1.1 Innledning
I St.prp. nr. 87 (1991-1992) la Sosial- og helsedepartementet fram en tilråding om bygging, organisering og drift av Nytt Rikshospital, noe Stortinget ga sin tilslutning til i forbindelse med behandling av Innst.S.nr.215 (1991-1992).
Hovedoppgavene for Nytt Rikshospital omfatter: Regionsykehus for helseregion 2 (Østfold, Akershus, Vestfold, Telemark, Buskerud, Aust- og Vest-Agder), flertall av lands- og flerregionale funksjoner, visse sentral- og lokalsykehusfunksjoner for Akershus fylkeskommune, samt viktige deler av Det medisinske fakultet ved Universitetet i Oslo.
Denne gjennomgåelsen avgrenses til kun å gjelde den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital. Det er særlig ansvars- og myndighetsforholdet mellom Sosial- og helsedepartementet, som oppdragsgivende departement, og Planleggings- og samordningsdepartementet, som konstitusjonelt ansvarlig for Statsbygg, som vil bli belyst. Brukerorganiseringen vil ikke bli behandlet i denne delrevisjonen. I tillegg vil Riksrevisjonen bl.a. foreta en gjennomgåelse av de helsepolitiske sidene ved prosjektet Nytt Rikshospital.
Problemstillinger og mål for denne delrevisjonen har vært å foreta en gjennomgåelse av de forutsetninger Stortinget har lagt til grunn vedrørende den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital, i tillegg til å vurdere om den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital har tilstrekkelig klare ansvars- og myndighetsforhold.
1.2 Oppsummering av undersøkelsen
Den organisasjonsmodellen som er valgt for den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital reiser etter Riksrevisjonens oppfatning en del uklarheter når det gjelder ansvars- og myndighetsforhold.
Ansvars- og myndighetsfordeling ved statlige byggeprosjekter fremgår av Dok.nr.7 (1972-1973) og klargjøring fra Statsministerens kontor datert 25. mai 1981.
I St.prp. nr. 87 (1991-1992) legges det opp til en organisasjonsmodell som i hovedsak følger den ovennevnte ansvarsfordelingen, noe Sosial- og helsedepartementet la til grunn ved organiseringen av prosjektet. Det blir imidlertid understreket at Sosial- og helsedepartementet skal ha et større ansvar for utviklingen av prosjektet enn hva som er vanlig ved statlige byggeprosjekter, noe som skal ivaretas ved en utvidelse av kontaktgruppen. Ved behandling av proposisjonen, jf. Innst.S.nr.215 (1991-1992) presiserte et flertall i sosialkomiteen at den videre organiseringen av prosjektet måtte være preget av klare ansvarsforhold. Det ble videre forutsatt at organiseringen av prosjektet skulle skje gjennom et overordnet utbyggingsstyre med totalt prosjektansvar overfor departementet, og som utbygger måtte forholde seg til. Komiteens presiseringer ble imidlertid ikke gjentatt ved forslag til vedtak fra Stortingets side.
Ifølge styringsgruppens mandat utøves de berørte departementenes overordnede styring og kontroll med prosjektet gjennom deres representasjon i gruppen. Det framgår også at styringsgruppen kan fatte bindende beslutninger gjennom flertallsvedtak dersom representanten for den instans som har ansvar og myndighet i vedkommende sak, slutter seg til vedtaket. Dette innebærer at enkeltrepresentanter kan blokkere avgjørelser rettet mot sin egen instans.
Riksrevisjonen antar at styringsgruppen for Nytt Rikshospital er tillagt ansvaret som utbyggingsstyre i den endelige organisasjonsmodellen. Styringsgruppen er ikke ledet av byggherren, men av styreleder for Rikshospitalet. Ifølge de merknader som et flertall i sosialkomiteen ga i Innst.S.nr.215 (1991-1992), skal Statsbygg som utbygger forholde seg til avgjørelsene som fattes i « utbyggingsstyret ». Dette innebærer at Statsbygg skal være bundet av de flertallsavgjørelsene som fattes i styringsgruppen. Det er klart at Sosial- og helsedepartementet ikke har tatt disse merknadene til følge ved utformingen av styringsgruppens mandat i og med at Statsbygg kan blokkere avgjørelser som er rettet mot deres ansvarsområde. Sosialkomiteens merknader vedrørende klare ansvarsforhold i prosjektet er derfor, etter Riksrevisjonens oppfatning, ikke overholdt i tilstrekkelig grad. Det er også revisjonens vurdering at disse forhold gir Sosial- og helsedepartementet svakere politiske styringsmuligheter enn hva flertallet i sosialkomiteen har forutsatt, jf. Innst.S.nr.215 (1991-1992).
Styringsgruppens brede sammensetning med representanter fra bl.a. tre departementer, Rikshospitalet og Statsbygg kan gjøre det vanskelig i ettertid å plassere ansvaret for eventuelle uheldige avgjørelser. Det er Riksrevisjonens oppfatning at det i praksis kan oppstå situasjoner der det kan være vanskelig å plassere det konstitusjonelle ansvaret for de beslutningene som fattes.
Det kan videre stilles spørsmål om hvorvidt den valgte organisasjonsmodellen er tilstrekkelig effektiv dersom det oppstår grunnleggende uenighet mellom de involverte parter. Det er vanlig at det i sluttfasen av større prosjekter oppstår kritiske problemstillinger som trenger rask avklaring. Det er en risiko for at avstemningsreglene i styringsgruppen vil kunne bidra til forsinkelser i denne fasen av prosjektet.
1.3 Sosial- og helsedepartementets kommentarer
I brev av 10. februar 1997 uttaler departementet at det ikke har noen vesentlige merknader til teori- og faktadel i den mottatte rapporten, og gjentar at den valgte organiseringsmodellen følger av St.prp. nr. 87 (1991-1992) som Stortinget sluttet seg til. Det understrekes videre at Kvalitetsrådet inngår i den overordnede organiseringen av prosjektet, noe som departementet mener gir økt sikkerhet for at totalkvaliteten blir i samsvar med Stortingets rammer.
Etter departementets vurdering var Stortingets intensjon å sikre en prosjektorganisasjon med klare ansvarsforhold, at de som skal drive sykehuset skulle få innflytelse på utformingen av sykehuset innenfor de godkjente rammene, og at departementets overordnede rolle i prosjektet skulle understrekes. Etter departementets oppfatning ivaretar prosjektet dette, samtidig som den viser deres bevisste satsing på brukermedvirkningen.
Ansvarsfordelingen mellom Statsbygg og styringsgruppen bygger på rollefordeling i henhold til Statsbyggs administrative bestemmelser, og er et samarbeid. Kontaktgruppen er i hovedsak et konsensusorgan.
Sosial- og helsedepartementet uttaler videre at det ved en eventuell irregulær utvikling vil ha tilstrekkelig styringsmulighet gjennom løpende kontakt med prosjektledelsen, deltagelse i Styringsgruppen og Styringsgruppens arbeidsutvalg, og ledelse av Kvalitetsrådet, noe erfaring til nå har vist.
Om den valgte organisasjonsmodellen er tilstrekkelig effektiv dersom det oppstår grunnleggende uenighet mellom involverte parter, vises det til at brukeretat og Statsbygg hver for seg er resultatenheter i staten. Det er således viktig å oppnå konsensus i en kontaktgruppe ettersom et utbyggingsprosjekt berører begge etatenes resultatansvar.
Vedrørende muligheter for forbedringer av prosjektorganisasjonen har Sosial- og helsedepartementet bl.a. vurdert og kommet med forslag til endringer av styringsgruppens mandat, jf. departementets brev av 10. februar 1997.
1.4 Riksrevisjonens bemerkninger
Undersøkelsen har vist at Sosial- og helsedepartementet har utformet den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital i samsvar med St.prp. nr. 87 (1991-1992). Departementet har imidlertid ikke tatt til følge de merknader som et flertall i sosialkomiteen ga i Innst.S.nr.215 (1991-1992). Selv om disse merknadene ikke er statsrettslig bindende for Sosial- og helsedepartementet, gir komiteens merknader normalt uttrykk for Stortingets forutsetninger for et vedtak, og det er vanlig at Regjeringen og fagdepartementene legger til dels stor vekt på komiteuttalelsene.
Riksrevisjonen har satt spørsmålstegn ved styringsgruppens rolle som beslutningsorgan, noe departementet tilbakeviser. Gruppens mandat og sammensetning vil etter Riksrevisjonens oppfatning kunne bidra til svak politisk styring, uklare ansvarsforhold og for dårlig effektivitet ved en eventuell grunnleggende uenighet mellom aktørene. Sosial- og helsedepartementet erkjenner at styringsgruppens mandat ikke gir et korrekt uttrykk for dens reelle funksjon og myndighet.
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av at de reelle myndighetsforhold og ansvaret for styring og beslutningsvedtak i store utbyggingsprosjekter av denne typen er klart og entydig formulert, og konstaterer at styringsgruppens mandat nå vil bli endret som skissert i departementets brev. Riksrevisjonen har forståelse for at ny behandling av overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital på nåværende tidspunkt kan være uhensiktsmessig, og tar til etterretning departementets forsikringer om at organiseringen fungerer.
1.5 Sosial- og helsedepartementets svar
Saken har vært forelagt Sosial- og helsedepartementet som ikke har ytterligere merknader i saken, men viser til brev av 15. juni 1995 og 10. februar 1997.
1.6 Riksrevisjonens uttalelse
Saken sendes Stortinget « Til orientering ».
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald Oppebøen Hansen, Sigbjørn Johnsen, Ragna Berget Jørgensen og Gunnar Skaug, fra Senterpartiet, Edvard Grimstad og Marit Tingelstad, fra Høyre, lederen Petter Thomassen og Jan P Syse, fra Sosialistisk Venstreparti, Kjellbjørg Lunde, fra Kristelig Folkeparti, Dag Jostein Fjærvoll og fra Fremskrittspartiet, Carl I Hagen, har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse avdekker uklarheter hva gjelder ansvars- og myndighetsforhold av den overordnede organiseringen av prosjektet Nytt Rikshospital. Riksrevisjonen peker på at det ble presisert fra sosialkomiteens flertalls side i Innst.S.nr.215 (1991-1992) nettopp at det måtte være klare ansvarsforhold. Komiteen vil påpeke at klare ansvarsforhold i styring og kontroll kan være en avgjørende faktor i gjennomføringen av denne type prosjekter. Komiteen er positiv til at Riksrevisjonen fokuserer også på denne type problemstillinger.
Komiteen vil for øvrig understreke at dersom Regjeringen velger ikke å legge vekt på et komitéflertalls merknader, bør Stortinget i det minste bli orientert om dette.
Komiteen er enig i Riksrevisjonens vurdering om at det kan ha blitt svakere politisk styringsmyndighet enn det sosialkomiteens flertall forutsatte. Riksrevisjonen viser her til at enkeltrepresentanter i styringsgrupper kan blokkere avgjørelser rettet mot egen instans.
Komiteen har også merket seg spørsmålene Riksrevisjonen reiser om den valgte organisasjonsmodellen er tilstrekkelig effektiv dersom det oppstår problemstillinger som trenger rask avklaring.
Komiteen registrerer at Sosial- og helsedepartementet mener å ha ivaretatt Stortingets intensjon, men erkjenner at styringsgruppens mandat ikke gir et korrekt uttrykk for dens reelle funksjon og myndighet.
Komiteen registrerer videre at Riksrevisjonens påpekninger har ført til at departementet erkjenner dette forhold og at styringsgruppens mandat vil bli endret.
Komiteen ser positivt på at Riksrevisjonen foretar løpende oppfølging av store statlige prosjekter.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens forslag om at saken tas « Til orientering ».
Komiteen viser til dokumentet og til det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dok.nr.3:10 (1996-1997) - Riksrevisjonens gjennomgåelse av overordnet organisering av prosjektet Nytt Rikshospital - vedlegges protokollen.
|
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 28. mai 1997.
|
| Petter Thomassen, |
Marit Tingelstad, |
Kjellbjørg Lunde, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |