Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) har i april 2000 avgitt årsmelding til Stortinget om virksomheten for 1999. I meldingen er det redegjort for institusjonens virksomhet og gitt en oversikt over sakene og saksbehandlingen.
Meldingen er lagt opp på samme måte som i de foregående år. Kapittel I inneholder en oversikt over institusjonens alminnelige forhold og generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. I kapittel II redegjøres for noen generelle forvaltningsrettslige spørsmål av alminnelig interesse med forankring i de saker som har vært behandlet i meldingsåret. Kapittel III inneholder omtale av saker der det er påvist mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen med statistikk er gitt i kapittel IV, og i kapittel V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har vært referert i tidligere årsmeldinger. Kapittel VI inneholder referat av 106 saker av alminnelig interesse fra meldingsåret.
Ombudsmannens kontor hadde pr. 31. desember 1999
36 stillinger, hvorav 6 kontorsjefstillinger og 1 assisterende kontorsjefstilling.
Den assisterende kontorsjefen er gitt delvis tjenestefri fra ombudsmannens kontor
for å gjøre tjeneste som sekretær for Stortingets utvalg
for kontroll med EOS-tjenestene. Kontoret hadde videre
18 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 11 rådgiverstillinger
og 7 førstekonsulent-stillinger. Det
er 10 kontorstillinger.
Sakstallet økte i 1999 i forhold til
tidligere år. Både klagetallet og antallet saker
tatt opp av eget tiltak har vært større enn noen
gang tidligere. Også tallet på behandlede og avsluttede
saker var i 1999 høyere enn noen gang før.
De høye sakstallene og antallet medarbeidere
reflekterer den omfattende aktiviteten. Ved siden av behandlingen
av klager fra borgerne, har det vært tatt opp en rekke
spørsmål av eget tiltak. Systematiske undersøkelser,
særlig med sikte på å kartlegge praksis
på ulike forvaltningsområder, har vært
satt i gang og avsluttet. Undersøkelsene har vært
gjort på ulike områder av den offentlige forvaltningen.
Reiser og besøk i forvaltningen og ved ulike forvaltningsinstitusjoner
har vært foretatt. Fengsler og psykiatriske sykehus har
også vært besøkt. I september 1999 gjennomførte
hele kontoret en reise til Ålesund og de omkringliggende
kommunene. Meningen med besøkene var å gjøre
seg kjent med forholdene i lokalforvaltningen og å informere
om Sivilombudsmannsordningen.
Ombudsmannsordningen gir borgerne en praktisk, lett
tilgjengelig, billig og enkel mulighet til å få undersøkt
problemer de måtte ha i forhold til myndighetene. I praksis
er det særlig undersøkelser omkring forvaltningens
avgjørelser borgerne henvender seg til ombudsmannen om.
Det er imidlertid ikke uvanlig at klager også dreier seg
om myndighetenes og offentlige tjenestemenns handlemåte
i konkrete saker.
Det er et alminnelig inntrykk at de rettslige
spørsmål klagene reiser blir mer og mer kompliserte.
Lov- og regelverk kan være utilgjengelig, komplisert og
vanskelig å forstå. Den offentlige lovgivningen
gir i økende grad borgerne "rettigheter". Den økende
rettsliggjøringen av forvaltningens forhold til borgerne
har styrket den enkeltes rettsstilling. Forventningene til at forvaltningen
skal imøtekomme borgernes behov, interesse og ønsker øker.
Borgernes rettsstilling er også styrket i saksbehandlingen,
ikke bare gjennom de generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven,
men også gjennom skjerpede regler i spesiallovgivningen.
At rettighetene er forankret i skjønnsmessige ord og uttrykk,
kan imidlertid gjøre undersøkelsene i klagesakene
mer tid- og ressurskrevende.
Ombudsmannens oppgave består i å undersøke
saker og gi uttalelser. En behandling av en sak hos ombudsmannen
vil alltid måtte avgrenses til spørsmål
som må antas å ha en reell betydning - enten for
klageren selv eller med sikte på å få gjort
forbedringer i forvaltningen.
I enhver sak må ombudsmannen avgjøre
hvilke spørsmål han finner grunn til å ta
opp. Hvis ombudsmannen ikke finner grunn til å undersøke
en sak nærmere, det vil si å forelegge saken for
forvaltningen, er det naturlig å forstå den avgjørelsen
som da blir truffet som en avgjørelse om å "avvise"
saken fra behandling av ombudsmannen. En klage til ombudsmannen
blir derfor "avvist" for det første når den finnes å ligge utenfor
ombudsmannens arbeidsområde. For det annet blir en klage
avvist når klagefristen er oversittet og for det tredje
når de administrative klagemuligheter ikke har vært
utnyttet. Endelig må det sies at en klage blir avvist når
det finnes at det ikke foreligger "tilstrekkelig grunn" til å behandle
den. Det er grunn til å påpeke i denne forbindelse
at selv om en klage blir "avvist" fordi det ikke foreligger "tilstrekkelig
grunn" til å behandle klagen, vil den undersøkelsen
som blir gjort av ombudsmannen og hans kontor kunne være
av stor hjelp for klagerne. De har fått sin sak gjennomgått
og vurdert av en uavhengig instans.
Et særpreg ved Stortingets ombudsmannsordning
er ombudsmannens personlige medvirkning i behandlingen av sakene.
Sivilombudsmannen må tilstrebe å legge opp arbeidet
slik at instruksens § 9 første ledd kan bli virkeliggjort.
For at ombudsmannsordningen skal kunne fremstå som et korrektiv
til forvaltningen, er det viktig at det personlige preget ved institusjonen blir
søkt ivaretatt. Arbeidet må organiseres slik at
Sivil-ombudsmannen settes i stand til personlig å ta stilling til
de spørsmål de konkrete klagesakene reiser, og
ikke utvikler seg til å bli en "forvaltningsetat". Instruksens pålegg
om at ombudsmannen "personlig skal ta standpunkt i alle saker",
er derfor viktig, men det legger et betydelig ansvar og et omfattende
arbeid på ombudsmannen personlig.
I lys av det betydelige klagetallet vi nå har
kommet opp i og ikke minst det klagepotensialet vi står
overfor, må ombudsmannen finne frem til ordninger som gjør det
praktisk mulig å ivareta institusjonens personlige preg.
Mye kan gjøres gjennom den praktiske
ordningen av saksbehandlingen og særlig forberedelsene
og undersøkelsene av vilkårene for å behandle
klagene. Ombudsmannen har alltid kunnet overlate forberedelsene
av sakene til medarbeidere. Kontorsjefene har dessuten vært
gitt fullmakt til å avslutte saker som åpenbart
må avvises. Hittil har denne fullmakten bare vært
brukt til å la kontorsjefene avslutte saker som kan avvises
av formelle grunner, det vil si de grunner som er knyttet til arbeidsområde,
klagefrist og utnytting av klagemuligheter. Når det klages
på forvaltningsvedtak, foreligger ikke "tilstrekkelig grunn"
til behandling hvis den foreløpige undersøkelsen
viser at det er klart at det ikke er gjort feil som det kan være
grunn til å undersøke nærmere. På den
annen side vil det ikke foreligge "tilstrekkelig grunn" for ombudsmannen
til å undersøke en sak nærmere hvis det
ikke finnes sannsynlig at det er gjort feil av nevneverdig betydning.
Da vil klagene bli avsluttet uten nærmere undersøkelser.
I så fall er det naturlig å si at klagen blir
"avvist" fra nærmere behandling.
Ombudsmannen har tidligere gitt uttrykk for
at det kan være aktuelt å gi kontorsjefene fullmakt
til å avslutte saker om klager på forvaltningsvedtak
når det fremstår som klart at en nærmere
undersøkelse fra ombudsmannen ikke vil ha noen utsikt til å føre frem.
Forutsetningen for å gi kontorsjefene en slik fullmakt
er i så fall at det fremstår som åpenbart
at klagen ikke vil føre frem. Å praktisere reglene
slik vil kunne gi institusjonen den nødvendige fleksibilitet
som er nødvendig for å kunne opprettholde det personlige
preget. Så lenge ombudsmannen personlig holder seg orientert
om klagene som kommer inn og de avslutningsavgjørelser
som kontorsjefene treffer ser jeg få betenkeligheter ved
en slik fullmaktsordning.
Det er viktig å styrke informasjons-
og opplysningsvirksomheten til ombudsmannen. Det er av stor betydning
at kjennskap til ombudsmannsordningen blir formidlet ut til borgerne.
Det er merkbart at omtale av Sivilombudsmannen i presse, radio og
fjernsyn påvirker klageantallet. Det er viktig å få ut
relevant informasjon om sakene ombudsmannen behandler til publikum.
Bedre innsyn i ombudsmannens saksdokumenter kan bidra til å bedre
informasjonen om ombudsmannssakene og dermed også ombudsmannsordningen,
se nedenfor pkt. 3.
Et forslag til regelendringer i ombudsmannsloven
og instruksen ble oversendt til Stortingets presidentskap ved brev
18. juni 1999. I forslaget er gjeldende regler og praksis gjennomgått
og behovet for lov- og instruksendringer, herunder forholdet til
offentlighetsloven, drøftet nærmere. Ombudsmannsloven § 9
er foreslått endret. I første ledd er det foreslått
en bestemmelse om dokumentoffentlighet for ombudsmannens saksdokumenter,
og i annet ledd en ny og noe mer begrenset taushetsplikt for ombudsmannen
og hans personale.
Det vises til det arbeidet som pågår
vedrørende dokumentoffentlighet for Stortinget og Stortingets organer.
I perioden 1980 til 1990 lå klagetallet
nokså stabilt rundt 1 450 - 1 600 klager pr. år.
I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet,
idet det innkom 1 734 klager. Også etter 1991 har det skjedd
en økning i klagetallet. I alt kom det inn 2 310 klager
i 1999. Dette er en økning på 143 saker i forhold
til 1998. I tillegg ble 73 saker tatt opp av eget tiltak, herunder
to systematiske undersøkelser.
I meldingsåret ble det totalt avsluttet
2 347 saker. Dette var 93 flere enn i 1998 og 180 flere enn i 1997. Blant
de avsluttende sakene inngår en systematisk (generell)
undersøkelse av to forvaltningsorganers praksis med å gjøre
parten oppmerksom på adgangen til å få dekket
sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. I undersøkelsen
ble 58 saker gjennomgått. Av de avsluttende sakene ble
1 215 saker (51,8 pst.) realitetsbehandlet og 1 132 (48,2 pst.)
avvist. Tilsvarende tall for 1998 var 1 209 (53,6 pst.) og 1 045
(46,4 pst.).
Beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 534
ved årsskiftet 1999-2000, mens tallet for det foregående årsskiftet
var 498. Av de 534 sakene er 26 mer enn ett år gamle. I
1998 var tallet 50.
I 1999 ble det også registrert 1 883
(for 1998 1 976) generelle forespørsler (uten tilknytning
til løpende klagesaker) over telefon. Tallet på personlige
besøk har i 1999 vært 124, mot 138 året
før.
Tilgangen på saker var i 1999 i alt
2 383, hvorav 2 310 var klager og forespørsler og 71 var
saker tatt opp av eget tiltak, samt 2 systematisk undersøkelse.
Som tidligere er det ved den geografiske fordeling
av sakene ikke tatt med henvendelser fra klientell i sentrale institusjoner
eller klagere bosatt i utlandet m.m. I 1999 utgjorde disse klagene
208 saker. Tilbake blir da 2 310 - 208 = 2 102 saker.
Av beholdningssakene var om lag 370 under behandling
ved ombudsmannsinstitusjonen, mens resten var til uttalelse hos
vedkommende forvaltningsorgan eller hos klageren.
Ombudsmannen har i 1999 rehabilitetsbehandlet, dvs.
51,8 pst. av de som totalt ble avsluttet. I 1998 var tallet 1 209
(53,6 pst.)
Klagene var, som i tidligere år, fordelt
på en rekke sakstyper. I meldingsåret utgjorde
plan- og byggesakene det største saksområdet.
Mange saker gjaldt også tilsettings- og tjenesteforhold,
skatt, landbruk og fengselsforhold. Også klager som gjaldt
dokumentinnsyn og taushetsplikt utgjorde et relativt stort antall.
Klager over saksbehandlingstiden utgjorde et meget stort antall saker,
til sammen ca. 400 saker. Spesielt i trygdesakene og plan- og byggesakene
var det mange klager som gjaldt saksbehandlingstiden. Det var ingen
vesentlige endringer i saksfordelingen sammenlignet med 1998, men
det er registrert en viss økning i plan- og byggesakene
og en viss reduksjon i tilsettingssakene.
Uttrykket realitetsbehandlet brukes
her om alle saker som ikke er avvist. I dette ligger da nærmere
at ombudsmannen har gitt uttrykk for et standpunkt i saken, eller
har fått saken ordnet.
Det ombudsmannen har sett på, vil imidlertid
ikke alltid være innholdet i en avgjørelse, men
kan ofte bare referere seg til saksbehandlingen. Et forhold som mange
klager over, er at et offentlig organ ikke svarer på henvendelser
eller at behandlingen tar for lang tid. Ombudsmannens medvirkning
kan i slike saker ofte begrenses til en telefon til vedkommende
forvaltningsorgan. I statistikken vil imidlertid også slike
saker bli registrert som realitetsbehandlede.
Etter forvaltningsloven av 10. februar 1967 § 2
første ledd bokstav a er "vedtak" definert som "en avgjørelse som
treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt
eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private
personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)". Forvaltningsloven deler
vedtakene i to undergrupper - enkeltvedtak og forskrifter, jf. forvaltningsloven § 2
første ledd bokstav b og c. Enkeltvedtakene er vedtak som
"gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer", jf. § 2
første ledd bokstav b. Forskriftene er generelle vedtak
som "gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller
en ubestemt krets av personer", jf. § 2 første
ledd bokstav c. Som det fremgår, har vedtaksbegrepet i
forvaltningsloven et snevrere innhold enn den mer generelle betegnelsen
"avgjørelse", som også nyttes i forvaltningsloven,
se f.eks. lovens § 6 om habilitetskrav. Avgrensingen av
vedtak mot andre avgjørelser som det offentlige treffer,
kan volde problemer. I det følgende vil ombudsmannen ta
opp enkelte sider ved avgrensingen av enkeltvedtakene som har skapt problemer
i praksis.
Skillet mellom enkeltvedtak og andre avgjørelser
har stor betydning for hvilke prosessuelle rettigheter partene og
andre berørte i forvaltningssaken har, og for hvilke regler
offentlige forvaltningsorganer må følge ved behandlingen
av saken. Saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kap. IV-VI
om bl.a. forhåndsvarsel, utrednings- og opplysningsplikt,
dokumentinnsyn, begrunnelse og klage får bare anvendelse
i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3
første ledd.
Spørsmål knyttet til enkeltvedtaksbegrepet
har vært oppe i en rekke klagesaker.
Den nærmere avgrensingen må skje
etter en konkret vurdering. Utgangspunktet må tas i ordlyden,
men vurderingen kan ikke begrense seg til å drøfte
om avgjørelsen etter en språklig tolkning faller
inn under legaldefinisjonen i lovens § 2. De reelle hensyn
vil stå sentralt. Det må spørres om avgjørelsen
er av en slik karakter at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak bør
komme til anvendelse. Hensynet til partenes rettssikkerhet, forvaltningens
arbeidsbyrde og andres praktiske forhold vil måtte tillegges
vesentlig vekt.
Avgrensingen av hva som skal anses som "utøvelse av
offentlig myndighet" har i en del tilfeller vist seg vanskelig i
flere av de sakene ombudsmannen har behandlet de siste år.
Spørsmål har vært
reist om enkeltvedtakene skal begrenses til avgjørelser
om goder en borger har rettskrav på, jf. at uttrykket "rettighet"
er benyttet i lovens § 2. "Rettskrav-kriteriet" kan i seg
selv skape avgrensningsproblemer. Bruk av skjønnsmessige
ord og uttrykk innebærer at det blir opp til forvaltningens skjønn å ta
stilling til om vilkårene for å tildele et gode foreligger.
Det ville være urimelig og i strid med forvaltningslovens
formål å la slike avgjørelser falle utenfor
enkeltvedtaksbegrepet. Viktige reelle hensyn kan også anføres
mot en så restriktiv tolkning.
Tungtveiende reelle hensyn taler også mot
at enkeltvedtaksbegrepet skal avgrenses til det private har rettskrav
på dersom bestemte vilkår er oppfylt. De prosesuelle
rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven oppstiller kap. IV-VI
vil da få en svært begrenset betydning og innebære
en svekkelse av loven i strid med det som har vært forutsetningen.
Svært mange av myndighetsbestemmelsene i lovgivningen gir
forvaltningen myndighet til å utøve forvaltningsskjønn
basert på lovens formål og samfunnsmessige hensyn.
Disse avgjørelser har i en rekke tilfelle stor økonomisk
og velferdsmessig betydning for den enkelte. Rettssikkerhetsgarantiene
i kap. VI, herunder retten til å få en avgjørelse
overprøvd av et overordnet organ, vil i denne forbindelse
være viktige for å ivareta grunnleggende hensyn
til forsvarlig saksbehandling basert på saklige hensyn
og likebehandling. Dette vil være egnet til å styrke
tilliten til den offentlige forvaltningen, noe som må tillegges
vesentlig vekt ved tolkning av reglene. Dersom det etableres hensiktsmessige
prosedyrer og tjenestemennene blir bevisstgjort og får
nødvendig opplæring, skulle normalt ikke saksbehandlingsreglene
i forvaltningsloven kap. IV-VI medføre vesentlige problemer
for de forvaltningsorganer og tjenestemenn som treffer slike vedtak.
1. Klageretten er en sentral del av de rettssikkerhetsgarantier
forvaltningsloven gir private som berøres av vedtak den
offentlige forvaltning treffer. Klageretten er et utslag av et generelt
forsvarlighetsprinsipp som gjelder for forvaltningen. De bærende
hensyn bak klageretten i forvaltningsloven er dels knyttet til å ivareta berørte
private interesser og rettssikkerhet, og dels knyttet til forvaltningens
egen kontroll og styring med de vedtak som treffes.
Klageinstansens kompetanse etter forvaltningsloven til å overprøve
det påklagede vedtak er omfattende. For klager som tas
under behandling er det i forvaltningsloven § 34 annet
ledd bestemt at "klageinstansen kan prøve alle sider av
saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter". Videre "skal
(klageinstansen) vurdere de synspunkter klageren kommer med, og
kan også ta opp forhold som ikke er berørt av
ham". En begrensning ligger imidlertid i at klageinstansen må holde
seg til samme sak som er avgjort av underinstansen, jf ordet "saken"
i første punktum. Klageinstansen kan overprøve
både rettsanvendelsen (lovforståelsen), saksbehandlingen,
det faktum som er lagt til grunn og de rent skjønnsmessige
sider av vedtaket (forvaltningsskjønnet) fullt ut. Det
er heller ikke bundet av klagerens anførsler, påstander
eller til den påklagde del av vedtaket.
Overprøvingskompetansen innebærer
også et stykke på veg en overprøvingsplikt.
Klageinstansen har således en plikt til å foreta
en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget.
Den må vurdere de argumenter klagere har gjort gjeldende
i saken, jf. § 34 annet ledd annet punktum der det heter
at klageinstansen "skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med".
Dessuten må en foreta de undersøkelser som ellers
trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, jf. § 33 femte
ledd. Det er også antatt at klageinstansen plikter å vurdere
om vedtaket har tilstrekkelig lovhjemmel uavhengig av om dette er
påberopt av klageren.
2. Overprøving av underinstansens skjønnsmessige avgjørelser
reiser enkelte særlige spørsmål, bl.a.
i forhold til det kommunale selvstyret. På en rekke områder er
vedtakskompetansen desentralisert til kommunene og prinsippet om
kommunalt selvstyre fremhevet av statlige myndigheter. Dette står
i et visst motsetningsforhold til statlig overprøving av
kommunale vedtak og skjønn.
Etter forvaltningsloven § 34 annet
ledd har en statlig klageinstans i utgangspunktet adgang til å overprøve det
kommunale forvaltningsskjønnet fullt ut uavhengig av om
det er påklaget, med mindre kompetansen er begrenset ved
særskilt lovbestemmelse slik som i sosialtjenesteloven § 8-7.
Lovbestemmelsen fastsetter at fylkesmannen bare kan sette til side
kommunens skjønn når det er "åpenbart
urimelig". Dersom klagen gjelder forvaltningsskjønnet,
følger det av § 34 annet ledd annet punktum at
klageinstansen skal vurdere klagerens synspunkter. Klageinstansens
overprøvingskompetanse (og plikt) begrenses imidlertid
av § 34 annet ledd tredje punktum der det heter at statlig
klageinstans "skal ... legge vekt på hensynet til det kommunale
selvstyret ved prøving av de frie skjønn". Denne begrensningen,
som ble vedtatt ved en lovendring i 1997, gjør det klart
av klageinstansen både kan og skal legge vekt på lokale
myndigheters vurdering som et selvstendig moment. I flere klagesaker
ombudsmannen har behandlet de siste år, særlig
i plan- og byggesaker, har klageinstansen (fylkesmennene) strukket
denne bestemmelsen lenger enn det er grunnlag for, slik at klagen
er blitt gjenstand for mangelfull overprøving i strid med
forvaltningsloven. Se f.eks. årsmeldingen for 1997 s. 285
og årets melding s. 307. I den sistnevnte saken la fylkesmannen
f.eks. til grunn at kommunens forvaltningsskjønn bare kunne
overprøves dersom resultatet var "åpenbart urimelig".
Dette er ikke i samsvar med forvaltningslovens § 34 annet
ledd, jf. nedenfor.
Et annet forhold som har betydning for å sikre
reell toinstans behandling av vedtak som påklages, er at klageinstansen
sørger for at klagesaken blir forsvarlig opplyst. I forvaltningslovens § 33
femte ledd er det fastslått at klageinstansen, på samme
måte som for førsteinstans etter forvaltningsloven § 17,
"skal påse at saken er så godt opplyst som mulig
før vedtak treffes". Forvaltningslovens krav til at saken
er forsvarlig opplyst må for øvrig anses som utslag
av et alminnelig forvaltningsrettslig prinsipp. For å ivareta
denne plikten er det av avgjørende betydning at sakens
dokumenter - herunder de dokumenter det er begjært innsyn
i - undersøkes og gjennomgås slik at en reell
overprøving av klagesaken blir sikret. I to saker som gjaldt
klage over avslag på dokumentinnsyn etter henholdsvis offentlighetsloven
og forvaltningsloven, fant ombudsmannen grunn til å kritisere
at klageinstansen ikke hadde sørget for å innhente
de aktuelle dokumentene det var begjært innsyn i for gjennomsyn
før klagevedtaket ble truffet.
En slik form for klagesaksbehandling må bli
mangelfull. Saksbehandlingen tilfredsstiller da ikke lovens krav
om reell og selvstendig overprøving av klageinstansen på bakgrunn
av en forsvarlig opplysning av saken. Skal klageretten være
en reell rettssikkerhetsgaranti, må det i det minste kreves
at klageinstansen sørger for å innhente det aktuelle
dokumentet til nærmere gjennomsyn for å danne
seg et forsvarlig grunnlag for å vurdere holdbarheten av
innsynsavslaget. Det er også egnet til å svekke
borgernes tillit til klageretten og offentlig forvaltning mer generelt,
dersom klagen behandles på et mangelfullt grunnlag uten
at det gjøres en selvstendig kontroll av opplysningene.
Ombudsmannen viser til årsmeldingen
for 1998 der han tok opp spørsmålet om praktiseringen
av meroffentlighet i forhold til dokumenter som kan unntas offentlighet
etter offentlighetsloven § 5 første ledd (organinterne
dokumenter). På bakgrunn av erfaring med to klagesaker
referert i årsmeldingen for 1998 s. 115 og s. 117, fant
ombudsmannen grunn til å understreke betydningen av å praktisere
meroffentlighet ikke bare i forhold til dokumenter som omfattes
av offentlighetsloven § 5 annet ledd, men også i
forhold til organinterne dokumenter.
Selv om unntaket for organinterne dokumenter
gjennomgående er godt begrunnet, jf. St.meld. nr. 32 (1997-1998),
kan det være god grunn til å utvise meroffentlighet
også i slike dokumenter. Dette kan f.eks. være
tilfellet dersom saksforberedelsen er avsluttet og en avgjørelse
er truffet, slik at hensyn til intern arbeidsro ikke lenger er noe
tungtveiende hensyn. Spesielt gjelder det i forhold til dokumenter
som inneholder faktiske opplysninger og forvaltningens beveggrunner
i saker av offentlig interesse. En generell avvisning av å praktisere
hel eller delvis meroffentlighet i forhold til slike dokumenter
på grunn av deres organinterne og fortrolige karakter,
vil etter mitt syn være i dårlig samsvar med lovens
offentlighetsprinsipp. Loven forutsetter at det foretas en konkret
vurdering på bakgrunn av dokumentets innhold og sakens karakter.
Klagesakene nevnt ovenfor, som gjaldt to departementer,
viser at det skal svært meget til før det utvises meroffentlighet
i organinterne dokumenter, iallfall i sentralforvaltningen.
Fra og med 1. januar 1991 overtok kommunene ansvaret
for tilretteleggingen av omsorgen for de ut-viklingshemmede. Ansvaret
ble overført fra fylkeskommunen, som gjennom det fylkeskommunale
helsevernet for psykisk utviklingshemmede (HVPU) til da hadde hatt
hovedansvaret for denne omsorgen (som institusjonsbasert særomsorg).
Reformens rettslige forankring var midlertidig lov av 10. juni 1988
nr. 48 (avviklingsloven) med forskrifter.
Ombudsmannen har i de senere år mottatt
en del enkeltklager som gjelder kommunenes tilbud til utvik-lingshemmede.
Det har vært klaget både over at kommunene ikke
treffer individuelle vedtak om den enkeltes tjenestetilbud, og over
innholdet og utformingen av de vedtakene som har vært truffet.
Det har også vært klaget over kommunenes saksbehandling,
herunder at kartleggingen av den enkeltes behov har vært
mangelfull og at brukerne og deres pårørende/hjelpeverger ikke
har fått uttale seg før vedtak er truffet (brukermedvirkning).
Forholdet til kravene som følger av forvaltningsloven har
her stått sentralt. Ombudsmannen har også mottatt
klager fra pårørende over at det ikke er noen
som fører tilsyn med kommunenes tjenesteyting.
Etter å ha mottatt en generell klage
fra Kongsberg lokallag av Norsk Forbund for Utviklingshemmede, igangsatte
ombudsmannen i 1998 en systematisk undersøkelse av Kongsberg
kommunes saksbehandling i forbindelse med de kommunale tjenestetilbudene til
de utviklingshemmede. Det viste seg at kommunen på det
aktuelle tidspunktet manglet vedtak for 20 av de 44 personene som
mottok tjenester. Undersøkelsen ble avsluttet med flere
kritiske merknader til kommunens saksbehandling. Dette gjaldt særlig
kommunens praksis når det gjaldt kartlegging av behov,
brukermedvirkning, vedtakenes innhold (presiseringen av behov og tjenester)
informasjon/melding om vedtak og klageadgang, samt saksbehandlingstid.
For en fullstendig redegjørelse for saken, se årsmeldingen
for 1998 s. 83-91.
I forlengelsen av denne undersøkelsen
fant ombudsmannen grunn til å undersøke praksis
i fire kommuner på omtrent tilsvarende størrelse
(Rana, Sør-Varanger, Ringebu og Øyer). Kommunene
ble bedt om å besvare en del av de samme spørsmålene
som var tatt opp i Kongsberg-undersøkelsen, samt å oversende
kopier av sine vedtak. Kommunenes svar bekreftet det inntrykket ombudsmannen
til da hadde fått, selv om det også var store
forskjeller mellom kommunene. Fortsatt syntes det å være
kommuner som ikke traff individuelle vedtak, f.eks. ble det i en
av kommunene truffet vedtak om tildeling av leilighet i et bofellesskap,
under henvisning til at det der ble gitt "heldøgns omsorgstjenester" uten
ytterligere presisering av tjenestens omfang og innhold. Mange av
de vedtakene ombudsmannen fikk oversendt var standardiserte og generelt
utformet. Det fremgikk i liten grad hvordan brukernes behov var
vurdert, og begrunnelsene var jevnt over knappe. Det kunne også helt
mangle angivelse av omfanget av tjenestene og om de var gitt som
en individuell tjeneste (1:1-tjeneste) eller som andel av en personalressurs.
Ombudsmannen henvendte seg deretter til Sosial- og
helsedepartementet for å informere om sine inntrykk av
kommunenes praksis på dette feltet, og for å be
departementet kommentere enkelte spørsmål som
syntes å være sentrale. Det viste seg særlig
at uklare vedtak gjør det vanskelig å etterprøve
om tjenestetilbudet står i rimelig forhold til behovet, og
om brukerne får tildelt de tjenestene de har krav på etter
sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2. I avsluttende
brev ble departementet bedt om å vurdere behovet for å utarbeide
nærmere retningslinjer for utformingen og presisjonen av
vedtak, samt behovet for opplæringstiltak for de kommunalt
ansatte.
I departementets svarbrev ble det vist til departementets
forslag om innføring av internkontroll, utvidelse av fylkesmannens
tilsyn og endring av tilsynsmetode for pleie- og omsorgssektoren
i kommunene som er omtalt over (høringsnotat av 8. oktober
1999). Videre ble det opplyst at en stortingsmelding om innhold
og kvalitet i de kommunale omsorgstjenestene var nær forestående.
Denne ville bl.a. inneholde et forslag om en
opplæringspakke overfor kommunene.
St.meld. nr. 28 (1999-2000) om "Innhald og kvalitet i
omsorgstenestene" foreligger nå. På s. 23-26 i
meldingen foreslås en rekke tiltak.
(Saken er referert i kap. VI s. 194).
Som det er redegjort for i kap. I pkt. 6, er
formålet med Ombudsmannens besøk i offentlige
organer og institusjoner å innhente generell kunnskap til
bruk i sin behandling av klagesaker og å gjøre
ombudsmannsinstitusjonen bedre kjent. Meningen er ikke å foreta inspeksjon
eller systematisk tilsyn. Slik virksomhet må eventuelt
utføres av andre organer.
I flere saker har vedkommende departement eller andre
organer som direktorat, fylkeskommune eller kommune blitt bedt om å vurdere
endringer eller tilføyelser til lover og forskrifter eller
omlegging av administrativ praksis, jf. kapittel VI i meldingen.
I tillegg er følgende saker nevnt:
– Rutiner
for å sikre saksfremdriften ved sykefravær.
– Rutiner for registrering av
post og omfordeling av saker.
– Rutiner for bruk av foreløpig
svar og forsinkelsesmeldinger i Folketrygdkontoret for utenlandssaker.
– Behandlingstiden for søknad
om benådning.
– Rutiner for formidling av post
fra de innsatte i Ullersmo landsfengsel.
– Saksbehandlingsrutiner ved Statens
utdanningskontor i Oslo og Akershus.
– Rutinar for underretting om
avslag på søknad om sal av verlam.
– Rutinene for oversending av
Klagenemnda for merverdiavgiftsavgjørelser.
– Behandling av søknader
om ettergivelse/nedsettelse av skatt og arbeidsgiveravgift
m.v.
– Tilsetting av lærer
i strid med fastsatte kompetansekrav.
– Krav til dokumentasjon ved søknad
om stipend fra Forsvarets overkommando.
I forbindelse med komiteens behandling av dokumentet
ble ombudsmannen tilskrevet 22. mai 2000 hvor komiteen bl. a. ønsket
ombudsmannens vurdering av bakgrunnen for økning av antall
klagesaker ombudsmannen mottar. Komiteens brev samt ombudsmannens
svar av 26. mai 2000 følger vedlagt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sigurd Grytten, Inger Lise Husøy, Laila Kaland, og lederen
Gunnar Skaug, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Vidar Kleppe,
fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra
Høyre, Svein Ludvigsen, og fra Sosialistisk Venstreparti,
Kristin Halvorsen, viser til at Stortingets ombudsmann for
forvaltningen (Sivilombudsmannen) har i april 2000 avgitt årsmelding
til Stortinget om virksomheten for 1999. Det er i meldingen redegjort
for institusjonens virksomhet og gitt en oversikt over sakene og
saksbehandlingen.
Komiteen konstaterer at det i
meldingsåret 1999 har kommet inn 2347 klager og at dette
er en økning på 143 saker i forhold til 1998.
Komiteen har merket seg at både
klagetallet og antallet saker tatt opp av eget tiltak har vært
større enn noen gang tidligere, og at det er et alminnelig
inntrykk at de rettslige spørsmål klagene reiser
blir mer og mer kompliserte.
Komiteener
tilfreds med at tallet på behandlede og avsluttede saker
i1999 var høyere enn noen gang før.
Komiteen er tilfreds med at
Sivilombudsmannen i flere saker har bedt vedkommende departement
eller andre organer som direktorat, fylkeskommune eller kommune
om å vurdere endringer eller tilføyelser til lover
og forskrifter eller omlegging av administrativ praksis, og at dette
blir etterkommet.
Komiteen er enig i viktigheten
av å styrke informasjons- og opplysningsvirksomheten til
Sivilombudsmannen. Komiteen vil presisere at det
er av stor betydning at kjennskap til ombudsmannsordningen blir
formidlet ut til borgerne.
Komiteen er tilfreds med at det
i meldingen er redegjort for institusjonens viktige virksomhet og
at det er gitt en oversikt i form av referat av 106 saker av alminnelig
interesse. Komiteen vil på grunnlag av den
ulike saksmengden Sivilombudsmannen behandler trekke frem noen saker
som viser sakskompleksiteten.
Retten til å kreve sakskostnader dekket
etter forvaltningsloven § 36 når et enkelt vedtak
blir endret til gunst for en part, ble utvidet ved en lovendring
12. januar 1995. Etter bestemmelsens § 36 siste ledd har
det forvaltningsorganet som omgjør vedtaket et ansvar for å gi
informasjon om denne rettigheten. Med dette som utgangspunkt besluttet
ombudsmannen å foreta en generell undersøkelse
av i hvilken grad forvaltningen hadde etablert tilstrekkelige rutiner
for å sikre at partene ble gitt slik informasjon. Undersøkelsen
ble avgrenset til saker hos Fylkestrygdekontoret i Oslo og Fylkesmannen
i Oslo og Akershus.
Resultatene fra undersøkelsen viste
at verken fylkestrygdekontoret eller fylkesmannen hadde gitt klagerne den
veiledning om retten til å kreve dekning etter forvaltningsloven § 36
som lovgiverne hadde forutsatt. Det kunne videre ikke sees bort
fra at det lave antall søknader etter § 36 i
de undersøkte sakene hadde en klar sammenheng med denne
svikten i veiledningen. Både fylkestrygdekontoret og fylkesmannen
erkjente svikt i rutinene på dette punkt, og opplyste om
at de ville legge om praksis slik at standardiserte opplysninger
om § 36 i fremtiden som hovedregel ville bli gitt uoppfordret
og automatisk når en part hadde fått medhold i
sin klage.
Komiteen vil understreke
viktigheten av at en part som har fått medhold i en klage
får informasjon om adgangen til å få dekket
saksomkostningene, etter forvaltningsloven § 36, og ser
positivt på ombudsmannens undersøkelse.
Lotteriloven § 16 oppstiller et forbud
mot å opprette eller delta i pyramidespill, lykkekjeder,
kjedeforeninger eller lignende tiltak. Forbudet er straffesanksjonert i § 17.
På bakgrunn av en henvendelse fra Sandnes politistasjon,
konkluderte justisdepartementet i en uttalelse med at virksomheten
som selskapet Nature`s own drev var i strid med lotteriloven § 16.
Selskapet fikk først etter at uttalelsen forelå,
anledning til å uttale seg. Departementets saksbehandling
ble klaget inn for ombudsmannen. Saken reiste også enkelte
innsynsspørsmål, bl. a. om et brev fra departementet
til Økokrim med anmodning om Økokrims syn på et
konkret selskaps virksomhet og forholdet til lotteriloven § 16, kunne
unntas med hjemmel i offentlighetsloven § 5 annet ledd
bokstav b, jf. annet punktum.
Ombudsmannen uttalte at Justisdepartementet
ikke burde ha tatt konkret stilling til om selskapets virksomhet
var i strid med lotteriloven § 16. Slik saken var forelagt
departementet burde uttalelsen ha vært gitt i generell
form, uten at det ble tatt stilling til lovligheten i den konkrete
saken. Departementets tolkningsuttalelse gikk både i form
og innhold ut over det som fulgte veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11.
På bakgrunn av at selskapet ikke hadde fått uttale
seg forut for uttalelsen, ble departementets saksbehandling kritisert.
Når det gjaldt innsynsspørsmålet, fant
ombudsmannen det meget tvilsomt om unntaket for "særlig rådgivere
eller sakkyndige" kom til anvendelse. Uansett burde det praktiseres
meroffentlighet, jf. § 2 tredje ledd. Justisdepartementet
opplyste etter dette at departementet tok ombudsmannens kritikk
til etterretning. Departementet vurderte også de aktuelle
innsynsbegjæringene på nytt, og gav innsyn i alle
de etterspurte dokumenter.
Komiteen deler ombudsmannens
syn på at slik saken var presentert for departementet,
burde saken fått en annen behandling fra departementet
side.
Aftenposten bad om innsyn i en rapport om sikkerhetsvurdering
av Romeriksporten under drift, utarbeidet av Det Norske Veritas
på oppdrag fra NSB Gardermobanen AS. Etter klage opprettholdt
Samferdsels-departementet avslaget på begjæringen
ut fra hensynet til en tilfredsstillende beredskap mot mulige terror-
og sabotasjeaksjoner. Som rettslig grunnlag viste departementet
til et ulovfestet prinsipp om at unntak i visse tilfeller kunne
gjøres selv om det ikke forelå hjemmel i eller
i medhold av lov.
Ombudsmannen kritiserte departementets rettsoppfatning
og uttalte at unntak fra offentlighetsprinsippet måtte
forankres i en forsvarlig fortolking av de eksisterende unntaksbestemmelser
som var fastsatt "i eller i medhold av lov", jf. offentlighetsloven § 2
første ledd. Det var ikke grunnlag for å hevde
at det eksisterte et ulovfestet prinsipp som åpnet for
unntak uten at det kunne konstateres en viss nærhet til
de situasjoner lovgiveren uttrykkelig har ment kvalifiserer for
unntak. Ombudsmannen kritiserte også at departementet ikke hadde
innhentet og gjennomgått rapporten før klagesaken
ble avgjort, og departementets vurdering av spørsmålet
om utsatt offentlighet. – NSB Gardermobanen AS besluttet
etter dette å gi fullt innsyn i rapporten.
Komiteen er enig i
ombudsmannens kritikk ovefor Samferdselsdepartementets avslag om å nekte
Aftenposten innsyn i en rapport om sikkerhetsvurdering av Romeriksporten
under drift, utarbeidet av Det Norske Veritas på oppdrag
fra NSB Gardermobanen AS. Komiteen konstaterer at
det etter ombudsmannens henvendelse ble besluttet å gi
fullt innsyn i rapporten.
Norges Naturvernforbund bad om innsyn i dokumenter
i Produktregisteret som inneholder navnet på kjemikalier
som ble mistenkt for å ha hormonhemmende effekter,
samt navn på produsenter/importører av
disse produktene. Begjæringen ble avslått av Statens
Forurensningstilsyn og Miljøverndepartementet, under henvisning
til at begjæringen ikke gjaldt en bestemt sak, og fordi
de aktuelle opplysningene var underlagt taushetsplikt.
Ombudsmannen viste til at innsynsspørsmålet
ikke bare måtte vurderes etter offentlighetsloven, men
også etter Grunnloven § 110 b og de internasjonale
miljøforpliktelser Norge har påtatt seg, herunder
EUs miljøinformasjonsdirektiv. Etter ombudsmannens syn
hadde departementet ikke foretatt en tilstrekkelig grundig vurdering
av spørsmålet om taushetsplikt. Selv om begjæringen
om innsyn var generell, var det heller ikke i seg selv en tilstrekkelig
grunn til å nekte innsyn.
Komiteen har merket
seg at ombudsmannen her mener at innsynsspørsmålet
burde vurderes etter Grunnlovens § 110 b og de internasjonale
miljøforpliktelser Norge har påtatt seg i tillegg
til offentlighetsloven.
Dagens Næringsliv klaget til ombudsmannen
over Olje- og energidepartementets avslag på avisens anmodning
om innsyn i manuskriptene som var utarbeidet for olje- og energiministerens
foredrag ved to oljepolitiske konferanser (de årlige Sandefjord-
og Sanderstølen-konferansene).
Ombudsmannen uttalte at foredragsmanuskriptene måtte
anses som "forvaltningens saksdokumenter" etter offentlighetsloven
19. juni 1970 nr. 69 § 2 første ledd, jf. § 3.
Det ble i denne forbindelse bl.a. vist til at det i de avholdte
foredragene ble gitt uttrykk for den sittende regjerings syn på de
omtalte spørsmålene, at foredragsmanuskriptene
har et ferdig utarbeidet og offisielt preg samt at de ble utdelt
til konferansedeltakerne. Ombudsmannen kunne ikke se at det var
rettslig grunnlag for å unnta de ferdig bearbeidede foredragsmanuskriptene
som organinterne dokumenter etter offentlighetsloven § 5
første ledd. Det ble vist til at avisens innsynsbegjæring
ble fremsatt etter at foredragene var holdt og manuskriptene var
utdelt til konferansedeltakerne.
Komiteen registrerer
at ombudsmannen er av den formening at det ikke foreligger rettslige
grunner for å nekte innsyn i et foredrag som var avholdt
og utdelt til konferansedeltakerne og slutter seg til dette standpunktet.
Klepp kommunestyre hadde vedtatt at møtene
i et nyopprettet økonomiplanutvalg skulle holdes for lukkede
dører. Fylkesmannen la ved sin lovlighetskontroll til grunn
at vedtaket ikke tilfredsstilte begrunnelsesplikten i kommuneloven § 31
nr. 5, men fant likevel ikke grunnlag for å oppheve kommunens
vedtak. Fylkesmannen viste til en uttalelse fra Kommunal- og arbeidsdepartementet
om at det utvilsomt ville være adgang til å lukke
dørene i denne type saker.
Ombudsmannen kunne vanskelig se at kommunestyrets
vedtak var i samsvar med loven. Han la til grunn at vedtak om lukkede
dører skal basere seg på en konkret vurdering
av behovet i det enkelte tilfelle. Kommunestyret hadde i sitt lukkingsvedtak
ikke konkretisert de forhold ved saken som begrunnet lukking, og
vedtaket etterlot derfor tvil om kommunestyret hadde oppfylt sin
plikt til å vurdere behovet for å holde møtene
lukket. Når det gjaldt overprøvingen av kommunestyrets vedtak,
la ombudsmannen til grunn at lovligheten av de angitt hensyn må kunne
overprøves. Den konkrete avgjørelsen, med avveining
av ulike hensyn, må imidlertid kommunestyret kunne ta selv
- uten overprøving.
Komiteen ser det som viktig at
vedtak om lukkede dører for kommunale møter blir
vurdert konkret i hver enkelt sak. Komiteen sier
seg enig i ombudsmannens lovforståelse i denne saken.
I en sammenkomst mellom gruppelederne i bystyret og
representanter for administrasjonen ble pressen bedt om å fratre
når det gjenstod "å orientere om enkelte saker".
Ombudsmannen hadde ikke tilstrekkelig grunnlag for å si
at sammenkomsten var et "møte" i et "folkevalgt organ",
jf. kommuneloven § 31 nr. 1. Ombudsmannen stilte seg likevel
kritisk til formen på møtet og uttalte at det
hadde vært mer "ryddig" – og bedre i samsvar med
kommunelovens prinsipper – å legge informasjonsvirksomheten
til ordinære møter i folkevalgte organer. Ombudsmannen
stilte seg også kritisk til at pressen ble utelukket fra
møtets siste del. Selv om et møte faller utenfor
påbudet om åpenhet, kan de hensyn som ligger til
grunn for offentlighetsprinsippet, likevel tilsi at allmennheten
bør få adgang.
Komiteen deler ombudsmannens
syn om at de hensyn som ligger til grunn for offentlighetsprinsippet må vektlegges
ved avgjørelsen om et møte skal være lukket.
A søkte stilling som kontorsjef i Vadsø kommune.
I utlysingsteksten var det bl.a. stilt krav om relevant ledererfaring
og kompetanse innenfor administrasjon. A mente å være
urettmessig forbigått ved tilsettingen, siden den tilsatte
(B) i hovedsak bare hadde erfaring som saksbehandler. Kommunen anførte
at "erfaringsbasert kompetanse" hos B kunne veie opp for manglende
eller begrenset ledererfaring.
Ombudsmannen presiserte at kvalifikasjonsprinsippet
innebar at den skulle tilsettes som på best måte
ble ansett å kunne utføre de oppgaver som lå til
stillingen, og at anvendelsen av prinsippet bidro til å sikre
at tilsetting skjedde etter saklige kriterier. Ut fra opplysningene
i saken fremstod A som best kvalifisert i forhold til utlysingstekstens
krav til lederkompetanse og leder-erfaring. Saken etterlot begrunnet
tvil til forhold av betydning for tilsettingen. Kommunens saksbehandling
i forbindelse med referanseinnhentingen, herunder at navnet på en
referanseperson var hemmeligholdt, ble kritisert.
Komiteen sier seg
enig med ombudsmannen presisering av kvalifikasjonsprinsippet, og
betydningen av at tilsetting i det offentlige skjer etter saklige
kriterier.
Ombudsmannen foretok i 1998 en systematisk undersøkelse
av saksbehandlingen i Kongsberg kommune i forbindelse med tjenestetilbudet
til utviklingshemmede (se s. 84 flg. i årsmeldingen for
1998). I forlengelsen av denne undersøkelsen fant ombudsmannen grunn
til å se på praksisen i fire kommuner på omtrent tilsvarende
størrelse (Rana, Sør-Varanger, Ringebu og Øyer).
På bakgrunn av kommunenes svar, ble det rettet en henvendelse
til Sosial- og helsedepartementet. Ombudsmannen pekte på at
det fremdeles er kommuner som ikke treffer vedtak om tildeling av
tjenester til utviklingshemmede. Det ble videre fremhevet at det synes å være
et fellestrekk ved de vedtak som blir truffet at de ofte er svært
generelt utformet, at vurderingene i liten grad fremgår
av vedtakene og at begrunnelsene jevnt over er knappe. Det ble vist
til at dette gjør det vanskelig å etterprøve
om tjenestetilbudet står i rimelig forhold til behovet
og om brukerne får tildelt de tjenestene de har krav på etter
sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2. Videre ble
behovet for opplæring i kommunene tatt opp, og spørsmålet
om det er behov for utarbeidelse av nye skriftlige retningslinjer
for vedtaksarbeidet.
Etter å ha mottatt departementets syn
på disse spørsmålene, bad ombudsmannen
departementet overveie å ta et initiativ overfor kommunene,
eventuelt gjennom fylkesmennene, for å understreke deres
plikter i forhold til opplæring, eventuelt med råd
om hvordan slik opplæring kunne organiseres/gjennomføres
i praksis. Videre bad ombudsmannen departementet vurdere behovet
for å utarbeide nærmere retningslinjer for utformingen
og presisjonen av vedtak. I departementets tilbakemelding ble det
særlig vist til en stortingsmelding om innhold og kvalitet
i de kommunale omsorgstjenestene som ville bli fremmet i januar
2000. Det ble opplyst at denne vil inneholde en nærmere redegjørelse
for behovet for å styrke kommunenes kompetanse i forhold
til saksbehandling og behovet for opplæring og veiledning.
Komiteenviser til at fra og med 1. januar 1991 overtok
kommunene ansvaret for tilretteleggingen av omsorgen for de utviklingshemmede. Komiteen har merket
seg at Ombudsmannen i de senere år har mottatt en del enkeltklager
som gjelder kommunenes tilbud til utviklingshemmede.
Komiteen ser alvorlig på at
inneholdet i klagene er at disse kommuner ikke treffer individuelle
vedtak om den enkeltes tjenestetilbud samt utformingen av de vedtakene
som har vært truffet.
Komiteen viser til klagen fra
Kongsberg lokallag av Norsk Forbund for Utviklingshemmede, som Ombudsmannen
igangsatte i 1998 om en systematisk undersøkelse av Kongsberg
kommunes saksbehandling i forbindelse med de kommunale tjenestetilbudene til
de utviklingshemmede.
Komiteen ser alvorlig på at
det viste seg at kommunen på det aktuelle tidspunktet manglet
vedtak for 20 av de 44 personene som mottok tjenester.
Komiteen er enig med Sivilombudsmannens
kritiske merknader til kommunens saksbehandling.
As søknad om omsorgslønn for
perioden 1984 til 1995 ble avslått av kommunen på prinsipielt
grunnlag fordi den var fremsatt etter at omsorgsarbeidet var utført.
Fylkesmannen opprettholdt avslaget for perioden etter 1. januar
1993 med vesentlig samme begrunnelse som kommunen. Den del av klagen
som gjaldt perioden før 1. januar 1993, ble ikke realitetsbehandlet av
verken fylkesmannen eller fylkeslegen da begge mente den falt utenfor
deres ansvarsområde.
Ombudsmannen uttalte at A hadde krav på at
hennes søknad ble undergitt en konkret vurdering. At hun
ikke hadde søkt tidligere, var en følge av mangelfull
veiledning fra kommunen. Fylkesmannen ble bedt om å behandle
saken på nytt og sørge for at også perioden før
1. januar 1993 ble vurdert. Fylkesmannen opphevet deretter sitt
vedtak og sendte saken til kommunen for ny behandling.
Komiteen har merket
seg at fylkesmannen har tatt ombudsmannens uttalelse til etterretning
og opphevet sitt vedtak og sendt saken tilbake til kommunen for
ny behandling.
Bergen likningskontor brukte tre og et halvt år
på å behandle en klage om etterberegnet skatt
og tilleggsskatt. Kravet ble betydelig redusert av overligningsnemnda,
og A krevde å få erstattet rentekostnadene han var
påført som følge av at deler av det opprinnelige skattekravet
måtte finansieres gjennom låneopptak i bank. Ligningskontoret
brukte deretter 13 måneder på å finne
ut at kravet måtte fremsettes overfor Finansdepartementet.
A henvendte seg til departementet, som avslo å gi erstatning.
Saksbehandlingstiden ved overligningsnemnda
og ligningskontorets behandling av erstatningskravet var tidligere
kritisert av ombudsmannen (henholdsvis ombudsmannssak 1996-0957
og 1997-1915). Ombudsmannen uttalte at det som særlig utløste
spørsmålet om erstatningsplikt, var ligningskontorets
feilvurdering da det lot saken bli liggende ubehandlet i lengre
tid. Den ubetingede betalingsplikten etter skattebetalingsloven § 30
gir ligningsmyndighetene en meget sterk stilling. Ligningskontoret
har derfor et særlig ansvar for at avviklingen av sakene
går rimelig hurtig. Departementets vektlegging av sakens
vanskelighetsgrad og behovet for intern samordning syntes i denne
saken å ha gått på bekostning av skattyterens behov
for rask avklaring. Ombudsmannen bad departementet vurdere erstatningsspørsmålet
på nytt.
Komiteen ser det som
avgjørende for tilliten til ligningsmyndighetene at det
skjer en riktig og hurtig saksbehandling. Komiteen er
enig i at ombudsmannen i denne sak har bedt departementet vurdere
erstatningsspørsmålet på nytt.
A søkte om oppføring av sjøbod
i Lillesand kommune. Søknaden krevde dispensasjon etter
plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 § 7 fra kommuneplanens
arealdel med utfyllende bestemmelser, jf. §§ 20-4
første ledd nr. 2 og 20-4 annet ledd bokstav e, og fra
det generelle byggeforbudet i 100-meters-beltet langs sjøen,
jf. lovens § 17-2. Bygningssjefen i Lillesand kommune avslo
dispensasjonssøknaden uten at saken ble behandlet av planutvalget.
Avslaget ble etter klage opprettholdt av Fylkesmannen i Aust-Agder. Avslaget
ble heller ikke forelagt planutvalget i klageomgangen før
saken ble oversendt til fylkesmannen.
Ombudsmannen viste til at det følger
av lovens § 7 første ledd annet punktum at myndigheten
til å dispensere fra arealdelen til kommuneplanen er lagt
til det faste utvalget for plansaker "med mindre annet er bestemt
i vedkommende plan". Det følger videre av § 7
første ledd fjerde punktum at planutvalget også er dispensasjonsmyndighet
etter bl.a. § 17-2. Lovens ordlyd og forarbeider må forstås
slik at dispensasjonsmyndigheten i den aktuelle saken må utøves
av planutvalget selv med mindre utvalget har delegert kompetansen i
samsvar med bestemmelsene i kommuneloven. Kommunestyret kan ikke
delegere planutvalgets kompetanse etter § 7 første
ledd annet og fjerde punktum, slik kommunen hadde lagt til grunn.
Det ble også påpekt at saken i klageomgangen skulle
ha vært forelagt planutvalget før den ble sendt
fylkesmannen for endelig avgjørelse, jf. § 15
fjerde ledd. Fylkesmannen omgjorde etter dette sitt vedtak og henviste
saken til behandling i planutvalget i kommunen.
Komiteen registrerer
at fylkesmannen har omgjort sitt vedtak og at saken ble sendt tilbake
til kommunen for behandling i planutvalget. Komiteen slutter
seg til den vurderingen som ombudsmannen har foretatt vedrørende
delegering av myndighet.
Åseral kommune fjernet en ulovlig oppført
hytte ved å brenne den. Eieren (A) anførte at
plan- og bygningsloven § 115 ikke gav kommunen hjemmel
til å brenne hytta, og at det heller ikke var adgang til å ødelegge inventar
og annet løsøre som befant seg i den. Under enhver
omstendighet mente A det ikke var rettslig grunnlag for å kreve
vedboden og veden fjernet, og han mente han burde ha blitt varslet
om tidspunktet for gjennomføringen.
Ombudsmannen uttalte at kommunenes grunnlag
for å velge brenning fremfor riving ikke syntes å ha
vært godt nok utredet. Det var også feil at A
ikke ble varslet om tidspunktet for tvangsforretning. Kommunen ble kritisert
for ikke i tilstrekkelig grad å ha sikret inventaret, og
at vedboden ble brent uten nødvendig tvangsgrunnlag. Kommunen
ble bedt om å erstatte A det løsøret
og veden som gikk tapt.
Komiteen er enig i
Sivilombudsmannen uttalelse at kommunenes grunnlag for å velge
brenning fremfor riving ikke syntes å ha vært
godt nok utredet, samt kritikken av kommunen for ikke i tilstrekkelig
grad å ha sikret inventaret, og at vedboden ble brent uten
nødvendig tvangsgrunnlag.
Komiteenunderstreker at en på eget grunnlag
ikke har foretatt noen realitetsvurdering av sakene i ombudsmannens
melding.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 4 (1999-2000) - melding for året 1999 fra Stortingets ombudsmann for forvaltningen - vedlegges protokollen.
Som Sivilombudsmannen er kjent med, utarbeider kontroll-
og konstitusjonskomiteen en innstilling vedrørende Dokument nr 4 (1999-2000)- Melding for året 1999
fra Sivilombudsmannen. Komiteens innstilling skal avgis 31.
mai 2000.Og i denne forbindelse har komiteen
enkelte spørsmål.
Komiteen har registrert at det har vært
en økning i antall klagesaker fra 1998 til 1999, og ber
om å få opplyst om Sivilombudsmannen har noen
formening om bakgrunnen til denne økningen. Komiteen har
spesielt merket seg at det har vært en økning
av klagesaker vedrørende plan- og bygningsloven, og stiller
spørsmål til om denne økningen av klagesaker
har noen sammenheng med de endringene som ble vedtatt i plan- og
bygningsloven ved lov av 5. mai 1995 nr 20.
Jeg viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens
brev 22. mai 2000.
1. Økningen i fjorårets klagetall
kan sees i lys av utviklingen på hele 1990-tallet. I 1990
var klagetallet 1591 og i 1999 var det 2310, en økning
på 719 eller vel 45%. Også i 1991 og
1997 var det en forholdsvis stor økning i antall klagesaker.
Økningen i klagetallet i 1999, sett
i forhold til 1998, kan ha flere årsaker. Det er vanskelig å peke
på enkeltstående årsaksfaktorer, men
det er grunn til å tro at økt kunnskap om Sivilombudsmannen
gjennom mediaomtale har hatt betydning. Omtale av Sivilombudsmannen og
Sivilombudsmannens undersøkelser i lokalpressen er i denne
forbindelse viktig å nevne som generell årsaksfaktor
når det gjelder bevisstgjøringen i befolkningen
om mulighetene for å klage til ombudsmannen. Når
det gjelder mediaomtale, kan det i denne forbindelse nevenes at
jeg i begynnelsen av oktober 1999 deltok i et av Anne Grosvolds
TV-programmer "Vesentlig prat" på NRK, som handlet om ombudsmannsordningen.
I tiden etter programmet ble det registrert en økning i
antall klager, sammenlignet både med foregående
måneder i 1999 og 1998.
Det er også mulig at forvaltningen
i noe større utstrekning enn før henviser klagere
til ombudsmannen når saken er ferdigbehandlet i forvaltningen,
slik at flere på den måten blir gjort oppmerksom
på muligheten for å få undersøkt
en sak hos Sivilombudsmannen.
2. Det kan være flere årsaker
til økningen i antall klager som gjelder plan- og byggesaker
spesielt. I tillegg til det som er nevnt under punkt 1, er det grunn
til å anta at endringene i plan- og bygningsloven som ble vedtatt
i 1995 kan ha hatt en viss betydning når det gjelder klager
som gjelder sen saksbehandling. For øvrig gjelder hovedtyngden
av klagene fortsatt andre forhold innenfor plan- og bygningsloven
enn det som direkte ble berørt av lovendringen i 1995.
En annen årsaksfaktor som kan ha hatt en viss betydning
for økningen i klagetallet, er endringen i forvaltningsloven § 42
om utsatt iverksetting av vedtak. Denne endringen kom i 1995. Etter
lovendringen er det i lovteksten vist direkte til at det kan besluttes
utsatt iverksetting av vedtaket ved klage til Sivilombudsmannen.
Utsatt iverksetting av vedtak er ofte aktuelt i plan- og byggesaker,
og muligheten for å oppnå utsatt iverksetting
kan dermed være en foranledning til å klage til
Sivilombudsmannen. Henvisningen til Sivilombudsmannen kan ha medført
at flere har blitt oppmerksom på muligheten til å klage
til ombudsmannen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 31.mai 2000
Gunnar Skaug
leder |
Vidar Kleppe
ordfører |
Svein Ludvigsen
sekretær |