse medlemmer det er viktig at departementet vurderer ordninger som sikrer at innbyggernes tilgang til kommuneadministrasjonen ikke blir svekket som følge av en sammenslutning.

Kommunikasjonsutbygging er, etter disse medlemmers oppfatning, et virkemiddel som kan stimulere til endringer i kommuneinndelingen. Under reformen på 1960-tallet ble det laget et eget program for utbygging og finansiering av veier i forbindelse med regulering av kommunegrensene. Etter de erfaringene vi har om hvordan kommunene selv ser på denne sammenhengen, mener disse medlemmer det vil være viktig å finne fram til gode inndelingsløsninger i forhold til framtidig kommunikasjonsutbygging. Et eksempel her er kommunene Midsund - Aukra i Møre og Romsdal som ville fungert godt som en kommune hadde det ikke vært for ferjesambandet mellom dem.

Disse medlemmer mener det bør foreligge nærmere konkrete vurderinger av kommuneinndelingen og de lokale kommunikasjonsforholdene, før det denne gang tas stilling til behov for særskilte ordninger på dette området.

Disse medlemmer vil framheve at organiseringen av reformarbeidet er av grunnleggende betydning for at reformene skal fungere. Ved valg av organisasjonsform for inndelingsarbeidet må det tas hensyn til størst mulig likebehandling over hele landet. Det er også viktig med lokal medvirkning, lokalkunnskap, og så rask avklaring som mulig. Disse medlemmer legger til grunn at reformarbeidet skal bygge på lokale prosesser. Her ser disse medlemmer for seg at fylkesmannen må ha initiativ og framdriftsansvar.

Utfra hensynet til rettferdighet og likebehandling er det, etter disse medlemmers oppfatning, likevel viktig at vi får en nasjonal likhet i de lokale prosessene. Hensynet til koordinering taler for at prosessene må organiseres av et nasjonalt utvalg. Her blir samspillet mellom fylkesmannen og utvalget av avgjørende betydning. Etter disse medlemmers syn er det av stor betydning at fylkesmannen får den nødvendige kapasitet for å utføre dette arbeidet på en grundig måte. Det er også viktig at det nasjonale utvalget får solide ressurser. Disse medlemmer vil i denne sammenhengen be departementet komme med et utfyllende og klart mandat slik at det nasjonale utvalget kan fylle sin oppgave på best mulig måte.

Hensynet til lokal medvirkning, lokalkunnskap og en fornuftig tidsmessig avgrensning av reformprosessen, tilsier at vurderingene i det rådgivende utvalget på nasjonalt nivå baserer seg på prosessene i ulike deler av landet.

Når det gjelder endringer i fylkesinndelingen ser disse medlemmer det ikke som naturlig at koordineringsansvaret ligger hos en fylkesmann. Her er det viktig at det nasjonale utvalget tar seg av dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at disse medlemmer ikke ser behov for at det nå opprettes et nasjonalt inndelingsutvalg og vil gå mot kommune- og fylkessammenslutninger som skjer mot de berørte kommuners og fylkers vilje. Disse medlemmer vil på denne bakgrunn gå mot vesentlige endringer i kommuneinndelingsloven, og mot endringer i Grunnloven m.m. som Regjeringen foreslår.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at det med utgangspunkt i behandlingen av denne meldingen vil være ønskelig å sette i gang lokale prosesser for å vurdere inndelingsspørsmålet konkret i hver enkelt område. Målet er at de nødvendige utredningene så langt det er mulig skal foreligge tidsnok til at vedtak om endringer i kommuneinndelingen kan fattes i stortingsperioden 1997-2001. Dette forutsetter at de lokale prosessene bør starte opp så snart som mulig, og i hovedsak sluttføres innen utgangen av neste kommunevalgperiode, dvs. høsten 1999.

For fylkesinndelingen bør det etter disse medlemmers oppfatning legges opp til nærmere vurderinger i regi av inndelingsutvalget med sikte på forslag til endringer i fylkesinndelingen innen vårsesjonen i år 2000. Dette gjør det mulig med en koordinert gjennomgang av kommune- og fylkesinndelingen, samtidig som eventuelle forslag om å flytte Grunnloven § 58, 3. ledd om mandatfordelingen mellom fylkene kan vurderes innen dette tidspunktet.

Disse medlemmer er av den oppfatning at Stortinget bør betrakte resultatet av en folkeavstemning som et vektig råd fra de berørte innbyggerne. Den endelige avgjørelsen i konkrete inndelingssaker må imidlertid være resultatet av en samlet vurdering der også andre hensyn trekkes inn i avveiningen. Dette krever at det er Stortinget som må ta ansvaret for den endelige beslutningen i slike saker. Her vil disse medlemmer vise til merknadene i forbindelse med behandlingen av Dok.nr.8:94 (1994-1995).

På den andre side bør det være slik at resultater fra lokale folkeavstemninger veier tyngre i noen inndelingssituasjoner enn i andre. Ved grensereguleringer som berører en mindre del av befolkningen i en kommune, bør folkeavstemningen tillegges betydelig vekt.

Samlet sett bør det etter disse medlemmers syn være opp til det lokale selvstyret å avgjøre om det skal avholdes rådgivende folkeavstemning. Staten bør ikke oppfordre til lokale folkeavstemninger dersom det ikke er hensikten å følge resultatet eller tillegge det betydelig vekt. Kommunene har også selv et ansvar for å klargjøre for innbyggerne hvilken status lokale folkeavstemninger skal ha.

Disse medlemmer viser her til erfaringene fra Rotterdam. Disse viser tydelig betydningen av å på forhånd klargjøre hvilken status lokale folkeavstemninger skal ha. De illustrerer også på en god måte problemene med å tolke lokale folkeavstemninger. I Rotterdam var det bare en del av de berørte innbyggerne som uttalte seg, dvs. de ca 600.000 innbyggerne i Rotterdam kommune. De 500.000 innbyggerne i omegnskommunene kom ikke til orde. Dessuten var oppmøteprosenten bare 42.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet mener det ikke er behov for en landsomfattende inndelingsreform, og mener alle inndelingssaker skal utredes lokalt og ut fra lokale initiativ der innbyggernes behov er utgangspunktet. Disse medlemmer vil derfor gå klart imot Regjeringens modell med å oppnevne et sentralt inndelingsutvalg som sammen med fylkesmennene og departementet skal ha initiativrett og samordningsansvar.

Disse medlemmer antar at lokale initiativ om grensejusteringer eller sammenslåinger vil bli annonsert i forbindelse med lokalvalg eller foreslått i kommuneplansammenheng slik at innbyggerne gis flere anledninger til å si sin mening før den endelige avgjørelse skal tas.

Disse medlemmer forutsetter at slike spørsmål blir grundig utredet av de berørte kommuner. Disse medlemmer mener det bør gis statlig støtte til slike utredninger bare der det foreligger felles søknad fra alle berørte kommuner. Disse medlemmer mener kommunesektoren bør bygge opp rådgiverkompetanse innafor dette fagfelt.

Disse medlemmer vil understreke at fylkesmannen ikke skal gis en rolle som initiativtaker for å få fram slike lokale initiativ og sette i gang nødvendige utredninger. Disse medlemmer mener den framgangsmåte som er valgt av Fylkesmannen i Møre og Romsdal i samråd med departementet for utredninger om sammenslutning av Kristiansund og Frei, er meget uheldig.

Disse medlemmer vil understreke viktigheten av at det skaffes mest mulig erfaringsdata fra tidligere sammenslutninger. De økonomiske data må omfatte innsparinger og omstillingskostnader i sin fulle bredde. Også data om utviklingen i tjenestetilbudet og om innbyggernes meninger om positive og negative sider (som oversikt, nærhet og kjennskap), må samles inn og bearbeides. Utviklingen i innbyggernes deltagelse ved valg og i andre demokratiske prosesser bør også undersøkes. Disse medlemmer mener en slik erfaringsinnsamling med tilhørende informasjon må være det viktigste statlige bidrag til de framtidige inndelingsprosesser.

Disse medlemmer mener det er nødvendig å opprette en ordning med statlige omstillingsmidler ved sammenslutninger og store grensejusteringer. Tildeling av slike midler må etter disse medlemmers mening foretas av Stortinget etter at det lokalt er gjort vedtak i inndelingssaken.

Disse medlemmer mener ingen kommune skal slås sammen mot kommunenes vilje. Stortinget skal ha den formelle godkjenning av en sammenslåing for å se til at behandlingsmåten har vært betryggende og for å bevilge omstillingsmidler. Disse medlemmer mener den formelle godkjenning av mindre grensejusteringer kan tillegges Regjeringen, og antar det derfor blir relativt få saker som krever Stortingets behandling.

Disse medlemmer vil vise til vedtak som Stortinget gjorde 1. juni 1995 om avgjørelsesmyndighet ved kommunesammenslåinger:

« Stortinget ber Regjeringen legge til grunn at framtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning har gått imot kommunesammenslutning. »

Disse medlemmer mener det er avgjørende viktig for det lokale folkestyret at avgjørelse i lokale saker fattes lokalt - ikke minst i store og viktige saker. Hvis avgjørelser om kommunesammenslåing foretas mot innbyggernes vilje, vil folkestyretanken tape.

Disse medlemmer mener Stortinget må bestemme hvordan den kommunale beslutningsprosess skal være i inndelingssaker. Disse medlemmer mener forslag om kommunesammenslåing må settes fram minst ett år før et kommunevalg og behandles av kommunestyret tidligst ett år etter samme valg. Det nye kommunestyret kan bestemme at spørsmålet skal være gjenstand for en folkeavstemning. Tema for avstemningen og om hvorvidt resultatet skal være bindende for kommunestyrets avgjørelse, bestemmes på det samme møtet.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener det må være opp til det enkelte kommunestyre om det skal holdes folkeavstemning angående en eventuell kommunesammenslåing. Dersom kommunestyret vedtar at en slik avstemning skal holdes, er det etter disse medlemmers syn naturlig at kommunestyret bør rette seg etter avstemningsresultatet. Dersom deltakelsen ved folkeavstemningen er svært lav mener disse medlemmer at kommunestyret selv må vurdere hva som best tjener kommunen og ta sin selvstendige avgjørelse. Premissene for folkeavstemningen må gjøres klart for innbyggerne før avstemningen slik at de er innforstått med den vekt avstemningen vil få for forslagets utfall.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti er enig i at forslag om konkrete kommunesammenslutninger må springe ut av lokale initiativ. Dette medlem ser ikke bort fra at det kan være nødvendig å gi impulser til lokale prosesser i enkelte områder for å avdekke om grensereguleringer kan være aktuelt. I denne sammenheng kan fylkesmannen spille en rolle som samordner og samtalepartner. Fylkesmannens rolle bør imidlertid avgrenses for at de berørte kommuner ikke skal føle at staten prøver å presse sine løsninger på lokalsamfunnene.

Dette medlem mener det er kommunestyret i den enkelte kommune som treffer vedtak om folkeavstemning som ledd i en regulering av kommunegrenser eller sammenslåing av kommuner. Dette medlem viser til Stortingets vedtak av 1. juni 1995, hvor det er slått fast at

« fremtidige endringer i kommunestrukturen ikke skal omfatte kommuner hvor kommunestyret, eller innbyggerne i en folkeavstemning har gått imot kommunesammenslutning. »

Etter dette medlems oppfatning må det legges stor vekt på resultatet av folkeavstemning ved forslag om kommunesammenslåing. Dette medlem viser for øvrig til fellesmerknader angående dette tema ovenfor.

Dette medlem mener dessuten at andre fora i kommunene som bygde- og grendelag, velforeninger eller andre organisasjoner som kan være talsmenn for de ulike befolkningsgrupper innen en kommune også bør trekkes aktivt med. Informasjon bør komme ut til lokalbefolkningen ved hjelp av folkemøter o.l.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

Stortinget ber Regjeringen lage en veileder om interkommunalt samarbeid med bl.a. en gjennomgang av praktiske og formelle sider ved ulike samarbeidsformer, samt eksempler på rammeavtaler ved felles utbygging av nærings- og boligarealer.

Forslag fra Senterpartiet:

Forslag 2

Stortinget ber Regjeringen legge fram en egen melding for Stortinget om overføring av oppgaver og myndighet fra statlig regional forvaltning til folkevalgte organer.

Forslag fra Høyre:

Forslag 3

Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag som stimulerer til stykkprisfinansiering av offentlig tjenesteproduksjon.

Forslag 4

Stortinget ber Regjeringen om å vurdere fylkesmannens rolle med sikte på å rendyrke denne rollen som anke- og kontrollinstans, og legge resultatet av vurderingen frem for Stortinget senest våren 1997.

Forslag 5

Stortinget ber Regjeringen utarbeide en eksempelsamling over vellykket interkommunalt samarbeid.

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag 6

Stortinget ber Regjeringa legge til rette for ei sterkare satsing på interkommunalt samarbeid, ved å justere/bygge opp lovverk og utvikle økonomiske incentiv.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har ellers ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

I.

Stortinget ber Regjeringen vurdere å sette ned et bredt sammensatt utvalg som skal foreta en helhetlig gjennomgang av ansvars-, oppgave- og funksjonsfordelingen mellom de tre ulike forvaltningsnivåene. Stortinget ber om at utvalgets mandat forelegges Stortinget.

II.

Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av kommuneloven og andre lover og regler om kommunal organisering med sikte på å legge til rette for interkommunalt samarbeid.

III.

Stortinget ser i dag ikke behov for en nasjonal inndelingsreform for kommunesektoren, medregnet oppnevning av et nasjonalt inndelingsutvalg.

IV.

St.meld. nr. 32 (1994-1995) - om kommune- og fylkesinndelingen - vedlegges protokollen.

Oslo, i kommunalkomiteen, den 30. mai 1996.

Roger Gudmundseth,	Eirin Faldet,	Ola T Lånke,
leder.	ordfører.	sekretær.

Stortinget.no

Innstilling fra kommunalkomiteen om kommune- og fylkesinndelingen.

Dette dokument

Tilhører sak

Innhold

Innhold

1. Sammendrag

1.1 Innledning

1.2 Mål og utfordringer

1.3 Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

1.4 Hovedtrekkene i høringsmaterialet til Christiansen-utvalget

1.5 Reformbehovet i kommuneinndelingen

1.6 Reformbehovet i fylkesinndelingen

1.7 Alternative og supplerende løsninger

1.8 Mål for kommuneinndelingen

1.9 Mål for fylkesinndelingen

1.10 Videre oppfølging i hovedstadsområdet

1.11 Organisering og gjennomføring av reformarbeidet

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

2. Komiteens merknader

2.1 Generelle merknader

Organisering av kommunal virksomhet

2.2 Arbeids- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåer

2.3 Den regionale statsforvaltningen

2.4 Konkurranseutsetting/privatisering av offentlige tjenester

2.5 Reformbehovet vedrørende primærkommune-inndelingen

Betydningen av kommunestrukturen

Generalistkommunen

Problemer knyttet til uhensiktsmessige avgrensninger og flerkommunale byområder

Erfaring med tidligere kommunesammenslåinger

2.6 Reformbehovet vedrørende fylkeskommune-inndelingen

2.7 Reformbehovet vedrørende hovedstadsområdet

2.8 Interkommunalt samarbeid

2.9 Økonomiske forhold, organisering og gjennomføring ved inndelingsendringer

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

Forslag fra Senterpartiet:

Forslag fra Høyre:

Forslag fra Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:

4. Komiteens tilråding

1.1	Innledning	5
1.2	Mål og utfordringer	5
1.3	Oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene	6
1.4	Hovedtrekkene i høringsmaterialet til
	Christiansen-utvalget	8
1.5	Reformbehovet i kommuneinndelingen	8
1.6	Reformbehovet i fylkesinndelingen	9
1.7	Alternative og supplerende løsninger	9
1.8	Mål for kommuneinndelingen	10
1.9	Mål for fylkesinndelingen	11
1.10	Videre oppfølging i hovedstadsområdet	11
1.11	Organisering og gjennomføring av reformarbeidet	12
1.12	Økonomiske og administrative konsekvenser	13

2.1	Generelle merknader	13
2.2	Arbeids- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåer	16
2.3	Den regionale statsforvaltningen	18
2.4	Konkurranseutsetting/privatisering
	av offentlige tjenester	19
2.5	Reformbehovet vedrørende primærkommune-inndelingen	22
2.6	Reformbehovet vedrørende fylkeskommune-inndelingen	30
2.7	Reformbehovet vedrørende hovedstadsområdet	32
2.8	Interkommunalt samarbeid	33
2.9	Økonomiske forhold, organisering
	og gjennomføring ved inndelingsendringer	35