1. Sammendrag

1.1 Innledning

Bostøtte er en statlig støtteordning under Kommunal- og regionaldepartementet, som administreres av Husbanken og kommunene. Målgruppene er personer over 65 år, personer med stønad eller pensjon gjennom folketrygden og barnefamilier. Bostøtteordningen ble i 1997 administrativt samordnet med botilskuddsordningen under Sosial- og helsedepartementet. I 1996 ble det bevilget 820 mill. kroner. I årene 1991 til 1996 ble i gjennomsnitt 38 pst. av midlene tildelt barnefamilier.

Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse i 1996 var å vurdere bostøtteordningens resultater i forhold til de målene som er satt for ordningen, samt se på departementets resultatoppfølging og kontroll av ordningen.

Bostøtteordningen er et boligpolitisk virkemiddel som skal bidra til at husholdninger med svak økonomi skal kunne anskaffe og bli boende i en god og nøktern bolig. Riksrevisjonen har utledet følgende kriterier for revisjonen:

• – Bostøtteordningen skal treffe barnefamilier med svak økonomi.

• – Bostøttemottakerne skal kunne bo i en god og nøktern bolig.

• – Bostøtteordningen skal bidra til at mottakerne skal kunne anskaffe bolig.

• – Barnefamilier med svak økonomi skal ha botrygghet ved inntektsbortfall.

Ordningen er avgrenset til kommunale utleieboliger, leiligheter i borettslag og boliger som er finansiert i Husbanken, Landbruksbanken eller med kommunale utlånsmidler fra Husbanken. I 1996 var inntektsgrensen kr 126900 for familier med to personer og kr162000 for familier med fem personer.

1.2 Oppsummering av undersøkelsen

Det er innhentet data om alle bostøttemottakerne i 1996 fra Husbankens bostøttedatabase og gjennomført beregninger av bostøttemottakernes totale økonomi. Undersøkelsen var avgrenset til 334 barnefamilier i 4 større byer. Etter Riksrevisjonens vurdering kan den gi indikasjoner på bostøtteordningens resultater i landet som helhet.

Undersøkelsen indikerer at mange barnefamilier med svak økonomi ikke mottar bostøtte, og at dette blant annet skyldes boligavgrensningen i ordningen. Blant barnefamiliene i utvalgsundersøkelsen var det nærmere 3/4 som ikke mottok bostøtte, til tross for at alle familiene hadde inntekt under inntektsgrensen for bostøtte. Boligavgrensningen innebærer at en familie som har fullfinansiert boligen i en privat kredittinstitusjon, ikke har krav på bostøtte, selv om husholdningen har inntekt under inntektsgrensen. Videre vil en barnefamilie med svak økonomi som leier leilighet i en bolig finansiert i Husbanken, miste støtten dersom huseier refinansierer lånet til en privat kredittinstitusjon.

De fleste barnefamiliene innenfor bostøtteordningen har en svak økonomi og undersøkelsen viser at bostøttemottakerne i gjennomsnitt har en personinntekt på ca. kr60000. Flertallet av mottakerne har en personinntekt som ligger langt lavere enn inntektsgrensene i ordningen. Undersøkelsen viser at de fleste bostøttemottakerne har høyere utgifter enn inntekter. Videre viser undersøkelsen at barnefamilier med to voksne har svakere økonomi enn barnefamilier med én voksen. Dette skyldes blant annet at enslige forsørgere mottar barnebidrag og høyere barnetrygd. De to husholdningstypene får likevel utbetalt samme beløp i bostøtte. Riksrevisjonen stiller spørsmål om ordningen bør ta hensyn til husholdningens sammensetning av barn og voksne ved beregning av bostøtte.

Undersøkelsen viser at minimum 10 pst. av mottakerne i 1994 ikke ville mottatt bostøtte hvis faktisk inntekt var lagt til grunn. Dette skyldes at to år gamle ligningstall legges til grunn ved beregning av støtten. Barnefamilier som tidligere hadde lav inntekt, for eksempel på grunn av studier eller arbeidsledighet, vil ha krav på bostøtte selv om dagens inntekt langt overstiger inntektsgrensene i ordningen. Det bør vurderes å etablere rutiner som fanger opp vesentlige inntekts-økninger hos bostøttemottakerne.

Undersøkelsen viser videre at bostøttemottakerne i stor grad bor i gode og nøkterne boliger og at mottakerne i stor grad opprettholder samme botetthet i den tiden de er i bostøttesystemet.

Undersøkelsen viser at bostøtteordningen i liten grad bidrar til at mottakerne kan anskaffe bolig. Bostøtten forbedrer deres økonomiske situasjon, men de færreste synes å ha et overskudd til å kunne investere i egen bolig. De fleste som eier bolig, har anskaffet boligen før de ble bostøttemottakere. Ordningen synes derfor å bidra til at mottakerne kan bli boende i en bolig anskaffet før de kom inn i ordningen.

Bostøtteordningen skal gi barnefamilier med svak økonomi botrygghet ved inntektsbortfall. Undersøkelsen viser at de fleste barnefamiliene med to voksne som i utgangspunktet er utenfor bostøttesystemet, heller ikke vil oppnå bostøtte ved inntektsbortfall pga. arbeidsledighet. Enslige forsørgere vil i større grad komme inn i ordningen ved inntektsbortfall. 70 pst. av bostøttemottakerne er enslige forsørgere. Flertallet av barnefamiliene innenfor bostøttesystemet befinner seg i de laveste inntektsintervallene. Disse familiene vil ved inntektsbortfall kun få en marginal økning i bostøtten. Husholdningenes gjennomsnittlige inntekt, både før og etter inntektsbortfall, tilsier at bostøtten alene ikke er tilstrekkelig til å gi botrygghet.

Undersøkelsen indikerer at mange av bostøttemottakerne er avhengige av økonomisk sosialhjelp. I slike tilfeller kan kommunen kreve å få støtten utbetalt.

Rapporteringen til Stortinget om bostøtteordningen, gjennom budsjettproposisjonen og melding om Husbankens virksomhet, gir, etter Riksrevisjonens vurdering, ikke opplysninger om hvilke resultater som er nådd i forhold til de enkelte målgruppene. Det informeres heller ikke om i hvilken grad bostøtten bidrar til anskaffelse av og om mottakerne kan bli boende i gode og nøkterne boliger. Etter Riksrevisjonens vurdering gir rapporteringen i begrenset grad informasjon som gir grunnlag for å vurdere bostøtteordningens resultater.

1.3 Kommunal- og regionaldepartementets kommentarer

Departementet framhever at undersøkelsen viser at målsettingen om at bostøttemottakerne skal kunne bo i gode og nøkterne boliger, i stor grad nås.

Departementet mener videre at målsettingen om anskaffelse av bolig også omfatter anskaffelse av utleiebolig. Etter departementets oppfatning er en leieandel på 43 pst. blant bostøttemottakerne i tråd med målsettingen.

Departementet framhever at Stortinget har lagt til grunn at bostøtten skal tildeles de som har lave inntekter og høye boutgifter. Når bostøttemottakerne med de laveste inntektene bor godt, tilsier det god målopp-nåelse. Departementet presiserer at bostøtte ikke er et inntektspolitisk virkemiddel som skal garantere husholdninger et visst nivå på konsum. Det vil dermed være galt å konkludere med at bostøtten er utilstrekkelig når den ikke dekker differansen mellom utgifter og inntekter. En isolert analyse av bostøtten uten å ta hensyn til blant annet andre kommunale virkemidler, vil etter departementets oppfatning være ufullstendig.

Departementet viser til at Stortinget har vedtatt utvidelser i boligavgrensningen flere ganger i løpet av 1990-tallet. Når ordningen fremdeles er avgrenset til boliger finansiert i Husbanken og Landbruksbanken, skyldes det bl.a. at disse setter standardmessige krav til de boligene de finansierer. I statsbudsjettet for 1998 ble Stortinget orientert om at kostnaden for en fullstendig opphevelse av boligavgrensningen er på om lag 700 mill. kroner.

Etter departementets oppfatning er innhentet data for begrenset til at undersøkelsen kan gi en representativ statistikk for landet som helhet og dermed til bruk for denne analysen.

Bostøtten blir beregnet med inntektsopplysninger som har to års etterslep. Departementet begrunner denne praksisen med at bostøtten beregnes maskinelt, noe som har store administrative fordeler. Inntekts-økninger som husholdningen kan forvente å ha, blir korrigert i bostøtteregelverket ved en tilpasning av dekningsprosenten.

Departementet rapporterer til Stortinget gjennom budsjettproposisjonen og i meldinger, og mener at rapporteringen er god.

Departementets vurdering av ordningen med bostøtte til barnefamilier i 1996, er at fordelingen av midlene er meget god og i samsvar med Stortingets intensjoner. De innvendingene som Riksrevisjonen har til bostøtten, kan i hovedsak relateres til nivået på bevilgningen, som direkte avhenger av politiske prioriteringer fra Regjeringen og Stortinget.

1.4 Riksrevisjonens bemerkninger

Riksrevisjonen viser til formålet med ordningen og de kriteriene som er utledet for revisjonen. Under-søkelsen viser ifølge Riksrevisjonen at de fleste barnefamiliene som treffes av ordningen, har en svak økonomi. Bostøtten synes også å bidra til at mottakerne kan bli boende i en god og nøktern bolig anskaffet før de kom inn i ordningen. Bostøtteordningen treffer i særlig grad enslige forsørgere. Ordningen bidrar til å gi enslige forsørgere botrygghet ved inntektsbortfall bl.a. på grunn av arbeidsledighet.

Riksrevisjonens undersøkelse indikerer at mange barnefamilier med svak økonomi ikke mottar bostøtte, og at dette blant annet skyldes boligavgrensningen i ordningen. Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at boligenes finansieringskilde, og ikke husholdningenes økonomi, er avgjørende for hvem som skal få støtte.

Undersøkelsen viser at kun 25 pst. av mottakerne er par med barn, og at disse har en svakere økonomi og i større grad bor trangt, enn enslige forsørgere innenfor ordningen.

Riksrevisjonen har forståelse for at to år gammel ligning av administrative hensyn legges til grunn ved beregning av bostøtte, men er av den oppfatning at regelverket burde forplikte mottaker til å gi tilbakemelding ved en vesentlig inntektsøkning, slik at ikke bostøtten gis til husholdninger som i realiteten ikke lenger har en svak økonomi.

Departementet uttaler at målsettingen om anskaffelse av bolig også omfatter anskaffelse av utleiebolig, og viser blant annet til Stortingets vedtak i 1995 om utvidelse av bostøtteordningen. Riksrevisjonen stiller spørsmål om utvidelsen av ordningen var ment som en utvidelse av målsettingen om anskaffelse, eller om utvidelsen var ment å sikre leietakere i kommunale utleieboliger fortsatt bostøtte, også etter at kommunen har nedbetalt lån i Husbanken.

Undersøkelsen viser at bostøtten i liten grad synes å bidra til at mottakerne anskaffer bolig når det med anskaffelse legges til grunn nybygg, kjøp av eldre bolig eller utbedring av egen bolig. De fleste bostøttemottakerne har i begrenset grad økonomisk evne til å anskaffe bolig. Riksrevisjonen er kjent med at kommunene ofte anvender andre virkemidler overfor denne gruppen, for eksempel kommunale utleieleiligheter og kommunale bostøtteordninger, men understreker at disse tilbudene varierer mellom kommunene, noe som medfører at bostøttemottakernes mulighet til å anskaffe bolig er avhengig av bosted. Riksrevisjonens undersøkelse viser for øvrig at bostøttemottakerne i liten grad anskaffer bolig i den perioden de er i bostøttesystemet. Dette indikerer at bostøtteordningen, verken alene eller sammen med andre statlige og kommunale overføringsordninger, bidrar til at mottakerne kan anskaffe bolig.

Bostøtteordningen kan, sammen med andre statlige og kommunale overføringsordninger, gi barnefamiliene botrygghet. Når bostøttemottakere er avhengige av økonomisk sosialhjelp, kan støtten utbetales til kommunen. Bostøtten vil i slike tilfeller ikke ha noen boligmessige virkninger for mottaker.

Etter Riksrevisjonens vurdering gir rapporteringen til Stortinget, gjennom budsjettproposisjonen og melding om Husbankens virksomhet, i begrenset grad informasjon som gir grunnlag for å vurdere bostøtteordningens resultater. Det rapporteres f.eks. ikke om hvilke resultater som er nådd i forhold til de enkelte målgruppene.

1.5 Kommunal- og regionaldepartementets svar

Departementet har merket seg at undersøkelsen som Riksrevisjonen har foretatt viser at målsettingene for bostøtteordningen i stor grad nås.

Når det gjelder anskaffelse av egen bolig anfører departementet: «Det synes å bero på en misforståelse at Riksrevisjonen synes å legge til grunn at anskaffelse av egen bolig skulle bety anskaffelse av eid bolig.» Anskaffelse av egen bolig betyr ifølge departementet: anskaffelse av eierbolig, anskaffelse av borettslags- og andelslagsleilighet eller anskaffelse av leiebolig. Departementet har med andre ord i alle år lagt til grunn at det å anskaffe en utleiebolig er sidestilt med det å anskaffe en eierbolig.

Departementet antar at det beror på en misforståelse når Riksrevisjonen legger til grunn at det skulle være en målsetting at bostøtten skal bidra til at mottakerne bytter bolig etter at de har blitt bostøttemottakere. Etter departementets vurdering kan det ikke være hensiktsmessig at husstandene skal endre et godt og nøkternt boligkonsum ved å anskaffe en annen bolig i den perio-den husstanden mottar bostøtte, når målsettingen om at barnefamilier som mottar bostøtte skal bo i gode og nøkterne boliger allerede er oppnådd.

Når det gjelder boligens finansieringskilde viser departementet til at Riksrevisjonen stiller spørsmål ved at det er boligens finansieringskilde, og ikke husholdningenes økonomi, som er avgjørende for hvem som skal få støtte. Departementet understreker at det stilles krav både til husstandens økonomi, standard og til boligens finansieringskilde når bostøtten skal beregnes.

Riksrevisjonen konstaterer at datagrunnlaget som benyttes i undersøkelsen begrenser mulighetene til å generalisere funnene. På bakgrunn av dette stiller departementet seg noe undrende til at dette likevel blir gjort.

Departementet viser til at det er rapportert om bostøtten til Stortinget i flere sammenhenger. Departementet deler ikke Riksrevisjonens vurderinger av at rapporteringen i begrenset grad gir informasjon som gir grunnlag for å vurdere bostøtteordningens resultater. Det vises også til at det er rapportert i forhold til målgruppene innenfor bostøtteordningen, slik Riks-revisjonen etterlyser.

1.6 Riksrevisjonens uttalelse

Riksrevisjonens undersøkelse indikerer at mange av barnefamiliene med inntekt under inntektsgrensen for bostøtte, ikke mottar bostøtte, noe som blant annet skyldes boligavgrensningen i ordningen. Ifølge departementet skyldes boligavgrensningen blant annet at Husbanken og Landbruksbanken setter standardmessige krav til boligene. Riksrevisjonen viser til at det finnes andre mekanismer i regelverket som sikrer at boligen er god og nøktern og stiller derfor fortsatt spørsmål ved det forhold at boligens finansieringskilde, og ikke husholdningenes økonomi, er avgjørende for hvem som skal få bostøtte.

Etter Riksrevisjonens vurdering synes ordningen i begrenset grad å treffe barnefamilier med to voksne med svak økonomi. Undersøkelsen viser ellers at de fleste barnefamiliene som treffes av ordningen, har en svak økonomi og at mange av mottakerne er avhengige av økonomisk sosialhjelp.

Når det gjelder bostøtteordningen og forholdet til anskaffelse av bolig er Riksrevisjonen enig med departementet i at det ikke er i strid med bostøtteordningens målsetting når bostøtten bidrar til at mottakere med svak økonomi får tilgang til og kan bli boende i gode og nøkterne utleieboliger.

Undersøkelsen kan ifølge Riksrevisjonen tyde på at bostøtten i liten grad bidrar til å redusere botettheten til mottakerne som bor trangt.

Av administrative hensyn legges to år gammel ligning til grunn ved beregning av bostøtte. Riksrevisjonen er av den oppfatning at det bør etableres rutiner som fanger opp vesentlige inntektsøkninger hos bostøttemottakerne.

Når det gjelder rapporteringen om bostøtten til Stortinget gir denne, etter Riksrevisjonens vurdering, i begrenset grad informasjon som gir grunnlag for å vurdere bostøtteordningens resultater i forhold til målsettingene om og i hvilken grad bostøtten bidrar til boliginvestering, og om mottakerne kan bli boende i gode og nøkterne boliger.

Riksrevisjonen viser til at bostøtteordningen er et boligpolitisk virkemiddel som skal bidra til at barne-familier med svak økonomi skal kunne anskaffe og bli boende i en god og nøktern bolig. Etter Riksrevisjo-nens vurdering kan det stilles spørsmål om bostøtteordningens resultater i tilstrekkelig grad er i samsvar med målsettingene som er satt for ordningen.

Riksrevisjonen oversender saken til orientering.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, Jørgen Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, har merket seg at Riksrevisjonen, med bakgrunn i de generelle målsettinger som er nedfelt for bostøtteordningen rettet mot barnefamilier, har utledet følgende kriterier for revisjon av ordningen:

• – Bostøtteordningen skal treffe barnefamilier med svak økonomi.

• – Bostøttemottakerne skal kunne bo i en god og nøktern bolig.

• – Bostøtteordningen skal bidra til at mottakerne skal kunne anskaffe bolig.

• – Barnefamilier med svak økonomi skal ha botrygghet ved inntektsbortfall.

Komiteen vil i det følgende ta utgangspunkt i disse kriteriene slik de er formulert fra Riksrevisjonen.

2.1 Bostøtteordningen skal treffe barnefamilier med svak økonomi

Komiteen har merket seg at de fleste barnefamiliene innenfor ordningen har svak økonomi, men at minimum 10 pst. av mottakerne i 1994 ikke ville mottatt bostøtte hvis faktisk inntekt var lagt til grunn. Komiteen kommer nedenfor tilbake til spørsmålet om disse mottakerne, men konstaterer at ordningen for øvrig synes å være treffsikker ved ikke å omfatte grupper som ikke var forutsatt å skulle omfattes av ordningen.

Derimot konstaterer Riksrevisjonen at flere grupper barnefamilier som burde vært omfattet av ordningen, ikke oppfyller kriteriene for slik støtte. Komiteen finner ikke at ordningen er tilstrekkelig treffsikker så lenge nærmere 3/4 av barnefamiliene i undersøkelsen ikke mottok bostøtte, til tross for at disse husstandene hadde inntekt under inntektsgrensen for bostøtte. Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen trekker fram boligavgrensningen som viktigste årsak til dette.

Komiteen har merket seg at Regjeringen i St.prp. nr. 1 (1998-99) foreslår å oppheve boligavgrensningen m.h.t barnefamilier som leier bolig. Komiteen vil ikke foregripe Stortingets behandling på dette punkt, men vil peke på at det fortsatt vil være et «hull» i ordningen når det gjelder egen bolig finansiert i annen kredittinstitusjon enn de institusjoner som er omfattet av ordningen. Komiteen kan ikke se at det skulle være vanskeligere å stille krav til «nøktern og god standard» i eiet bolig enn i leiet bolig.

Komiteen har videre merket seg at ordningen bare i begrenset grad synes å treffe barnefamilier med to voksne med svak økonomi, selv om disse familiene ofte både har svakere økonomi og bor trangere enn enslige forsørgere innenfor ordningen. Samtidig får husholdningene utbetalt samme beløp i bostøtte uavhengig av antallet voksne. Det synes derfor etter komiteens oppfatning som om ordningen ikke er tilstrekkelig treffsikker i forhold til familier med to voksne, og komiteen vil be departementet vie dette forholdet særlig oppmerksomhet framover.

Komiteen viser til at Stortinget ved behandling av Budsjett-innst. nr. 5 (1997-98) vedtok følgende forslag:

«Stortinget ber Regjeringen legge frem saken med gjennomgang av alle offentlige bostøtteordninger, dvs. både statlige og kommunale, for å få vurdert hvor målrettet ordningene er, om systemet innebærer like-behandling og om det er behov for en samordning mellom dem.»

Komiteen viser videre til at en enstemmig kommunalkomité forutsatte at denne gjennomgangen skal legges frem for Stortinget i løpet av 1998. Komiteen forutsetter at spørsmålet om å oppheve boligavgrensningen også ved eie av bolig gis en bred vurdering basert på spørsmålet om likebehandling av familier i samme situasjon.

2.2 Bostøttemottakerne skal kunne bo i en god og nøktern bolig

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen i stor grad mener at dette målet er oppfylt, men at det også her er husholdningene med to voksne som kommer dårligst ut. Komiteen har videre merket seg at blant barnefamilier med inntekt under inntektsgrensen og som mottar bostøtte er det 22 pst. som bor trangt, mens tilsvarende andel for de som ikke mottar bostøtte er 32 pst. Dette tyder etter komiteens oppfatning på at ordningen fungerer rimelig bra vurdert utfra dette kriteriet for de som er berettiget til støtte, men at problemet er at for mange husholdninger faller utenfor ordningen.

2.3 Bostøtteordningen skal bidra til at mottakerne skal kunne anskaffe bolig

Komiteen har merket seg at undersøkelsen viser at bostøttemottakerne i liten grad anskaffer bolig i den perioden de er i bostøttesystemet. Det er etter komiteens mening positivt at bostøttemottakere gis mulighet til å beholde en «god men nøktern» bolig, men det er også ønskelig at ordningen bidrar til ikke å sementere boforholdene for de husstander som omfattes av ordningen. Komiteen vil peke på at det for mange barnefamilier er vanlig at «boligen vokser med barna og barneflokken», enten dette skjer ved at familien flytter til en noe større bolig, eller det skjer ved utbygging av eksisterende bolig. Riksrevisjonens undersøkelser tyder på at det i svært liten grad er tilfelle for bostøttemottakere slik ordningen fungerer i dag.

Komiteen finner at det å kunne tilby barn gode boforhold tilpasset antall barn og barnas alder er av stor betydning. Komiteen mener derfor at målsettingen om å investere i bolig, egen eller leiet, bør tillegges stor vekt i det videre arbeidet med forbedring av bostøtteordningen.

2.4 Barnefamilier med svak økonomi skal ha botrygghet ved inntektsbortfall

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen påpeker at økning i bostøtten i liten grad kompenserer for inntektsbortfall for husholdninger som i utgangspunktet kommer inn under ordningen, samtidig som husholdninger utenfor ordningen heller ikke i særlig grad kommer inn under ordningen ved inntektsbortfall. Komiteen er likevel enig med Riksrevisjonen i at bostøtteordningen sammen med andre ordninger kan bidra med en viss grad av botrygghet ved inntektsbortfall.

Komiteen vil peke på at også dette aspektet bør vies oppmerksomhet framover.

2.5 Faktisk inntekt som grunnlag for støtte

Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen har beregnet at mer enn 10 pst. av mottakerne av bostøtte i 1994 ikke ville fått utbetalt bostøtte dersom faktisk inntektsnivå, og ikke to år gamle inntektsopplysninger, ble lagt til grunn. Komiteen er enig i at det bør vurderes å etablere rutiner som fanger opp vesentlige inntektsøkninger hos mottakere av bostøtte, men vil samtidig peke på at gevinsten ved dette må veies opp mot det merarbeid dette vil medføre administrativt, både i form av rapporterings- og kontrollordninger.

2.6 Rapportering til Stortinget

Komiteen finner det naturlig at departementet, i forbindelse med de årlige budsjettproposisjoner, gir en vurdering av ordningen.

3. Komiteens tilråding

Komiteen viser til dokumentet og det som står foran og rår Stortinget til å gjøre slikt

v e d t a k :

Dokument nr. 3:13 (1997-98) - Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende bostøtte til barnefamilier - vedlegges protokollen.