Riksrevisjonen la 5. november 1998 frem Dokument nr
3:2 (1998-99) - Riksrevisjonens kontroll med statsrådens
(departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper,
banker, m.v. for 1997. Dette er i samsvar med Stortingets instrukser
for: - Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser
i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer m.v. organisert
ved særskilt lov, vedtatt 27. mai 1977, - Riksrevisjonens
kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert etter lov
om statsforetak av 30. august 1991, vedtatt 10. mars 1992, samt
- Instruks for Riksrevisjonens kontroll vedrørende Norges
Bank, vedtatt 10. april 1987.
Som utrykte vedlegg følger vedkommende
statsråds beretning om forvaltningen av statens interesser
i 1997 samt årsoppgjør, årsberetninger,
bedriftsforsamlings- protokoller, generalforsamlingsprotokoller
m.m.
Målet for Riksrevisjonens kontroll
er å ta standpunkt til om statsråden har utøvet
sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper, banker,
m.v. i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.
Riksrevisjonens kontroll omfatter 25 heleide
aksjeselskaper, 26 deleide aksjeselskaper, 6 statsforetak og 12
virksomheter organisert ved særskilt lov.
Samlet aksjekapital i de heleide aksjeselskapene utgjør
15 mrd kroner. De største er Telenor AS med 7,2 mrd. kroner
og Statoil med 4,94 mrd. kroner. Innskuddskapitalen i statsforetakene
utgjør samlet 18,3 mrd. kroner. Høyest innskuddskapital
har Statkraft SF med 15,4 mrd. kroner. Særlovsselskapene, herunder
selskaper med begrenset ansvar, har en samlet grunnkapital/innskuddskapital
på 10,1 mrd. kroner.
Riksrevisjonen har tatt opp prinsipielle spørsmål vedrørende
Statens lånekasse for utdanning, NRK AS, Statens skogplanteskoler
AS, Veterinærmedisinsk Oppdragssenter AS, Arcus AS, Olivin
AS, Telenor AS og Medinnova SF.
Samtlige heleide virksomheter hvor Riksrevisjonen har
opprettet kontroll er omtalt, herunder stiftelsestidspunkt, formål
og nøkkeltall m.v.
Deleide selskaper inngår ikke i oversendelsen
til Stortinget, men omtales imidlertid i de tilfeller resultatet
av kontrollen gir grunnlag for bemerkninger eller orienteringer
fra Riksrevisjonens side. Dette er i henhold til tidligere praksis,
jf. retningslinjer fastsatt av Stortingets presidentskap 20. desember
1989. Riksrevisjonens kontroll er her rettet mot statsråden
i hans rolle som eier, direkte eller gjennom underliggende etat/forvaltningsbedrift,
sett i relasjon til rettigheter og plikter i henhold til lov og
gjeldende regelverk. Det er ikke funnet grunnlag for bemerkninger
eller orienteringer vedrørende deleide selskaper for regnskapsåret 1997.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Inger Lise Husøy, Laila Kaland, lederen Jørgen
Kosmo og Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar
Kleppe, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland,
fra Høyre, Svein Ludvigsen og fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristin Halvorsen, viser til at Riksrevisjonen gjennom Dokument
nr. 3:2 (1998-99) fortsetter praksisen med å redegjøre
for statsrådens (departementets) forvaltning av statens
interesser i selskaper, banker, m.v.
Komiteen påpeker at
målet for Riksrevisjonens kontroll er å ta standpunkt
til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter
av statens interesser i selskaper, banker m.v i samsvar med Stortingets
vedtak og forutsetninger. Komiteen ser viktigheten
av at Riksrevisjonen i den forelagte form følger opp statens
interesser.
Komiteen har videre merket seg
at Riksrevisjonen for 1997 har tatt opp prinsipielle spørsmål
vedrørende Statens lånekasse for utdanning, NRK
AS, Statens skogplanteskoler AS, Veterinærmedisinsk Oppdragssenter
AS, Arcus AS, Olivin AS, Telenor AS og Medinnova SF.
Komiteen vil i de følgende
kapitler kommentere enkelte av sakene som er omhandlet i dokumentet.
Når det gjelder de øvrige sakene i Dokument nr.
3:2 (1998-99) slutter komiteen seg uten ytterligere
bemerkninger til Riksrevisjonens vurderinger og konklusjoner.
NRK ble omdannet fra stiftelse til statlig heleid aksjeselskap
30.april 1996 og har som formål å drive allmennkringkasting
i radio og fjernsyn og virksomhet som har sammenheng med dette.
NRK AS kan med samtykke fra generalforsamlingen opprette
datterselskaper eller delta i andre selskaper som driver annen type
virksomhet enn allmennkringkasting.
Konsernregnskapet omfatter morselskapet NRK
AS og det heleide datterselskapet NRK Aktivum AS som ble stiftet
25.april 1997 med formål å utvikle forretningsmessig
virksomhet med basis i morselskapets potensiale.
Konsernet NRK AS hadde i 1997 samlede inntekter på 2636
mill. kroner hvorav kringkastingsavgiften utgjorde 2457 mill. kroner. Årets
resultat for konsernet viste et underskudd på 145,9 mill.
kroner.
Statsråden har i beretningen karakterisert
det som bekymringsfullt at NRK AS ikke har oppfylt målsettingen
om nullresultat for perioden 1996 og 1997. Det er en forutsetning
at årsresultatet for 1998 og årene framover skal
gjøres opp i balanse.
I St.meld. nr. 42 (1993-94) Kringkasting og
dagspresse 1993 m.v., jf. Innst. S. nr. 190 (1994-95) anfører
departementet:
«[...]at sponsinga ikkje skal utgjere
meir enn 1 pst. av dei samla inntektene til NRK, og at maksimalt halvparten
av sponsormidlane bør kome frå næringslivet."
Totale sponsorinntekter i 1997 var 26,6 mill.
kroner, eller 1,0 pst. av brutto omsetning. Offentlig og privat sponsing
utgjorde henholdsvis 8,1 mill. kroner og 18,5 mill. kroner.
Riksrevisjonen har i brev av 24.august 1998
til Kulturdepartementet bedt om departementets vurdering av at NRK
heller ikke i 1997 har fulgt opp forutsetningene om at maksimalt
halvparten av sponsormidlene bør komme fra næringslivet.
Kulturdepartementet konstaterer at NRKs sponsorinntekter
fra næringslivet utgjorde en større andel enn forutsatt
i 1997 og finner ikke dette tilfredsstillende. Departementet vil
ta kontakt med NRK med sikte på at målsettingene
for sponsorinntektene etterleves.
Kulturdepartementet gjør oppmerksom
på at departementet i et høringsnotat om sponsing
i kringkasting har foreslått å oppheve prinsippet
om at maksimalt en prosent av NRKs driftsinntekter skal komme fra
sponsing.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
ikke finner det tilfredsstillende at sponsorinntekter utgjorde en
større andel enn forutsatt i 1997.
Riksrevisjonen har for øvrig ikke merknader
til statsrådens forvaltning.
Komiteen viser til
at det i den trykte årsrapporten til NRK for 1997 fremgår
at de totale sponsorinntekter i 1997 var 26,6 mill. kroner, og at
offentlig og privat sponsing utgjorde henholdsvis 8,1 mill. kroner
og 18,5 mill. kroner. Komiteen har merket seg at
NRK med dette heller ikke for 1997 har fulgt opp forutsetningene om
at maksimalt halvparten av sponsormidlene bør komme fra
næringslivet, jf. St.meld. nr. 42 (1993-94) og Innst. S.
nr. 190 (1994-95). Komiteen registrerer at departementet
i sitt svarbrev til Riksrevisjonen av 17. september 1998 svarer
at dette ikke er tilfredsstillende, og at departementet vil ta kontakt
med NRK med sikte på at målsettingene for sponsorinntektene
heretter etterleves. Komiteen har for øvrig
merket seg at departementet i et høringsnotat om sponsing i
kringkastingen har foreslått å oppheve prinsippet
om at maksimalt en prosent av NRKs driftsinntekter skal komme fra
sponsing.
Arcus AS ble skilt ut fra A/S Vinmonopolet
1.januar 1996 og har som formål å drive import,
eksport, produksjon, lagring og distribusjon av alkoholholdige drikker
og andre varer samt virksomhet som står i forbindelse med
dette, samt å eie andeler i andre selskaper som driver
slik virksomhet.
Konsernregnskapet omfatter holdingselskapet
Arcus AS og de heleide datterselskapene Arcus Produkter AS og Vectura
AS.
Konsernets driftsresultat viste i 1997 et underskudd på 12,8
mill. kroner. Konsernet fikk et årsoverskudd på 27,8
mill. kroner etter at ytterligere 38,4 mill. kroner er inntektsført
av den opprinnelige omstillingsavsetningen på 226 mill.
kroner som selskapet fikk i forbindelse med fisjonen i A/S
Vinmonopolet.
Nærings- og handelsdepartementet er
ikke fornøyd med Arcus-konsernets driftsresultat på minus
13 mill. kroner for 1997. Styret i Arcus angir som en hovedårsak
til det svake resultatet at enkelte omstillingstiltak som er iverksatt,
først vil få effekt i 1998 og 1999.
Med bakgrunn i EØS-avtalens forbud
mot ulovlig statsstøtte åpnet EFTAs overvåkingsorgan
ESA høsten 1996 en undersøkelse av den norske
stats verdsettelse av Arcus-gruppen. Saken er pr. 21.oktober 1998
ikke ferdigbehandlet av ESA.
I Dokument nr. 3:4 (1997-98) orienterte Riksrevisjonen
om at bruken av omstillingsmidler i Arcus AS fortsatt var til vurdering
i Riksrevisjonen.
Riksrevisjonen tok i brev av 13. mai 1998 til Nærings-
og handelsdepartementet opp om behovet for omstillingsmidler har
vist seg å bli mindre enn det man la til grunn ved opprinnelig
avsetning, og i tilfelle hvor stor andel dette utgjør.
Departementet opplyser i brev av 17.juni 1998
at Arcus AS har anvendt ca. 75 mill. kroner av den opprinnelige
avsetningen. Det samlede behov for omstillingsmidler har vist seg å være
mindre enn opprinnelig antatt og ubrukte omstillingsmidler tilbakeføres
og tillegges egenkapitalen. Det vil deretter bli vurdert om hele
eller deler av denne tilbakeføringen skal trekkes ut av
selskapet og omgjøres til for eksempel lånekapital.
Riksrevisjonen har merket seg at behovet for
omstillingsmidler har vist seg å være mindre enn
opprinnelig antatt. Riksrevisjonen har bedt om å bli orientert
når det er tatt endelig stilling til behandlingen av tilbakeførte
omstillingsmidler. Riksrevisjonen forutsetter videre at det blir
gitt en sluttevaluering av bruken av omstillingsmidler, herunder
departementets vurdering av bruken av de tilbakeførte/inntektsførte
omstillingsmidler i forhold til de forutsetninger som lå til grunn
for tildeling av midlene.
Som et ledd i saksbehandlingen tilskrev komiteen 12.
januar 1999 departementet for å få nærmere redegjort
for status når det gjelder konklusjonen i EFTAs overvåkningsorgan
ESAs undersøkelser av den norske stats verdsettelse av
Arcus-gruppen. Komiteen ba videre redegjort for hvorvidt departementet
nå har konkludert vedrørende bruken av de tilbakeførte/inntektsførte
omstillingsmidler i forhold til de forutsetninger som lå til
grunn for tildeling av midlene. Departementet svarte i brev av 18.
januar 1999 at ESAs beslutning nå var til behandling i
departementet og at man i samråd med Regjeringsadvokaten
ville vurdere saken og utarbeide et svar til ESA innen fristen 3.
februar 1999. Departementet redegjorde nærmere for dette
i sitt brev til komiteen av 10. februar 1999 hvor departementet
bl. a. opplyste at ESAs vedtak av 3.desember 1998 ikke skal bringes
inn for EFTA-domstolen. Vedlagt departementets svarbrev fulgte også kopi
av departementets svarbrev av 3.februar 1999 til ESA, samt pressemelding
av 3.februar 1999. Brevene og pressemeldingen følger som
vedlegg til innstillingen.
Komiteen har merket
seg at Nærings- og handelsdepartementet ikke er fornøyd
med Arcus-konsernets driftsresultat på minus 13 millioner
kroner for 1997, og at dette resultatet ikke tilfredsstiller de lønnsomhetsmål
som er stilt for konsernet bl.a. i St.prp. nr 11 (1995-96) om endringer
i statsbudsjettet for 1995 under enkelte kapitler under Sosial-
og helsedepartementet. Komiteen har videre merket
seg at styret i Arcus begrunner det svake resultatet med at enkelte
omstillingstiltak som er iverksatt først vil få effekt
i 1998 og 1999. Når det gjelder EFTAs overvåkingsorgan
ESAs undersøkelser av den norske stats verdsettelse av
Arcus-gruppen vil komiteen vise til departementets
svarbrev til komiteen av 18. januar 1999 og 10. februar 1999 som
følger vedlagt. Komiteen konstaterer at
departementet har besluttet at ESAs vedtak av 3. desember 1998 ikke
skal bringes inn for EFTA-domstolen. Komiteen har
for øvrig merket seg departementets redegjørelse
når det gjelder videre tiltak i henhold til omstillingsmidler
m.v. i Arcus AS. I denne sammenheng vil komiteen understreke
at når det gjelder bruken av omstillingsmidler i Arcus
A/S forutsetter komiteen at departementet
gir en sluttevaluering av bruken av omstillingsmidler, herunder
departementets vurdering av de tilbakeførte/inntektsførte
omstillingsmidler i forhold til de forutsetninger som lå til
grunn for tildelingen av midlene.
Telenorkonsernet består av mer enn
100 hel- eller deleide aksjeselskaper.
Konsernets driftsinntekter var i 1996 på 25,5
mrd. kroner, en økning på 3,3 mrd. kroner fra året
før. Årets resultat for konsernet ble et overskudd
på 1,2 mrd. kroner. Det er i regnskapet for 1997 avsatt
570 mill. kroner i utbytte til staten. Virksomheten i Telenor Nett,
Telenor Privat og Telenor Installasjon er skilt ut i egne selskaper
pr. 1.januar 1997.
De gjenværende eneretter innen telesektoren
ble avviklet 1.januar 1998. Styret opplyser i sin beretning at Telenor
i 1997 har inngått avtaler om samtrafikk med Telia, Tele2
og Global One. Det er innledet forhandlinger med en rekke andre
aktører om samtrafikk.
I henhold til St.meld. nr. 21 (1995-96) Om Telenor AS,
jf. Innst. S. nr. 132 (1995-96) skal ikke Telenor ha strategiske
eierposisjoner innenfor selskaper som driver programvirksomhet.
Telenor Link, et datterselskap til Telenor AS
er aksjonær i Nordic Shopping Channel. Riksrevisjonen har i
brev av 12.januar 1998 bedt om departementets vurdering av om Telenors
eierposisjon i Nordic Shopping Channel ligger innenfor de rammene
som er forutsatt.
Samferdselsdepartementet svarer i brev av 10.februar
1998 at:
«[---] Samferdselsdepartementet
kan ikke se at en telekjøpkanal som Nordic Shopping Channel
i en mediepolitisk sammenheng er så viktig at det skulle
tilsi at Telenor ikke kan ha en strategisk eierposisjon i selskapet.»
Etter ordlyden i St.meld. nr. 21 (1995-96) skal
Telenor AS ikke ha strategiske eierposisjoner innenfor selskaper
som driver programvirksomhet i Norge, jf. også St.meld.
nr. 17 (1997-98) og Innst. S. nr. 123 (1997-98). Det er grunn til å stille
spørsmål ved om departementet i siste melding
til Stortinget burde ha omtalt spørsmålet om Telenor
kan ha eierposisjoner i selskaper som ikke er viktige i mediepolitisk
sammenheng.
I 1997 var det samtaler mellom Telia AB og Telenor AS
med tanke på mulige samarbeidsformer, eventuelt en sammenslåing
av selskapene. Samtalene ble avsluttet i januar 1998. Flertallet
i Stortinget ønsket samtalene gjenopptatt, noe Regjeringen
gjorde.
Riksrevisjonen ba i brev av 10.februar 1998
Samferdselsdepartementet om en redegjørelse om de faktiske
forhold i Telenor/Telia-saken. I svar av 20.februar 1998
opplyser departementet at Telenors styreformann og administrasjon
den 16.januar 1998 ble orientert om at eierne av selskapene Telenor
AS og Telia AB, det norske Samferdselsdepartementet og det svenske
Næringsdepartementet, ville avbryte sine samtaler om mulige
samarbeidsformer, eventuelt sammenslåing av selskapene.
Videre opplyses det at Telenor ikke kunne regne med å få generalforsamlingens støtte
til sammenslåing.
Med utspring i Telenor/Telia-saken
har Riksrevisjonen i brev av 27.august 1998 overfor Samferdselsdepartementet
på rent prinsipielt grunnlag reist spørsmål ved
om det ikke kan skape uklare ansvarsforhold når et selskap
får orientering som omhandlet i brev av 20.februar 1998
fra et departement uten samtidig eller senere vedtak i generalforsamling.
Det stilles også spørsmål ved om ikke
styret bør kreve at generalforsamling holdes dersom det
oppfatter utsagn fra statsråd (departement) som myndighetsutøvelse.
Videre stilles det spørsmål ved om ikke vedkommende
departement bør foranledige vedtak i generalforsamling
dersom muligheter for uklarhet i ansvarsforhold kan oppstå.
I svarbrev av 25.september 1998 anfører
departementet at det som prinsipielt utgangspunkt legger til grunn
at utøvelse av eiermyndighet i statsaksjeselskaper skal
skje gjennom vedtak i generalforsamling. Selve spørsmålet
om avslutning av samtalene var åpenbart en sak mellom eierne
alene. Behandling i generalforsamling var således ikke
aktuelt.
Riksrevisjonen har merket seg at behandling
i generalforsamling ifølge Samferdselsdepartementet ikke
var aktuelt i forbindelse med informasjonen til selskapet om avslutningen
av samtalene mellom eierne av Telenor AS og Telia AB.
På prinsipielt grunnlag er det Riksrevisjonens
oppfatning at et styre bør kreve at generalforsamling holdes
om det oppfatter utsagn fra statsråd (departement) som
myndighetsutøvelse. Likeledes bør vedkommende
departement foranledige vedtak i generalforsamling dersom muligheter
for uklarhet i ansvarsforhold kan oppstå.
Riksrevisjonen har for øvrig ikke merknader
til statsrådens forvaltning.
Komiteen har merket
seg at Telenor Link, et datterselskap til Telenor AS, er aksjonær
i telekjøpkanalen Nordic Shopping Channel. Komiteen viser
til at spørsmålet om Telenors engasjement i programvirksomhet
på kringkastingsområdet er drøftet i
St.meld. nr. 21 (1995-96) jf. Innst. S. nr. 132 (1995-96) og St.meld.
nr. 17 (1997-98), jf. Innst. S. nr. 123 (1997-98). Komiteen viser
til at det er mediepolitiske hensyn som begrunner ønsket
om at selskaper som er dominerende på infrastruktursiden
ikke skal ha tilsvarende kontroll over programtilbudet. Komiteen har
forståelse for departementets syn om at en telekjøpskanal som
Nordic Shopping Channel ikke kan vurderes som så mediepolitisk
viktig at det skulle tilsi at Telenor ikke skulle kunne ha en strategisk
eierposisjon i selskapet. Komiteen vil imidlertid
samtidig påpeke at grensedragningen mellom hvilke programkanaler
som kan anses å være mediepolitisk viktige eller
ikke, er en skjønnsmessig vurdering, og hvor det ville
være fordelaktig å etablere klarere kriterier
enn det som framgår av omtalen i de nevnte stortingsmeldinger. Komiteen er
for øvrig klar over at grensene mellom tele- og kringkastingsområdet
er i ferd med å viskes ut, og at Regjeringen har igangsatt
arbeid med å vurdere regelverket i lys av denne utviklingen.
Komiteen er når det
gjelder myndighetsutøvelse i statsaksjeselskaper enig i
Riksrevisjonens prinsipielle synspunkt om at selskapsstyret/statsråden
bør foranledige vedtak i generalforsamling der muligheter
for uklarhet i ansvarsforholdet kan oppstå. Komiteen viser
til at Riksrevisjonen ikke har funnet grunn til å gå nærmere
inn på det konkrete tilfellet om det burde vært avholdt
generalforsamling i forbindelse med Telia/Telenor-saken
våren 1998.
Foretakets formål er å bidra
til økt utnyttelse av Rikshospitalets kapasitet innen forskning
og utredning, herunder å skaffe økte forskningsmidler
til hospitalet. Foretaket skal videre være et ressurs-
og kontaktorgan for idéutvikling, patentering og produktutvikling
for fagpersonell ved Rikshospitalet.
Medinnova SF hadde i 1997 driftsinntekter på 67 mill.
kroner og et underskudd på 10,1 mill. kroner. Resultatet
fremkommer etter at styret i Medinnova har besluttet å avsette
2,6 mill. kroner for tildeling av forskningsmidler i 1998.
I Dokument nr. 3:4 (1996-97) orienterte Riksrevisjonen
om at den hadde tatt opp enkelte forhold vedrørende internkontrollen
i foretaket. Videre orienterte Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:4
(1997-98) om at ekstern revisor i revisjonsberetningen for 1996 henledet
oppmerksomheten mot at den veksten foretaket hadde vært
igjennom, hadde medført at det hadde oppstått
svakheter i prosjektoppfølging og prosjektkontroll, samt
at kontrollrutinene og prosjektoppfølgingen ikke hadde
fungert tilfredsstillende.
I statsrådens beretning ble det også vist
til at foretaket hadde startet en administrativ gjennomgang høsten
1996 som ville prege hele 1997.
Av protokollen fra ekstraordinært foretaksmøte 2.juli
framgår det at statsråden ga følgende
instruks:
«1. Med utgangspunkt
i at lovens frist er oversittet forutsetter departementet at styret
snarest mulig og senest innen 01.10.98 fremlegger årsregnskapet
til behandling i foretaksmøte.
2. Departementet ber videre om at det utarbeides
en rapport som gir:
a) en
fullstendig avklaring av den økonomiske situasjonen
b) avklaring av ansvarsforholdene i saken
c) tiltak for å rette opp situasjonen,
herunder spesielt vurdere potensialet ved ytterligere innsats i
forhold til utestående fordringer.»
Videre engasjerte styret etter det ekstraordinære foretaksmøtet
et revisjonsfirma til å forestå gjennomgang av
foretaket.
Ordinært foretaksmøte ble
først avholdt 16. oktober 1998 hvor departementet forutsatte
at fremtidige foretaksmøter kan gjennomføres i
henhold til statsforetakslovens bestemmelser.
På foretaksmøtet den 16.oktober
1998 ble det nye styret gitt ny instruks, samt at det ble valgt
ny revisor.
Statsråden vil ta endelig stilling
til spørsmålet om granskning i medhold av foretaksloven §44
når styrets samlede rapport foreligger.
Riksrevisjonen ba i brev til Sosial- og helsedepartementet
av 25.august 1998 om å få opplyst hvilke kontaktordninger
eller oppfølgingsrutiner som er etablert i forholdet mellom
departement og foretak, og hvordan disse etter departementets vurdering
har fungert.
Sosial- og helsedepartementet opplyser at det
har vært kontakt i ulike sammenhenger mellom administrasjonen
og departementet, og at departementet vurderer kontaktformen som
tilfredsstillende.
Riksrevisjonen har merket seg statsrådens myndighetsutøvelse
i ekstraordinært og ordinært foretaksmøte.
Riksrevisjonen vil følge det videre arbeid og departementets
oppfølging.
Riksrevisjonen har for øvrig ikke merknader
til statsrådens forvaltning.
Komiteen merker
seg at Riksrevisjonen har tatt opp prinsipielle spørsmål
angående Medinnova SF.
Komiteen slutter
seg til av Riksrevisjonens videre arbeid og departementets oppfølging
av saken.