2.1 Sammendrag

2.1.1 Vekst i samlede inntekter

Inntektsveksten for kommunesektoren må innpasses i et samlet opplegg for statens bruk av oljeinntekter. For 2003 vil en betydelig del av det samlede handlingsrommet i utgangspunktet være "brukt opp" gjennom skatte- og avgiftsvedtak på 2002-budsjettet, som først får helårsvirkning i 2003. Den foreslåtte satsingen på kommunesektoren vil utgjøre en betydelig andel av den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003.

Regjeringen legger foreløpig opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2 til 2H mrd. kroner fra 2002 til 2003 (om lag 1G pst.), regnet i forhold til inntektsnivået for 2002 i Revidert nasjonalbudsjett. Regnet i forhold til saldert budsjett 2002 blir veksten om lag 900 mill. kroner høyere. Av den totale inntektsveksten på mellom 2 og 2H mrd. kroner er om lag 750 mill. kroner frie inntekter. I forhold til saldert budsjett 2002 blir veksten i frie inntekter om lag 1,6 mrd. kroner.

Regjeringen prioriterer et bedre tjenestetilbud innen barnehager, eldreomsorg og psykiatri. Handlingsplanen innen eldreomsorgen utvides med 2 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Innenfor psykiatrien kan det i 2002 bli gitt tilsagn om bygging av ytterligere 460 omsorgsboliger. De budsjettmessige konsekvensene for 2003 av flere sykehjemsplasser og omsorgsboliger inngår i den samlede inntektsveksten.

For å redusere foreldrebetalingen i barnehager, øker statstilskuddet med 10,5 pst. fra 1. august 2002. Videre er det i 2002 planlagt 10 000 nye barnehageplasser. Økt statstilskudd og flere barnehageplasser i 2002 får helårseffekt på 2003-budsjettet. Dette inngår i den samlede inntektsrammen for 2003.

Gjennom konsultasjonsordningen med kommunesektoren vil Regjeringen før statsbudsjettet for 2003 legges fram, drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen, herunder effektiviseringsmuligheter i sektoren, og behovet for å styrke kommunesektorens finansielle situasjon.

2.1.2 Frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. Regjeringen legger opp til en reell vekst i de frie inntektene på 750 mill. kroner (om lag H pst.). Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Regnet i forhold til saldert budsjett 2002 blir veksten om lag 900 mill. kroner høyere, det vil si om lag 1,6 mrd. kroner.

I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres to endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene som medfører store omfordelingsvirkninger. Overgangsordningen knyttet til uttrekket vedrørende sykehusreformen vil i løpet av den samme perioden medføre ytterligere omfordeling av inntekt mellom fylkeskommunene. Samlet medfører endringene at det vil skje en omfordeling av inntekt fra de andre fylkeskommunene til Oslo neste år. Hvis fylkeskommunene, eksklusive Oslo, skal være i stand til å opprettholde et tilfredsstillende nivå på det fylkeskommunale tjenestetilbudet, er det nødvendig at en styrker fylkeskommunene noe på bekostning av kommunene neste år. Det foreslås derfor at en ved fordelingen av veksten i frie inntekter legger til grunn at fylkeskommunene, eksklusive Oslo, skal ha like stor relativ vekst i inntektene som kommunene, eksklusive Oslo.

I kommuneproposisjonen 2002 (St.prp. nr. 82 (2000-2001)) er det i pkt. 2.3.4 anslått at i underkant av 20 pst. av fylkeskommunenes administrasjonsutgifter (om lag 750 mill. kroner) direkte kan relateres til spesialisthelsetjenesten. Dette ble lagt til grunn for uttrekk i fylkeskommunenes ramme for 2002. Det ble videre signalisert at departementet mente at det var grunnlag for ytterligere effektivisering og samordning av fylkeskommunenes sentrale administrative enheter de kommende årene, og at dette må tas hensyn til i de framtidige inntektsrammene.

På denne bakgrunn foreslås det at det i 2003 trekkes ut ytterligere 180 mill. kroner knyttet til effektivisering og samordning av den fylkeskommunale administrasjon. Innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet fortsetter i tråd med planen som ble lagt fram i kommuneproposisjonen for 2001. I tillegg foreslås flere tilskudd innlemmet. Innlemming av øremerkede tilskudd er ikke medregnet i veksten i kommunesektorens frie inntekter, men bidrar til å øke andelen som frie inntekter utgjør av de samlede inntektene.

Stortinget har tidligere sluttet seg til at skattenes andel av de samlede inntektene skal trappes opp til 50 pst. innen 2006. Det legges opp til fortsatt opptrapping av skatteandelen i 2003 mot dette målet. Regjeringen legger opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten.

Regjeringen foreslår at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 4 251 mill. kroner i skjønnstilskudd i 2003.

2.2 Komiteens merknader

2.2.1 Vekst i samlede inntekter

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, peiker på at Regjeringa sjølv i kommuneproposisjonen 2003 innrømmer at forslaget vil føre til at kommunar må redusere i velferdstilboda og auke prisane. Det er derfor ikkje dekning for å hevde at Regjeringa har prioritert kommunesektoren. Regjeringa har prioritert skattelette for dei rikaste framfor betre skole, billige barnehagar og betre omsorg for gamle, funksjonshemma og sjuke. Fleirtalet viser til forslag og merknader under kap. 2.2.2.

Fleirtalet meiner det er nødvendig med auka merksemd på dei aukande forskjellane i samfunnet. Diverre er det slik at stadig fleire lever i aukande fattigdom. Fleirtalet meiner eit godt utbygd offentleg velferdssystem er den beste førebygging mot aukande fattigdom i Noreg. Fleirtalet vil åtvare Regjeringa mot nedbygging av dei kollektive strukturane i samfunnet.

Fleirtalet er kritisk til Regjeringa sine prioriteringar i kommunesektoren sin økonomi for 2003. Regjeringa og Stortinget er samde om kommunesektoren si viktige rolle, og er medvitne om dei økonomiske realitetane kommunar og fylkeskommunar arbeider under. Fleirtalet meiner Regjeringa viser liten vilje til å sjå etter løysingar på denne situasjonen. Mykje kunne vore gjort for å sikre kommunesektoren ein stabil og god økonomisk situasjon utan at presset i norsk økonomi hadde auka.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2 til 2,5 mrd. kroner fra 2002 til 2003. Dette utgjør en reell inntektsvekst på ca. 1G pst.

Disse medlemmer erkjenner at inntektsveksten for kommunesektoren må sees i sammenheng med landets totale økonomi for 2003. Skatte- og avgiftsvedtak som tidligere er fattet i Stortinget får helårsvirkning i statsbudsjettet for 2003, og dette medfører at handlingsrommet for å øke statens utgifter for dette året er begrenset. Disse medlemmer er imidlertid glad for at Regjeringen har prioritert økte overføringer til kommunesektoren innenfor eksisterende handlingsrom.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det må være en prioritert oppgave å gi kommuner og fylkeskommuner rammevilkår som setter dem i stand til å løse sine oppgaver. Disse medlemmer mener at Regjeringens økonomiske opplegg overfor kommunesektoren ikke legger til rette for å opprettholde et godt tjenestetilbud til innbyggerne i alle landets kommuner. Disse medlemmer viser til den oppståtte ubalansen i kommunesektorens økonomi. Dette er en virkelighetsbeskrivelse KS og myndighetene er enige om. Disse medlemmer går derfor imot Regjeringens forslag til økonomisk ramme for neste år. Disse medlemmer foreslår å øke ramma til 3,5-4 mrd. kroner for 2003, altså 1,5 mrd. kroner mer enn Regjeringen.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Veksten i kommunesektorens samlede inntekter skal være 3,5-4 mrd. kroner for 2003."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener kommunesektorens rammer for de frie inntektene må økes med 6 mrd. kroner. I tillegg må diverse poster på skole, kultur og helse styrkes. Disse medlemmer viser til forslag og merknader i Revidert nasjonalbudsjett om innføring av maksimalpris og full barnehagedekning og finansieringsordninger.

Disse medlemmer viser til forslag om å kompensere kommunesektoren for lønnskostnader på linje med lønnsoppgjøret framforhandlet i staten, og om at det må innføres en statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere i helsesektoren som gir en økning på 866 mill. kroner.

Disse medlemmer vil gå imot uttrekket av 180 mill. kroner av fylkeskommunale driftsbudsjetter og viser til at fylkeskommunene har redusert sine administrasjoner minst i det omfang som ble brukt til å betjene sykehusene.

Disse medlemmer vil gå imot en opptrapping av skatteandelen av inntektene og viser til merknader under kap. 5.2.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Veksten i kommunesektorens samlede inntekter skal være 8-8,5 mrd. kroner for 2003."

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til forslag frå Senterpartiet om tiltak for å betre kommuneøkonomien. Denne medlemen vil gå inn for at kommunesektoren vert tilført om lag 5,6 mrd. kroner ut over Regjeringa sitt forslag frå 2002 til 2003. Denne medlemen meiner kommunane må tilførast 7,6-8,1 mrd. kroner i 2003, jf. merknad under kap. 1.

Denne medlemen fremjar følgjande forslag:

"Veksten i dei samla inntektene i kommunesektoren skal vere 7,6-8,1 mrd. kroner for 2003."

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til dei store statleg initierte reformene som er gjennomførde dei seinare åra utan at kostnadene har vore kompensert frå staten. Svært mange kommunar slit med ei svært høg gjeldsbelastning, og heile 79 kommunar står på fylkesmennene si liste over kommunar som er nekta høgare låneopptak.

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet viser til at omsynet til tenestetilbodet til innbyggjarane må vere høgt prioritert. I ein situasjon der det synest vanskeleg å tilføre kommunane tilstrekkelege midlar til forsvarleg drift, bør ein vurdere andre tiltak. Denne medlemen har tidlegare gjort framlegg om ein gjeldsslettepakke for kommunane. Dette vil gje kommunane ein betre økonomisk situasjon raskt og på ein målretta måte. Ein gjeldsslette på totalt 12 mrd. kroner vil frigje om lag 1,5 mrd. kroner som kan nyttast til å sikre tenestetilbodet. Ein føresetnad for ei slik ordning må vere at kommunane får sletta gjeld etter kriteria i inntektssystemet.

Denne medlemen meiner at ei betring av kommunane sin gjeldssituasjon må inn som ein del av ein plan for oppretting av den ubalansen vi no ser i kommunesektoren.

Denne medlemen viser til at kommunesektoren i all hovudsak er økonomisk avhengig av staten gjennom inntektssystemet. Denne medlemen meiner difor det er ei rein ansvarsfråskriving frå staten å hevde at løn og pensjonsrelaterte utgifter i sin heilskap er kommunane sitt ansvar. Denne medlemen viser til dei svake netto driftsresultat kommunesektoren har hatt dei seinare år. Dersom det økonomiske handlingsrommet til kommunesektoren skal sikrast, må netto driftsresultat aukast til mellom 3 og 5 prosentandel av driftsinntektene. Denne medlemen meiner staten må inngå ein plan for oppretting av ubalansen i kommuneøkonomien. Denne medlemen viser til tal frå Kommunenes Sentralforbund der det blir bedt om ei årleg styrking på om lag 2 mrd. kroner over ein 3-årsperiode. Desse midlane skal ikkje nyttast til auka aktivitet i kommunesektoren, men bidra til å sikre nivået på tenesteproduksjonen slik vi kjenner den i dag. Nye reformer i tenestetilbodet ut over dette, må ha ei avklart finansiering før dei vert iverksette.

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, føreslår:

"Stortinget ber Regjeringa om å innleie drøftingar med kommunane om ein plan for oppretting av den økonomiske ubalansen i kommunesektoren. Rammene og dei økonomiske konsekvensane av ein slik plan vert å leggje fram for Stortinget i samband med statsbudsjettet for 2003."

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til avtalen disse partier imellom om barnehager i perioden 2002-2005. Dette flertallet viser til at avtalen og forslaget fra dette flertallet er gjengitt i sin helhet i innstillingen til Revidert nasjonalbudsjett for 2002.

2.2.2 Frie inntekter

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet,er enig med Regjeringen i at man ved fordelingen av veksten i frie inntekter skal legge til grunn at fylkeskommunene, unntatt Oslo, skal ha like stor realvekst som kommunene, unntatt Oslo. Dette for å sikre at fylkeskommunene skal være i stand til å opprettholde et tilfredsstillende nivå på tjenestetilbudet. Endringer i inntektssystemet innebærer at det vil skje en omfordeling fra de andre fylkeskommunene til Oslo neste år, og flertallet støtter derfor den foreslåtte fordelingsnøkkelen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, har merket seg at Regjeringen ønsker å gi Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele 4 251 mill. kroner i skjønnstilskudd til kommunesektoren i 2003, og er enig i dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti støtter Regjeringens forslag om en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på 750 mill. kroner regnet i forhold til kommunesektorens inntekter i 2002 som er lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

Disse medlemmers partier er i tillegg enige om at kommunene i 2002 og i 2003 skal få beholde merskatteveksten. Det er vanskelig å anslå hva denne vil være i 2002 ettersom den vil avhenge av den økonomiske aktiviteten gjennom året. I 2001 ble merskatteveksten 2,9 mrd. kroner.

Disse medlemmer mener at kommunesektorens administrasjonsutgifter må ligge på et så lavt nivå som mulig. Dette for å sikre at mest mulig av de økonomiske midlene brukes til tjenesteproduksjon.

I 2002 ble fylkeskommunenes administrasjonskostnader redusert med i underkant av 20 pst. som en følge av at staten overtok spesialisthelsetjenesten. Disse medlemmer er enig med Regjeringen i at fylkeskommunene har et ytterligere effektiviseringspotensial og at dette må tas hensyn til i de fremtidige inntektsrammene. Disse medlemmer støtter på denne bakgrunn at det i 2003 trekkes ut ytterligere 180 mill. kroner knyttet til effektivisering og samordning av den fylkeskommunale administrasjon.

Disse medlemmer har merket seg at Regjeringen i tråd med Stortingets intensjon legger opp til fortsatt opptrapping av kommunenes skatteandel i 2003.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener de frie inntektene må økes til 1,75 mrd. kroner for neste år, altså 1 mrd. kroner mer enn Regjeringen. Disse medlemmer vil ikke bidra til en reduksjon i viktige tjenestetilbud slik Regjeringen legger opp til. Etter disse medlemmers mening vil resultatet da være alvorlige reduksjoner i grunnleggende velferdstilbud som barnehage, utdanning og eldreomsorg. Disse medlemmer er kritisk til at Regjeringen viser manglende vilje til å gjøre noe med ubalansen i kommunesektorens økonomi og stiller seg uforstående til at Regjeringen tvert imot legger opp til lavere vekst i kommunesektorens inntekter enn det som har vært gjort den senere tid.

Disse medlemmer foreslår at de frie inntektene til kommuner og fylkeskommuner økes med 1 mrd. kroner i tillegg til de 750 mill. kroner som Regjeringen har lagt opp til. Økningen fordeles med 52 pst. på økt rammetilskudd (innbyggertilskudd) og 48 pst. som økt kommuneskatt. En slik fordeling vil etter disse medlemmers vurdering både virke utjevnende via mekanismene i inntektssystemets utgifts- og inntektsutjevning, samt bidra til at man fortsatt beveger seg mot en skatteandel på 50 pst. innen 2006, slik Stortinget tidligere har vedtatt.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Veksten i kommunesektorens frie inntekter skal være 1,75 mrd. kroner for 2003."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti mener kommunesektorens rammer for de frie inntektene må økes med 6 mrd. kroner. I tillegg må diverse poster på skole, kultur og helse styrkes. Disse medlemmer viser til forslag og merknader i Revidert nasjonalbudsjett om innføring av maksimalpris og full barnehagedekning og finansieringsordninger.

Disse medlemmer viser til forslag om å kompensere kommunesektoren for lønnskostnader på linje med lønnsoppgjøret framforhandlet i staten, og om at det må innføres en statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere i helsesektoren som gir en økning på 866 mill. kroner.

Disse medlemmer vil gå imot uttrekket av 180 mill. kroner av fylkeskommunale driftsbudsjetter og viser til at fylkeskommunene har redusert sine administrasjoner minst i det omfang som ble brukt til å betjene sykehusene.

Disse medlemmer vil gå imot en opptrapping av skatteandelen av inntektene og viser til merknader under kap. 5.2.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

"Veksten i kommunesektorens frie inntekter skal være 6,75 mrd. kroner for 2003."

Disse medlemmerviser til egne forslag om en statlig toppfinansiering for særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester og at dette isolert sett kan begrunne et uttrekk fra skjønnsramma på 549 mill. kroner. Disse medlemmer viser til at kommuner som taper på omlegging av telletidspunkt for innbyggere er foreslått kompensert med 53 mill. kroner, mens tall beregnet for tilsvarende endring i 2001 ville gitt vinnerkommunene en økning på 262 mill. kroner.

Disse medlemmer mener skjønnsposten må styrkes med 92 mill. kroner for å kompensere for et tap utover 60 kroner pr. innbygger for kommuner og fylkeskommuner som taper på omleggingen. I tillegg mener disse medlemmer skjønnet må styrkes med 100 mill. kroner.

Den statlige toppfinansieringen av særlig ressurskrevende brukere vil i seg selv gi et fratrekk i skjønnspotten på 600 mill. kroner. Til sammen vil det gi et mindre forbruk på skjønn i forhold til Regjeringens forslag på 408 mill. kroner.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget gir Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 3 810 mill. kroner for 2003. Midlene foreslås bevilget over kap. 571 Rammetilskudd til kommuner og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner."

Medlemen i komiteen frå Senterpartiet vil gå imot uttrekket på 180 mill. kroner frå fylkeskommunane sine driftsbudsjett. Denne medlemen vil vise til at fylkeskommunane sine inntektsrammer alt er korrigerte for overføring av spesialisthelsetenesta til staten. Den gjeldsbelastning som staten no tar over, har fylkeskommunane handtert med dei inntektsrammer dei tidlegare hadde til finansiering av spesialisthelsetenesta. Det kan såleis ikkje med noka rimeleg grunngjeving føretakast eit nytt uttrekk frå fylkeskommunale inntektsrammer når staten no overtek gjeldsforpliktingar knytta til sjukehusa.

Denne medlemen viser til Regjeringa sitt forslag om nok eit uttrekk fra fylkeskommunane sine rammer grunna i reduserte administrasjonsutgifter som fylgje av sjukehusreforma. Dette kjem i tillegg til allereie gjennomført trekk på 750 mill. kroner. Frå fylkeskommunane si side vert det med rette vist til at trekket på 750 mill. kroner gjekk ut over dei faktiske kostnadene fylka hadde til administrasjon av somatiske og psykiatriske helsetenester. Eit ytterlegare uttrekk kan etter denne medlemen si oppfatning ikkje grunngjevast med reduserte kostnader. Det kan sjå ut som ein medviten reduksjon i tenestetilbodet frå fylka frå Regjeringa si side.

Denne medlemen er usamd i at ein vekst i frie inntekter på 750 mill. kroner skaper moglegheit for vekst i det kommunale tenestetilbodet. Denne medlemen meiner veksten i frie inntekter for 2003 må aukast med 4 300 mill. kroner ut over Regjeringa sitt opplegg.

Denne medlemen fremjar følgjande forslag:

"Veksten i dei frie inntektene i kommunesektoren skal vere 5,05 mrd. kroner for 2003."

Denne medlemen viser til merknad under kap. 8.2 om endring av teljetidspunkt for berekning av innbyggjartilskot og legg inn som kompensasjon 92 mill. kroner i skjønnsramma. Ei 80 pst. toppfinansiering for ressurskrevjande brukarar inneber uttrekk frå skjønnspotten på 599 mill. kroner.

Denne medlemen fremjar følgjande forslag:

"Stortinget gir Kommunal- og regionaldepartementet fullmakt til å fordele etter skjønn 3 744 mill. kroner for 2003. Midlane vert foreslått løyvde over kap. 571 Rammetilskudd til kommuner og kap. 572 Rammetilskudd til fylkeskommuner."