Riksrevisjonen har gjennomført flere
undersøkelser av ulike sider ved statlig konsulentbruk
de siste 10-15 årene, de fleste rettet mot enkeltvirksomheter.
I forbindelse med behandlingen av disse undersøkelsene
har Stortinget gitt sin tilslutning til at virksomheter ved å utarbeide
strategier og retningslinjer kan bidra til at konsulenttjenester
blir kjøpt på en betryggende måte. Videre
har Stortinget sluttet opp om at virksomhetene må legge
forholdene til rette for kompetanseoverføring fra konsulent
til oppdragsgiver, og at evalueringer av konsulentoppdrag i ettertid
vil være et nyttig redskap for å bevisstgjøre
virksomheten på god og dårlig håndtering
av konsulentoppdrag.
Formålet med undersøkelsen
har vært å undersøke om statlige virksomheter
har hensiktsmessige rutiner og prosedyrer for kjøp og bruk
av konsulenttjenester.
Kjøp av konsulenttjenester omfattes
av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 med tilhørende forskrift
av 15. juni 2001. Loven og tilhørende forskrifter skal
bidra til økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre
mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert
på forretningsmessige vilkår og likebehandling.
Gjeldende lov og forskrift fastsetter en del alminnelige krav som
skal være oppfylt uavhengig av anskaffelsens art og verdi
så lenge den er omfattet av regelverket. Et av disse kravene
er at en anskaffelse så langt det er mulig skal være
basert på konkurranse, likebehandling av leverandører,
forutberegnelighet, objektivitet og ikkediskriminering.
Riksrevisjonens undersøkelse er basert
på analyser av datamaterialet fra spørreskjemaundersøkelse
i 74 statlige virksomheter som bruker ca. 2,3 mrd. kroner til kjøp
av konsulenttjenester, samt en systematisk gjennomgang av 23 enkeltkjøp
i Aetat og Rikstrygdeverket (RTV).
Riksrevisjonen har i undersøkelsen
redegjort for følgende:
I henhold til regelverket skal anskaffelser
foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller
ved konkurranse med forhandlinger.
I undersøkelsen har seks statlige virksomheter oppgitt
at anskaffelser med kontraktsverdi over 200 000 kroner er delt opp
slik at direkte kjøp kunne benyttes som anskaffelsesform.
Undersøkelsen viser at godt over halvparten
av virksomhetene ikke førte anskaffelsesprotokoll for alle kjøp
med verdi over 200 000 kroner, og at det var vesentlige svakheter
ved innholdet i anskaffelsesprotokollene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det kun er et fåtall som oppgir at de har en skriftlig
strategi. Fraværet av strategier for konsulentkjøp
kan redusere virksomhetenes evne til effektiv styring, oppfølging
og kontroll med midlene som benyttes til konsulentkjøp.
Undersøkelsen dokumenterer at over
halvparten av virksomhetene ikke har utarbeidet retningslinjer for kjøp
og bruk av konsulenttjenester.
Undersøkelsen viser at 73 pst. av virksomhetene mangler
kontrakter for minst ett av sine konsulentengasjement i 2002.
I 30 pst. av besvarelsene oppgis det at kompetanseoverføring
mellom konsulent og virksomhet sjelden eller aldri avtales i oppdragsbeskrivelse
eller kontrakt.
I undersøkelsen oppgir 41 pst. av de
som har svart, at konsulentbruken bare av og til eller sjeldnere
evalueres skriftlig eller muntlig ved avsluttet oppdrag.
Det er ledere på virksomhetsnivå som
må sørge for at innkjøpsfunksjonen lokalt
blir organisert og drevet på en forsvarlig og korrekt måte
etter gitte lover og regler.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet understreker
at offentlige virksomheter bør tilstrebe konkurranse om
oppdrag også med lavere verdi enn 200 000 kroner.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet slutter seg
til vurderingene om at manglende kontrakter for konsulentkjøp
kan innebære en betydelig risiko med hensyn til styring
og oppfølging av det enkelte konsulentkjøp. Arbeids-
og administrasjonsdepartementet er enig i Riksrevisjonens vurderinger
om at skriftlige evalueringer kan brukes i større utstrekning
enn i dag.
Undersøkelsen dokumenterer flere omgåelser
av regelverket for offentlige anskaffelser og en innkjøpspraksis
som kan bidra til å svekke konkurransen ved kjøp
av konsulenttjenester i staten.
Riksrevisjonen vil peke på at omgåelser
av regelverket er uheldig og bidrar til å redusere konkurransen
om konsulentoppdrag.
Det framgår av undersøkelsen
at et flertall av virksomhetene ikke synes å ha gode rutiner
for føring av anskaffelsesprotokoll ved kjøp av
konsulenttjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering bør
de statlige virksomhetene gjennomgå sin praksis og sørge
for rutiner som sikrer at det føres protokoller fra alle
anskaffelser hvor regelverket krever det.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av
at alle konsulentkjøp kontraktsfestes. Etter Riksrevisjonens vurdering
er en strategi for konsulentbruk et viktig styringsverktøy.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har
et overordnet forvaltningspolitisk ansvar i forhold til virksomhetenes
kjøp og bruk av konsulenttjenester.
"… De mangler i rutiner ved konsulentbruk
og omgåelser av regelverket som Riksrevisjonen har påpekt
er uheldig. Som et første tiltak for å bedre statlige
virksomheters bestillerkompetanse, har derfor Statskonsult fått
i oppdrag å utarbeide veiledningsmateriell ("sjekkliste"),
for å styrke kvaliteten i forbindelse med typiske tjenestekjøp
(herunder konsulentkjøp) som statlige virksomheter foretar.
… Riksrevisjonen
påpeker bl.a. at AAD har et særlig forvaltningspolitisk
ansvar i forhold til statlige virksomheters kjøp og bruk
av konsulenttjenester. … En styrking av veilednings- og
informasjonsoppgavene vil … bli en av hovedsakene i det
nye tjenestetilbudet fra Database for offentlige innkjøp
(DOFFIN), og Norsk lysingsblad (NL), som skal være på plass
innen 2005.
… Jeg vil også iverksette
andre tiltak som kan være til hjelp for statlige innkjøpere,
for eksempel utarbeidelse av maler for enklere å kunne
overholde plikten til å føre anskaffelsesprotokoll,
standardformularer for inngåelse av skriftlige kontrakter,
og ikke minst publisere gode eksempler (beste praksis) som konkret hjelp
ved utformingen av lokale strategier for anskaffelsesvirksomheten. …"
Riksrevisjonen ser positivt på at Arbeids-
og administrasjonsdepartementet har satt i verk flere tiltak for å bedre
etterlevelsen av lov om offentlige anskaffelser. Det er også positivt
at departementet vil styrke informasjons- og veiledningsfunksjonen
ved kjøp av konsulenttjenester.
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av
at det ved utformingen av disse tiltakene legges tiltrekkelig vekt
på at konkurransekravet skal oppfylles når statlige virksomheter
gjennomfører kjøp av konsulenttjenester.
Undersøkelsen dokumenterer en omfattende
mangel på kontrakter i tilknytning til statlige virksomheters kjøp
av konsulenttjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering er det helt
nødvendig at den enkelte virksomhet forbedrer sin praksis
for styring og oppfølging av konsulentbruken.