Sivilombudsmannen har i mars 2001 avgitt årsmelding til Stortinget om virksomheten for år 2000. I meldingen er det redegjort for institusjonens virksomhet og gitt en oversikt over sakene og saksbehandlingen.
Meldingen er lagt opp på samme måte som i de foregående år. Kapittel I inneholder en oversikt over institusjonens alminnelige forhold og generelle merknader om ombudsmannens virksomhet. I kapittel II redegjøres for noen generelle forvaltningsrettslige spørsmål av alminnelig interesse med forankring i de saker som har vært behandlet i meldingsåret. Kapittel III inneholder omtale av saker der det er påvist mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v. Opplysninger om sakene og saksbehandlingen med statistikk er gitt i kapittel IV, og i kapittel V er det gitt tilleggsopplysninger om saker som har vært referert i tidligere årsmeldinger. Kapittel VI inneholder referat av 87 saker av alminnelig interesse fra meldingsåret.
Sivilombudsmannens kontor hadde pr. 31. desember 2000
36 stillinger, hvorav 6 kontorsjefstillinger og 1 assisterende kontorsjefstilling.
Den assisterende kontorsjefen, som i sin helhet lønnes
over ombudsmannens budsjett, er gitt delvis tjenestefri fra ombudsmannens
kontor for å gjøre tjeneste som sekretær
for Stortingets utvalg for kontroll med EOS-tjenestene. Kontoret
hadde videre 18 juridiske saksbehandlerstillinger, hvorav 11 rådgiverstillinger
og 7 førstekonsulentstillinger. Det er 10 kontorstillinger.
Arbeidsoppgaver knyttet til drift av dataanlegget har i 2000 vært dekket
ved engasjement av IT-konsulent. En førstekonsulentstilling
er omgjort til en lederstilling, for å imøtekomme
de økte arbeidsoppgavene innen administrasjon, personalforvaltning,
budsjett og regnskap.
Saksbeholdningen har gått ned i 2000
og var ved årsskiftet under 500 saker, lavere enn på flere år.
Det antas at det ved målrettet innsats vil være
mulig å redusere saksbeholdningen ytterligere, samtidig
med at kravet til grundighet i saksbehandlingen opprettholdes. Sakstallet
gikk noe ned i 2000. Det gjelder både antall nye klager
og saker som ble tatt opp av eget tiltak. Dette må sees
i sammenheng med at sakstallet i 1999 var større enn noen
gang tidligere, og at det kunne ventes en viss nedgang. Sakstallet
holder seg imidlertid fortsatt noenlunde stabilt på godt
over 2000 saker i året.
Ved siden av behandlingen av enkeltsaker, har
saker vært tatt opp av eget tiltak, og det har vært
foretatt systematiske undersøkelser, særlig med
sikte på å kartlegge praksis på ulike
forvaltningsområder. Institusjonen avsluttet i meldingsåret
to systematiske undersøkelser. Den ene gjaldt praktiseringen
av forvaltningsloven i saker om voldsoffererstatning. Den andre
gjaldt en undersøkelse av saksbehandlingen ved fem sykehjem
i forbindelse med disponering av kontantytelser fra folketrygden.
I meldingsåret er det videre arbeidet med en undersøkelse
av praktiseringen av offentlighetsloven i Lillehammer og Trondheim kommuner.
Det er videre satt i gang ytterligere to systematiske undersøkelser,
henholdsvis om saksbehandlingen i Reindriftsforvaltningen og om
saksbehandlingen i Molde kommune og Statens utdanningskontor i Møre
og Romsdal i saker om spesialundervisning på grunnskolenivå.
Stortingets ombudsmann gir borgerne en praktisk, lett
tilgjengelig, billig og enkel mulighet til å få undersøkt
problemer de måtte ha i forhold til myndighetene.
Det er Sivilombudsmannens alminnelige inntrykk
at de rettslige spørsmål klagene reiser blir mer
og mer kompliserte. Lov- og regelverk kan være utilgjengelig, komplisert
og vanskelig å forstå. Den offentlige lovgivningen
gir også i økende grad borgerne "rettigheter".
Den økende rettsliggjøringen av forvaltningens forhold
til borgerne bidrar til å styrke den enkeltes rettsstilling
og forventningene til at forvaltningen skal imøtekomme
borgernes behov, interesser og ønsker øker. Borgernes
rettsstilling er gjennom lovgivningen også styrket i saksbehandlingen,
ikke bare gjennom de generelle reglene i forvaltningsloven og offentlighetsloven,
men også gjennom særlige regler i spesiallovgivningen.
At rettighetene er forankret i skjønnsmessige ord og uttrykk,
bidrar imidlertid til at undersøkelsene i klagesakene kan
bli både tid- og ressurskrevende.
Det er viktig å få formidlet
til publikum og forvaltningen at ombudsmannen er Stortingets tillitsmann,
at undersøkelsene ombudsmannen foretar skjer etter et generelt
mandat fra Stortinget og at ombudsmannen derfor ikke kan betraktes
som noe overordnet myndighets- eller forvaltningsorgan eller noe
overordnet tilsynsorgan for forvaltningen. Ombudsmannen må snarere
sees som et personlig korrektiv til byråkratiet.
Ombudsmannen må i enhver sak ta stilling
til om det foreligger "tilstrekkelig grunn" til å behandle
klagen, jf. ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Noen rett
til å få behandlet sin sak hos ombudsmannen som
en tredje overprøvingsinstans gir "klagen" til ombudsmannen ikke.
Sivilombudsmannen yter publikum en "rettshjelpende" tjeneste på Stortingets
vegne.
Lovens bestemmelse om kravet til "tilstrekkelig grunn"
er viktig for ombudsmannens muligheter til å fylle sine
oppgaver. Det er innlysende at med et så omfattende arbeidsområde,
geografisk og saklig, som ombudsmannen har, og med et så stort
antall aktuelle og potensielle klager, må han også gis
en adgang til å bestemme at bare de klager som etter ombudsmannen og
hans medarbeideres vurdering gir grunn til det, blir undergitt en
nærmere behandling.
Ombudsmannens fremste oppgave er etter Grunnloven § 75
l "at have Indseende med den offentlige Forvaltning og alle som
virker i dens Tjeneste, for at søge at sikre at der ikke øves
Uret mot den enkelte Borger". I ombudsmannsloven § 3 heter
det "Ombudsmannens oppgave er som Stortingets tillitsmann og på den
måte som er fastsatt i denne lov og i hans instruks å søke å sikre
at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot
den enkelte borger".
Ombudsmannens "verktøy" til utførelse
av denne oppgaven er angitt i ombudsmannsloven § 10. Ombudsmannen
kan si sin mening, men har ingen avgjørende myndighet.
Det er derfor viktig at ombudsmannens mening fremstår med
autoritet, tillit, troverdighet og tyngde og av den grunn blir fulgt
av forvaltningen. Forvaltningen må forutsettes å ha
en egeninteresse i å følge ombudsmannens anbefalinger fordi
det vil bidra til å styrke tilliten til forvaltningen selv.
Hvis forvaltningen overhører eller unnlater å bøye seg
for ombudsmannens anbefalinger vil det lett kunne svekke tilliten
til forvaltningen.
Sivilombudsmannens anbefaling eller henstilling blir
i de aller fleste tilfellene lojalt fulgt opp av forvaltningen.
Forvaltningen beklager også som regel de feil som blir
påpekt. Det forekommer likevel unntaksvis at forvaltningen
ikke uten videre vil bøye seg for ombudsmannens anbefaling.
I årsmeldingen er omtalt en sak som
gjelder forståelsen av forvaltningsloven § 28
første ledd annet punktum, klagerett over klageinstansens
avvisningsvedtak. På bakgrunn av rettskildesituasjonen
kom Sivilombudsmannen til at de beste grunner talte for å forstå bestemmelsen
slik at klageinstansens avvisningsvedtak i klagesak kan påklages.
Sivilombudsmannen mente at det var uheldig at
formuleringen i forvaltningsloven § 28 første
ledd annet punktum etterlater uklarhet om hvorvidt det er klagerett
over klageinstansens avvisningsvedtak, og anbefalte at Justisdepartementet
tok initiativ for å rydde denne uklarheten av veien.
Justisdepartementet holdt imidlertid fast ved
sin fortolkning og ville ikke i forhold til forvaltningen følge ombudsmannens
anbefaling. Justisdepartementet ville heller ikke følge
anbefalingen om å klargjøre reglene. Etter Sivilombudsmannens
mening er Justisdepartementets holdning her ikke i samsvar med de
forutsetninger som ligger til grunn for ombudsmannsordningen, og
han kan ikke se at departementet har anført tungtveiende
grunner for ikke å følge hans anbefaling.
Sivilombudsmannen nevner i denne forbindelse
også behandlingen av en sak om forståelsen av
rettshjelploven § 17. Saken er referert i årsmeldingen
for 1999. Også denne saken illustrerer at det kan være
vanskelig å nå frem overfor departementet. I denne
konkrete saken bøyde departementet seg med hensyn til resultatet,
men departementet holdt fortsatt fast ved sin lovforståelse
- en lovforståelse som ombudsmannen vanskelig kunne se
hadde gode reelle grunner for seg.
Særlig fordi departementet ikke i noen
av sakene har fremhevet verken spesielle prinsipielle grunner, eller tungtveiende
negative administrative eller økonomiske konsekvenser av å følge
ombudsmannens anbefalinger, har han funnet departementets reaksjon
på hans anbefalinger egnet til å vekke en viss
undring.
I enkelte tilfeller åpner loven og
regelverket for ulike løsninger. Sivilombudsmannen ser
det som sin oppgave å framholde overfor forvaltningen slike
løsninger på uklare tolkingsspørsmål
som kan være egnet til å styrke den enkeltes rettsstilling
og tilliten til forvaltningen.
Gjennomgangen av en rekke saker gir ombudsmannen
et godt innblikk i forvaltningens arbeid på mange områder,
og viser ofte med stor tydelighet at forvaltningsorganets saksbehandling
har vært grundig og solid. Fordi oppgaven først
og fremst er å arbeide for at det ikke øves urett
mot den enkelte borger, er arbeidet ved ombudsmannens kontor i hovedsak
rettet mot å avdekke feil og forsømmelser i forvaltningen.
Sivilombudsmannen finner det likevel riktig
i meldingen å gi uttrykk for at han gjennom sitt arbeid
også erfarer at mye av saksbehandlingen i forvaltningen
er av god kvalitet, og bærer preg av engasjert personlig innsats
fra forvaltningens tjenestemenn.
Den 1. januar 2001 trådte et lovvedtak
i kraft som slår fast at offentlighetsprinsippet også gjelder
for ombudsmannens saksdokumenter.
Både publikum i sin alminnelighet og
klagerne i særdeleshet er interessert i offentlighet omkring
sakene som bringes inn for ombudsmannen. Det er imidlertid viktig
også å ha forståelse for at mange ønsker å kunne henvende
seg til ombudsmannen i fortrolighet. Det gjelder særlig
i saker som gjelder personlige forhold.
I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr.
32 (1997-1998) Om offentlighetsprinsippet i forvaltningen og Innst.
S. nr. 21 (1998-1999), vedtok Stortinget følgende:
"Stortinget ber Stortingets presidentskap om å foranledige
at det utarbeides regler om offentlighet for Stortinget og Stortingets
organer."
I forbindelse med oppfølgingen av dette,
fremsatte Sivilombudsmannen et forslag til ny § 9 i ombudsmannsloven:
"Ombudsmannens saksdokumenter er offentlige. Ombudsmannen
avgjør med endelig virkning om et dokument helt eller delvis
skal unntas fra offentlighet. Nærmere regler, herunder
om adgangen til å unnta dokumenter fra offentlighet, gis
i ombudsmannens instruks.
Ombudsmannen har taushetsplikt
med omsyn til opplysninger han får i sin tjeneste om forhold
av personlig karakter. Taushetsplikten gjelder også opplysninger
om drifts- eller forretningshemmeligheter. Taushetsplikten varer
ved også etter ombudsmannens fratreden. Den samme taushetsplikt
påhviler hans personale."
Sivilombudsmannen fremsatte også forslag
til nærmere regler om dokumentoffentlighet i ombudsmannsinstruksen.
Stortingets endringer både i loven
og instruksen var i samsvar med ombudsmannens forslag.
Offentlig journal over inn- og utgående
dokumenter i de sakene som opprettes er et viktig arbeidsredskap for å gjøre
innsynsretten effektiv, særlig for pressen, og en viktig
forutsetning for at innsynsretten skal virke etter sitt formål.
Etter innføringen av de nye reglene, er det etablert en
slik journal i papirform ved ombudsmannens kontor. Journalen er
gjort tilgjengelig både ved kontoret og i Pressesenteret
i Regjeringskvartalet sammen med bestillingsskjemaer til bruk ved
innsynsbegjæringer. Etter hvert vil også journalen
i elektronisk form og bestillingsskjemaet bli lagt ut på ombudsmannens
hjemmeside på internett.
I perioden 1980 til 1990 lå klagetallet
nokså stabilt rundt 1 450 - 1 600 klager pr. år.
I 1991 skjedde en forholdsvis stor økning i klagetallet,
idet det innkom 1 734 klager. Også etter 1991 har det skjedd
en økning i klagetallet. I alt kom det inn 2 149 klager
i 2000. Dette er likevel en nedgang på 161 klager i forhold
til 1999. I tillegg ble 19 saker tatt opp av eget tiltak, herunder
2 systematiske undersøkelser.
I meldingsåret ble det totalt avsluttet
2209 saker. Dette var 138 færre enn i 1999 og 24 flere
enn i 1998. Blant de avsluttede sakene inngår 2 systematiske (generelle)
undersøkelser. Av de avsluttede sakene ble 1 214 saker
(54,9 pst.) realitetsbehandlet og 995 (45,0 pst.) avvist. Tilsvarende
tall for 1999 var 1 215 (51,8 pst.) og 1 132 (48,2 pst.).
Beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 493
ved årsskiftet 2000/2001, mens tallet for det
foregående årsskiftet var 534. Av de 493 sakene
er 40 mer enn ett år gamle. I 1999 var tallet 26.
Klagesakene var, som tidligere år,
fordelt på hele den offentlige forvaltning, dvs. både
statlig, kommunal og fylkeskommunal forvaltning. I meldingsåret
var omlag 1 290 klager rettet mot statlige forvaltningsorganer,
og ca. 850 klager mot kommunale- og fylkeskommunale forvaltningsorganer.
I den statlige forvaltning var flest klager rettet mot avgjørelser/saksbehandling
av fylkesmennene, trygdemyndighetene (herunder Trygderetten) og
Justisdepartementet. Relativt mange klager var også rettet
mot ligningsmyndighetene, politi- og påtalemyndigheten,
fengselsmyndighetene og landbruksmyndighetene.
På bakgrunn av en klagesak fant ombudsmannen grunn
til å se nærmere på politiets saksbehandling
ved overføringer av varetektsinnsatte mellom fengsler.
En varetektsinnsatt var overført syv ganger mellom ulike fengsler
på ett og et halvt år. I slike saker er det ingen formell
klagerett over politiets avgjørelse. I brev til Riksadvokaten
bad ombudsmannen om en redegjørelse for saksbehandlingen
hos påtalemyndigheten i slike saker og spurte om det var
gitt noen retningslinjer. Han bad spesielt om å få opplyst
om den siktede ble gitt anledning til å uttale seg om overføringsspørsmålet på forhånd,
om det var etablert rutiner for underretning til siktede og eventuelt
pårørende, og om det rutinemessig ble gitt begrunnelse
for overføringen.
Riksadvokaten forela spørsmålene
for syv av landets større politidistrikter. I svarbrevet
opplyste han at flytting av varetektsinnsatte i løpet av
varetektstiden ikke syntes å være noe omfattende
problem. Det var ellers ikke gitt retningslinjer for hvorledes sakene
skulle behandles. Riksadvokaten redegjorde deretter nærmere
for årsakene til flytting og anførte om varsel, begrunnelse
og uttalerett for siktede.
En beslutning om å flytte en varetektsinnsatt
er av påtalemessig art, og faller derfor utenfor forvaltningslovens
anvendelsesområde. Grunnkravene til en god prosessordning
og forvaltningsrettslige grunnprinsipper må likevel gjelde.
Sivilombudsmannen har lagt til grunn at overføring av domsinnsatte
mellom fengsler eller fengselsavdelinger skal behandles etter forvaltningslovens
regler om enkeltvedtak. Også for varetektsinnsatte vil
overføring kunne oppleves som inngripende. Av hensyn til
den varetektsinnsatte bør det derfor etter ombudsmannens
oppfatning være nedfelt saksbehandlingsregler som sikrer
at den innsattes rettssikkerhet blir tilstrekkelig ivaretatt. Dette
har betydning for de varetektsinnsattes og de pårørendes
mulighet for å orientere seg om informasjon av betydning
for varetektsoppholdet. Også hensynet til forutberegnelighet
og likebehandling tilsier dette.
Sivilombudsmannen har merket seg at det nå i Ot.prp.
nr. 5 (2000-2001) om lov om gjennomføring av straff, foreslås
at regelverket - både med hensyn til de materielle vilkår
og saksbehandlingen - for overføring av varetektsinnsatte
til annet fengsel i utgangspunktet skal være det samme
som ved overføringer av domsinnsatte.
I meldingen er referert en sak der tre elever
klaget over Telemark fylkeskommunes avslag på krav om full skyssgodtgjørelse
til dekning av utgifter ved egentransport til den videregående
skole. Det fantes ikke noe rutegående offentlig transporttilbud
på strekningen hjem-skole for de tre elevene, og transporten
hadde foregått ved bruk av egen bil.
Frem til opplæringsloven 17. juli 1998
nr. 61 trådte i kraft 1. august 1999, var rett til skoleskyss
i videregående skole regulert i velferdsloven 9. mai 1986
nr. 19 § 3 første ledd. Bestemmelsen lød:
"For elever i videregående skole som må nytte
daglig skyss til skolen, skal fylkeskommunen sørge for
fri skoleskyss eller gi full skyssgodtgjørelse hvis veilengden
fra hjem til skole er minst 6 km en vei. Departementet kan i særskilte
tilfeller dispensere fra retten til fri skoleskyss, når
andre ordninger ivaretar dette hensynet. For elever med varig eller
midlertidig funksjonshemming skal fylkeskommunen om nødvendig sørge
for fri skoleskyss eller gi full skyssgodtgjørelse uten
hensyn til veilengden. Departementet gir utfyllende forskrift om
skoleskyss og skyssgodtgjørelse."
Fylkeskommunen begrunnet sin avgjørelse
med at:
"det etter fylkeskommunens syn ikke (var) tvil om
at "full skyssgodtgjørelse" må tolkes som busstakst
på tilsvarende strekning."
På bakgrunn av velferdslovens ordlyd,
formål og forarbeider, samt forarbeidene til opplæringsloven
kom sivilombudsmannen til at fylkeskommunens tolkning av begrepet
"full skyssgodtgjørelse" ikke var i samsvar med lovens
ordlyd og forarbeider. Også reelle hensyn talte for at
elevene i utgangspunktet hadde krav på å få dekket
de faktiske utgiftene forbundet med å ta seg frem og tilbake
til skolen.
Sivilombudsmannen anmodet Telemark fylkeskommune
om å ta spørsmålet om skyssgodtgjørelse
for de tre klagerne opp til ny behandling.
De tre elevenes klage til ombudsmannen gav inntrykk
av at ingen av dem hadde vært kjent med sine rettigheter
etter velferdsloven. Han fant derfor grunn til å minne
om fylkeskommunens alminnelige veiledningsplikt innenfor sitt saksområde,
jf. forvaltningsloven § 11.
Det er i kapittel IV-VI i forvaltningsloven
gitt særskilte regler om saksbehandlingen som skal komme
til anvendelse i saker som gjelder enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 3
første ledd. Reglene omhandler bl.a. saksforberedelse,
krav til vedtaket og dets innhold samt saksbehandlingen i tilknytning
til klage.
Det følger av alminnelige forvaltningsrettslige
regler at henvendelser til forvaltningen skal besvares "uten ugrunnet
opphold". Prinsippet er også nedfelt i forvaltningsloven § 11
a. Det følger av forvaltningsloven § 23 at enkeltvedtak
skal være skriftlig, og at vedtak som hovedregel skal være
begrunnet (§ 24). Forvaltningsloven stiller i § 25
også krav til vedtakets innhold. I forbindelse med underretning
om vedtaket, følger det av § 27 tredje ledd at
det skal gis opplysning om klageadgang.
Fylkeskommunen bestred ikke at avslag på søknad om
skoleskyss er å anse som enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2
a), jf. b). Likevel var saksbehandlingstiden i disse tre sakene
nesten seks måneder før det ble fattet vedtak
i første instans. Det ble ikke sendt foreløpig
svar til klagerne verken under førsteinstansbehandlingen
av søknadene eller under klagebehandlingen. Det ble ikke
fattet noe skriftlig vedtak i sakene ut over en utbetalingsblankett
fra et busselskap.
Fylkeskommunen erkjente at sakene ikke hadde
vært gjenstand for klagebehandling i tråd med
forvaltningslovens regler. Sivilombudsmannen fremholdt at klageadgangen
er en viktig rettssikkerhetsgaranti som skal sikre den enkeltes
mulighet til å få prøvet sin sak på nytt
for et overordnet organ. Han påpekte også at det er
fylkeskommunens ledelse som er ansvarlig for å sikre at
det er etablert rutiner for forsvarlig saksbehandling etter forvaltningslovens
regler og for øvrig i henhold til ulovfestede regler om
god forvaltningsskikk. Ombudsmannen forutsatte derfor at Telemark fylkeskommune
ville foreta en gjennomgang av sine saksbehandlingsrutiner og sørge
for at saksbehandlingen for fremtiden er i tråd med forvaltningslovens regler
og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannens rett til å kreve opplysninger
av forvaltningen og innsyn i forvaltningens saksdokumenter reguleres
av ombudsmannsloven § 7.
Hovedregelen er at ombudsmannen kan se alle
dokumenter og få tilgang til alle opplysninger "han trenger" i
arbeidet sitt. De begrensninger som knytter seg til dette utgangspunktet,
reiser i praksis særlig to hovedproblemstillinger: Den
ene gjelder i hvilken utstrekning meddelelse fra forvaltningen til
ombudsmannen av taushetsbelagte opplysninger eller opplysninger som
holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet og forholdet til
fremmede stater krever samtykke fra vedkommende departementet eller
Kongen. Den andre problemstillingen som kan sies å ha skapt
noe tvil, knytter seg til ombudsmannens innsynsrett i forvaltningens
interne saksdokumenter.
Når det gjelder tilgang til taushetsbelagte
saksdokumenter og taushetsbelagte opplysninger fra forvaltningen,
har praksis alltid vært at ombudsmannen ber om slike saksdokumenter
og stiller spørsmål i foreleggelsesbrev som krever
svar som vil inneholde taushetsbelagte opplysninger, uten først å innhente
samtykke fra vedkommende departement. Forvaltningen har nærmest
unntaksfritt etterkommet slike anmodninger om oversendelse av saksdokumenter.
Dette må bl.a. sees i lys av at ombudsmannen og hans personale
selv har en omfattende taushetsplikt med hensyn til opplysninger som
mottas i tjenesten.
Ut fra ordlyden i ombudsmannsloven § 7
annet ledd og tvistemålsloven § 204 nr. 1 kan
det imidlertid slås fast at en muntlig forklaring fra forvaltningens
tjenestemenn direkte overfor ombudsmannen eller gjennom bevisopptak
om "forhold som holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet og
forhold til fremmed stat", ikke kan skje uten samtykke av Kongen.
Reelle hensyn kan dessuten tilsi at heller ikke opplysninger med
innhold som nevnt i § 204 nr. 1 nedtegnet skriftlig kan oversendes
ombudsmannen uten tillatelse av Kongen. En slik fortolking er nylig
lagt til grunn av Utenriksdepartementet i ombudsmannssak nr. 2000-0382.
Saken, som i skrivende stund ennå ikke er avsluttet, gjelder avslag
på en begjæring fra avisen Bergens Tidende om innsyn
etter offentlighetsloven i flere dokumenter om Globus II - radaren
i Vardø. En del av dokumentene var holdt hemmelig av hensyn
til rikets sikkerhet eller forholdet til fremmed stat. Ombudsmannens
anmodning om utlån av disse til bruk ved behandlingen av
Bergens Tidendes klage hit ble av Utenriksdepartementet besluttet
forelagt Kongen i statsråd i samsvar med tvistemålsloven § 204
nr. 1. Anmodningen ble for øvrig imøtekommet.
I praksis legges det nå til grunn at
forvaltningen i utgangspunktet ikke har adgang til å nekte å etterkomme
en anmodning fra ombudsmannen om å utlevere interne dokumenter.
Spørsmål om dette gjelder helt reservasjonsløst
har imidlertid fra tid til annen aktualisert seg. Blant annet gjelder
dette for regjeringsnotater, uten at spørsmålet
kan sees å ha fått sin endelige avklaring. I ombudsmannssak
nr. 2000-1512 oppstod en beslektet problemstilling, og jeg finner
derfor grunn til å redegjøre noe nærmere
for denne saken her.
Saken har sitt utspring i ovennevnte sak om
Globus II. Som nevnt anmodet ombudsmannen i den saken Utenriksdepartementet
om utlån av de dokumentene departementet hadde nektet Bergens
Tidende innsyn i. Utenriksdepartementet utarbeidet etter dette et
notat om denne anmodningen som ble oversendt til Justisdepartementets
lovavdeling til uttalelse. Denne oversendelsen og Lovavdelingens
svar til Utenriksdepartementet i saken ble ført inn i begge
departementers offentlige journal. Bergens Tidende begjærte
deretter innsyn i disse dokumentene, en begjæring som ble avslått
av Utenriksdepartementet. Avslaget ble av avisen brakt inn for ombudsmannen
i form av en ny klage (sak nr. 2000-1512).
Etter at det fra ombudsmannen var bedt om utlån
av de to dokumentene til bruk ved behandlingen av Bergens Tidendes
klage, reiste Utenriksdepartementet spørsmål om
ombudsmannen "har rett til eller bør kreve" innsyn i dokumenter
av den type det her var tale om. Departementet viste til at dokumentene
omhandler "forvaltningens forhold til henvendelser fra Sivilombudsmannen".
Ombudsmannen er innforstått med at
forvaltningen i særlige tilfeller vil kunne ha et spesielt
behov for å holde sine interne overlegninger om behandlingen
av en sak fortrolig, også overfor ombudsmannen. I den grad
det er tale om dokumenter som det gjennomgående anses nødvendig å ha
for hånden ved behandlingen av en klagesak, og ombudsmannsloven § 7
gir ombudsmannen rett til å kreve dem utlevert, anser han det
likevel riktig å overlate til forvaltningen eventuelt å ta
slike problemstillinger opp etter at det er fremsatt en anmodning
om utlån av dokumentene fra ombudsmannens side. Ombudsmannen
kan vanskelig på forhånd ha noen klar formening
om hvorvidt det sett fra forvaltningens side faktisk gjør
seg gjeldende slike særlige behov i en konkret sak. Dette
avhenger av innholdet av dokumentene, herunder bl.a. hvorledes forvaltningen
har formulert seg, hvorledes det er argumentert, hva saken gjelder
og i hvilken grad synspunktene er av foreløpig art.
Ombudsmannen antar at departementet har konstatert
et reelt og konkret begrunnet behov for å unnlate oversendelse
av de to dokumentene som Bergens Tidendes klage i ombudsmannssak
nr. 2000-1512 gjelder til gjennomsyn her. I lys av sammenhengen
mellom anmodningen om utlån av dokumenter i denne saken og
den verserende (sak nr. 2000-00382) Globus II- saken, har ombudsmannen
ikke grunn til å betvile at det forholder seg slik. Av
hensyn til at ombudsmannen skal kunne utføre sitt verv
tilfredsstillende i forbindelse med behandlingen av Bergens Tidendes
siste klage hit, finner han likevel grunn til å be departementet
vurdere nærmere om det kan oversendes kopier av dokumentene
hvor departementenes vurderinger av fortrolig eller sensitiv karakter
knyttet til den verserende Globus II-saken er sladdet bort i den
grad det anses nødvendig.
Utenriksdepartementet oversendte etter dette
de to dokumentene i delvis sladdet form. For øvrig utdypet departementet
sine prinsipielle merknader til spørsmålet om
ombudsmannens rett til innsyn, men fant det ikke nødvendig å ta
"definitiv stilling" til dette i denne saken.
I mange av klagene til sivilombudsmannen reises
det spørsmål om tjenestemenn har vært
inhabile/ugilde til å behandle eller avgjøre
forvaltningssaker. Det er ombudsmannens inntrykk at det er en økende
oppmerksomhet om slike forhold. Synet på de kravene som
bør stilles til at tjenestemenn skal fratre på grunn av
ugildhet, utvikler seg også i strengere retning.
I flere av de saker ombudsmannen har behandlet
der spørsmål om ugildhet har vært reist,
har ombudsmannen funnet grunn til å påpeke at
det å være inhabil/ugild i seg selv naturligvis
ikke er noe kritikkverdig. Ugildhet er et faktisk forhold som kan
medføre en plikt til å fratre og ikke behandle
eller avgjøre en sak. Det er først når
tjenestemannen - til tross for inhabiliteten - behandler eller avgjør
saken at det kan være grunnlag for å kritisere.
Habilitetsreglene skal anvendes, forstås
og praktiseres i lys av at tjenestemennene og -kvinnene må unngå å forholde
seg på en måte som kan være egnet til å svekke
tilliten til forvaltningens saksbehandling og avgjørelser.
Det er gjennomgående bedre å gå noe lenger
enn strengt nødvendig enn å ta en sjanse, med risiko
for etterfølgende kritikk eller sanksjoner.
Siktemålet med inhabilitetsreglene
er å sikre at forvaltningssaken blir forberedt og avgjort
på en upartisk måte og for å forhindre
forhold som er egnet til å svekke tilliten til forvaltningen.
Ved regler om krav til tjenestemennene om å fratre ved
saksbehandlingen i tilfeller av inhabilitet, reduserer forvaltningen
risikoen for at det senere kan reises tvil om utenforliggende hensyn
har vært trukket inn ved anvendelsen av rettsreglene og
vurderingen av sakens faktiske sider. Sagt på en annen
måte bidrar inhabilitetsreglene til å sikre og
styrke tilliten til forvaltningens avgjørelser.
Som hovedregel kommer habilitetsreglene til
anvendelse overfor tjenestemenn både ved tilretteleggelsen av
grunnlaget for og ved avgjørelse av forvaltningssaken.
Inhabilitetsreglene omfatter enhver type avgjørelse.
Et eksempel fra årsmeldingen på anvendelsen
av forvaltningsloven § 6 i annen sammenheng enn ved enkeltvedtak,
er sak nr. 6 i kap. VI om anvendelse av inhabilitetsregler for Den
norske kirkes lærenemnd. Her la ombudsmannen til grunn
at prinsippene i forvaltningsloven § 6 og særreglene
om inhabilitet i kirkeloven § 38 kom til anvendelse ved
at lærenemnda gav uttalelse i lærespørsmål
knyttet til en konkret tjenestemannssak (avskjed). Saken illustrerer
at habilitetsreglene også omfatter tilretteleggelsen av
en avgjørelse eller et vedtak, selv om lærenemnda
ikke selv skulle treffe vedtak i tjenestemannssaken.
Forvaltningsloven § 6 annet ledd har
en skjønnsmessig særregel om inhabilitet når
"andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke
tilliten til hans upartiskhet". Denne skjønnsregelen har
vært påberopt og undersøkt av ombudsmannen
i en god del klagesaker. Et eksempel på at anførselen
ikke førte frem, er sak nr. 5 i kap. VI om inhabilitet
knyttet til vedtakelse av reguleringsplan der en tjenestemann underordnet
en inhabil rådmann ikke alene på grunn av underordningsforholdet
etter ombudsmannens mening var å anse som inhabil etter
forvaltningsloven § 6 annet ledd. Saken er illustrerende
også ut fra ombudsmannens øvrige klagesaker ved
at mange klagere reiser inhabilitetsinnsigelser alene fordi en tjenestemann
som har hatt befatning med saken da den ble avgjort av underordnet
organ, også forbereder saken i forbindelse med oversendelse
til overordnet klageorgan. Det forhold at saksbehandler eller besluttende
tjenestemann i underordnet organ tilrettelegger klagesaken før
oversendelse til overordnet organ, vil sjelden være en
tidligere tilknytning til saken som etter de alminnelige regler
i forvaltningsloven § 6 annet ledd i seg selv utgjør
et særegent forhold egnet til å svekke tilliten
til hans upartiskhet. På kommunesektorens område
er det imidlertid grunn til å være oppmerksom
på at det i lignende tilfeller gjelder utvidede inhabilitetsregler
bl.a. ved klagesaksbehandling etter kommuneloven.
Reglene om inhabilitet gjelder for personer,
det vil si tjenestemenn i staten og ansatte og folkevalgte i fylkeskommuner
og kommuner. Habilitetskravene er således rettet mot personer
og ikke de offentlige organer som sådanne. Denne siden
ved inhabilitetsreglene kom frem i forbindelse med en klagesak referert
som sak nr. 4 i kap. VI. Spørsmålet i saken var
om Justisdepartementet kunne avgjøre en søknad
om fri sakførsel der tvisten gjaldt et krav om erstatning
mot staten representert ved Justisdepartementet. Det var på det rene
at beslutningen om å avvise erstatningskravet og søknaden
om fri sakførsel ble avgjort av ulike avdelinger i departementet.
Ombudsmannen la til grunn at selv om staten ved Justisdepartementet
var å anse som part i begge sakene, så forutsetter
inhabilitetsreglene at tilknytningen til saken gjelder person og
ikke organet som sådan. Spørsmålet var
derfor om statsråden, som departementets øverste
sjef, var å anse som inhabil. På bakrunn av samfunnssutviklingen
som synes å ha nedfelt seg i Høyesteretts praksis,
kom ombudsmannen til at det var grunnlag for å konkludere
med inhabilitet. Min anbefaling i saken har senere medført
at søknader om fri sakførsel der Justisdepartementet
er motpart, nå vil bli forberedt av Justisdepartementets
sivilavdeling, men avgjort av Arbeids- og administrasjonsdepartementet.
En påstand om inhabilitet kan oppfattes
på en negativ måte av den tjenestemannen påstanden
blir rettet mot. I enkelte tilfeller kan slike inhabilitetsinnsigelser være
begrunnet med at en tjenestemann eller kommunalt ansatt har engasjert
seg på en så sterk måte i saken at dette
skal medføre inhabilitet etter den skjønnsmessige
regelen i forvaltningsloven § 6 annet ledd.
Det kan være grunn til å påpeke
at tjenestemenn og folkevalgte som skal være med på å treffe
enkeltvedtak i mange tilfeller bør være seg bevisst
sin rolle dersom det er tale om å engasjere seg i offentlig
debatt. Ønsker man å delta i denne, hvilket man
selvsagt både kan og bør, må man imidlertid
være forberedt på at engasjementet da kan være
egnet til å svekke tilliten til en senere deltakelse i
saksbehandling og avgjørelse av enkeltsaken.
Når et vedtak blir endret til gunst
for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige saksomkostninger som
har vært nødvendige for å få endret
vedtaket, jf. forvaltningsloven § 36. Dette gjelder både
i klagesaker og der vedtaket omgjøres uten klage.
Ombudsmannen får hvert år
en rekke klager på forvaltningens avgjørelser
av slike krav. En vanlig klagegrunn er at kravet er avslått
helt eller delvis av forvaltningen med den begrunnelse at partens
(samlede) utgifter til advokat ikke var nødvendige for å få endret vedtaket.
Noen av de sakene ombudsmannen har undersøkt kan tyde på at
forvaltningens avgjørelse av kostnadskravet synes å bygge
på en objektiv vurdering av om kostnadene var nødvendige.
Ombudsmannen har derfor i flere enkeltsaker
opp gjennom årene påpekt at det ved vurderingen
av om de påløpte kostnadene har vært
nødvendige for å få endret vedtaket,
bør tas utgangspunkt i partens subjektive oppfatning av
nødvendigheten, ikke i om det objektivt sett var nødvendig å bruke
advokat. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige
bør derfor avgjøres etter en konkret vurdering
der det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans
advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak.
Det siste året har ombudsmannen også mottatt
flere klager over at forvaltningen har avslått å dekke
sakskostnader pådratt i forbindelse med domstolsbehandling
som var nødvendig for å få forvaltningen
til å omgjøre et vedtak til gunst for den private
parten.
Tvistemålslovens bestemmelser om dekning
av saksomkostninger regulerer fordelingen av omkostningene mellom
to prinsipielt likestilte parter. Forvaltningsloven § 36
skal derimot gi en part dekning for kostnader som har vært
nødvendige for å få forvaltningen til å endre
et vedtak. Formålet med denne bestemmelsen er dermed et
annet: å styrke borgerens stilling i forhold til forvaltningen
ved at den må dekke saksomkostninger som har vært
nødvendige for å få endret en forvaltningsavgjørelse.
Ved vurderingen av den private parts krav på dekning
av saksomkostninger er det derfor ombudsmannens oppfatning at hele
forvaltningssaken, medregnet eventuell domstolsbehandling som var
nødvendig for å få endret vedtaket, må sees
som et hele og vurderes samlet etter forvaltningsloven § 36.
I 2000 har ombudsmannen også mottatt
flere klager over at forvaltningen har avslått å dekke
den private parts kostnader knyttet til hans eller hennes advokats arbeid
med å fremme krav om saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36.
På bakgrunn av lovens ordlyd og forarbeider
har ombudsmannen ikke grunnlag for å rette innvendinger mot
Justisdepartementets standpunkt om at kostnader forbundet med å fremsette
krav om sakskostnader ikke kan kreves dekket.
I flere saker har vedkommende departement blitt bedt
om å vurdere endringer eller tilføyelser til lover og
forskrifter eller omlegging av administrativ praksis. Slike anmodninger
har også vært rettet til andre organer (direktorat,
fylkeskommune, kommune) jf. kapittel VI i meldingen.
I tillegg er følgende saker nevnt:
– Saksbehandlingsrutiner
hos Utdanningsdirektøren i Akershus (sak 1999-1073).
– Sen behandling av klagesaker
ved Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune forvaltningsloven § 11
a (sak 2000-1325).
– Notoritet ved underretning om
påtalevedtak (sak 1999-2022).
– Telefonkvote for innsatte i
norske fengsler - fengselsreglementet § 64-9 sjuende ledd
(sak 1999-1568).
– Bankenes opplysningsplikt etter
ligningsloven § 6-4 nr. 2 - hjemmelsspørsmål
(sak 2000-0774).
– Underretning om vedtak i henhold
til skattebetalingsloven § 41 - retningslinjene i Skattedirektoratets
In-melding 5/1998 (sak 1999-0686).
– Utvidet rett til videregående
opplæring i inntil fem år (sak 2000-1346).
– Utformingen av vitnemål
ved Høgskolen i Agder (sak 2000-0249).
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigurd Grytten, Inger Lise Husøy, Laila Kaland og lederen Gunnar Skaug, fra Kristelig Folkeparti, Odd Holten og Kari Økland, fra Høyre, Svein Ludvigsen, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Kristin Halvorsen, og representanten Vidar Kleppe, viser til at Stortingets ombudsmann for forvaltningen (Sivilombudsmannen) i mars 2001 avga årsmelding til Stortinget om virksomheten for 2000. Komiteen er tilfreds med at det i meldingen er redegjort for institusjonens virksomhet og gitt en oversikt i form av referat av 87 saker av alminnelig interesse.
Komiteen registrerer at det i meldingsåret ble avsluttet 2 209 saker. Dette er 138 færre enn i 1999 og 24 flere enn i 1998. Blant de avsluttede sakene inngår 2 systematiske undersøkelser. Den ene gjaldt praktiseringen av forvaltningsloven i saker om voldsoffererstatning. Den andre var en undersøkelse i forbindelse med disponeringen av kontantytelser fra folketrygden. Komiteen viser videre til at det i meldingsåret er avgitt en egen sak om praktiseringen av offentlighetsloven i Lillehammer og Trondheim kommuner. Av de avsluttede sakene ble 1 214 realitetsbehandlet og 995 avvist. Komiteen merker seg videre at beholdningen av uavsluttede saker utgjorde 493 ved årsskiftet 2000/2001. Av de 493 sakene er 40 mer enn ett år gamle.
Videre har komiteen merket seg at det å gjennomføre systematiske/generelle undersøkelser på ulike forvaltningsområder også vil gi Sivilombudsmannen et bedre grunnlag for å bedre forvaltningspraksisen. Gjennom en slik bred tilnærming til bestemte sakstyper oppnår også Sivilombudsmannen en mer inngående kjennskap til om forvaltningen etterlever saksbehandlingsreglene, hvilket igjen gir ombudsmannen et bedre grunnlag for å behandle fremtidige klagesaker på disse saksfeltene.
Komiteen konstaterer at når det gjelder de systematiske/generelle undersøkelsene som er foretatt fra ombudsmannens side, ligger det i disse undersøkelsene et omfattende og grundig arbeid som komiteen synes det er viktig at ombudsmannen foretar. Komiteen har merket seg at Sivilombudsmannen i meldingsåret har avsluttet 2 systematiske undersøkelser.
Komiteen er tilfreds med at det ved målrettet innsats vil være mulig for ombudsmannen å redusere saksbeholdningen ytterligere samtidig med at kravet til grundighet i saksbehandlingen opprettholdes.
Komiteen viser til og er tilfreds med at det den 1. januar 2001 trådte et lovvedtak i kraft som slår fast at offentlighetsprinsippet også gjelder for ombudsmannens saksdokumenter. Og at nærmere regler herunder for å unnta dokumenter fra offentlighet, gis i ombudsmannens instruks. Samt at det etter innføringen av de nye reglene er etablert en journal i papirform ved ombudsmannens kontor.
Komiteen vil understreke viktigheten av at ombudsmannens merknader følges opp av de ansvarlige organ som får bemerkninger fra ombudsmannen.
Komiteen vil derfor avslutningsvis vise til en rekke viktige saker som er omhandlet i meldingen og som viser bredden i ombudsmannens virke for meldingsåret 2000.
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet og representanten Vidar Kleppe viser til at ombudsmannens rolle iht. ombudsmannslovens formålsbestemmelse, § 3 jf. instruksens § 1, er ”å søke å sikre at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger”. Dette formålet må være førende for all virksomhet hos ombudsmannen. Disse medlemmer er av den oppfatning at dette formålet tilsier at ombudsmannens virke må være rettssikkerhets- og realitetsorientert. Hvis klagebehandlingen for ombudsmannen effektivt skal ivareta disse formål (og være en enkel og rimelig måte for en part å få prøvet sin sak på), er det viktig at hans prøving av sakene går rett til ”kjernen av problemet” og at ombudsmannen fullt ut benytter det mandatet Stortinget har gitt ham, når det er nødvendig.
Videre vil disse medlemmer peke på at utvalget av saker som ombudsmannen tar opp til prøving, bør dekke et representativt spekter av offentlig sektor. Dersom det på visse myndighets- eller tjenesteområder kreves at den juridiske kompetanse blir komplettert av annen sakkunnskap, er det uheldig om en reell ombudsmannsprøving i slike saker blir unngått allerede av den grunn.
Disse medlemmer ser ombudsmannens årsmelding som en grundig tilbakerapportering om virksomheten i fjoråret, både på generelt plan, og i enkeltsakene. Etter disse medlemmers syn bør ombudsmannen vurdere om særlig kapitlene om nærmere avdekkede problemområder og påviste feil eller mangler ved lover, forskrifter, praksis m.v. blir konkretisert noe bedre fra ombudsmannens side. Herunder ville disse medlemmer se det som en fordel om ombudsmannen, så langt han finner det forsvarlig etter sitt mandat, også indikerer hvilke tiltak som Stortinget, regjeringen eller forvaltningen selv bør iverksette.
Saker etter offentlighetsloven og klager pga. sen saksbehandling i forvaltningen er blant områdene som meldingene fra ombudsmannen gjennom flere år, og fortsatt, indikerer som for dårlig etterlevet i praksis. Hvis ombudsmannen selv ut fra sin erfaring ser muligheter til forbedringer i regelverket, bør det være en fordel for Stortinget å bli gjort kjent med dette.
Disse medlemmer har merket seg at årsmeldingen denne gang refererer en faglig og reell uenighet mellom Justisdepartementet og ombudsmannen når det gjelder tolkingen av forvaltningslovens § 28. Komiteen slutter seg til ombudsmannens vurderinger og stiller seg undrende til at departementet har meddelt ombudsmannen å ikke ville invitere Stortinget til den klargjøring som måtte være nødvendig dersom departementet ikke vil rette seg etter ombudsmannens lovforståelse eller anbefalinger. Generelt vil komiteen anta at en evt. bestående uenighet mellom ombudsmannen og departementet om en lovforståelse bør bringes inn for Stortinget.
Disse medlemmer viser for øvrig til ombudsmannens vurderinger som en slutter seg til.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 4 (2000-2001) - melding for året 2000 fra Sivilombudsmannen (Stortingets ombudsmann for forvaltningen) – vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 30. mai 2001
Gunnar Skaug
leder |
Vidar Kleppe
ordfører |
Svein Ludvigsen
sekretær |