I 1997 fremmet regjeringen nye målsettinger for myndighetenes arbeid med helse- og miljøfarlige kjemikalier, jf. St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling. Det er et langsiktig mål at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens evne til produksjon og selvfornyelse.
Det er en generell økning i kjemikaliebruken. Statens forurensningstilsyn (SFT) anslår at det i Norge finnes ca. 8 000-10 000 stoffer i ca. 50 000 produkter. Det er store utfordringer knyttet til å identifisere aktuelle produkter, og kartlegge helse- og miljørisiko på arbeidsplasser og i dagliglivet.
Produsenter, importører og brukere av kjemiske produkter har hovedansvaret for at aktuelle stoffer håndteres på en forsvarlig måte. Myndighetenes ansvar består blant annet i å overvåke utviklingen i bruken av slike stoffer i samfunnet, og sørge for at lover og regler som regulerer helse- og miljøfarlige kjemikalier overholdes.
Riksrevisjonen har undersøkt hvordan Miljøverndepartementet og SFT har fulgt opp utvalgte målsettinger for arbeidet rettet mot helse- og miljøfarlige kjemikalier. Resultatrapportene er vurdert i forhold til aktuelle mål, og miljøvernmyndighetenes kontrollvirksomhet med utgangspunkt i produktkontrolloven og forurensningsloven er gjennomgått.
Landbruksdepartementet og Statens landbrukstilsyn (Landbrukstilsynet) forvalter plantevernmiddelloven. Ettersom plantevernmidlene består av kjemikalier som kan utgjøre en betydelig helse- og miljørisiko, er Landbrukstilsynets kontroll med det aktuelle regelverket omfattet av undersøkelsen. Sektorens målsettinger og resultatrapportering om bruken av plantevernmidler er gjennomgått.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Arbeidstilsynet forvalter arbeidsmiljøloven, som blant annet regulerer bruken av helsefarlige kjemikalier i arbeidslivet. Dette har vært en prioritert oppgave for Arbeidstilsynet. Riksrevisjonen har derfor undersøkt hvordan hensynet til kjemisk helsefare er ivaretatt som ledd i tilsynets kontrollvirksomhet. Aktuelle målsettinger og tilhørende rapportering om etatens måloppnåelse er i denne sammenhengen vurdert.
Det har vært et formål for Riksrevisjonens undersøkelse å vurdere om tilsynsetatene gjennom sin kontrollvirksomhet når fram til de bedrifter og arbeidsplasser der risikoen for alvorlig helse- eller miljøskade knyttet til kjemikaliebruken er størst. Praksis for hvordan etatene reagerer når kontrollen har avdekket brudd på regelverket, er også undersøkt.
Riksrevisjonen har sett nærmere på sju kjemikalier eller stoffgrupper.
Undersøkelsen viser at SFT har brukt
betydelige ressurser for å utvikle oversikt over aktuelle
utslipp og har mye informasjon om bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier.
Det er likevel knyttet stor usikkerhet til utslippstallene som tilsynet
presenterer.
SFT følger nøye med på utslipp
av aktuelle kjemikalier fra industrien, men har begrenset oversikt
over bruken av stoffer som hovedsakelig inngår i faste
bearbeidede produkter. Undersøkelsen viser at usikkerheten knyttet
til utslippsnivået er betydelig for de sju stoffgruppene
Riksrevisjonen har gjennomgått særskilt.
Landbruksmyndighetene har satt mål
om at risikoen knyttet til bruken av plantevernmidler skal reduseres med
25 pst. innen utgangen av 2002. Det er utviklet en risikoindeks
som skal angi hvilken helse- og miljørisiko bruken
av plantevernmidler samlet sett utgjør, og hvordan denne
endres over tid. Målinger av rester av plantevernmidler
i norskproduserte matvarer og i bekker og elver i utvalgte
jordbruksområder viser så langt ingen klar reduksjon
i belastningen fra bruken av plantevernmidler.
Arbeidstilsynet opplyser at om lag 1 300 dødsfall
og et stort antall sykehusinnleggelser og trygdetilfeller hvert år
kan relateres til bruken av kjemikalier i arbeidslivet. Redusert
kjemisk helsefare er derfor ifølge AAD en prioritert oppgave
for Arbeidstilsynet.
Undersøkelsen viser imidlertid at det
i liten grad er formulert klare resultatmål om hvordan
Arbeidstilsynet konkret skal bidra til å redusere kjemisk
helsefare. Internt i Direktoratet for arbeidstilsynet er det laget utkast
til handlingsplaner for redusert kjemisk helsefare og skissert flere
tiltak, men status for disse dokumentene er uklar.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har
opplyst at å sette egne mål for redusert bruk
av kjemikalier som utgjør et helseproblem i arbeidslivet
er lite hensiktsmessig. For å oppnå hovedmålene
for Arbeidstilsynets virksomhet peker departementet på at
etaten fokuserer på at arbeidstakere er vernet mot eventuelle helseskader.
Det er en umulig oppgave å føre
jevnlig kontroll med alle de mange virksomheter som er omfattet
av det aktuelle regelverket. Det er derfor en utfordring for tilsynsmyndighetene å identifisere
de bedriftene og produktene som utgjør størst
risiko. Arbeidstilsynet og SFT har i noen tid arbeidet for at tilsynet
skal risikobaseres, og utviklet nye metoder og rutiner for å innrette kontrollvirksomheten
på bakgrunn av vurderinger av kjemisk helse- og miljørisiko.
Landbrukstilsynet har i perioden 1998-2000 ikke basert sin kontroll
på systematiske risikovurderinger, men har i 2001 igangsatt nye
kontrolltiltak rettet mot enkelte virksomheter med høy
risiko.
Undersøkelsen viser at SFT har dokumenterte
rutiner for risikobasert tilsyn i virksomheter med utslippstillatelse,
ca. 1 000 bedrifter. På bakgrunn av disse vurderingene
deles bedriftene inn i ulike risikoklasser, som igjen bestemmer
hvor ofte bedriftene skal kontrolleres.
Når det gjelder bedrifter uten utslippstillatelse,
opplyser SFT at antallet virksomheter er så stort og bedriftene
så ulike at det ikke er hensiktsmessig å etablere tilsvarende
dokumenterte systemer. Det er utarbeidet en liste over aktuelle
kjemikalier som medfører særlige utfordringer
(Obs-listen) som angir i hvilke bransjer og produkttyper kjemikaliene
er mye brukt, og valg av kontrolltiltak tar blant annet utgangspunkt
i denne oversikten. En omfattende prosess internt i SFT sikrer ifølge
SFT at kontrollen er risikobasert og målrettet.
Undersøkelsen viser at Landbrukstilsynet
ikke har gjennomført en systematisk kartlegging av hvilke
virksomheter som jevnlig bruker plantevernmidler som kan utgjøre
særlig risiko. Frem til 2001 har det heller ikke vært
ført kontroll med brukere av plantevernmidler. Det kan
derfor stilles spørsmål ved om Landbrukstilsynets
kontroll med regelverket er hensiktsmessig innrettet.
Riksrevisjonen har i en tidligere undersøkelse
av Arbeidstilsynet pekt på at arbeidet med å implementere hensiktsmessige
verktøy for å få til en sterkere grad
av risikobasering har tatt lang tid. Undersøkelsen viser
at det er store forskjeller mellom de ulike distriktene i Arbeidstilsynet
når det gjelder bruken av risikovurderinger som grunnlag
for innrettingen av tilsynsvirksomheten.
Arbeidstilsynet har i liten grad hatt rutiner
og systemer som gjør det mulig å vurdere omfanget
og kvaliteten på tilsynet rettet mot kjemisk helsefare.
Det settes derfor spørsmålstegn ved om departementet
og tilsynsetaten har hatt tilstrekkelige forutsetninger
for å vurdere om hensynet til kjemisk helsefare har vært
tilfredsstillende ivaretatt.
Undersøkelsen viser at tilsynsetatene
har avdekket omfattende brudd på regelverket. Likevel medfører dette
kun unntaksvis at virksomheter som bryter regelverket anmeldes til
politiet. Tall fra tilsynsetatene viser at omfanget på avvik
har holdt seg stabilt på et høyt nivå i
flere år.
SFT har selv påpekt at de allmennpreventive
virkningene av tilsynet ikke har vært tilfredsstillende.
Etaten hevder at oppfølgingen av alvorlige regelbrudd i
samarbeid med politiet derfor er styrket i 2001. Det forventes at
SFT også i det videre arbeidet vektlegger oppfølgingen
av regelbrudd som et virkemiddel for å styrke den allmennpreventive
virkningen av regelverket.
Landbrukstilsynet har ikke etablert rutiner
for å karakterisere avvik etter hvor alvorlige forhold
som avdekkes gjennom kontrollvirksomheten. Det har derfor vært
vanskelig å avgjøre om saker burde vært
fulgt opp nærmere. Som hovedregel har Landbrukstilsynet bedt
om en redegjørelse om det aktuelle forholdet.
Det har vært et mål for Arbeidstilsynet
at politianmeldelser i større grad skal brukes overfor
alvorlig arbeidsmiljøkriminalitet, og behovet for påtalemessig oppfølging
av saker der ansatte har vært utsatt for langvarig eksponering
for helsefarlige stoffer i arbeidsmiljøet, har vært
framhevet.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at regelbrudd knyttet til kjemisk helsefare i arbeidsmiljøet
sjelden politianmeldes. Direktoratet for arbeidstilsynet og flere av
etatens distriktskontorer opplyser at den allmennpreventive virkningen
av tilsynets arbeid er begrenset som en følge av at terskelen
for anmeldelser er høy.
Miljøverndepartementet kommenterer
bl.a. i sitt brev av 8. mai 2002 ifm. Riksrevisjonens rapport at
SFT legger betydelige ressurser i overvåkingen av utslipp og
bruk av kjemikalier innen sitt ansvarsområde, men anerkjenner
at kunnskapsgrunnlaget på kjemikalieområdet
er ufullstendig. Tiltak og virkemidler for å fremskaffe
kunnskap om bruk og utslipp av farlige kjemikalier har derfor høy
prioritet i kjemikalieforvaltningen både nasjonalt og internasjonalt.
Utvikling av systemer for å fremskaffe bedre kunnskap om
utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier er
en av hovedpilarene i den nylig vedtatte kjemistrategien til EU.
Norske myndigheter har gjennom plikten til å deklarere
farlige kjemiske produkter til Produktregisteret, en vesentlig bedre
oversikt over omsetning og produksjon av farlige kjemikalier enn
andre land. Fremskaffing av bedre kunnskap og dokumentasjon om det store
antallet kjemikalier i produkter har vært en sentral del
av den norske kjemikaliepolitikken over lengre tid, jf. bl.a. St.meld.
nr. 58 (1996-1997) og St. meld. nr. 24 (2000-2001).
Den enorme kompleksiteten på dette
området gjør det nær sagt umulig å oppnå eksakte
tall for utslipp til miljøet av farlige kjemikalier. Departementet
er enig i at det er usikkerhet i datagrunnlaget for å vurdere utslippsreduksjoner,
og legger stor vekt på å redusere denne usikkerheten.
Miljøverndepartementet rapporterer til Stortinget om måloppnåelse
i forhold til de prioriterte kjemikaliene gjennom en samleindikator
for alle kjemikaliene på prioritetslisten. Denne indikatoren
er i mindre grad sensitiv for manglende data for enkeltkilder.
Miljøverndepartementet er opptatt av
at tilsynet på kjemikalieområdet er så effektivt
som mulig, noe som innebærer behov for å risikoinnrette
kontrolltiltakene. Departementet ser at det er et potensial for å videreutvikle
metodene for risikovurdering av virksomheter uten utslippstillatelse,
selv om det er langt mer komplisert å risikoinnrette tilsynet
med bedrifter uten utslippstillatelse. SFT legger vekt
på å oppnå en risikoinnretting også av
denne delen av sin tilsynsvirksomhet.
Miljøverndepartementet er enig i at
det har vært behov for å styrke oppfølgingen
av regelbrudd på kjemikalieområdet, og viser til
at SFT i 2001 har styrket sin oppfølging av alvorlige regelbrudd.
Samtidig vil departementet påpeke at en viktig årsak
til at en rekke avvik ikke medfører at tvangsmulkt blir
innkrevet, er at SFTs pålegg om å opprette avvik
blir fulgt opp i bedriften.
Departementet er videre enig i at det er et
behov for å styrke samordningen mellom ansvarlige departementer
og tilsynsetater. Det er gjennomført et større
interdepartementalt samarbeid med mål om å oppnå en
mer helhetlig kjemikalieforvaltning, jf. bl.a. Statskonsults rapport
"God kjemi? Ansvarsdeling og samarbeid mellom etater i kjemikalieforvaltningen"
(Statskonsults rapport 2001:1). Som en oppfølging av dette
arbeidet er Miljøverndepartementet, Landbruksdepartementet, Arbeids-
og administrasjonsdepartementet og Helsedepartementet enige om å opprette
et samarbeidsforum for kjemikaliesaker. Det er videre utviklet et
nært samarbeid mellom tilsynsetatene på det såkalte
helse-, miljø- og sikkerhetsområdet (HMS).
Landbruksdepartementet viser i sin uttalelse
av 29. april 2002 til Riksrevisjonens rapport om at formålet med
Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan
kontroll er brukt som virkemiddel for å nå sentrale
målsettinger om å redusere risikoen fra helse-
og miljøfarlige kjemikalier. Landbruksdepartementet mener
at dette er en ufullstendig innfallsvinkel for å danne
seg et bilde av hva som gjøres for å redusere
risikoen ved bruk av plantevernmidler. I motsetning til andre kjemikalier
er plantevernmidlene underlagt en godkjenningsordning, som sikrer
at det i utgangspunktet ikke kommer midler med uakseptable skadevirkninger
ut på markedet. Omsetningen og bruken er nøye regulert
og det er krav om skolering. På denne bakgrunnen har kontrollen
med sluttbruker ikke vært høyest prioritert som
virkemiddel innenfor tilgjengelige ressursrammer.
Helse- og miljørisikoen knyttet til
bruken av plantevernmidler skal reduseres med 25 pst. fra 1998 til
2002, jf. egen handlingsplan og en modell for beregning av risiko
som er utviklet av Landbrukstilsynet. Rapportens vurderinger kan
tolkes dit hen at det stilles spørsmål om modellen
er egnet til å måle risikoutvikling over tid. Departementet
mener at dette først kan vurderes når den nye
målemetoden skal evalueres ved utløpet av handlingsplanperioden
ved utgangen av 2002.
Departementet peker på at ett av tiltakene
under handlingsplanen for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler
er å utvikle detaljert bruksstatistikk for alle typer plantevernmidler.
I oppfølgingen av dette tiltaket har Landbrukstilsynet
engasjert Statistisk sentralbyrå, som nå er i
sluttfasen av arbeidet. Tiltaket vil bli evaluert ved utgangen av
handlingsplanperioden.
Landbruksdepartementet peker på at
kontrollen er mer omfattende enn det som gjøres av Landbrukstilsynet,
herunder Statens næringsmiddeltilsyns overvåkingsprogram
for rester av plantevernmidler, Jordsmonneovervåkingsprogrammet,
føring av sprøyte-journal samt fremleggelse av
autorisasjonsbevis.
Departementet slutter seg til vurderingen om
at det i Landbrukstilsynet burde ligge til rette for at tilsynet
i større grad kunne baseres på vurderinger av
hvilke virksomheter som medfører størst risiko
for helse- og miljøskade. Landbrukstilsynet har i 2001
som ledd i tiltakspakken under handlingsplanen om slike risikovurderinger
iverksatt en omfattende kontroll med bruken av plantevernmidler
i gartnerier og planteskoler.
Når det gjelder Landbrukstilsynets
praksis for oppfølging av regelbrudd er departementet enig
i at rutinene her ikke har vært gode nok. I de siste årene
er imidlertid oppfølgingen av regelbrudd blitt skjerpet,
og bedre rutiner er i ferd med å komme på plass,
bl.a. flere politianmeldelser og bøter samt godt samarbeid
med Økokrim.
Landbruksdepartementet opplyser at de resultater
og vurderinger som Riksrevisjonen kommer fram til vedrørende
kontroll som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger
i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier, vil
bli fulgt opp og sett i sammenheng med øvrige virkemidler
departementet rår over på plantevernmiddelområdet.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) peker
i brev av 6. mai 2002 til Riksrevisjonens rapport på at
St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig
utvikling, som er et sentralt utgangspunkt for undersøkelsen,
ikke omhandler arbeidsmiljømyndighetenes målsettinger
eller strategi. Det er flere departementer og direktorater som har
et forvaltningsansvar for disse helsefarlige kjemikaliene. I den
aktuelle stortingsmeldingen er det imidlertid miljøvernforvaltningens
mål og virkemidler som er trukket opp. AAD mener derfor
at det er urimelig at Arbeidstilsynets strategi og virksomhet som
er basert på å utøve tilsyn med bruk
og håndtering av kjemikalier på arbeidsplassen, blir
vurdert i sammenheng med stortings-meldingen om "miljøvern
for en bærekraftig utvikling".
AD henviser til Strategisk plan for Arbeidstilsynet "hvor
det under hovedmålet om at Arbeidsmiljøet i virksomhetene
skal være fullt ut forsvarlig", er satt følgende
mål spesielt for kjemikalier:
"Giftige og andre helsefarlige stoffer skal håndteres slik
at arbeidstakerne er sikret mot ulykker, helseskader og særlig
ubehag."
Det framheves videre at Arbeidstilsynet for å redusere
helseskader på arbeidstakere har lagt vekt på å få innført
tiltak som reduserer eksponeringen for helsefarlige kjemikalier
på det enkelte arbeidsstedet ved at det settes i verk vernetiltak.
Det er i mindre grad lagt vekt på hvor stor omsetningen
av det enkelte kjemikaliet har vært.
Det andre viktige satsningsområdet
for arbeidsmiljømyndighetene har vært å kontrollere
kjemikalieleverandørenes plikt til å gi tilfredsstillende informasjon om kjemikalienes helsefare
slik at det kan innarbeides trygge rutiner for bruken av kjemikaliet.
Arbeidstilsynet har gjennom 90-årene
blant annet hatt kjemisk helsefare som et betydelig satsningsområde,
jf. Nasjonal Helseplan. AAD peker på at Nasjonalt program
for forebygging, som har vært viktig i prioriteringen til
Arbeidstilsynet, ikke er nevnt i rapporten. En av grunnene til at
Arbeidstilsynet har lagt stor vekt på isocyanater, er blant
annet at Stortinget i dette programmet har sagt at det fram mot
2002 skal satses på forebygging av allergi og overfølsomhet. Arbeidstilsynet
har derfor i samarbeid med Statens arbeidsmiljøinstitutt
utarbeidet en handlingsplan på området. Departementet
er således ikke uenig i de målene som er satt
i stortingsmeldingen om miljøvern for en bærekraftig
utvikling, men mener at dette er et mål som miljøvernmyndighetene
arbeider etter og ikke arbeidsmiljømyndighetene. Dette
har ført til at Arbeidstilsynets innsats på området
ikke blir sett og vurdert i rett sammenheng.
Departementet mener at rapporten gjennomgående er
formulert slik at det skapes et inntrykk av at arbeidsmiljømyndighetene
ikke i tilstrekkelig grad bidrar til en "felles" målsetting
om bruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier.
For at Stortinget skal få et riktigere inntrykk av sektorenes
innsats på kjemikalie-området, mener departementet
at rapporten burde vært skrevet om på vesentlige
punkter.
Departementet vil for øvrig bemerke
at arbeidsmiljømyndighetene står overfor store
utfordringer med hensyn til å redusere og forebygge kjemisk
helsefare i arbeidslivet, og at det generelt anser eksterne vurderinger
av feltet som et meget nyttig grunnlag for å vurdere egen
innsats, prioriteringer og resultatoppnåelse. Departementet
stiller seg således positivt til at Riksrevisjonen foretar
en slik forvaltningsgjennomgang på kjemikalieområdet.
Dette fordrer imidlertid selvsagt at innsats og resultater vurderes
med utgangspunkt i de målene som er satt for sektoren,
og ikke i generelle målformuleringer rettet mot det ytre
miljøet.
AAD ber Riksrevisjonen vurdere de alvorlige
innvendinger mot utgangspunktet for og vinklingen i rapporten, samt
ovennevnte forslag til løsning i saken.
Riksrevisjonen kan ikke se at det er grunnlag for de innvendingene som framgår av Arbeids- og administrasjonsdepartementets uttalelse til rapporten.
SFT og Landbrukstilsynet har brukt betydelige ressurser på å følge utviklingen i bruken av kjemikalier og plantevernmidler, men på grunn av kompleksiteten på området viser undersøkelsen at det likevel er stor usikkerhet knyttet til bruken av disse. Arbeidstilsynet legger gjennom vernetiltak vekt på å beskytte arbeidstakerne mot kjemisk helsefare. Dette har ført til at Arbeidstilsynet i mindre grad har oversikt over bruken av kjemikalier som forårsaker kjemisk helsefare i arbeidslivet. Riksrevisjonen vil stille spørsmål om denne praksisen i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til arbeidsmiljølovens bestemmelse om å erstatte helsefarlige kjemikalier (§ 11).
Miljøverndepartementet opplyser i sine kommentarer til rapporten at det er nærmest umulig å oppnå eksakte tall for utslipp til miljøet av farlige kjemikalier. Ettersom det er satt klare resultatmål for redusert bruk og utslipp av kjemikaliene på prioritetslisten, vil Riksrevisjonen peke på betydningen av at det finnes tilfredsstillende metoder for å vurdere graden av måloppnåelse.
Undersøkelsen viser at SFT har gode rutiner for målretting av den delen av tilsynsvirksomheten som rettes mot virksomheter med utslippstillatelse etter forurensningsloven. Rutinene for målretting av det øvrige tilsynet er i mindre grad basert på systematiske risikovurderinger, og Riksrevisjonen merker seg at Miljøvern-departementet ser potensialet for å videreutvikle metodene på dette området.
Landbrukstilsynet har gitt kontroll med regelverket for plantevernmidler lav prioritet. Landbruksdepartementet har sluttet seg til Riksrevisjonens vurdering av at det burde ligge til rette for at tilsynet i større grad baseres på vurderinger av helse- og miljørisiko. Riksrevisjonen vil peke på betydningen av at denne vurderingen følges opp med hensiktsmessige endringer.
Arbeidstilsynet har i lengre tid arbeidet med et nytt konsept og nye systemer for å risikobasere tilsynsvirksomheten. Undersøkelsen viser at dette har tatt lang tid. Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål om hensynet til kjemisk helsefare er tilfredsstillende ivaretatt som ledd i kontrollvirksomheten.
Det er et fellestrekk ved tilsynsetatenes kontrollvirksomhet at det år etter år har vært avdekket omfattende brudd på regelverket som regulerer bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Likevel viser undersøkelsen at svært få virksomheter som bryter regelverket, gis særskilt oppfølging fra myndighetenes side, og at anmeldelser til politiet kun skjer unntaksvis. Riksrevisjonen har merket seg at departementene ønsker å styrke oppfølgingen av alvorlige regelbrudd.
Saken har vært forelagt Miljøverndepartementet
som i brev av 11. juni 2002 bl.a. har svart:
"...
Arbeidet for å hindre
at utslipp og bruk av kjemikalier skader helse og miljø er
høyt prioritert både nasjonalt og internasjonalt.
...
Norge
har gjennom Produktregisteret og konsesjonssystemet etter forurensningsloven
bedre oversikt over bruk og utslipp av kjemikalier enn mange land.
Dette gjenspeiles i Riksrevisjonens undersøkelse, som i hovedtrekk
viser at SFT besitter mye informasjon om utslipp og bruk av helse-
og miljøfarlige kjemikalier. Kompleksiteten på området
medfører imidlertid, som Riksrevisjonen påpeker,
usikkerhet i dataene for hvor omfattende bruken av det enkelte kjemikaliet
er.
Riksrevisjonen mener det kan stilles spørsmål
ved det faglige grunnlaget for samleindikatoren for kjemikaliene
på prioritetslisten. Jeg er enig i at indikatoren har svakheter,
men mener den likevel er nyttig i vurderingen av måloppnåelse.
...
Indikatoren
inneholder imidlertid ikke systematiske feilkilder, og gir et relativt
troverdig bilde av de samlede utslippene over tid. Jeg legger til
grunn at pågående arbeid med å bedre
kunnskapsgrunnlaget på kjemikalieområdet gradvis
vil redusere usikkerheten ved samleindikatoren. Jeg legger også opp
til å gi Stortinget en oversikt over utslippene av hvert
enkelt stoff på prioritetslisten i neste stortingsmelding
om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand,
som trolig vil legges frem høsten 2002.
Kontroll
med etterlevelse av regelverket er et sentralt virkemiddel på kjemikalieområdet.
Jeg ser det som viktig at SFTs kontrollvirksomhet er risikoinnrettet, slik
at sannsynligheten for å avdekke de alvorligste lovbruddene
er størst mulig.
...
Etter
min mening er det av stor betydning at virksomheter som begår
alvorlige regelbrudd gis særlig oppfølging og
vurderes politianmeldt. Den allmennpreventive virkningen av slike
reaksjoner kan bidra vesentlig til å redusere belastningen
på helse og miljø fra ulovlig utslipp og bruk
av farlige kjemikalier. Jeg ser det derfor som positivt at SFT i
2001 har styrket oppfølgingen av alvorlige regelbrudd i
forhold til nivået som er beskrevet i Riksrevisjonens undersøkelse,
og vil se til at SFT opprettholder en streng anmeldelsespraksis
i tiden fremover."
Saken har vært forelagt Landbruksdepartementet som
i brev av 5. juni 2002 bl.a. har svart:
"...
De resultater og vurderinger som
Riksrevisjonen har kommet fram til vedrørende kontroll
som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger
i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier, vil
bli fulgt opp og sett i sammenheng med øvrige virkemidler
departementet rår over på plantevernmiddelområdet.
Jeg
slutter meg til Riksrevisjonens vurdering av at det burde ligge
til rette for at Landbrukstilsynets kontroll med regelverket for
plantevernmidler i større grad baseres på vurderinger
av helse- og miljørisiko. Som ledd i tiltakspakken under
Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler (1998-2002),
har Landbrukstilsynet i 2001 således iverksatt en omfattende
kontroll med bruken av plantevernmidler i gartnerier og planteskoler.
Jeg kan dessuten opplyse om at risikobasert tilsyn vil få en
sentral plass i det nye mattilsynet."
Saken har vært forelagt Arbeids- og
administrasjonsdepartementet som i brev av 11. juni 2002 bl.a. har svart:
"...
Jeg har merket meg at Riksrevisjonen
i sine bemerkninger fremholder at aktuelle målsettinger
og tilhørende rapportering om Arbeidstilsynets måloppnåelse er
vurdert i forhold til arbeidsmiljøloven og etatens egne
mål, og at det derfor ikke anses å være
grunnlag for de innvendinger som fremgår av Arbeids- og
administrasjonsdepartementets uttalelse til rapportutkastet. Jeg
antar at dette innebærer at departementets forslag til
endringer ikke er fulgt opp i den endelige rapporten. Jeg har ingen
ytterligere innvendinger ut over det som er fremført i
departementets brev av 6. mai og tar Riksrevisjonens bemerkninger
og beslutning om å fremlegge rapporten i denne formen til
etterretning.
Riksrevisjonen har for øvrig
følgende bemerkninger til Arbeidstilsynets oppfølging
på kjemikalieområdet:1. Arbeidstilsynet har i mindre grad oversikt
over bruken av kjemikalier som forårsaker kjemisk helsefare
i arbeidslivet, og det stilles spørsmålstegn ved
om denne praksis i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til arbeidsmiljølovens
bestemmelse om å erstatte helsefarlige kjemikalier.
2. Det er store ulikheter mellom tilsynets
distriktskontorer når det gjelder bruken av egnete metoder for å vurdere
risiko, og et flertall av distriktene opplyser at de ikke har tilfredsstillende
oversikt over aktuelle risikofaktorer. Det stilles derfor spørsmål ved
om hensynet til kjemisk helsefare er tilfredsstillende ivaretatt
som ledd i kontrollvirksomheten.
Som
et fellestrekk ved tilsynsetatenes kontrollvirksomhet pekes det
videre på at svært få virksomheter som
bryter regelverket gis særlig oppfølging fra myndighetenes
side, og at politianmeldelser kun skjer unntaksvis. Riksrevisjonen
har merket seg at departementene ønsker å styrke
oppfølgingen av alvorlige regelbrudd.
Jeg
ser positivt på, og har merket meg Riksrevisjonens påpekning
av de faglige utfordringer som er nevnt i pkt 1 og 2 ovenfor. Departementet
har igangsatt et kombinert evaluerings- og utviklingsprosjekt knyttet
til Arbeidstilsynets organisering og virksomhet. Prosjektet skal
belyse hvor godt rustet og egnet Arbeidstilsynet er til å møte
de store utfordringene på arbeidsmiljøsektoren
fremover, og hva som ev. er viktige omstillings- og utviklingsbehov
for sektoren fremover. Viktige rammebetingelser for dette prosjektet
vil bl.a. være Riksrevisjonens resultatanalyse av Arbeidstilsynet,
jf Innst. S. nr. 187 (1999-2000) fra Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité,
samt min redegjørelse for Stortinget 24. januar i år
om modernisering, effektivisering og forenkling av offentlig sektor.
Riksrevisjonens bemerkninger om Arbeidstilsynets oppfølging
knyttet til kjemisk helsefare i arbeidslivet vil også bli
spilt inn i dette arbeidet."
Riksrevisjonen konstaterer at det er enighet om at det er stor mangel på kunnskap når det gjelder utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Videre er Miljøverndepartementet enig i at samleindikatoren for kjemikaliene på prioritetslisten er beheftet med visse svakheter. Departementet opplyser at de vil gi en oversikt over utslippene av hvert enkelt stoff på prioritetslisten i neste stortingsmelding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand. Riksrevisjonen forutsetter at denne oversikten også vil omfatte en omtale av usikkerheten i datagrunnlaget.
Miljøverndepartementet ser det som viktig at hele SFTs kontroll- og tilsynsvirksomhet er innrettet med utgangspunkt i risikovurderinger. Riksrevisjonen forutsetter at metodene for å risikoinnrette tilsynet videreutvikles.
Det er ifølge Miljøverndepartementet av stor betydning at virksomheter som begår alvorlige regelbrudd, gis særlig oppfølging og vurderes politianmeldt. Riksrevisjonen har merket seg at Miljøverndepartementet vil se til at SFT opprettholder en streng anmeldelsespraksis i tiden framover.
Riksrevisjonen konstaterer at Landbruksdepartementet vil følge opp de resultater og vurderinger Riksrevisjonen har kommet fram til vedrørende kontroll som virkemiddel for å nå sentrale målsettinger i arbeidet med helse- og miljøfarlige kjemikalier. Departementet slutter seg til Riksrevisjonens vurdering av at det burde ligge til rette for i større grad å basere kontrollen med plantevernmidler på vurderinger av helse- og miljørisiko.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet opplyser at de har igangsatt et evaluerings- og utviklingsprosjekt for Arbeidstilsynet. Riksrevisjonen forutsetter at Arbeidstilsynets faglige utfordringer på kjemikalieområdet blir tilfredsstillende ivaretatt i dette arbeidet.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Jørgen Kosmo og Sverre Myrli, fra
Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet, Carl
I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti,
Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle og fra Kristelig
Folkeparti, Modulf Aukan, viser til Riksrevisjonens Dokument
nr. 3:9 (2001-2002), samt til Landbruksdepartementets brev til komiteen
den 29. oktober 2002 og Miljøverndepartementets brev til
komiteen den 1. november 2002. Brevene ligger som vedlegg til innstillingen.
Komiteen vil understreke at kontroll
med helse- og miljøfarlige kjemikalier er et avgjørende
virkemiddel for å nå det langsiktige målet
om at utslipp og bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier
ikke skal føre til helseskader eller skader på naturens
evne til produksjon og selvfornyelse. For å få mest
mulig ut av ressursene som brukes i dette arbeidet, vil komiteen understreke
viktigheten av at kontrollene målrettes mot de områdene
der det er størst risiko, og at regelbrudd følges
opp. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen stiller
spørsmål ved om de undersøkte statlige
tilsynsetatene på en tilfredsstillende måte
vektlegger oppfølging av regelbrudd som et virkemiddel
for å sikre at vedtatte lover og forskrifter overholdes.
Samtidig ser komiteen med tilfredshet at det fra
SFTs og Landbrukstilsynets side arbeides med å styrke oppfølgingen av
alvorlige regelbrudd. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
forventning om at dette arbeidet videreføres, og vil også understreke
viktigheten av at anmeldelser følges opp. Komiteen ber
om at departementene på en egnet måte holder Stortinget
orientert om utviklingen i oppfølging av regelbrudd.
Komiteen vil understreke betydningen
av en samordnet innsats av departementer og tilsynsetater på kjemikalieområdet,
og noterer med tilfredshet enigheten om å opprette et eget
samarbeidsforum på dette feltet. Komiteen erkjenner
at det er en krevende oppgave å holde god nok oversikt
over utslipp av aktuelle helse- og miljøfarlige kjemikalier.
Samtidig ser komiteen det som betenkelig når
Riksrevisjonen i Dokument nr. 3:9 (2001-2002) uttaler at det kan
stilles spørsmål ved SFTs rapportering om måloppnåelse knyttet
til helse- og miljøfarlige kjemikalier. Denne rapporteringen
vil i neste instans legge grunnlaget for de politiske prioriteringene
av dette viktige arbeidet. Komiteen forventer derfor
og vil understreke betydningen av at Miljøverndepartementet
i sine fremtidige framlegg til Stortinget på området
vil gi en vurdering av eventuell faglig usikkerhet knyttet til kjemikalieindikatoren
og til den samlede oversikten over utslipp.
Komiteen registrerer at det ut
fra SFTs kontrolldokumenter kan se ut som om inntjeningskravene
for SFT er styrende for kontrollvirksomheten. Komiteen registrerer
at Miljøverndepartementet i møte med Riksrevisjonen
har avvist at inntektene har form av et inntjeningskrav, og forventer
at Miljøverndepartementet sikrer at en mulig uklarhet rundt
dette ikke fører til at inntjeningskravet legger utilsiktede
føringer for kontrollvirksomheten.
Komiteen registrerer at Arbeids-
og administrasjonsdepartementet har igangsatt et kombinert evaluerings-
og utviklingsprosjekt knyttet til Arbeidstilsynets organisering
og virksomhet, og at Riksrevisjonens bemerkninger om Arbeidstilsynets
oppfølging knyttet til kjemisk helsefare i arbeidslivet
også vil bli spilt inn i dette arbeidet. Komiteen registrerer
videre at det synes å være en viss uenighet om
Riksrevisjonens rapport gir et fullgodt bilde av Arbeidstilsynets
innsats på området. Komiteen vil
understreke at Riksrevisjonen peker på flere viktige problemstillinger,
og ber om at disse berøres om resultatene fra evaluerings-
og utviklingsprosjektet legges fram for Stortinget.
Komiteen konstaterer at oppfølgingen
av plikten til å bytte ut farlige stoffer med mindre farlige
stoffer i arbeidsmiljølovens § 11.1 2. avsnitt,
siste ledd (substitusjonsplikten) kan virke noe tilfeldig, og forutsetter
at det utarbeides klare rutiner for dette.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:9 (2001-2002) - om Riksrevisjonens undersøkelse
av myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier
- vedlegges protokollen.
Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
v/komiteleder av 24.10.2002. Komiteen ber om å få nærmere
opplyst når det forventes resultater av omleggingene vedrørende
oppfølging av regelverksbrudd på plantevernmiddelområdet
og hvordan og når Stortinget vil orienteres om resultatene.
Landbruksdepartementet har gjennomført
en handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler
i perioden 1998-2002. I løpet av handlingsplanperioden
har kontroll med bruken av plantevernmidler hos primærprodusentene
blitt styrket på to måter. For det første
er det blitt en bedre kobling mellom kontrollen på sluttproduktet
(næringsmidlene) og oppfølging overfor primærprodusentene.
For det andre er det fra 2001 foretatt målrettede kontroller
mot gartnerier og planteskoler. Dette er produsentgrupper som det
tidligere er ført liten eller ingen kontroll med.
Resultatet av denne økte kontrollen
er at det er avdekket flere regelverksbrudd enn tidligere. Økningen er
i hovedsak kommet som følge av at det er iverksatt kontroll
i prydplanteproduksjonen.
Jeg vurderer det slik at det er behov for en
ytterligere økning i kontrollen med bruken av plantevernmidler
i primærproduksjonen. Det vil bli nærmere vurdert
i hvilke former denne kontrollen skal foregå og i hvilken grad
det er mulig å samarbeide om kontrollen med næringens
eget kontrollsystem som er bygget opp gjennom Kvalitetssystemer
i landbruket (KSL). Disse vurderingene vil bli gjort i forbindelse
med evaluering av ovennevnte handlingsplan som går ut i
2002 og utarbeidelse av ny handlingsplan. Samtidig vil det bli arbeidet løpende
med dette i Landbrukstilsynet. Jeg vil også peke på at
det å bygge ut kontrollen med de første leddene
i matkjeden inngår som en viktig forutsetning for etablering
av det nye Mattilsynet.
Jeg vurderer det slik at både intensivert
kontroll og konsekvent oppfølging av regelverksbrudd er
viktige elementer i kontrollopplegget på dette området.
Det er det forebyggende elementet som er sentralt her, og arbeidet
med å gjøre reaksjonsmønsteret kjent
vil derfor bli videreført. Som det framgår av
Riksrevisjonens rapport er det arbeidet med rutinene for oppfølging
av regelverksbrudd en tid allerede. Jeg tror det vil ta noe tid
før resultatene av dette arbeidet viser seg i praksis i form
av en nedgang i antall anmeldelser og tilbaketrekking av autorisasjonsbevis,
ikke minst fordi en ytterligere økning i kontrollen også kan
avdekke forholdsvis flere regelverksbrudd. I løpet av en
periode på to til tre år antar jeg likevel at
vi bør se en stabilisering eller nedgang i antall regelverksbrudd.
Jeg legger til grunn at dette vil bli rapportert
om resultatene i de årlige budsjettproposisjonene.
Jeg viser til brev av 24. oktober i år
fra komiteen. Komiteen har spørsmål knyttet til
resultatene av den omlegging av anmeldelsespraksis som har funnet
sted i SFT i 2001, en omlegging som går fram av Miljøverndepartementets
merknader til Riksrevisjonens rapport.
Ut fra 440 kontroller anmeldte SFT 17 bedrifter
til politiet i 2001, en klar økning fra de fem sakene som omtales
i Riksrevisjonens rapport (side 51). Det er ingen grunn til å tro
at dette skyldes at miljøtilstanden eller etterlevelsen
av regelverket i norsk næringsliv var verre i 2001 enn
de to-tre foregående år, og økningen skyldes
derfor i stor grad en strengere anmeldelsespraksis.
Jeg har gitt klare signaler til SFT om at det
er viktig at brudd på regelverket følges opp i
forhold til anmeldelsespraksis og ambisjoner.
Når man skal vurdere resultatene av
omleggingen til en strengere anmeldelsespraksis, er det ikke et
mål i seg selv å ha et høyt antall anmeldelser
og domfellelser. En strengere anmeldelsespraksis vil, i tillegg
til virkningene for den bedrift det gjelder, ha en allmennpreventiv
virkning slik at praksisen over tid bidrar til økt etterlevelse
av miljøregelverket og dermed også et lavere antall
anmeldelser. Bedre etterlevelse av regelverket vil imidlertid også ha
sammenheng med andre tiltak, og det kan være vanskelig å isolere
effekten av en strengere anmeldelsespraksis. Anmeldelsespraksis må derfor
inngå i en helhetlig vurdering av SFTs tilsyn og kontroll
for å nå de nasjonale resultatmålene
for helse- og miljøfarlige kjemikalier.
Regjeringen vil orientere Stortinget om resultatene av
omleggingene i egnede meldinger og budsjettdokumenter, spesielt
stortingsmeldingen om Regjeringens miljøvernpolitikk
og rikets miljøverntilstand.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 7. november 2002
Ågot Valle
leder |
Siri Hall Arnøy
ordfører |
Kjell Engebretsen
sekretær |