Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Dagny Gärtner Hovig, Rita Tveiten og Tom Thoresen, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll, og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, viser til at Stortinget med opprettelsen av kontroll- og konstitusjonskomiteen i 1993 ønsket å styrke Stortingets kontroll av Regjeringens myndighetsutøvelse samt å gi kontrollsakene en grundigere behandling. Ett av Stortingets viktigste formelle instrumenter for å utøve kontroll med regjeringer er gjennomgangen av statsrådets protokoller.
Komiteen har i denne forbindelse drøftet hvordan den kan bidra til en mest mulig forsvarlig og formålstjenlig forberedelse av Stortingets behandling av statsrådets protokoller. Komiteen har i forbindelse med gjennomgangen av protokollene for 2. halvår 1995 valgt å legge vekt på en gjennomgang av de forskrifter som er gitt av Kongen i statsråd i det aktuelle tidsrom. Komiteen har således gjennomgått forskrifter fastsatt av Kongen i statsråd 2. halvår 1995, og har knyttet enkelte merknader til et utvalg av disse forskriftene.
Det mest sentrale spørsmål for komiteen i forbindelse med gjennomgangen av forskriftene har vært i hvilken grad de gitte forskriftene holder seg innenfor rammen av de fullmaktene som er gitt i lovs form, samt i hvilken grad Regjeringen har fulgt opp klare retningslinjer fra Stortinget i premissene for delegasjonshjemlene.
Komiteen vil generelt peke på viktigheten av at forskrifter er så klare og utvetydige som mulig. Komiteen vil videre minne om at en utstrakt bruk av forskrifter bidrar til en vanskelig tilgjengelig rettstilstand ved at relevante regler må søkes flere steder. Komiteen mener dette illustrerer en viktig problemstilling knyttet til bruk av fullmaktsbestemmelser. Komiteen vil allikevel minne om at utstrakt bruk av delegasjon av myndighet til å gi forskrifter er en nødvendighet i dagens samfunn. Komiteen er dog av det syn at det er grunn til å vise varsomhet med bruken av forskriftshjemler, særlig når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter (legalitetsprinsippet) for borgerne. Rettigheter og plikter bør i størst mulig grad fremgå av selve loven. I den grad det er nødvendig å benytte seg av forskriftshjemler på områder som faller innenfor legalitetsprinsippets anvendelsesområde, bør loven selv etter komiteens syn angi klare rammer for fullmakten, loven bør videre angi retningslinjer som forskriften må holde seg innenfor. Dette kan bidra til å gi borgerne holdepunkter for hvilke rettigheter og plikter de har samt hvilke rettslige inngrep fra myndighetenes side de må tåle.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, minner om at forskrifter som overskrider sin fullmakt i en del tilfeller har blitt kjent ugyldige av domstolene. Det oppstår særlige problemer i de tilfellene hvor Stortinget har gitt signaler i innstillinger om hva som nærmere bør reguleres ved forskrift. Her bør Stortingets syn tillegges betydelig vekt.
Komiteen minner i denne sammenheng om Innst.S.nr.277 (1976-1977) der det bl.a. ble uttalt:
|
« Særlig i lovvedtak kan det således være nødvendig å gi ganske vide forskriftsfullmakter til forvaltningen fordi det kan by på vanskeligheter og til og med være uhensiktsmessig å ta alle detaljbestemmelser inn i selve lovvedtaket. I slike tilfeller må entydige uttalelser i premissene for vedtaket være sterkt retningsgivende for forvaltningens utarbeidelse av forskriftene. » |
Det ble videre understreket at:
|
« Ved alt lovarbeid må bestrebelsen gå ut på å gjøre lovtekstene så presise og uttømmende som mulig. Dermed unngås tolkningstvil, og behovet for fullmakter til å gi utfyllende bestemmelser blir mindre. » |
Komiteen vil etter dette knytte noen bemerkninger til noen av de gitte forskriftene.
Regjeringen har foretatt en revisjon av påtaleinstruksens bestemmelser. Komiteen er tilfreds med at endringene av påtaleinstruksen har styrket fornærmedes stilling under straffeprosessen.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, har merket seg at Regjeringen har gitt en forskrift om mekanisk eller elektronisk innretning som mot innskudd gir rett til spill uten mulighet for gevinst (underholdningsautomater). Forskriften er gitt med hjemmel i den nye lotteriloven av 24. februar 1995 nr. 11. Flertallet er enig i at det er behov for å regulere bruken av spilleautomater og lotteriformer. Flertallet vil dog understreke at de fullmaktene som regjeringen legger til Justisdepartementet ikke må brukes på en slik måte at den vesentlig forringer foreningers og lags inntektsmuligheter. Flertallet viser i denne sammenheng til justiskomiteens enstemmige bemerkninger i Innst.O.nr.9 (1994-1995), hvor det bl.a. uttales:
|
« Komiteen ønsker å tone ned departementets oppfatning om at inntekter fra lotterier ikke må være hovedinntektskilden for finansiering av organisasjonenes virksomhet. Mange organisasjoner har allerede i dag lotteriinntekter som en vesentlig del av sine totale inntekter. »
|
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til Stortingets behandling 12. mars 1996 av Dok.nr.8:51 (1995-1996) om forslag fra stortingsrepresentantene Jan Simonsen og Fridtjof Frank Gundersen om å be Regjeringen endre forskriften til lov om vern mot tobakkskader, slik at det blir tillatt med røykerom i skoler og barnehager, hvor dokumentforslaget ble avvist.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet har registrert at det ved kgl. res. av 15. desember 1995 nr. 990 ble gitt en forskrift om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. Da røykeloven ble vedtatt i februar 1995, var loven omtvistet i Stortinget, og regjeringen bør ta hensyn til Stortingets signaler når forskrifter skal fastsettes. Størrelsen av de røykfrie sonene var et av stridstemaene. I forskriftens § 8 er sonenes størrelse regulert. Disse medlemmer forventer at konsekvensene av utvidelsen av de røykfrie sonene som er planlagt fra 1. januar 1998, vurderes før endringen trer i kraft.
Disse medlemmer har også merket seg forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. gitt i kgl. res. av 1. desember 1995 nr. 928. Forskriftens § 18 første ledd fastslår at det ikke skal røykes i virksomhetens inneområde. Dette innebærer et totalforbud mot røyking på en rekke arbeidsplasser, selv om forholdene er lagt slik til rette at røykingen ikke sjenerer ikke-røykere. Disse medlemmer mener det er et behov for å verne ikke- røykere mot passiv røyking, men at denne forskriftsbestemmelsen går for langt i forhold til lovens formål.
Disse medlemmer viser videre til Dok.nr.8:51 (1995-1996) fra stortingsrepresentantene Jan Simonsen og Fridtjof Frank Gundersen om å be Regjeringen endre forskriften til lov om vern mot tobakkskader, slik at det blir tillatt med røykerom i skoler og barnehager. Forslagsstillerne fremmet følgende forslag:
|
« Stortinget ber Regjeringen endre forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v. slik at røyking i egne røykerom i barnehager, grunnskoler og videregående skoler ikke lenger blir forbudt etter forskriftene. » |
Forslaget ble behandlet i Stortinget den 12. mars 1996, hvor det ble avvist. Det er etter disse medlemmers syn grunn til å minne om at dette ikke kan tolkes som noen ubetinget tilslutning til Regjeringens meget vidtgående forbud. Disse medlemmer forutsetter at virkningene av forskriften blir evaluert og at det blir vurdert løsninger som i fremtiden både kan ivareta hensynet til ikke-røykerne og røykerne, og at dette gjøres på en måte som reduserer konfliktnivået mest mulig.