Riksrevisjonen har gjennomført flere
undersøkelser av ulike sider ved statlig konsulentbruk
de siste 10-15 årene, de fleste rettet mot enkeltvirksomheter.
I forbindelse med behandlingen av disse undersøkelsene
har Stortinget gitt sin tilslutning til at virksomheter ved å utarbeide
strategier og retningslinjer kan bidra til at konsulenttjenester
blir kjøpt på en betryggende måte. Videre
har Stortinget sluttet opp om at virksomhetene må legge
forholdene til rette for kompetanseoverføring fra konsulent
til oppdragsgiver, og at evalueringer av konsulentoppdrag i ettertid
vil være et nyttig redskap for å bevisstgjøre
virksomheten på god og dårlig håndtering
av konsulentoppdrag.
Formålet med undersøkelsen
har vært å undersøke om statlige virksomheter
har hensiktsmessige rutiner og prosedyrer for kjøp og bruk
av konsulenttjenester.
Kjøp av konsulenttjenester omfattes
av lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 med tilhørende forskrift
av 15. juni 2001. Loven og tilhørende forskrifter skal
bidra til økt verdiskaping i samfunnet ved å sikre
mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert
på forretningsmessige vilkår og likebehandling.
Gjeldende lov og forskrift fastsetter en del alminnelige krav som
skal være oppfylt uavhengig av anskaffelsens art og verdi
så lenge den er omfattet av regelverket. Et av disse kravene
er at en anskaffelse så langt det er mulig skal være
basert på konkurranse, likebehandling av leverandører,
forutberegnelighet, objektivitet og ikkediskriminering.
Riksrevisjonens undersøkelse er basert
på analyser av datamaterialet fra spørreskjemaundersøkelse
i 74 statlige virksomheter som bruker ca. 2,3 mrd. kroner til kjøp
av konsulenttjenester, samt en systematisk gjennomgang av 23 enkeltkjøp
i Aetat og Rikstrygdeverket (RTV).
Riksrevisjonen har i undersøkelsen
redegjort for følgende:
I henhold til regelverket skal anskaffelser
foretas ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller
ved konkurranse med forhandlinger.
I undersøkelsen har seks statlige virksomheter oppgitt
at anskaffelser med kontraktsverdi over 200 000 kroner er delt opp
slik at direkte kjøp kunne benyttes som anskaffelsesform.
Undersøkelsen viser at godt over halvparten
av virksomhetene ikke førte anskaffelsesprotokoll for alle kjøp
med verdi over 200 000 kroner, og at det var vesentlige svakheter
ved innholdet i anskaffelsesprotokollene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser
at det kun er et fåtall som oppgir at de har en skriftlig
strategi. Fraværet av strategier for konsulentkjøp
kan redusere virksomhetenes evne til effektiv styring, oppfølging
og kontroll med midlene som benyttes til konsulentkjøp.
Undersøkelsen dokumenterer at over
halvparten av virksomhetene ikke har utarbeidet retningslinjer for kjøp
og bruk av konsulenttjenester.
Undersøkelsen viser at 73 pst. av virksomhetene mangler
kontrakter for minst ett av sine konsulentengasjement i 2002.
I 30 pst. av besvarelsene oppgis det at kompetanseoverføring
mellom konsulent og virksomhet sjelden eller aldri avtales i oppdragsbeskrivelse
eller kontrakt.
I undersøkelsen oppgir 41 pst. av de
som har svart, at konsulentbruken bare av og til eller sjeldnere
evalueres skriftlig eller muntlig ved avsluttet oppdrag.
Det er ledere på virksomhetsnivå som
må sørge for at innkjøpsfunksjonen lokalt
blir organisert og drevet på en forsvarlig og korrekt måte
etter gitte lover og regler.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet understreker
at offentlige virksomheter bør tilstrebe konkurranse om
oppdrag også med lavere verdi enn 200 000 kroner.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet slutter seg
til vurderingene om at manglende kontrakter for konsulentkjøp
kan innebære en betydelig risiko med hensyn til styring
og oppfølging av det enkelte konsulentkjøp. Arbeids-
og administrasjonsdepartementet er enig i Riksrevisjonens vurderinger
om at skriftlige evalueringer kan brukes i større utstrekning
enn i dag.
Undersøkelsen dokumenterer flere omgåelser
av regelverket for offentlige anskaffelser og en innkjøpspraksis
som kan bidra til å svekke konkurransen ved kjøp
av konsulenttjenester i staten.
Riksrevisjonen vil peke på at omgåelser
av regelverket er uheldig og bidrar til å redusere konkurransen
om konsulentoppdrag.
Det framgår av undersøkelsen
at et flertall av virksomhetene ikke synes å ha gode rutiner
for føring av anskaffelsesprotokoll ved kjøp av
konsulenttjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering bør
de statlige virksomhetene gjennomgå sin praksis og sørge
for rutiner som sikrer at det føres protokoller fra alle
anskaffelser hvor regelverket krever det.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av
at alle konsulentkjøp kontraktsfestes. Etter Riksrevisjonens vurdering
er en strategi for konsulentbruk et viktig styringsverktøy.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet har
et overordnet forvaltningspolitisk ansvar i forhold til virksomhetenes
kjøp og bruk av konsulenttjenester.
"… De mangler i rutiner ved konsulentbruk
og omgåelser av regelverket som Riksrevisjonen har påpekt
er uheldig. Som et første tiltak for å bedre statlige
virksomheters bestillerkompetanse, har derfor Statskonsult fått
i oppdrag å utarbeide veiledningsmateriell ("sjekkliste"),
for å styrke kvaliteten i forbindelse med typiske tjenestekjøp
(herunder konsulentkjøp) som statlige virksomheter foretar.
… Riksrevisjonen
påpeker bl.a. at AAD har et særlig forvaltningspolitisk
ansvar i forhold til statlige virksomheters kjøp og bruk
av konsulenttjenester. … En styrking av veilednings- og
informasjonsoppgavene vil … bli en av hovedsakene i det
nye tjenestetilbudet fra Database for offentlige innkjøp
(DOFFIN), og Norsk lysingsblad (NL), som skal være på plass
innen 2005.
… Jeg vil også iverksette
andre tiltak som kan være til hjelp for statlige innkjøpere,
for eksempel utarbeidelse av maler for enklere å kunne
overholde plikten til å føre anskaffelsesprotokoll,
standardformularer for inngåelse av skriftlige kontrakter,
og ikke minst publisere gode eksempler (beste praksis) som konkret hjelp
ved utformingen av lokale strategier for anskaffelsesvirksomheten. …"
Riksrevisjonen ser positivt på at Arbeids-
og administrasjonsdepartementet har satt i verk flere tiltak for å bedre
etterlevelsen av lov om offentlige anskaffelser. Det er også positivt
at departementet vil styrke informasjons- og veiledningsfunksjonen
ved kjøp av konsulenttjenester.
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av
at det ved utformingen av disse tiltakene legges tiltrekkelig vekt
på at konkurransekravet skal oppfylles når statlige virksomheter
gjennomfører kjøp av konsulenttjenester.
Undersøkelsen dokumenterer en omfattende
mangel på kontrakter i tilknytning til statlige virksomheters kjøp
av konsulenttjenester. Etter Riksrevisjonens vurdering er det helt
nødvendig at den enkelte virksomhet forbedrer sin praksis
for styring og oppfølging av konsulentbruken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Dahl og Martin Engeset, fra Fremskrittspartiet,
Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra Sosialistisk Venstreparti,
Siri Hall Arnøy og lederen Ågot Valle, og fra Kristelig
Folkeparti, Modulf Aukan viser til Riksrevisjonens undersøkelse
av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til at statlig virksomheter
i utgangspunktet skal fokusere på sine kjerneoppgaver,
og at det derfor på visse områder er behov for
og ønskelig at det innhentes spisskompetanse utenfor virksomheten selv. Disse
medlemmer viser til at det gjelder et hovedprinsipp om konkurranse
ved kjøp av konsulenttjenester.
Komiteen viser til
at spørsmålet om bedring av statens rutiner for
kjøp av konsulenttjenester har vært til behandling
i Stortinget en rekke ganger, blant annet i forbindelse med behandlingen
av de årlige statsregnskaper. Nødvendigheten av
strategier og retningslinjer for slike kjøp og kompetanseoverføring
fra konsulent til oppdragsgiver, har vært blant de forhold
Stortinget har lagt vekt på.
Gjennom undersøkelser de siste 10-15 årene
har Riksrevisjonen avdekket alvorlige feil og mangler i forbindelse
med offentlige anskaffelser i mange deler av statsforvaltningen.
Nærværende undersøkelse
er basert på data fra 74 statlige virksomheter med et forbruk
på ca. 2,3 mrd. kroner i 2002 samt systematisk gjennomgang
av 23 enkeltkjøp i Aetat og Rikstrygdeverket. Komiteen legger
til grunn at utvalget av virksomheter gir et representativt bilde
av situasjonen ved statlige innkjøp av konsulenttjenester.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens undersøkelse
har til formål å undersøke om statlige virksomheter
har hensiktsmessige rutiner og prosedyrer for kjøp og bruk
av konsulenttjenester. Undersøkelsen omfatter hele prosessen
fra strategisk planlegging og konkret gjennomføring av
selve anskaffelsen til styring, kompetanseoverføring og
evaluering av konsulentkjøp. Komiteen vil
uttrykke tilfredshet med valg av formål og rekkevidde for
undersøkelsen.
Komiteen har merket seg at over
halvparten av konsulentutgiftene i undersøkelsen ble brukt
på IT-området, hvorav 41 pst. på IT-utvikling
og 10 pst. til systemdrift og vedlikehold. Etter komiteens syn reiser
denne betydelige bruk av konsulenttjenester innen IT-sektoren, spørsmål
om det kan være andre måter å organisere
virksomheten i staten på.
Medlemmene fra Høyre,
Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti er av den oppfatning
at denne utstrakte bruken av konsulenttjenester innen IT-områder
bør være gjenstand for særskilt oppmerksomhet
fra departementenes side.
I henhold til regelverket kan konsulenttjenester anskaffes
på ulike måter; ved åpen eller begrenset anbudskonkurranse
eller ved konkurranse med forhandlinger. For anskaffelser under
200 000 kroner kan en anskaffelse skje uten anbudskonkurranse.
Komiteen har merket seg at seks
statlige virksomheter har foretatt en oppdeling av oppdragene for å komme
inn under grensen på 200 000 kroner og derved slippe anbudskonkurranse.
Dette er uakseptabelt og komiteen forutsetter at
det slås hardt ned på slike forsøk på omgåelser.
Medlemmene fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til at Nærings- og
handelsdepartementet arbeider med forslag til nye bestemmelser som skal
vanskeliggjøre denne type praksis. Disse medlemmer viser
videre til at evalueringsrapport om anskaffelsesreglementet vil
foreligge i løpet av 2004, sml. henholdsvis brev til næringskomiteen
av 26. januar 2004 samt svar på spørsmål
nr. 755 til skriftlig besvarelse fra stortingsrepresentant Asmund
Kristoffersen - Frivillige organisasjoner og konkurranseutsetting. Disse
medlemmer forutsetter at Stortinget holdes orientert om
dette arbeidet.
Komiteen har videre
notert seg at godt over halvparten av de undersøkte virksomheter
ikke har ført anskaffelsesprotokoll for alle kjøp
med verdi over 200 000 kroner og at slik protokoll manglet i 214
tilfeller.
Komiteen viser til at veiledningen
i kjøp av konsulenttjenester som Statskonsult har utarbeidet,
anbefaler at virksomhetene utarbeider en egen strategi for kjøp
og anvendelse av konsulenttjenester. Undersøkelsen avdekker
at bare 8 av de 74 undersøkte virksomheter har utarbeidet
slike strategier, og at seks av disse ikke inneholder tilstrekkelige
beskrivelser som er nødvendige for at de skal fungere som
et ledelsesverktøy. Etter komiteens syn
er gjennomarbeidede strategier viktige redskap for å kunne
sikre effektiv styring, oppfølging og kontroll med midlene
til konsulentkjøp.
Undersøkelsen avdekker videre at over
halvparten av de aktuelle virksomheter ikke har utarbeidet retningslinjer
for kjøp og bruk av konsulenttjenester.
Stortinget har pekt på at staten ved
kjøp av konsulenttjenester skal legge til rette for overføring
av kompetanse fra konsulent til ansatte med sikte på å redusere virksomhetenes
behov for kjøp av slike tjenester i fremtiden. Når
undersøkelsen viser at rundt tre fjerdedeler av virksomhetene
har engasjert de samme konsulentene flere ganger i løpet
av de siste tre årene, ser det ikke ut til at Stortingets
forutsetninger på dette punkt er innfridd.
Komiteenvil
understreke at fravær eller mangelfull evaluering av konsulentbruken,
også er av de forhold som krever oppfølging.
Komiteen har merket seg at arbeids-
og administrasjonskomiteen i sitt svar til Riksrevisjonen, bemerker
at Regjeringen i arbeidet med å modernisere, brukerrette
og forenkle offentlig sektor, har innskjerpet at ansvaret for egne
innkjøp ligger i den enkelte virksomhet og at innkjøp
i staten således er et desentralisert ansvar.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil understreke Regjeringens overordnede forvaltningspolitiske ansvar for
at forvaltning av offentlige midler ved kjøp av konsulenttjenester
skjer i henhold til Stortingets forutsetninger og gjeldende regelverk.
Dette overordnede ansvaret kan ikke videredelegeres. En desentralisering
av innkjøpsvirksomheten til de enkelte virksomheter, vil derfor
kreve tett oppfølging fra departementenes side.
Flertallet har merket seg departementets
etterlysning av informasjon for å kunne bedømme
hvor alvorlig manglende kontraktsinngåelse er samlet sett og
vurderingen av at det hadde vært en fordel om konsulentbruken
med og uten kontrakter, hadde vært sett i forhold til oppdragenes
størrelse og varighet. Flertallet finner
en slik tilnæring lite fruktbar. Det er departementets
ansvar å følge opp at regelverket etterleves.
En gradering av brudd på regelverket, kan ikke anses å være
noen prioritert oppgave. Dersom departementet imidlertid finner
regelverket uklart eller for komplekst og mener det er behov for
endringer, står det departementet fritt å initiere
nye bestemmelser.
Komiteenes medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til at en desentralisering
av innkjøpsvirksomheten stiller store krav til det enkelte
fagdepartement. Disse medlemmer viser til at Arbeids-
og administrasjonsdepartementet har et forvaltningspolitisk ansvar
for innkjøpsområdet, men understreker samtidig
at departementet naturlig nok ikke har det daglige og praktiske
ansvar for å kontrollere etterlevelsen av regelverket innenfor
samtlige sektorer i staten. Det forvaltningspolitiske ansvaret består slik disse
medlemmer ser det, først og fremst i å gi
informasjon og veiledning om offentlige anskaffelser. Disse
medlemmerpåpeker videre
at det enkelte fagdepartement har ansvar for å følge
opp etterlevelsen av innkjøpsregelverket gjennom etatsstyring av
virksomhetene. Disse medlemmer understreker at en
desentralisert modell forutsetter tett oppfølging fra departementenes
side.
Disse medlemmerhar
merket seg departementets etterlysing av mer informasjon med hensyn
til å kunne bedømme hvor alvorlig manglende kontraktsinngåelse
er samlet sett og at konsulentbruk med og uten kontrakter hadde
vært sett i forhold til oppdragets størrelse og
varighet. Disse medlemmer finner en slik tilnærming
adekvat når hensikten bak dette er at det vil gi et bedre
grunnlag for å kunne vurdere hvilke tiltak som kan være
aktuelle å gjennomføre.
Komiteen viser til
at departementet har gitt Statskonsult i oppdrag å utarbeide
veiledningsmateriell (sjekkliste) for å styrke kvaliteten
i forbindelse med typiske tjenestekjøp, herunder konsulentkjøp,
som statlige virksomheter foretar. Videre er det iverksatt en rekke
tiltak for å bedre etterlevelsen av lov om offentlige anskaffelser. Komiteenser positivt på de skisserte
tiltak. Komiteen vil imidlertid understreke alvoret
i og omfanget av de kritikkverdige forhold som er avdekket, og forutsetter
en tett oppfølging fra Regjeringens side.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 3:8 (2003-2004) - Riksrevisjonens undersøkelse
av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten - vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 1. juni 2004
Ågot Valle
leder |
Kjell Engebretsen
ordfører |