I samsvar med Grunnloven § 75k har Riksrevisjonen lagt frem for Stortinget antegnelsene til statsregnskapet og regnskap for administrasjonen av Svalbard sammen med ekstrakt av regnskapene for 2003.
Det er tatt opp i alt 29 saker: 16 antegnelser og 13 saker til orientering. Det er ikke tatt opp saker under Fiskeridepartementet, Helsedepartementet, Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet.
Riksrevisjonen har ikke godkjent Forsvarets regnskap for 2003 på grunn av mangelfull intern kontroll, mangelfulle avstemminger, mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende regelverk. Flere av forholdene ble også tatt opp i antegnelsene til statsregnskapene for 2000, 2001 og 2002. Riksrevisjonen ser alvorlig på at Forsvarsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har fulgt opp kritikken fra tidligere år.
Universitetet i Oslo og Styret for det industrielle rettsvern har gjennomført tiltak for å rette opp de feil og mangler som gjorde at regnskapene for 2002 ikke kunne godkjennes. Regnskapene for 2003 er godkjent. Høgskolene i Vestfold, Telemark og Hedmark som ikke fikk godkjent regnskapene for 2002 på grunn av brudd på kontantprinsippet, har fått godkjent regnskapene for 2003.
For regnskapsåret 2003 har Riksrevisjonens regnskapsrevisjon omfattet 283 regnskaper. Etter avtale reviderer Riksrevisjonen også bruk av fylkesvegmidler som regnskapsføres av Statens vegvesen. Det er sendt oppsummeringsnotater til 18 fylkesrevisjoner om resultatet av kontrollene. Til departementene og alle virksomhetsregnskaper som inngår i statsregnskapet, er det avgitt revisjonsbrev. 122 revisjonsbrev er uten merknader, 85 med enkelte merknader, 43 med betydelige merknader og ett med så vesentlige merknader at regnskapet ikke kunne godkjennes. Det er avgitt ordinær revisjonsberetning til 10 nordiske virksomheter og 19 stiftelser, samt til Norsk Tipping AS, Statens Bankinvesteringsfond, FN-sambandet og Fredskorpset.
Noen virksomheter ferdigstiller regnskapet så sent at det skaper problemer for gjennomføringen av revisjonen. Endringer i virksomhetsregnskapene etter innrapportering til statsregnskapet kan også medføre at statsregnskapet viser ukorrekte tall.
Det er fortsatt betydelige feil og mangler knyttet til anskaffelser. Det er særlig uheldig at store aktører i markedet som Forsvaret, Forsvarsbygg og Aetat ikke har tilfredsstillende rutiner for å sikre etterlevelse av regelverket.
Utdannings- og forskningsdepartementet har utviklet en ny regnskapsstandard for universiteter og høgskoler som tilrettelegger for mer effektiv styring og kontroll. Det gjenstår imidlertid utfordringer knyttet til skillet mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte virksomheten, anskaffelser, opptjening av egenkapital og innrapportering av data som brukes til bevilgningsformål.
Trygdeetaten gjennomfører en betydelig omorganisering av sitt regnskapsarbeid, men revisjonen har vist at ledelse bør fokusere mer på å klargjøre ansvars- og arbeidsfordeling mellom de ulike ledd.
Norsk Tipping AS har gjennom sitt engasjement i to datterselskaper måttet gå inn med en kapitaltilførsel på over 40 mill. kroner over en fireårsperiode. Revisjonen har vist at departementets kommunikasjon med Norsk Tipping AS om styring og kontroll ofte skjer direkte med administrasjon, uten at styret er trukket inn.
Revisjon av flere tilskuddsordninger viser svakheter når det gjelder klargjøring av mål, koordinering av rapporteringskrav og kvalitetssikring av innrapporterte data.
Den gjennomførte kontrollen av Arbeids- og administrasjonsdepartementets og Finansdepartementets styring med underliggende virksomheter viste at det er lagt ned mye arbeid i styringsdokumenter til virksomhetene. Det ble påvist svakheter, spesielt med hensyn til formulering av mål og resultatkrav, angivelse av resultatindikatorer og rapportering av oppnådde resultater.
Departementene arbeider kontinuerlig med å forbedre fagproposisjoner og tildelingsbrev, og for å bedre styringsdialogen med virksomhetene. Spesielt overfor fylkesmennene som forholder seg til mange departementer, er det behov for koordinering, overordnet samordning og helhetlig fremstilling av styringssignalene.
Det er videre gjennomført kontroller knyttet til flere virksomheters risiko- og sårbarhetsanalyser og katastrofe- og beredskapsplaner under Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Riksrevisjonen er tilfreds med at virksomhetene har iverksatt flere tiltak for å sikre tilfredsstillende sikkerhetsnivå i virksomhetene.
Det vektlegges å ha en god dialog med departementene og reviderte virksomheter. Foruten formell kommunikasjon, innebærer dette også god kontakt og veiledning i tilknytning til revisjonens utførelse. Det er særlig viktig at resultatene fra revisjonen kommuniseres på en god måte til både departementenes og virksomhetenes øverste ledelse. Det legges også vekt på å ha en dialog om de risikovurderinger Riksrevisjonen legger til grunn for sitt arbeid.
Ny lov og instruks for Riksrevisjonen som trådte i kraft 1. juli 2004 innebærer endringer i rapporteringen til Stortinget. Riksrevisjonens desisjonsmyndighet er avviklet, og de gamle desisjonsformene "Passerer", "Kan passere" og "Til observasjon" i rapporteringen til Stortinget i Dokument nr. 1 blir ikke videreført. Det skal rapporteres mer helhetlig om departementenes forvaltning og gjennomføring av budsjettet. Den årlige rapporteringen i Dokument nr. 1 vil omfatte både resultatet av regnskapsrevisjonen og selskapskontrollen, samt omtale av departementenes oppfølging av tidligere rapporterte forhold, jf. Instruks om Riksrevisjonens virksomhet § 15. Ny rapportering iverksettes for regnskapsåret 2004.
Rapporteringen i Dokument nr. 1 for regnskapsåret 2003 følger i hovedsak tidligere opplegg, men antegnelsene inneholder ikke forslag til vedtak (desisjon). Riksrevisjonen legger til grunn at Stortinget heretter vil fatte vedtak om at Riksrevisjonens rapportering i Dokument nr. 1 vedlegges protokollen, jf. behandlingen av statsregnskapet og forvaltningsrevisjonsrapportene. Riksrevisjonens vurdering og kritikk av forholdene som omtales, samt oppfølging vil gå frem av Riksrevisjonens uttalelse. Saker som trenger videre oppfølging, eventuelt oppfølging av synspunkter/vedtak som følger av Stortingets behandling, vil bli omtalt i neste års rapportering i Dokument nr. 1.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Kjell Engebretsen og Jørgen Kosmo,
fra Høyre, André Oktay Dahl og Martin Engeset,
fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og Henrik Rød, fra
Sosialistisk Venstreparti, Siri Hall Arnøy og lederen Ågot
Valle, og fra Kristelig Folkeparti, Modulf Aukan, viser til
at ny lov med påfølgende instruks for Riksrevisjonen
har med virkning fra 1. juli 2004 ført til visse endringer
i rapporteringen til Stortinget, noe som blant annet fører
til at de gamle desisjonsformene i Dokument nr. 1 ikke blir videreført.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonens
gjennomgang av statsregnskapet for 2003 viser store variasjoner
departementene imellom når det gjelder ulike avvik som
blir påpekt.
Riksrevisjonen har ikke tatt opp saker under Fiskeridepartementet,
Helsedepartementet, Miljødepartementet og Samferdselsdepartementet.
Komiteen registrerer at disse
departementene synes å ha fulgt aktuelle bestemmelser vedrørende oppfølging
av budsjett- og regnskapsføringene. For en del av de andre
departementene er det relativt få anmerkninger for forhold
som komiteen antar allerede vil være rettet opp, mens noen
av departementene har flere og til dels omfattende anmerkninger.
Riksrevisjonen har ikke godkjent Forsvarets regnskap for 2003.
Komiteen har merket seg at til
departementene og alle virksomhetsregnskapene som inngår
i statsregnskapene er det avgitt revisjonsbrev, og at 122 av disse var
uten merknader, 85 med visse merknader og 43 med betydelige merknader.
Komiteen registrerer også at
de virksomheter som i 2002 ikke fikk sine regnskaper godkjent, har
rettet opp de feil og mangler som da ble påpekt på en
slik måte at regnskapet for 2003 er godkjent av Riksrevisjonen.
Komiteen finner igjen at mange
av de anmerkninger Riksrevisjonen har gitt omfatter bestemmelser
om anskaffelser. Komiteen har tidligere i sine merknader
både til Dokument nr. 1 og i andre saker Stortinget har
hatt til behandling, påpekt viktigheten av at dette blir
rettet opp og antar Regjeringen på en effektiv måte
påser at dette blir gjort.
Komiteen viser til ulik forståelse
og praktisering av deler av regelverket for offentlige anskaffelser,
jf. merknader under Nærings- og handelsdepartementet og
ber Regjeringen foreta en vurdering av om regelverket for offentlige
anskaffelser er tilstrekkelig klart og enkelt å praktisere. Komiteen ber
særlig vurdert hvorvidt regelverket er tilpasset anskaffelser
av mindre verdi og om heving av beløpsgrensen for bruk
av anbudskonkurranse kan være aktuelt.
Komiteen viser til at Moderniseringsdepartementet
blant annet i stortingsmeldingen om konkurransepolitikken har varslet
at den forestående revisjonen av regelverket for offentlige
anskaffelser vil adressere disse spørsmålene.
Komiteen vil i de følgende
kapitler komme nærmere inn på enkelte
av sakene i Dokument nr. 1 (2004-2005) som er omtalt under kapitlene
om de ulike departements virksomhet.
Komiteen har ikke kommentarer
utover Riksrevisjonens anførsler til de øvrige
omtalte sakene under departementene.
Riksrevisjonen har kontrollert hvordan Arbeids-
og administrasjonsdepartementet (AAD) styrer underliggende virksomheter
og var avgrenset til å kontrollere at departementet har
fulgt bestemmelser om mål- og resultatstyring. Kontrollen
var avgrenset til forholdet mellom departementet og de femten direkte
underliggende virksomhetene.
- Tildelingsbrev
I alt 12 av 15 tildelingsbrev innfrir ikke kravet
om å konkretisere resultatmål og angi resultatindikatorer.
- Virksomhetsplaner
Kontrollen viste varierende praksis ved utarbeidelsen av
virksomhetsplaner.
- Årsrapporter
Samtlige av virksomhetene har utarbeidet en årsrapport.
Imidlertid er det ingen av rapportene som innfrir alle kravene i
regelverket. Det redegjøres i begrenset grad for resultatoppnåelse
og til hvilke kostnader det har skjedd. Gjennomgående mangel
på konkrete resultatkrav og angivelse av resultatindikatorer
i departementets tildelingsbrev fører til at underliggende
virksomheter vanskelig kan tilfredsstille regelverkets krav på dette
området.
Departementet uttaler:
Regjeringens arbeid med å modernisere
offentlig sektor har høy prioritet. "Prosjekt for bedre
statlig styring" er satt i gang for å bidra til forbedring
av styringsformene i offentlig virksomhet. Departementet ser nødvendigheten
av å utvikle en rolle som knyttes til ansvar for helhet
og sammenheng i administrative og styringsmessige forhold i staten.
Det er satt i gang arbeid med å konkretisere
resultatmål og -indikatorer. Noen virksomheter har oppgaver av
en slik karakter at det er vanskelig å måle ressursbruk
mot et sett med indikatorer. For andre virksomheter vil effekten
av bl.a. forebyggende arbeid først vises på lang
sikt, og noen virksomheter er derfor bedt om å rapportere
på oppnådde resultater i et femårsperspektiv.
I løpet av de siste fire årene
er det foretatt en gjennomgående endring av teksten for
fylkesmannsembetene i budsjettproposisjon og i tildelingsbrev, bl.a. for å gjøre
den mer målrettet og redusere detaljeringsgraden. Departementet
merker seg imidlertid Riksrevisjonens etterlysning av en klarere
angivelse av hovedmål for embetene og vil følge
dette opp i det videre arbeidet med styringsdokumentene.
Departementet viser til dokumentet "Styring,
samhandling og organisering" fra 2003 og redegjør for de ulike
rapporteringskravene til embetene. Etter AADs mening gir den totale
rapporteringen tilstrekkelig informasjon til at oppdragsgiveren
kan skaffe seg et godt nok bilde av embetenes virksomhet og måloppnåelse.
Departementet kommenterer ikke Riksrevisjonens merknader
til virksomhetsplaner og årsrapporter fordi det vurderer
disse som virksomhetsledernes ansvar. Departementet har imidlertid
merket seg Riksrevisjonens kommentarer og vil ta disse
opp med virksomhetene gjennom styringsdialogen.
Riksrevisjonen bemerker:
Revisjonen viste til at de fleste styringsdokumentene foreligger,
og at AAD har et rammeverk for styring av underliggende virksomheter.
Bevilgningsreglementet og økonomiregelverkets krav er imidlertid
ikke oppfylt i sin helhet. Det er svakheter innen alle de kontrollerte områdene,
men spesielt i forhold til formulering av resultatkrav, angivelse
av resultatindikatorer og rapportering av oppnådde resultater.
Etter Riksrevisjonens vurdering gir departementets rapportering
begrenset informasjon om virksomhetenes resultatoppnåelser.
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av
at de årlige styringsdokumentene utformes slik at innholdet kan
nyttes som underlag i styringsdialogen og til å underbygge
den interne styringen. Riksrevisjonen har merket seg at departementet
arbeider for å gjøre budsjettproposisjonen
mer målrettet og for å utvikle hensiktsmessige
resultatkrav og -indikatorer.
Riksrevisjonen konstaterer at fylkesmannsembetene stilles
overfor krav om rapportering fra flere departementer og til ulike
tider. Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil legge
vekt på en mer helhetlig framstilling av styringssignaler
til embetene.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
har svart:
"Arbeids- og administrasjonsdepartementet har merket
seg at Riksrevisjonen mener at det er behov for å forbedre
målstyring og resultatrapportering på departementets
område. Departementet vil, (…), følge
opp dette. Jeg vil samtidig bemerke at departementet har de senere årene
arbeidet systematisk for å etablere en hensiktmessig styringsdialog
med sine underlagte virksomheter og har kommet langt i å utvikle
gode modeller for etatsstyring. I det videre arbeidet
vil departementet legge økt vekt på produktivitetsmålinger
og "skreddersydde" fullmakter tilpasset virksomhetenes egenart.
Det
videre arbeidet vil skje i tråd med det reviderte økonomiregelverket
som ble vedtatt ved kronprinsregentens resolusjon av 12.
desember 2003. (…) Periodiske evalueringer vil bli et viktigere
instrument i arbeidet med å utvikle virksomhetene. Departementet mener
det nye regelverket gir et godt grunnlag for en bred tilnærming
til arbeidet med å utvikle målstyring og resultatrapportering
i staten."
Riksrevisjonen uttaler:
Etter Riksrevisjonens vurdering er det mangler
og svakheter ved departementets beskrivelse av resultater som tilsiktes
oppnådd, og opplysninger om oppnådde resultater,
jf. bevilgningsreglementets bestemmelser.
Riksrevisjonen ser det som viktig at de årlige
styringsdokumentene fra departementet utformes slik at målsettinger
og resultatkrav kommuniseres til virksomhetene på en slik
måte at de kan tas ned i virksomhetenes planer og nyttes
i styringsdialogen med departementet. Betydningen av at rapporteringen
tilbake til Stortinget synliggjør de resultatene som er
oppnådd understrekes.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det viktig
at departementet i forhold til fylkesmennene i økt grad bidrar
til samordning av prioriteringer, helhetlig framstilling av styringssignaler
og forbedret styringsdialog.
Riksrevisjonen har merket seg departementets
arbeid for å utvikle bedre tilpassede styringsvirkemidler
som skal bidra til en mer effektiv offentlig sektor, og er enig med
departementet i at det er viktig at styringen av underliggende virksomheter
tilpasses virksomhetenes egenart.
Komiteen viser til
at Riksrevisjonen ved gjennomgangen av regnskapet for 2003, har
konsentrert seg om departementets styring av underliggende etater.
Denne gjennomgangen avdekker at departementet ikke har presentert
presise resultatmål knyttet til bevilgningene for de aktuelle
virksomhetene.
- Tildelingsbrev
Komiteen viser til at samtlige
av de kontrollerte virksomheter har mottatt tildelingsbrev, men
kun tre av 15 tildelingsbrev innfrir kravet om å konkretisere resultatmål
og angi resultatindikatorer. Presisering av overordnede mål,
konkretisering av målene i form av hensiktsmessige resultatkrav
og krav om hensiktsmessig rapportering av årlige resultater
slik økonomiregelverket forutsetter,
mangler for de fleste virksomhetenes vedkommende.
Etter komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk
Venstrepartis, syn bør tildelingsbrev så vel
som budsjettproposisjoner, inneholde vurderinger av forholdet mellom
tildelte ressurser og pålagte mål. Likeledes bør
oppnådde resultater vurderes i forhold til medgåtte
ressurser ved fremleggelse av årsregnskapene. Uten klare
politiske prioriteringer blir forvaltningens mulighet for oppfølging
i tråd med Stortingets forutsetninger, problematisk. Flertallet forutsetter
at forholdet bringes i orden.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at Moderniseringsdepartementet
(i budsjettproposisjonen for 2005) vektlegger utviklingen av styrkingsverktøy
som vil gi en mer effektiv offentlig sektor og mer systematisk
tilbakemelding til virksomhetene og forvaltningen om ressursbruk,
effektivitet, resultater og brukertilfredshet. Eksempler på slike
verktøy er brukerundersøkelser, systematisk sammenlikning/referansetesting og
kvalitetsmålingssystemer. Disse medlemmer mener
en helhetlig fastsetting og rapportering av resultatmål
og måloppnåelse i tildelingsbrev, virksomhetsplaner
og årsrapporter er en viktig del av dette arbeidet. Disse
medlemmer understreker samtidig at styringen av underliggende
virksomheter må tilpasses virksomhetenes egenart.
- Virksomhetsplaner og årsrapporter
Komiteen har merket seg varierende
praksis ved utarbeidelse av virksomhetsplaner og med mangel på konkrete
resultatkrav som et gjennomgående trekk. Videre konstateres
at ingen av de kontrollerte årsrapporter innholdsmessig
tilfredsstilte kravene i regelverket.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
understreking av at de årlige styringsdokumentene bør utformes
slik at innholdet i fagproposisjonen, tildelingsbrev,
virksomhetsplan/årsplan og årsrapport henger
sammen på en helhetlig måte og kan nyttes som underlag
i styringsdialogen og til å underbygge den interne styringen.
Komiteen vil understreke viktigheten
av at rapporteringen til Stortinget synliggjør de resultatene
som er oppnådd.
Også når det gjelder fylkesmennene,
vil komiteen understreke behovet for klare styringssignaler.
Forholdet mellom bevilgede midler og prioritering av oppgaver, bør
komme klart til uttrykk.
Komiteen viser til de omfattende
rapporteringskrav som stilles til fylkesmennene fra ulike
departement og forutsetter at Regjeringen sikrer en overordnet samordning.
Komiteen ber Regjeringen komme
tilbake til Stortinget med en redegjørelse om gjennomførte
tiltak for å sikre bedre samsvar mellom de ressurser som stilles
til disposisjon og de oppgaver som forventes utført senest
i tilknytning til fremleggelsen av statsbudsjettet for 2006.
Riksrevisjonen har revidert kjøp av
kurs for arbeidsmarkedsopplæring i åtte fylker,
og 135 anskaffelser er kontrollert.
Revisjonen viste følgende forhold:
– Hjemmel
for bruk av direkte anskaffelser er ikke tilstrekkelig dokumentert.
– Anskaffelsesprotokoller har
vesentlige svakheter og mangler, bl.a. framstår direkte
kjøp og bestilling på rammeavtaler som gjennomført
ved konkurranse med forhandlinger.
– Dokumentasjon av forhandlinger
med aktuelle leverandører er ikke tilfredsstillende, og
kravet til likebehandling kan ikke etterprøves.
– Det er svakheter ved rutinene
for mottaksregistrering av tilbud.
– Det er svakheter ved journalføringen
av utgående og inngående saker og e-post som dokumenterer anskaffelsesprosessene.
– Det er svakheter ved arkiveringen
av dokumenter.
Departementet uttaler:
Aetat Arbeidsdirektoratet har satt i gang tiltak
for å heve kvaliteten på virksomhetens anskaffelser.
Aetats internrevisjon har gjennomført en revisjon av innkjøpsprosedyrer
i fem fylker i 2003/2004 som har bekreftet avvik i forhold
til regelverket på samme områder som Riksrevisjonen
har funnet. Aetat Arbeidsdirektorat har satt ned en gruppe som arbeider med å videreutvikle
og forbedre virksomhetens saksbehandlersystem når det gjelder
funksjonalitet knyttet til anskaffelsesprosessen.
Departementet understreker at feil, mangler
og uregelmessigheter i anskaffelsen av kurs innenfor arbeidsmarkedsopplæringen
er uheldig og vil følge opp saken overfor Aetat Arbeidsdirektoratet.
Oppfølgingen vil særlig rettes inn mot at planlagte
og iverksatte tiltak implementeres og gir tiltenkt effekt.
Riksrevisjonen bemerker:
Det er påvist flere mangler og svakheter
ved anskaffelsesprosessen og dokumentasjonen ved kjøp av
kurs for arbeidsmarkedsopplæring.
Riksrevisjonen konstaterer at det er satt i
gang et arbeid for å videreutvikle og forbedre bl.a. funksjonaliteten
i virksomhetens saksbehandlersystem knyttet til anskaffelser,
og at det arbeides med tiltak for kompetanseheving.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
har svart:
"(…) Departementet vil følge utviklingen
nøye i forhold til de tiltak som er igangsatt og vil være
et viktig ledd i styringsdialogen med Aetat.
(…)
Punkt
2 Anskaffelser i Aetat
(…)
Departementet
er svært opptatt av å sikre at regelverket for
offentlige anskaffelser etterleves. Aetat Arbeidsdirektoratet har
derfor blitt bedt om å redegjøre for planlagte
og iverksatte tiltak (….), samt presentere en tidsplan
for disse tiltakene. Departementet har mottatt en detaljert tidsplan
for oppfølging av foreslåtte tiltak. Aetat Arbedsdirektoratet
skal i tillegg rapportere om oppfølgingsarbeidet i direktoratets årsrapport
for 2004."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen ser alvorlig på de svakheter
og mangler som er avdekket, og har merket seg det arbeidet
som er satt i gang for å bedre virksomhetens rutiner, videreutvikle
og forbedre saksbehandlersystemet og høyne kompetansen
på anskaffelsesområdet. Riksrevisjonen
har videre merket seg at departementet er opptatt av at regelverket
for offentlige anskaffelser etterleves, og at dette vil være
en viktig del av styringsdialogen med Aetat. Riksrevisjonen understreker betydningen
av at Arbeids- og sosialdepartementet følger opp at de
planlagte tiltakene gjennomføres og gir ønsket
effekt.
Komiteen registrerer
at Aetat også i 2003 har fått antegnelser på grunn
av brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Med
etatens betydelige anskaffelsesvirksomhet er det av stor betydning
at medarbeiderne følger de retningslinjer som er utarbeidet.
Komiteen har merket seg at Regjeringen
vil følge opp saken som et viktig ledd i styringsdialogen
med etaten og forventer at anskaffelsesreglementet for fremtiden
blir fulgt.
Utbetalinger fra Barne- og familiedepartementet (BFD)
til frivillig barne- og ungdomsarbeid lokalt (Frifond) tildeles
gjennom statlige bevilgninger og fordeling av spillemidler
fra Norsk Tipping AS. I 2003 er det bevilget 33,5 mill. kroner til
ordningen over statsbudsjettet på kap. 857 post
75.
Følgende svakheter og mangler er identifisert
i forbindelse med revisjonen:
- Kunngjøring
Revisjonen har påvist at tilskudd til
Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig.
- Tilskuddsutbetalinger
Midlene som forvaltes av Landsrådet
for Norges barne- og ungdomsorganisasjon (LNU), kommer fra statlig
bevilgning som utbetales i januar, og fra spillemidler fra Norsk
Tipping AS som utbetales i juli. Norges Bank har etter anmodning
fra Finansdepartementet opprettet en rentebærende konto
for plassering av spillemidler fra Norsk Tipping AS. BFD har bedt LNU
om at tilskuddsbevilgningen på samme måte som spillemidlene
plasseres på rentebærende konto i Norges Bank.
Ubrukt tilskuddsbevilgning/tippemidler pr. 31. desember
2003 beløper seg til i underkant av 5,5 mill. kroner. Beløpet
har akkumulert seg over tid.
Etter Riksrevisjonens oppfatning representerer denne
praksisen en uheldig sammenblanding av ulike typer midler som forvaltes
etter ulikt regelverk. Når det gjelder de statlige bevilgningene,
innebærer overføring av ubrukte bevilgninger et
brudd på bestemmelsene i bevilgningsreglementet.
- Oppfølging og
kontroll
Revisjonen har avdekket svakheter knyttet til oppfølgingen
og kontrollen av tilskuddsmidlene. Når det gjelder Frifond
organisasjon, har revisjonen avdekket at tilskuddsforvalter
i mange tilfeller baserer seg på oppgitte medlemstall,
uten å verifisere tallene. Videre er det påvist
flere tilfeller hvor det er utbetalt tilskudd i 2003, men hvor revisorattestert
regnskap for 2002 ikke var tilgjengelig på utbetalingstidspunktet,
og heller ikke ble ettersendt før to år senere.
Krav til rapportering fra tilskuddsmottakere
på ordningen Frifond barn og unge er meget generelle. Revisjonen
har påvist flere tilfeller hvor det er krav om revisorattestert
regnskap ikke har blitt innhentet.
Revisjonen har avdekket at LNUs oppfølging
av tilskuddsmottakere har vært mangelfull. Dette sikrer
ikke en betryggende tilskuddsforvaltning.
Departementet uttaler:
Departementet har ikke merknader til Riksrevisjonens
kontroll av tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene.
Departementet vil følge opp Riksrevisjonens bemerkninger
i sin dialog med LNU.
Til sammen ble det på disse to postene
bevilget i underkant av 7,8 mrd. kroner for 2003.
BFD er fagansvarlig myndighet på barnehageområdet
mens Arbeids- og administrasjonsdepartementet (AAD) er overordnet
myndighet for fylkesmannsembetene, som bl.a. utfører veiledning
og kontrollfunksjoner mot lokalt nivå. Riksrevisjonens
kontroll har omfattet BFD, AAD og fylkemannsembetene.
Følgende svakheter og mangler er identifisert
i forbindelse med revisjonen:
- Tildelingsbrev
Fylkesmennene mottar styringssignaler på barnehagesektoren
gjennom flere styringsdokumenter og fra to departementer. Tilskuddsbevilgningene
blir gitt i tildelingsbrevet fra AAD. Undersøkelsen har
vist at overordnede mål fra budsjettdokumentene i begrenset
grad videreføres i tildelingsbrevet.
Riksrevisjonens undersøkelse har vist
at fylkesmennene gjennom tildelingsbrev og embetsoppdraget ikke mottar
klare etterprøvbare mål og konkrete oppfølgingskriterier
når det gjelder forvaltningen av tilskudd på barnehagesektoren.
Målene er delvis fraværende, og oppgavebeskrivelse
og krav til rapportering er delvis overlappende.
Undersøkelsen viste bl.a. at det på barnehagesektoren
er vanskelig å finne en tråd i styringssignalene
fra hovedmålene i fagproposisjonen og videre ned i tildelingsbrev/embetsoppdrag.
Det kan også synes som om samordningen mellom BFD og AAD
ikke er skjedd i tilstrekkelig grad. Dette kan vanskeliggjøre
en etterprøving av i hvilken grad målsettingen
med tilskuddet blir oppnådd.
- Rapportering
Kontrollen av årsrapportene fra fylkesmennene
viser at det på barnehageområdet ikke er rapportert
på flere av hovedmålene, og at omfang og kvalitet
på innholdet i rapportene er svært varierende.
Rapporteringen på embetsoppdraget og i KOSTRA er innrapportering
av talldata som årsregnskap og antall saker behandlet, samt
opplysninger fra barnehagene som bl.a. brukes til utarbeidelse av
statistikker. Etter en totalvurdering av rapporteringen på området
ser det ut til at det blir rapportert dobbelt på flere
mål. På andre mål er det vanskelig å se
at departementet får nok informasjon til å kunne
uttale seg om i hvilken grad målsettingen på området
er nådd.
- Fylkesmennenes kontroll
og departementets kontrollansvar
Ni fylkesmannsembeter er kontrollert med hensyn
til forvaltningen av driftstilskudd til barnehagene. Resultatet
av revisjonen påviste bl.a. at ingen av fylkesmennene i
kontrollutvalget hadde gjennomført stikkprøvekontroller
i 2003 når det gjelder opplysninger gitt av barnehagene
som grunnlag for beregning av tilskudd.
Revisjonen viser at kun en av seks kontrollerte fylkesmenn
har rapportert om kommuner som har gjennomført tilsyn etter
barnehageloven, jf. barnehageloven § 10.
- Styringsmøter
Det ble i 2003 gjennomført ett fagmøte
mellom BFD og fylkesmannsembetene. I lys av utfordringene på barnehageområdet
og behovet for klargjøring av styringssignaler og rapporteringskrav,
kan det stilles spørsmål ved om styringsdialogen
har et tilstrekkelig omfang og innhold. Mangel på skriftlig
referat kan skape usikkerhet rundt de beslutningene som fattes,
og svekker grunnlaget for kontroll.
Barne- og familiedepartementet
uttaler:
Det er AAD som har det administrative overordnede ansvaret
for fylkesmannsembetene. Det enkelte fagdepartementet har ansvar
for fagområdene (bl.a. barnehager) som er tillagt fylkesmannen
gjennom budsjettproposisjonen, tildelingsbrevet eller
andre styringsbrev.
BFD opplyser at AADs stortingsproposisjon (når
det gjelder fylkesmannsembetet), tildelingsbrevet og embetsoppdraget
lages i samarbeid mellom alle de oppdragsgivende departementene
og direktoratene i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU). Ifølge BFD
har departementet fra midten av 90-årene i stor grad benyttet
rammebevilgningsprinsippet i tildelingen av midlene, med sikte på at
embetene selv har kunnet planlegge arbeidet innenfor mål
og rammer.
Det holdes en rekke møter mellom departementene og
fylkesmannsembetene, hvor også styringssignalene om nødvendig
kan konkretiseres og suppleres. Departementet har internt organisert
arbeidet med fylkesmennene i en egen gruppe der representanter fra
alle fagavdelingene sitter.
I St.prp. nr. 1 er det en presentasjon av det
overordnede målet for fylkesmannsembetenes virksomhet mot
barnehageområdet. Dette er fulgt opp i tildelingsbrev og
embetsoppdrag. Departementet kan se at beskrivelsen av fylkesmannsrollen
ikke er helt dekkende i forhold til de kravene som stilles
i gjeldende økonomiregelverk. Tilsvarende kan ifølge
departementet sies om formuleringen av mål og resultatkrav
i embetsoppdraget.
Når det er nødvendig, blir
embetsoppdraget supplert gjennom bl.a. sektorvise brev knyttet til
tildeling av midler, og gjennom oppdrag som blir gitt i egne samlinger
med påfølgende brev til fylkesmennene. Dette kan
i noen tilfeller føre til delvis overlapping med tildelingsbrevet
og embetsoppdraget.
Rapporteringen på barnehageområdet
er svært ulik fra fylkesmann til fylkesmann. Problemstillingen
er tatt opp med AAD og formidlet til fylkesmannsembetene. Det arbeides
videre med å forbedre rapporteringen. Departementet
mener likevel de har et tilfredsstillende grunnlag for tilbakerapportering.
Fylkesmennenes rapportering gjennom årsrapportene
og rapportering på 21-postbrevet ikke er de eneste kildene
for informasjon om barnehagesektoren. Grunnlaget for departementets
rapportering av resultater til Stortinget i budsjettproposisjonen
baseres på den samlede informasjon som foreligger (årsrapporter, KOSTRA,
egne undersøkelser mv.). Departementet anser dette som
et forsvarlig grunnlag.
Departementet mener at man gjennom de samhandlingsmekanismene
som er etablert, har en tilfredsstillende styringsdialog mot fylkesmannsembetene
og en tett og god kommunikasjon om samordning og koordinering internt
og i forhold til AAD.
Bevilgninger til barnehager har økt
kraftig de siste årene, og departementet fokuserer sterkt
på nødvendigheten av gode kontrollrutiner. Ingen
av fylkesmennene har rapportert om at det i 2003 er gjennomført stikkprøvekontroller
med sikte på å verifisere opplysninger gitt av
barnehager. I 2003 inneholdt ikke rundskrivene noen bestemmelser
om stikkprøver. Departementet har imidlertid gjennom rundskriv
for flere av tilskuddsordningene på barnehageområdet
for 2004 varslet at stikkprøver vil bli gjennomført. Fylkesmannsembetenes
oppgaver i denne forbindelse vil bli formidlet via tildelingsbrevet
og embetsoppdraget.
Formålet er å sikre drift
i samsvar med barnehagelovens bestemmelser. Statstilskuddene
til barnehager ikke er hjemlet i barnehageloven, og tilsynsansvaret etter § 10
omfatter derfor ikke forhold knyttet til forvaltning av statstilskuddene.
Departementet tar Riksrevisjonens merknader til dette
punktet til etterretning.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
uttaler:
De siste år er både proposisjonstekst
og tildelingsbrev gjennomgått med sikte på å målrette
framstillingen. For embetsoppdragene har AAD søkt å balansere
behovet for enhetlig angivelse av oppdrag, resultatkrav og rapportering
mot de enkelte departementenes individuelle behov. Når
det gjelder rapportering, viser AAD til at årsrapportene
inneholder en detaljert tilbakemelding på fjorårets
virksomhet. Hvert år holdes det ledersamtale med fylkesmannen
i alle embetene, der bl.a. årsrapporten legges til grunn.
AAD mener at hovedmålene for fylkesmannsembetene er angitt
i St.prp. nr. 1 og videreført i tildelingsbrev og embetsoppdrag.
Man mener også at resultatkravene og resultatindikatorene
er tilstrekkelig angitt i embetsoppdraget.
Riksrevisjonen bemerker:
Kontroll har avdekket mangler ved BFDs tilskuddsforvaltning.
Det reises spørsmål om tilskudd til frivillig barne-
og ungdomsarbeid bør kunngjøres offentlig, slik at
hele målgruppen nås, og bevilgede midler ikke
blir stående ubrukt samt at det etableres en strategi for oppfølging
og kontroll av disse midlene.
Tilskuddene på barnehageområdet
omfatter betydelige beløp. Det er viktig med tilfredsstillende
oppfølging og kontroll i alle ledd. Til tross
for den styringsdialogen som er etablert mellom BFD, AAD
og fylkesmannsembetene, konstaterer Riksrevisjonen at innholdet
i styringsdokumentene er preget av uklare og inkonsistente mål,
lite koordinerte rapporteringskrav og stor variasjon i kvaliteten
på rapporteringen fra de ulike fylkesmannsembetene. Dette øker
risikoen for misligheter og feil i utbetalingene.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at kun
et fåtall fylkesmenn rapporterer om at kommunene gjennomfører
det tilsynet med barnehageeier som de etter barnehageloven er pålagt.
Selv om statstilskuddene ikke er hjemlet i barnehageloven, har departementet
et ansvar for at driften av barnehagene er forsvarlig, og at det
er etablert et offentlig tilsyn som sikrer dette.
Barne- og familiedepartementet
har svart:
"1.1 Frivillig barne- og ungdomsarbeid - kap. 857 post
75 Barne- og ungdomstiltak
(…) Barne- og
familiedepartementet (BFD) har merket seg Riksrevisjonens synspunkter
og vil følge dette opp i det videre arbeidet med ordningen.
1.2
Drifts- og stimuleringstilskudd til barnehager - kap. 856 post 60
og 61
(…) BFD vil understreke at det arbeides
kontinuerlig med å forbedre tilskuddsforvaltningen og styringsdialogen
på barnehageområdet, og Riksrevisjonens bemerkninger
vil bli brakt inn i dette arbeidet. Forholdene vil også bli
tatt opp med Arbeids- og administrasjonsdepartementet
(AAD) og i Departementenes fylkesmannsutvalg (DFU), jf. i denne
forbindelse AADs omtale av arbeidet med elektronisk embetsoppdrag
og rapportering.
(…)."
Riksrevisjonen uttaler:
Det er positivt at departementet vil følge
opp de svakhetene som Riksrevisjonen har påpekt
når det gjelder forvaltningen av tilskuddet til frivillig
barne- og ungdomsarbeid.
Når det gjelder barnehagetilskuddet,
er det Riksrevisjonens oppfatning at det må skje
en forbedring når det gjelder klargjøring av mål,
koordinering av rapporteringskrav, kvalitetssikring av innrapporterte
data og oppfølging av tilsynsaktivitetene. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet vil bruke Riksrevisjonens bemerkninger
i sitt arbeid med å forbedre tilskuddsforvaltningen og
styringsdialogen på området, samt at departementet
også vil involvere Moderniseringsdepartementet
og Departementenes fylkesmannsutvalg i arbeidet.
- Frivillig barne- og ungdomsarbeid
- kap. 857 post 75 Barne- og ungdomstiltak
Komiteen viser til
Riksrevisjonens gjennomgang av et utvalg tilskuddsordninger til
barne- og ungdomsarbeid som forvaltes av Landsrådet
for Norges Barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU).
Komiteen deler Riksrevisjonens
bekymring for at tilskudd til Frifond organisasjon ikke kunngjøres offentlig
og vil understreke betydningen av at alle aktuelle søkere
sikres kunnskap om ordningen.
Komiteen har videre merket seg
at det er avdekket svakheter i oppfølging og kontroll
av tilskuddsmidler under de to delene av Frifond-ordningen; Frifond organisasjon
og Frifond barn og unge. Utbetaling av tilskuddsmidler har funnet
sted basert på oppgitte, men ikke verifiserte tall. I enkelte
tilfeller er revisorsattesterte regnskap ikke lagt fram
og mottatte rapporter er ikke etterprøvd og kvalitetssikret.
Komiteen viser til tidligere
saker om tildeling av tilskudd til ungdomsorganisasjoner og vil
understreke viktigheten av at regelverket følges. Både
av hensyn til organisasjonene selv som ved usikkerhet om forvaltningen
av tilskuddene settes i et dårlig lys og av hensyn til
det offentliges ansvar for å forvalte fellesskapets ressurser
i tråd med vedtatte forutsetninger, er det helt nødvendig
at forholdene bringes i orden.
Komiteen registrerer at departementet
vil ta opp forholdene med LNU og forutsetter at Riksrevisjonen vil
følge utviklingen nøye.
- Drifts- og stimuleringstilskudd
til barnehager -
kap. 856 post 60 og 61
Komiteen deler Riksrevisjonens
bekymring for at bare et fåtall kommuner foretar tilsyn
med barnehageeier slik de er pålagt etter barnehageloven.
Foreldre skal kunne stole på at godkjente barnehager tilfredsstiller
offentlige krav til kvalitet.
Komiteen har merket seg at rapporteringen
på barnehageområdet er ulik fylkesmannsembetene
imellom og vil understreke viktigheten av klare rutiner for fylkesmannsembetenes
oppfølging.
Komiteen forutsetter at Regjeringen
legger arbeid i å klargjøre mål og rapporteringskrav
samt sørger for kvalitetssikring av innleverte data og
oppfølging av tilsynsaktiviteten.
Regnskapet for Forbrukerombudet for 2002 ble
ikke godkjent på grunn av gjennomgående svakheter
ved den interne kontrollen, sviktende registrering og oppfølging
av tvangsgebyrer samt bruk av øremerkede midler til andre
formål enn forutsatt, jf. Dokument nr. 1 (2003-2004) og
Innst. S. nr. 143 (2003-2004). Av departementets svar til antegnelsen,
framgikk det at Forbrukerombudet har utarbeidet en plan med frister for å rette
opp de påpekte forholdene. Forbrukerombudet har i løpet
av 2003 nedlagt et betydelig arbeid med å forbedre rutinene
for intern kontroll og styring. Revisjonen av 2003-regnskapet viser
at det fortsatt gjenstår utfordringer på bl.a.:
inntektsområdet, kjøp av varer og tjenester samt
reiseregninger.
Departementet uttaler:
BFD slutter seg til Riksrevisjonens vurdering
av at det er grunn til å kritisere Forbrukerombudets håndtering
av enkelte avtaler knyttet til anskaffelsesområdet. Departementet
vil følge opp i forhold til at framtidige avtaler i nødvendig
grad tar hensyn til bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.
Departementet er enig i at det er uheldig når
interne rutiner for kontroll og ajourhold for oppfølging
av tvangsgebyr og forelegg ikke blir fulgt opp i praksis. Departementet
har varslet at det fortsatt er behov for tett oppfølging
og grunnlag for å skjerpe inn gjeldende regnskapsrutiner
hos Forbrukerombudet og vil følge dette forholdet opp i
framtiden.
Alle reiser som Forbrukerombudet blir belastet
for skal dokumenteres med underbilag for å sikre kontroll av
virksomhetens utgifter. Departementet vil her følge opp
virksomheten. Departementet vil ta saken opp med Forbrukerombudet
slik at bestemmelsene i Statens personalhåndbok blir fulgt.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen godkjente ikke Forbrukerombudets regnskap
for 2002, bl.a. fordi det var tvil om regnskapet ga et fullstendig
og riktig bilde av gebyrinntektene. Riksrevisjonen har godkjent
ombudets regnskap for 2003, selv om det gjenstår områder
i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. Det er bl.a.
kritikkverdig at Forbrukerombudet fortsatt ikke har klart å etablere
tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving av gebyrer.
Barne- og familiedepartementet
har svart:
"BFD tar til etterretning at Riksrevisjonen har godkjent
Forbrukerombudets regnskap for 2003. Departementet er tilfreds med
at Forbrukerombudet har gått gjennom sine interne rutiner
på en systematisk måte, med sikte på å forbedre
rutinene for intern kontroll og økonomistyring.
Riksrevisjonen
påpeker imidlertid at det fortsatt gjenstår områder
i regnskapet der kvaliteten ikke er tilfredsstillende. BFD har spesielt
merket seg at Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Forbrukerombudet ikke
har etablert tilfredsstillende rutiner for fastsetting og innkreving
av tvangsgebyrer.
Departementet finner grunn til å beklage
at det gjenstår viktig arbeid før kvaliteten på Forbrukerombudets regnskap
har nådd et tilfredsstillende nivå. Departementet
vil derfor legge avgjørende vekt på å følge
opp at Forbrukerombudet bringer de gjenstående forholdene
i orden i løpet av inneværende regnskapsår."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram vedrørende
Forbrukerombudets regnskap for 2003. Riksrevisjonen vil understreke
alvoret i at Forbrukerområdet to år på rad
har fått antegnelser på grunn av svakheter ved
regnskapet.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil ha en aktiv rolle i å følge opp at forholdene
bringes i orden i løpet av inneværende regnskapsår.
Komiteen viser til
at Forbrukerombudets regnskap for 2002 ikke ble godkjent på grunn
av betydelige svakheter i økonomiforvaltningen. Komiteen registrerer
at flere av de påpekte forhold er rettet opp i regnskapet
for 2003, men at det fortsatt gjenstår betydelige utfordringer.
Dette gjelder særlig rutinene for oppfølging og
kontroll ved ileggelse av tvangsgebyr og forelegg.
På tross av fjorårets påpekninger,
er det også i 2003 påpekt brudd på regelverket
for offentlige anskaffelser. Dette gjelder mangler ved beregning
av anskaffelsens samlede verdi, ved kunngjøring av konkurranse
og innhenting av nødvendige attester og erklæringer. Videre
er det påvist mangler ved reiseregninger.
Komiteen ser alvorlig på at
det fortsatt er betydelige mangler ved Forbrukerombudets regnskap
og vil understreke departementets ansvar for å bringe forholdene
i orden.
Riksrevisjonen har kontrollert hvordan Finansdepartementet
styrer følgende underliggende virksomheter: Kredittilsynet,
Statistisk sentralbyrå, Toll- og avgiftsdirektoratet, Statens
innkrevingssentral og Skattedirektoratet. Revisjonen var avgrenset
til å kontrollere om departementet har fulgt bestemmelser
om mål- og resultatstyring slik disse framgår
av regelverket som gjaldt for budsjettåret 2003.
- St.prp. nr. 1 (2002-2003)
Finansdepartementet
Budsjettproposisjonen inneholder formål
og overordnede mål for samtlige av de kontrollerte virksomhetene,
og departementet legger føringer ved å peke på sentrale
utfordringer og prioriteringer framover. Departementet synes ikke å ha
presisert resultatmål knyttet til foreslått bevilgning
for alle underliggende virksomheter. Rapporteringen i budsjettproposisjonen synes
hovedsakelig å være oppgave- og aktivitetsorientert
og gir begrenset informasjon for å vurdere måloppnåelse
i forhold til den gitte bevilgningen. I én virksomhet er
det imidlertid rapportert om oppnådde resultater ved bruk
av fastsatte resultatindikatorer.
- Tildelingsbrev
Finansdepartementet har utarbeidet tildelingsbrev
til samtlige virksomheter hvor hovedmålene fra budsjettproposisjonen
er utdypet i form av strategiske utfordringer og satsingsområder,
men mangler konkrete resultatkrav og angivelse av hvilke resultatindikatorer
som skal brukes for å måle og rapportere resultatoppnåelse.
- Virksomhetsplaner
Kontrollen viste at det var varierende praksis
ved utarbeidelsen av virksomhetsplaner.
- Årsrapporter
Fire av de fem kontrollerte virksomhetene har
utarbeidet årsrapport i henhold til regelverket. Tre av
rapportene har gjennomgående mangler i rapporteringen av
resultater i forhold til krav fastsatt i tildelingsbrevene. Årsrapportene
er i hovedsak oppgave- og aktivitetsorienterte, og det redegjøres
i begrenset grad for resultatoppnåelse og til hvilke kostnader
det har skjedd. Én virksomhet har imidlertid rapportert
tilfredsstillende om resultatoppnåelse basert på fastsatte resultatindikatorer.
Den gjennomgående mangelen på konkrete resultatkrav
i tildelingsbrevene medfører at virksomhetene vanskelig
kan tilfredsstille regelverkets krav på dette området.
Departementet uttaler:
Departementet har de senere årene tilpasset
styringen av underliggende virksomheter i retning av det som er gjeldende
regelverk fra 1. januar 2004, og at enkelte av Riksrevisjonens registrerte
avvik fra gammelt regelverk derfor er tilsiktet. Styringen
av underliggende virksomheter skal tilpasses virksomhetens egenart
og baseres på ramme- og resultatstyring. Når det
gjelder Riksrevisjonens uttalelse om at budsjettproposisjonen framstår
som oppgaveorientert og lite resultatorientert, begrunner departementet
dette med at det etter departementets vurdering vil være
liten forskjell mellom utførte oppgaver og oppnådde
resultater. Departementet har et løpende arbeid for å forbedre
budsjettproposisjonen. For tre av de kontrollerte virksomhetene
gis det ikke styringssignaler i tildelingsbrevet gjennom opplisting
av resultatindikatorer og -krav, men på et mer aggregert
nivå. Her formuleres en målstruktur med hovedmål
og delmål, som danner grunnlag for virksomhetenes resultatrapportering.
Måloppnåelse belyses av en rekke resultatindikatorer
og nøkkeltall, som etter departementets vurdering samlet
gir solid styringsinformasjon for departementet. For den fjerde virksomheten
har departementet bl.a. funnet det vanskelig å angi hensiktsmessige,
kvantitative resultatmål, men understreker at det fortsatt
arbeides med å finne hensiktsmessige resultatkrav og indikatorer
for å vurdere resultatoppnåelsen for virksomheten.
For den siste virksomheten uttaler departementet bl.a. at rapportering
av resultater i tillegg til resultatmål og resultatindikatorer,
i større grad må basere seg på en beskrivelse av
utførte oppgaver. Departementet har i tildelingsbrevene
for 2004 lagt økt vekt på måling av produktivitet
i underliggende etater.
Riksrevisjonen bemerker:
De fleste styringsdokumentene foreligger, og
Finansdepartementet har et system for styring av underliggende virksomheter.
Bevilgningsreglementet og økonomiregelverkets krav til
innhold i departementets styring er imidlertid ikke oppfylt i sin
helhet. Det er svakheter innen alle de kontrollerte områdene,
spesielt i forhold til formulering av resultatkrav, angivelse av resultatindikatorer,
rapportering av resultater og vurdering av resultatoppnåelse.
Mangler ved oppfyllelsen av disse kravene begrenser grunnlaget for
virksomhetenes interne styring.
Etter Riksrevisjonens vurdering er ikke en opplisting av
utførte oppgaver og leverte produkter uten en vurdering
av effekter, kvalitet og produktivitet en tilfredsstillende resultatrapportering
ut fra gjeldende regelverk.
Riksrevisjonen har merket seg at enkelte av
avvikene fra gjeldende regelverk er tilsiktet fra departementets side.
Riksrevisjonen viser i denne sammenheng til bevilgningsreglementet § 1
hvor det framgår at reglementet skal følges inntil
videre hvis ikke Stortinget uttrykkelig vedtar noe annet. I det
nye reglementet for økonomistyring i staten, som trådte
i kraft 1. januar 2004, videreføres prinsippet om at alle
virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav og sikre
at fastsatte mål og resultatkrav oppnås.
Finansdepartementet har
svart:
"(…)
I det følgende
utdypes departementets kommentarer til Riksrevisjonens antegnelse:
1
Formålet med Riksrevisjonen kontroll/forholdet
mellom Bevilgningsreglementet og økonomiregelverket
(…)
Finansdepartementet registrerer at Riksrevisjonen i stor
grad har basert sin vurdering også på annet regelverk,
hovedsakelig økonomireglementet av 1996 med tilhørende
funksjonelle krav.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen
uttalte i forbindelse med behandlingen av ny lov om Riksrevisjonen (jf.
Ot. prp. nr. 54 (2003-2004), pkt 2.2.1) at "det er viktig å opprettholde
et prinsipielt skille mellom målsettinger, regelverk og
instrukser som kan utledes fra Stortingets vedtak og forutsetninger
og de målsettinger eller instrukser som er fastsatt av
forvaltningen selv". Finansdepartementet vil på den bakgrunn
påpeke at det ikke nødvendigvis er relevant å analysere
avvik fra økonomiregelverkets bestemmelser om mål-
og resultatstyring for å revidere i hvilken grad regjeringen
har oppfylt Stortingets pålegg om å beskrive tilsiktede resultater
og rapportere om oppnådde resultater.
Finansdepartementet
legger til grunn at Bevilgningsreglementets bestemmelser
er utgangspunkt for Riksrevisjonens kontroll av tilsiktede
og oppnådde resultater. (…)
Riksrevisjonen
viser til at enkelte av avvikene fra gjeldende regelverk er tilsiktet
fra departementets side. Departementet antar at det må bero
på en misforståelse at tilsiktet avvik gjelder
i forhold til Bevilgningsreglementet. Bevilgningsreglementets krav
til resultatbeskrivelser i budsjettdokumentene ligger fast.
(…)
Departementet
fastsetter i samråd med underliggende virksomheter styringsdialogens
form og innhold, bl.a. ut fra den enkelte virksomhets egenart, og
styringsdialogen baseres på en felles referanseramme.
Det siste er en betydelig utfordring og innebærer krav
til enighet mellom departementet og den enkelte etat om sentrale
elementer i dialogen som mål og styringsparametre, ansvars-
og oppgavefordeling, rolleforståelse, type dokumenter,
type møter mv., noe som igjen skaper forutsigbarhet i styringsprosessen.
Finansdepartementet mener at en slik modell for etatsstyring ikke
begrenser grunnlaget for virksomhetenes internstyring. Ingen av
departementets underliggende virksomheter har heller gitt uttrykk
for det.
Ulike juridiske, økonomiske og
organisatoriske rammer medfører at etatsstyringen må tilpasses
den virksomheten som skal styres og den sektoren den skal fungere
i. Dersom virksomheten f.eks. er regulert gjennom lov, vil lovens
bestemmelser være retningsgivende for departementets styring
av virksomheten. Både Kredittilsynet og Statistisk sentralbyrå er
regulert av særlover. Viktige styringsrammer og -parametre
for Kredittilsynet og Statistisk sentralbyrå er således
fastsatt av Stortinget selv gjennom lovvedtak. Dette bør, etter
departementets syn, få konsekvenser for bruken av andre
styringsparametre. Departementet finner også grunn til å nevne
at internasjonale standarder som "the Basel Core Principles for
Effective Banking Supervision" og "the IAIS Insurance Supervisory
Principles" krever at det nasjonale finanstilsynet er "operationally independent"
i utøvelsen av sine oppgaver. Forholdet til slike internasjonale
standarder vil også måtte tas hensyn til ved departementets
styring av Kredittilsynet.
Statskonsult foretok i
2002 en evaluering av Finansdepartementets styring av underliggende
virksomheter og konklusjonen var at departementet er kommet langt i å utvikle
gode modeller for etatsstyringen. Statskonsult pekte samtidig på områder
som kunne forbedres. Finansdepartementet søker til enhver
tid å utvikle departementets styringsdialog med underliggende virksomheter,
bl.a. bør det legges økt vekt på måling
av produktivitet i underliggende virksomheter. I tildelingsbrevene
for 2004 har Finansdepartementet lagt økt vekt på dette
aspektet av etatsstyringen.
2 Målkrav i
budsjettdokumentene
(…)
Riksrevisjonens
undersøkelse tar i begrenset grad hensyn til virksomhetenes
mangeartede karakter, og mulighetene for hensiktsmessige resultatbeskrivelser. Etter
departementets oppfatning vil det i mange tilfeller være
liten forskjell mellom utførte oppgaver og oppnådde
resultater. Hvilke oppgaver som utføres vil, slik det også framgår
av St.prp. nr. 52 (1984-85), være en viktig del av en hensiktsmessig
resultatbeskrivelse. Finansdepartementet vil imidlertid (…),
fortsatt arbeide for å utvikle omtalen om resultatbeskrivelser
i fagproposisjonen.
3 Krav til mål- og resultatstyring
i statlig regelverk
Økonomiregelverket er
nylig revidert med bred medvirkning fra alle departementene. Riksrevisjonen
har også deltatt i prosessen som observatør og
har gitt høringsuttalelse til det reviderte forslaget.
Det reviderte regelverket trådte i kraft 1.1.2004.
Revidert økonomiregelverks
innretning
(...)
Basert på erfaringene
legger det reviderte regelverket til rette for mindre detaljregulering
og større grad av tilpasning til virksomhetens egenart
og til risiko og vesentlighet når det gjelder etatsstyringsdialogen.
Kravene
til departementets styring av underliggende virksomheter har fått
en mer generell utforming i det reviderte regelverket som gir større
rom for tilpasninger i forhold til den enkelte virksomhets egenart.(…).
Resultatbegrepet
er også endret i det reviderte økonomiregelverket.
(…)
Finansdepartementet vil påpeke
at Riksrevisjonens kontroll har lagt til grunn et økonomiregelverk
som på kontrolltidspunktet var under revidering. Basert
på egne og etatenes erfaringer og faglige vurderinger,
har Finansdepartementet tilpasset sin styring av underliggende
virksomheter i retning av det som f o m. 1. januar 2004 er gjeldende
(revidert) økonomiregelverk. Registrerte avvik fra gammelt økonomiregelverk
er derfor tilsiktet.
Et eksempel på tilsiktet
avvik i forhold til tidligere økonomiregelverk er det bevisste
valg av ansvarsfordeling mellom Finansdepartementet og skatteetaten, der
departementet i tildelingsbrevet ikke gir sine styringssignaler
gjennom opplisting av konkrete resultatindikatorer/-krav,
men på et mer aggregert nivå. (…)
Riksrevisjonen
konstaterer avslutningsvis i sine bemerkninger at det nye økonomiregelverket viderefører
prinsippet om at alle virksomheter skal fastsette mål og
resultatkrav. Hovedpoenget i denne forbindelse er imidlertid at
departementenes styring av underliggende virksomheter er mindre
regulert og detaljert i det nye regelverket.
Definisjon
av resultatbegrepet/evalueringer
Det reviderte
regelverket uttrykker at rapportering om resultater kan gjøres
på alle leddene i resultatkjeden. (…)
Finansdepartementet
vil påpeke at Riksrevisjonens kontroll har lagt til grunn
en definisjon av resultatbegrepet som ikke er i henhold til det
nye regelverket. Begrepsforståelsen vil rimeligvis påvirke
i hvilken grad en finner mangler knyttet til formulering av resultatkrav
og rapportering av resultater. Riksrevisjonen anvender en tilnærmet
idealdefinisjon med vekt på kvalitet og effekter, bl.a.
basert på definisjoner i det gamle økonomiregelverket.
Dette innebærer en meget krevende resultatdefinisjon, der
f.eks. "utførte oppgaver og leverte produkter" ikke inngår.
Finansdepartementet mener at informasjon om kvalitet og effekter
er interessant resultatinformasjon, men som best skaffes til veie
gjennom periodiske evalueringer framfor en løpende mål-
og resultatrapportering.
Departementet vil samtidig
understreke at det fortsatt arbeides med å finne hensiktsmessige
resultatkrav og indikatorer for å måle resultatoppnåelse.
(…)
(…)
Samtidig
som regelverket har redusert de generelle kravene til løpende
rapportering, legger bestemmelsene mer vekt på evalueringer
enn tidligere. (…) Evalueringer har i det nye regelverket
fokus både på innsatsfaktorer, aktiviteter, produkter
og tjenester, samt effekter for brukere og samfunn. Finansdepartementet som
regelforvalter arbeider for tiden med en veileder om bruk av evaluering
i styringssammenheng. Det tas sikte på å utgi
en veileder ved årsskiftet 2004/2005.
(…)
4
Avsluttende kommentar
Både Bevilgningsreglementet
og det reviderte Reglement for økonomistyring i staten
slår fast at mål- og resultatstyring fortsatt
skal være et bærende prinsipp i økonomistyringen
i staten. Bestemmelsene om økonomistyring i staten legger
vekt på at styring og oppfølging av underliggende
virksomheter skal tilpasses virksomhetens egenart samt risiko og
vesentlighet. Innenfor departementenes områder er det stor
variasjon i størrelse, kompleksitet og funksjon på de
underliggende virksomhetene. Det medfører at styringsdialogen
vil utvikles forskjellig, og de enkelte elementene i styringsdialogen
kan betones ulikt overfor de forskjellige virksomhetene, innenfor
den helhetlige rammen for styringsdialogen som trekkes opp i bestemmelsene.
Departementet legger vekt på at resultatrapporteringen
tilpasses etablerte referanserammer for virksomhetene og mulighetene
for å beskrive aktiviteter, produkter, kvalitet
og effekter på de ulike områdene. Dette er i tråd
med økonomiregelverkets bestemmelser om at rapportering
om resultater kan omfatte både innsatsfaktorer, aktiviteter,
produkter og tjenester samt effekter for brukere og samfunn. I samsvar
med regelverket vil departementet når det anses nødvendig,
ta i bruk evalueringer for å få informasjon om
effektivitet, måloppnåelse og resultater. Finansdepartementet
vil som overordnet regelverksforvalter følge utviklingen
på dette området og vurdere behov for eventuelle
tiltak.
(…)."
Riksrevisjonen uttaler:
Etter Riksrevisjonens vurdering er det mangler
og svakheter ved Finansdepartementets beskrivelse av resultater
som tilsiktes oppnådd, og opplysninger om oppnådde
resultater, jf. bevilgningsreglementets bestemmelser.
Riksrevisjonen er enig med Finansdepartementet
i at det er viktig at departementets styring og kontroll av underliggende
virksomheter tilpasses virksomhetenes egenart. Etter Riksrevisjonens
vurdering er det viktig at styringsdokumentene utformes slik at
målsettinger og resultatkrav kan tas ned i virksomhetens
planer og nyttes i styringsdialogen med departementet. Riksrevisjonen
vil også understreke betydningen av at rapporteringen tilbake
til Stortinget synliggjør de resultatene som er oppnådd.
Riksrevisjonen har merket seg departementets
arbeid med å forbedre fagproposisjonen og tildelingsbrevene for å gi
bedre resultatbeskrivelser, grunnlag for å måle produktivitet
og utvikling av styringsdialogen.
Riksrevisjonen vil for øvrig bemerke
at som Stortingets kontrollorgan skal Riksrevisjonen i
henhold til lov og instruks selv klargjøre det nærmere
innholdet i og gjennomføringen av revisjonsoppgavene. Ved oppfølging
av Stortingets vedtak og forutsetninger vil Riksrevisjonen normalt
ta utgangspunkt i forvaltningens egen oppfølging av vedtakene,
slik den er nedfelt i forvaltningens instrukser og retningslinjer.
Siden Reglementet for økonomistyring i staten er forvaltningens
viktigste verktøy for bl.a. å ivareta bevilgningsreglementets
krav til økonomistyring, vil dette regelverket
selvsagt være et sentralt revisjonskriterium for Riksrevisjonens
kontroll.
Komiteen registrerer
at Riksrevisjonen ved gjennomgangen av regnskapene for 2003 har
sett på Finansdepartementets styring av underliggende
etater. Resultater basert på kvantifisering av virksomheters ytelser
belyst ved plantall samt en vurdering av forholdet mellom ytelser
og ressursbruk, er grunnlag for undersøkelsene.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen etterlyser
presise resultatmål knyttet til foreslåtte bevilgninger
under alle virksomheter i St.prp. nr. 1 og at manglende resultatkrav
og angivelse av hvilke resultatindikatorer som skal brukes for å rapportere
måloppnåelse vanskeliggjør
etatenes mulighet for å gjennomføre Stortingets
pålegg og forutsetninger.
Komiteen har forståelse
for Finansdepartementets understreking av viktigheten av at departementets
styring og kontroll av underliggende virksomheter tilpasses virksomhetenes
egenart. Komiteen viser i den sammenheng spesielt
til tildelingsbrevenes betydning som styringsverktøy og
deler Riksrevisjonens bekymring for at tilbakerapporteringen basert
på de foreliggende tildelingsbrev, ikke blir presis nok.
Komiteen forutsetter at Regjeringen
sørger for at utformingen av styringsdokumenter blir slik
at målsettinger og resultatkrav kan rapporteres tilbake
til Stortinget på en måte som synliggjør
de resultater som er oppnådd.
Toll- og avgiftsetaten bruker Vegdirektoratets
data som registreres i informasjonssystemet for motorvogner og førerkort
(Autosys) som grunnlag for å fastsette motorvognavgiftene
i avgiftsfastsettelsessystemet (AFS). Dette omfatter årsavgift,
engangsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift
som ifølge statsregnskapet for 2003 utgjorde
ca. 20 mrd. kroner.
Svakheter og mangler ved virksomhetens regnskapsføring
og interne kontroll har over lengre tid medført usikkerhet
knyttet til regnskapets inntektsside, jf. bl.a. Dokument nr. 1 (2000-2001).
Finansdepartementet ser alvorlig på at systemer og rutiner
som er forutsatt tilpasset økonomiregelverket, ikke fungerer
som forventet, og departementet vil i oppfølgingen av Toll-
og avgiftsdirektoratet ha økt fokus på at etablerte
systemer og rutiner etterleves. Finansdepartementet ba høsten 2000
Samferdselsdepartementet om at veimyndighetene bidrar
til å løse problemene med feil i avgiftsfastsettelsesgrunnlaget
som skyldes uriktig informasjon i Autosys.
Revisjonen av toll- og avgiftsetatens regnskap
for 2002 viste en rekke svakheter knyttet til overføring
av data fra Autosys i Vegdirektoratet til AFS i tolletaten. Det
var ikke gjennomført en overordnet risikovurdering av Autosys
som inkluderte vurdering av sårbarhet i systemene og risiko
knyttet til om data som overføres til AFS, er korrekte.
Forholdene ble tatt opp med Finansdepartementet
i 2003. Departementet opplyste i denne sammenheng at det var inngått
en bred samarbeidsavtale mellom Toll- og avgiftsdirektoratet og
Vegdirektoratet for å håndtere spørsmål
vedrørende Autosys som berører forvaltningen av
motorvognavgiftene. Autosys var opprinnelig ikke tiltenkt oppgaven
som et forsystem til toll- og avgiftsetatens regnskapssystem. Utviklingen
av et Autosys 2 vil starte opp ved årsskiftet 2004-2005
og forventes å ta tre til fire år. Toll- og avgiftsdirektoratet og
Vegdirektoratet har i fellesskap utarbeidet en overordnet risikovurdering
av Autosys som Riksrevisjonen har fått oversendt. Den omtaler
i alt 24 risikoforhold.
Departementet uttaler:
Det er i den overordnede risikovurderingen identifisert
fire forhold som klassifiseres som "uakseptabel høy risiko",
og fire som "grenser mot uakseptabel". De uakseptable forholdene
er mangler ved revisjonsspor, differanse i avgiftsgrunnlag i toll-
og avgiftsetatens systemer og Autosys, manglende opplysninger på salgsmeldinger
og mangelfull oppfølging av feilmeldinger ved innlesing
av data fra Autosys. Forhold som "grenser mot det uakseptable" kan
i hovedsak bedres ved kompetansehevende tiltak og bedret etterlevelse
av interne rutiner på trafikkstasjonene og i toll- og avgiftsetaten.
Departementet uttaler bl.a. at det er viktig
at Autosys som kildesystem for opplysninger for forvaltningen av motorvognavgiftene,
har tilfredsstillende revisjonsspor. Departementet uttrykker
imidlertid forståelse for at vegmyndighetene ønsker å prioritere
arbeidet med å utvikle et nytt system framfor å foreta
ressurskrevende tilpasninger i dagens Autosys. Det er nødvendig å vurdere
mulighetene for å iverksette avbøtende tiltak
fram til nytt system er etablert. Finansdepartementet vil ta dette
opp med Samferdselsdepartementet for å få vurdert
hva som er mulig å gjennomføre innenfor akseptable
rammer, og om det er mulig å splitte opp arbeidet med ny
løsning med sikte på en forsering av særlig presserende
behov.
Ifølge Finansdepartementet er det videre
iverksatt tiltak for å
– bedre
opplæringen i og etterlevelsen av interne rutiner samt
harmonisere rutinebeskrivelser og veiledninger på trafikkstasjonene
og i toll- og avgiftsetaten
– redusere risikoen for mangelfulle
salgsmeldinger
– følge opp feilmeldinger
– sikre at grunnlagsdata i avgiftsfastsettelsen
er kontrollert mot andre registre
Departementet framhever videre behovet for at
Toll- og avgiftsdirektoratet prioriterer og i løpet av
2004 gjennomfører manuelle kontroller for å sikre
samsvar mellom data i Autosys og AFS, samt kontroller av gyldighet
av data i kilderegisteret.
Det vil videre bli vurdert om etterskuddsvis
betaling av krav knyttet til førstegangsregistrering og
påregistrering av avregistrerte kjøretøy
kan redusere risikoen for feil.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen tok allerede i 1999 tatt opp
svakheter ved bruken av Autosys som forsystem til regnskapssystemet
i tolletaten. Motorvognavgiftene utgjør betydelige beløp,
og svakhetene kan medføre uriktig avgiftsberegning. Det
er derfor kritikkverdig at departementet ikke har forsikret seg
om at nødvendige tiltak for å sikre korrekt informasjon
og avgiftsfastsettelse har vært iverksatt.
Riksrevisjonen har merket seg at Autosys vil
bli erstattet av et nytt system i løpet av tre til fire år,
og departementet opplyser at det skal vurdere muligheten for å iverksette
tiltak for å redusere identifiserte risikofaktorer inntil
nytt system er etablert.
Finansdepartementet har
svart:
"(…)
(…) departementet
har hatt betydelig oppmerksomhet rettet mot å bedre svakheter
i toll- og avgiftsetatens regnskapsføring, bl.a. forhold
som Riksrevisjonen tok opp i Dokument nr. 1 (2000-2001). Etter departementets
vurdering har toll- og avgiftsetaten gjennomført omfattende
tiltak som har ført til en vesentlig bedre kvalitet på regnskapsføringen
i toll- og avgiftsetaten de senere årene.
Når
det gjelder bruk av Autosys som grunnlag for avgiftsfastsettelse,
har det vært en dialog mellom toll- og avgiftsetaten og
vegmyndighetene gjennom flere år. Problemene har vært
knyttet dels til forhold som berører kvalitet på data
som registreres i Autosys og dels til at Autosys er et gammelt system
som ikke har tilfredsstillende funksjonalitet som forsystem for
toll- og avgiftsetatens økonomisystem.
(…)
ble det høsten 2003 iverksatt arbeid med en risikoanalyse
for å foreta en nærmere kartlegging av problemene
som Riksrevisjonen hadde pekt på. Finansdepartementet
tok også opp forholdene med Samferdselsdepartementet, og
henstilte til Samferdselsdepartementet om å bistå slik
at nødvendige tiltak for å bedre de påpekte
forholdene ble iverksatt. Arbeidet med risikoanalysen ble sluttført
våren 2004, og toll- og avgiftsetaten og vegmyndighetene
har nå utformet en handlingsplan med målrettede
tiltak.
Tiltakene retter seg både mot å sikre
bedre kvalitet i opplysningene som registreres og tekniske tilpasninger.
Som Finansdepartementet tok opp (…) er det imidlertid begrensede
muligheter for tilpasninger i dagens Autosys. Fra vegmyndighetenes
side anses det videre som lite formålstjenlig å foreta
omfattende endringer i dagens system, fremfor å benytte
ressurser i utforming av nytt Autosys. Finansdepartementet har tatt
denne vurderingen til etterretning.
Finansdepartementet
har hatt en dialog med Samferdselsdepartementet for å avklare
mulighetene for å iverksette enkelte avbøtende
tiltak innen nytt system innføres. Samferdselsdepartementet
har i brev av 7. september 2004 vist til at det er iverksatt omfattende tiltak
for å bedre kvaliteten på opplysninger som registreres
i Autosys. (…) Finansdepartementet legger til grunn at
disse tiltakene vil medføre at risiko for feil som følge
av manglende eller feil opplysninger ved registrering i Autosys
vil reduseres betraktelig.
Samferdselsdepartementet
viser videre til at forhold som er tatt opp knyttet til bruken av
Autosys som et forsystem til toll- og avgiftsetatens regnskapssystem,
vil bli vurdert forsert i arbeidet med nytt system. Det er lagt
opp til at forprosjekt for nytt Autosys vil (…) fullføres
i løpet av våren 2005. For å følge
opp framdriften i arbeidet med utvikling av nytt system, vil Finansdepartementet
ha en dialog med Samferdselsdepartementet."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen viser til at svakheter ved bruk
av Autosys som forsystem til regnskapssystemet i toll- og avgiftsetaten
ble tatt opp med Finansdepartementet i antegnelsen til statsregnskapet
for regnskapsåret 1999 og i tilknytning til revisjonen
av regnskapet for 2002. I antegnelsen framgår det bl.a.
at departementet ser alvorlig på at systemer og rutiner
som er forutsatt tilpasset økonomiregelverket, ikke fungerer
som forventet, og vil ha økt fokus på at etablerte
systemer og rutiner etterleves i oppfølgingen av Toll-
og avgiftsdirektoratet.
Riksrevisjonen konstaterer at de begrensede mulighetene
for tilpasninger i dagens system medfører at Autosys fremdeles
er beheftet med klare svakheter, selv etter at avbøtende
tiltak er iverksatt. Det anses for kritikkverdig at motorvognavgiftene
fortsatt i flere år må fastsettes med grunnlag
i et system som ikke er tilfredsstillende.
Riksrevisjonen har merket seg at det er iverksatt omfattende
tiltak for å bedre kvaliteten på opplysningene
som registreres i dagens Autosys. Riksrevisjonen forutsetter at
departementet følger opp utviklingen av et nytt system
og ytterligere risikoreduserende tiltak i dagens system.
Komiteen har merket
seg at Riksrevisjonen har tatt opp svakheter ved bruk av Informasjonssystemet for
motorvogner og førerkort, Autosys, siden 1999, men uten
at nødvendige tiltak for å sikre korrekt informasjon
og avgiftsfastsettelse er gjennomført.
Komiteen har merket seg at Finansdepartementet i
samarbeid med Samferdselsdepartementet har utarbeidet en handlingsplan
med målrettede tiltak for å forbedre nåværende
system og har under avklaring muligheten for innføring
av et nytt system.
Komiteen forutsetter at Riksrevisjonen
følger saken og forventer å bli orientert om fremdriften
i forbindelse med årsregnskapet for 2004.
Ved revisjonen av regnskapet for 2002 for Forsvarets militære
organisasjon (FMO), ble det avdekket vesentlige mangler
innen områdene lønn, anskaffelser, kjøp av
konsulenttjenester og lager. Tilsvarende anmerkninger ble også tatt
opp i antegnelsene til statsregnskapet for 2000 og 2001, jf. Dokument
nr. 1 (2001-2002) og Dokument nr. 1 (2002-2003).
Ved behandlingen av Dokument nr. 1 (2003-2004) understreket
kontroll- og konstitusjonskomiteen det uheldige i at Riksrevisjonens
påpekninger fra tidligere år ikke var fulgt tilstrekkelig
opp, jf. Innst. S. nr. 143 (2003-2004).
- Forsvarets økonomisystem
Forsvaret forventer en betydelig gevinst som
følge av innføringen av et nytt felles system
for lønns- og regnskapsfunksjonen fra 1. november 2003.
Riksrevisjonen har avdekket en del generelle
svakheter og manglende interne kontrolltiltak ved implementeringen
av nytt system. Det kan stilles spørsmål ved om
kravet til kompetanse om bruken av nytt system og ny regnskapsorganisasjon
med nye rutiner var tilstrekkelig utredet før implementeringen.
Ved avslutningen av 2003 ble det bl.a. registrert mangler eller sviktende
rutiner på flere områder.
- Generelt om regnskapet
Til tross for at FMO har satset betydelige ressurser på å få avlagt
et regnskap som skulle tilfredsstille økonomireglementet
for staten er det betydelige mangler knyttet til sporbarhet
i det konsoliderte regnskapet.
Regnskapsførende enheter (underregnskaper)
som i første omgang ikke omfattes av nytt økonomisystem, har
pr. 31. desember 2003 postert alle sine balanseposter i regnskapet
noe som bl.a. fører til at regnskapet ikke viser et riktig
bilde av Forsvarets tilgodehavende og gjeld.
Videre er det betydelige saldoer på Forsvarets
balansekontoer inkludert åpne poster i mellomregnskapet. På grunn
av manglende balansespesifikasjoner er det ikke mulig for revisjonen å uttale
seg om hvor mange av de åpne postene som burde ha vært
inntekts- eller utgiftsført i bevilgningsregnskapet for
2003.
Det er foretatt en rekke avskrivninger både
i lønnssystemet og i regnskapet uten at man har kunnet
legge frem dokumentasjon eller oversikt over de avskrivningene som
er foretatt av avdelingene.
Det er oppstått problemer i forbindelse
med omorganiseringen av kasse- og regnskapsfunksjonen med nye rutiner.
Det er registrert over 600 inkassosaker, over 2 000 inkassovarsler
og mellom 7 500 og 10 000 purringer som pr. ultimo mars 2004 ikke
var behandlet. Årsakene til problemene skyldes systemfeil
og manglende opplæring.
- Lønn
Etter at nytt lønnssystem ble innført
er det foretatt svært få kontroller med hvorvidt
riktig lønn er utbetalt i november og desember. Det er
foretatt sporadiske kontroller av store beløp og negativ
lønn, men kontrollistene er ikke signert og arkivert. Man
kan ikke bekrefte at det for denne perioden er utbetalt korrekt lønn
til alle ansatte i Forsvaret.
Det oppsto en rekke feil ved konvertering av
faste data fra kildesystemene og inn i nytt lønnssystem
grunnet manglende oppdatering på konverteringstidspunktet.
Et betydelig antall feil ble avdekket etter at konverteringen var
foretatt.
I november og desember ble det utbetalt et stort antall
lønns- og reiseforskudd. Det er ikke mulig å kontrollere
om forskuddene er trukket inn.
Rettmessige krav om refusjoner er ikke blitt
sendt til trygdekontorene i tide, og har blitt foreldet. Det har ikke
vært opprettet egen konto for registrering av refusjoner
i regnskapet. Innbetalingene har blitt postert på konto
for uidentifiserte innbetalinger som ved årets slutt viser
en saldo på ca. 33 mill. kroner. Beløpet gjelder
refusjoner fra forskjellige trygdekontorer og er ikke godskrevet
de aktuelle avdelingene.
Det kan pr. 31. desember 2003 ikke bekreftes
at hovedbok og data fra lønnssystemet er avstemt.
- Inntekter
Det er ikke mulig å bekrefte at alle
inntektene er blitt postert i regnskapet. Det er heller ikke tilfredsstillende sporbarhet
mellom hjelpesystemene og regnskapssystemene. Kravet til sporbarhet
vil bli ivaretatt før ved neste prosjektleveranse til økonomisystemet.
- Horisontal samhandel
(internfakturering)
Regnskapsføringen av horisontal samhandel
mellom forsvarets enheter praktiseres svært ulikt i forsvarsgrenene
noe som påvirker regnskapet, og som har ført til
manglende sporbarhet. Interne retningslinjer har også vært
i strid med bevilgningsreglementets kontantprinsipp.
- Anskaffelser
Et flertall av driftsanskaffelsene lyses ikke
ut på anbud. Det forekommer utstrakt bruk av direkte kjøp som
er begrunnet med eneleverandørsituasjon eller hastesak
uten tilfredsstillende dokumentasjon. Lokale leverandører
benyttes fremfor rammeavtaler som Forsvaret har inngått.
Ved enkelte enheter i FMO er registreringsprotokollene fremdeles
mangelfulle. Regelverkets krav om skatteattester og HMS-egenerklæringer
er heller ikke tilfredsstillende oppfylt.
Det kan ikke legges frem samlet oversikt over
gjennomførte anskaffelser i 2003 med fordeling mellom de ulike
anskaffelsesprosedyrene. Iverksetting av nye retningslinjer har
blitt utsatt i flere år i påvente av nytt anskaffelsesregelverk
for Forsvaret.
Det har ikke vært mulig for Riksrevisjonen å gjennomføre
en tilfredsstillende revisjon av investeringsanskaffelsene grunnet
feil og mangler i datagrunnlaget i Forsvarets investeringsdatabase.
Forsvaret har heller ikke avstemt tallene i investeringsdatabasen
mot regnskapet i 2003.
Av regnskapet for FMO kommer det ikke frem opplysninger
om totalkostnader pr. prosjekt, med to unntak. Dette er ikke i henhold
til økonomireglementet.
I St.prp. nr. 1 (2002-2003) opplyses det at
investeringsprosjektene vil bli videreført i
den grad de bidrar positivt til den vedtatte strukturen. Ved bevilgningen
i 2003 fikk Forsvaret redusert investeringsrammen noe, og i tillegg
reduserte Stortinget investeringene med ca. 1 mrd. kroner i løpet
av året. Etter det Riksrevisjonen er kjent med er det ikke
terminert noen prosjekter i 2003 ut fra endrede forutsetninger.
Forsvaret har i 2003 kun foretatt en tilpasning av eksisterende
ramme til årets budsjett, med andre ord er prosjekter kun
frosset i tid.
I henhold til St.prp. nr. 45 (2000-2001) Omleggingen av
Forsvaret i perioden 2002-2005 er det en målsetting å redusere
driftskostnadene og øke investeringene. Stikkprøver
viser at anskaffelser av driftsmessig karakter belastes bevilgningene
for investeringer, post 45.
- Lager
Revisjonen har avdekket at det ikke har skjedd vesentlige
endringer vedrørende oppfølgingen av Egenkontrolldirektivets
intensjoner. Egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger manglet
eller viste ikke omfanget. Visitasjonsprotokollen som skal fungere
som sjefens styringsverktøy, var i mange tilfeller ikke
opprettet eller ført etter intensjonene. Forholdene er
tatt opp en rekke ganger de senere årene. Forsvarsdepartementet
opplyste bl.a. som svar på antegnelsene i 2002, at Forsvarets
logistikkorganisasjon ville få i oppdrag å gjennomgå de sidene
av materiellforvaltningen som ble funnet mindre tilfredsstillende.
Revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig
reaksjonsstyrke og dens underavdelinger, enhetene i Irak
og Afghanistan, var ikke gjennomførbar da materiellister
ikke var mulig å frambringe.
Riksrevisjonen har heller ikke kunnet gjennomføre en
tilfredsstillende revisjon av materiellavhending grunnet manglende
sporbarhet mellom penge- og materiellregnskapet.
Forsvarsdepartementets
svar:
Ovennevnte forhold er tatt opp med Forsvarsdepartementet
som i brev av 11. juni 2004, 25. juni 2004 og 8. juli 2004 blant
annet svarte:
- Forsvarets økonomisystem
Departementet bekrefter at det ved innføringen
av nytt økonomisystem i FMO og tilhørende organisatoriske
endringer oppsto flere feil som førte til mangler i regnskapet
for 2003. Departementet er ikke tilfreds med denne situasjonen og
vil følge opp Riksrevisjonens merknader og påpekninger.
Forsvaret vil og skal iverksette tiltak for å utbedre de
feil og mangler som er anvist. Forsvarssjefen har blant annet gitt
ut en egen ordre med oppdrag om konkrete tiltak med klare tidsfrister.
- Generelt om regnskapet
Departementet bekrefter de problemene som er påpekt
ved regnskaps- og årsavslutningen for 2003. Dette omfatter
manglende sporbarhet og avstemming av underliggende regnskap, mangelfull
dokumentasjon av posteringer som er foretatt direkte i det avlagte
regnskapet, inn- og utbetalinger som ikke er belastet bevilgningsregnskapet,
og manglende dokumentasjon av avskrivninger.
Problemene ved betaling av fakturaer skyldes
at Forsvaret har undervurdert utfordringene ved omleggingen og at
man var ikke godt nok forberedt på rutinene for samvirke.
Forsvaret har iverksatt en rekke tiltak for å rette på dette.
- Lønn
Departementet oppgir at manglende metode og rutiner
for å avdekke feilberegnet eller feilbehandlet lønn
skyldes uklare ansvarsforhold, manglende forståelse av
roller og systemtekniske svakheter. De systemtekniske svakhetene
er nå utbedret, og det er iverksatt tiltak for å utarbeide
og dokumentere rutinene for intern kontroll i lønnsadministrasjonen.
Ved kildesystemene med påfølgende
overføring av dataene til økonomisystemet, oppsto
det problemer da datakvaliteten på leveringstidspunktet
var for dårlig. Forsvaret arbeider kontinuerlig med å bedre
kvaliteten på dataene som legges inn.
- Inntekter
Fakturagrunnlaget til transaksjonene dannes
utenfor økonomisystemet noe som skaper problemer for sporbarheten.
Systemunderstøttelse for dette vil bli løst ved neste
prosjektleveranse. For å ivareta kravet til sporbarhet
er det iverksatt en midlertidig løsning med manuelle rutiner
på lokalt nivå.
- Horisontal samhandel
(internfakturering)
Departementet bekrefter de utfordringer og mangler Riksrevisjonen
beskriver, og vil understreke viktigheten av at Forsvaret så snart
som mulig får på plass nødvendige løsninger.
Forsvarssjefen har iverksatt nye faktureringsrutiner for horisontal
samhandel i FMO. Det skal utvikles og realiseres en datavareløsning
for fakturering av horisontale transaksjoner i god tid før avslutningen
av regnskapsåret 2004.
Departementet mener at den midlertidige ordningen forsvarssjefen
iverksatte i mai 2004, er akseptabel i påvente av neste
prosjektleveranse til økonomisystemet.
- Anskaffelser
Forsvarets logistikkorganisasjon inngår
et stort antall kontrakter, og det er ikke til å unngå at
noen brudd på regelverket oppstår. Departementet
ser imidlertid alvoret i situasjonen ved at dette er forhold Riksrevisjonen
har påpekt i flere år, og vil overfor den militære organisasjonen,
og forsyningsorganisasjonen spesielt, presisere viktigheten av et
klart regelverk, en enhetlig systemstøtte og kontroll med
gjennomføringen.
Årsaken til at forsvarets investeringsdatabase
ikke er avstemt i 2003 er at de ikke har fått tilgang til
et detaljert, bekreftet, offisielt regnskap. Avstemmingen kan gjennomføres
kort tid etter at logistikkorganisasjonen har fått tilgang
til det offisielle regnskapet. Arbeidet vil bli gitt høy
prioritet.
Det er regnskapsmessige utfordringene ved innføring
av nytt regnskapssystem. For tiden har Forsvarets logistikkorganisasjon
ikke et enhetlig produksjonssystem som fanger opp og fordeler
gjennomføringskostnadene på de enkelte prosjektene.
Det arbeides med løsninger som vil gi rapporter med nødvendig
regnskapsmessig informasjon om det enkelte prosjekt.
I forbindelse med de årlige budsjettbehandlingene
og Stortingets behandling av budsjettene utarbeides det "fryslister".
Dette er lister som tilpasser materiellporteføljen i de årlige
budsjettene, og i mindre grad terminering av prosjekter for tilpasning
til endret struktur. En oppdatert materiellportefølje for
tilpasning av strukturen utarbeides som en del av iverksettingsbrevet for
perioden 2005-2008.
Det er iverksatt et arbeid for å utarbeide
klarere retningslinjer for å differensiere gjennomføringskostnader
og investeringskostnader.
- Lager
Forsvarets logistikkorganisasjon gjennomgår
området egenkontroll for lagerområdet for å etablere
felles prosedyrer som sikrer at regelverket overholdes.
Det opplyses at Forsvarets innsatsstyrke Hæren
på kontrolltidspunktet hadde ca. 2 000 transaksjoner som ikke
var regnskapsmessig mottatt. Årsaken var manglende
kontroll på materielltilførsel og udokumenterte leveranser
av materiell. Det opplyses at enhetene i Irak og Afghanistan ikke
har hatt tilgang til tilfredsstillende materiellregnskapssystemer.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen har ikke tilstrekkelig grunnlag
til å kunne ta stilling til om regnskapet for 2003 er fullstendig,
nøyaktig og pålitelig. Regnskapet for Forsvarets militære
organisasjon kan derfor ikke godkjennes for 2003.
De senere årene har det vært
flere merknader til Forsvarets regnskap, og Riksrevisjonen
stiller spørsmål ved om ikke FMO burde hatt noe
lengre frist for implementeringen av de omfattende endringene i
forbindelse med nytt økonomisystem. Manglene ved systemet
og rutinene har ført til at regnskapet, lønnssystemet,
inntektene og den horisontale samhandelen til Forsvaret
mangler sporbarhet og dokumentasjon.
Forsvaret er en betydelig aktør på anskaffelsesmarkedet
og det er derfor kritikkverdig at ikke regelverket på området
følges bedre. Riksrevisjonen har, i likhet med tidligere år,
flere merknader til anskaffelsesvirksomheten. Dette gjelder mangelfull
dokumentasjon av anskaffelsene, manglende oppdatering
av rutiner i forhold til nytt regelverk, eksempel på anskaffelse
som ikke er tatt i bruk etter forutsetningene og manglende tilpasning
av prosjektporteføljen til ny struktur.
Forsvaret forvalter betydelige lagerverdier,
og Riksrevisjonen har gjennom flere år påpekt
manglende kontroll av beholdningene. Det kan også stilles
spørsmål ved om kontrollene er gjennomført.
Forsvarsdepartementet har
svart:
"Bakgrunn
(…)
Departementet
ser alvorlig på de forhold som Rr har påpekt og
registrerer at det gjelder forhold knyttet til både systemet
som sådant og selve iverksettingen, organiseringen samt
kompetanseutviklingen forut for selve innføringen.
Hensikten
med innføringen av det nye lønns- og regnskapssystemet
var at Forsvaret snarest mulig skulle kunne innfri minimumskravene
i Reglement for økonomistyring i staten. Dette
har ikke tidligere vært mulig, og Forsvaret fikk i 1998,
på bakgrunn av svakheter ved eksisterende systemer,
forlenget overgangsordning for tilpasning til økonomiregelverket med
ny frist til 31. desember 2002. Målet om å innfri kravene
i regelverket, og derigjennom forbedre styringen av Forsvaret, har
derfor hatt høy prioritet. Selv om det oppsto overgangsproblemer
vil det nye systemet - i tillegg til å tilfredsstille økonomiregelverket
- være et funksjonelt system som bidrar til en kvalitativt
god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.
De
mangler Rr har påpekt er nå enten rettet opp,
eller det er gitt tidsfrister for oppfølging. (…)
I sum skal tiltakene rette opp forhold som fremkommer
av Rrs antegnelser.
Kompetanse er en viktig forutsetning
for å kunne utøve tilfredsstillende forvaltning.
(…) Flere av de iverksatte tiltakene er rettet inn mot å nå denne
målsettingen.
(…)
Forsvarets økonomisystem
Forsvarets økonomisystem
har tidligere ikke tilfredsstilt minimumskravene i Reglement for økonomistyring
i staten. I tillegg har Forsvarets samlede regnskap, som
pr. 1. august 2003 omfattet mer enn 80 regnskapsførende
enheter, ikke tidligere vært dokumentert avstemt. Det har
derfor vært et overordnet mål å tilfredsstille
kravene i økonomiregelverket, og derigjennom forbedre styringen
av Forsvaret raskest mulig.
Regjeringen Stoltenberg
besluttet i 2001 å etablere Program Golf for nettopp å styrke økonomistyringen
i Forsvaret, og tilfredsstille økonomiregelverket. Dette arbeidet
er videreført av denne regjeringen, med støtte fra
et flertall på Stortinget. Tidspunktet for innføringen av
Program Golf Leveranseprosjekt 1 (LP-1) ble fastsatt for å kunne
ha en avstemt åpningsbalanse for 2004. Innføringen
av LP-1 medfører en betydelig forbedring og effektivisering
av Forsvarets lønns- og regnskapsfunksjon.
Departementet
er ikke tilfreds med at det oppsto omfattende problemer i forbindelse
med innføringen av nytt lønns- og regnskapssystem,
og etableringen av FRA og FLA. Det er derfor iverksatt tiltak for å rette opp
dette. Selv om det oppsto overgangsproblemer, vil det nye systemet
- i tillegg til å tilfredsstille økonomiregelverket
- være et funksjonelt system som bidrar til en kvalitativt
god og effektiv lønns- og regnskapsforvaltning.
Rr
påpeker at konsekvensene ved implementeringen av ny kontoplan
ikke var tilstrekkelig utredet. Ny kontoplan ble innført
1. november 2003. Departementet er ikke tilfreds med at det oppsto
problemer i overgangen mellom ny og gammel kontoplan. Imidlertid
vil dette ikke representere et tilsvarende problem i 2004, fordi skiftet
av regnskapssystem er gjennomført slik at man nå tar
utgangspunkt i den samme kontoplanen gjennom hele året.
Det
har i 2004 pågått et omfattende arbeid med å rette opp
feil i grunnlagsdata (stamdata), (…).
Som
omtalt ovenfor er det iverksatt en rekke tiltak for å rette
opp påpekte feil og mangler. (…)
Generelt
om regnskapet
Det har vært mangler knyttet
til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet for 2003. Departementet
ser alvorlig på at regnskapet ikke viser et riktig bilde
av Forsvarets tilgodehavende. Problemene rundt mangelfulle balansespesifikasjoner
og dokumentasjon, er viktig å rette opp. (…)
Holdninger
til og kompetanse innen økonomiforvaltning i
FMO må forbedres, bl. A. gjennom omtalte opplæringstiltak.
(…)
For å redusere antallet ubetalte
fakturaer nedsatte for øvrig FSJ en egen "inkassogruppe"
i FRA i mars/april 2004. Resultatet av dette var en betydelig
nedgang i antallet forfalte fakturaer fra 12 000 til 3 500 pr. 13. september
2004. (…)
Lønn
Rett
etter innføringen av nytt lønns- og regnskapssystem
1. november 2003, ble det foretatt svært få kontroller
av lønnsutbetalingene for november og desember, og kontrollistene
ble ikke signert og arkivert. Videre oppstod det, som følge
av dårlig datakvalitet, en rekke problemer knyttet til
konverteringen fra de gamle kildesystemene til nytt lønnssystem.
(…)
En
rekke tiltak er igangsatt og gjennomført for å utbedre
de påpekte mangler.
(…)
For å sikre
at felles rutiner blir etablert og fulgt opp, ble det 1. september
2004 ansatt en egen koordinator i Forsvarsstaben/Personell
Operasjoner Drift (POD) for å sikre en tilstrekkelig koordinering
mellom FRA, FLA og Program Golfs Drifts- og videreutviklingsorganisasjon
(DVU). Videre er det etablert en fast møtestruktur med
møter en gang pr. måned mellom FLA, FRA og DVU.
Det foretas også en gjennomgang av ulike brukerroller,
for å sikre at hver bruker har riktige tilganger i systemet.
Det foregår i tillegg løpende korreksjoner av
feilposteringer innenfor regnskap og rekalkulering av lønn.
(…)
Inntekter
For å kunne
dokumentere at inntektene i regnskapet er fullstendig, ble det i
1. kvartal 2004 iverksatt manuelle rutiner som skal sikre sporbarheten
på utgående faktura. Dette planlegges ivaretatt
elektronisk i Program Golf Leveranseprosjekt 2 (LP-2). Ny funksjonalitet
som planlegges implementert i LP-2, skal være avklart før
prosjektet igangsettes. (…)
Horisontal samhandel
FSJ
iverksatte i brev av 5. mai 2004 nye faktureringsrutiner
for horisontal samhandel (HS) for å sikre lik og enhetlig
regnskapsføring av slike transaksjoner. Innen avslutningen
av regnskapsåret 2004 vil det bli etablert en egen dataløsning
for fakturering av HS-transaksjoner. Elektronisk faktura er under
utarbeidelse, og system for å håndtere sporbarheten
i horisontal samhandel, vil bli implementert innen 31. desember
2004.
Anskaffelser
Departementet ser
det som svært viktig at Forsvaret følger de lover
og retningslinjer som gjelder for offentlige anskaffelser. Det presiseres
likevel at Forsvarets investeringer, (…), i stor
grad er unntatt fra EØS-regelverket om anbud. Dette er
et unntak som Stortinget har understreket betydningen av, bl.a.
av hensyn til norsk forsvarsindustri. Flere av Forsvarets anskaffelser,
og spesielt de store, vil fortsatt måtte være såkalte
direkte kjøp, (…). Alle anskaffelser skal uansett tilfredsstille
de krav som stilles til dokumentasjon.
Direkte kjøp
kan kun gjennomføres i de tilfeller der departementets
vilkår for dette er innfridd, jf. Nytt Anskaffelsesregelverk
for Forsvaret (ARF), som ble iverksatt 1. september 2004. Alle anskaffelser
der det kan være tvil om hvorvidt vilkårene er
oppfylt, skal forelegges departementet for vurdering. De anskaffelser
som kommer inn under lover og regelverket om offentlige anskaffelser,
skal følges opp iht. Rrs anførsler.
I
ARF klargjøres mange av de problemstillinger Rr tar opp
(…)
FMO høsten 2004 gjennomfører
kurs i det nye anskaffelsesregelverket for alt relevant personell.
Forsvarets
logistikkorganisasjon (FLO) er omorganisert bl.a. for å styrke
innkjøpskompetansen, noe som medfører at all kompetanse
knyttet til materiellanskaffelsesprosesser nå er samlet
i en egen FLO/Materielldivisjon.
Rr har
anmerket at investeringsprosjekter ikke er terminert i 2003 når
endrede forutsetninger har inntruffet. (…) Dette er konsekvenser
som Stortinget konkret tar stilling til gjennom behandling av langtidsproposisjonene.
I mange tilfeller utsettes derfor prosjekter i påvente
av ny langtidsproposisjon og vedtak i Stortinget om reduserte
strukturer. I 2003 var St.prp. nr. 42 (2003-2004) om Den videre
moderniseringen av Forsvaret 2005-2008, under forberedelse.
I tilknytning til utarbeidelsen av proposisjonen, og i etterkant
av Stortingets behandling av denne i juni 2004, er det nedlagt et
betydelig arbeid med å tilpasse materiellinvesteringsporteføljen.
Rr
har påpekt at Forsvarets investeringsdatabase (FID) ikke
er avstemt mot regnskapet. Departementet understreker at FID er
et fleksibelt planleggingsverktøy, for strategisk og dynamisk
styring av materiellinvesteringene i Forsvaret. (…) FID
er således ikke et regnskapssystem som bør nyttes
i revisjon av Forsvarets regnskap, men FID må,
for å ha korrekte grunnlagsdata, oppdateres med nødvendig
regnskapsinformasjon.
Det er videre, som oppfølging
av det nylig utviklede Konsept for fremskaffelse av materielle kapasiteter
i forsvarssektoren, nedsatt en egen arbeidsgruppe for å vurdere
videreutvikling av FID til et enda bedre og mer fleksibelt porteføljestyringssystem.
(…)
Det vurderes, etter anmodning fra Stortinget, å opprette
en ny etat under FD med et helhetlig ansvar for den utøvende
delen av Forsvarets investerings- og innkjøpsvirksomhet.
Dette er ytterligere et tiltak som vil kunne sikre departementet
bedre strategisk styring over anskaffelsesprosessene.
Departementet
ser det som uheldig at Prosjekt 5103 Observasjonsutrustning GSV
ennå ikke var satt i drift, jf. Brev av 11. juni 2004.
Utstyret er nå tatt i bruk, men fortsatt mangler noe funksjonalitet
på utstyret.
Lager
Departementet
ser alvorlig på Rrs påpekning av at det ikke har
skjedd vesentlige endringer vedrørende oppfølging
av Egenkontrolldirektivets intensjoner. (…)
Fokuset
på intern- og egenkontroll vil derfor bli intensivert.
FLO/Konsernstab gjennomgår nå området egenkontroll
for å etablere felles prosedyrer som skal sikre at regelverket
overholdes. (…) I tillegg vil det bli foretatt hyppigere
kontroller i forhold til hvorvidt felles prosedyrer faktisk blir
fulgt.
FD vil innen 1. januar 2005 utgi et Overordnet
direktiv for materiellforvaltning i Forsvaret. Basert på dette arbeides
det parallelt med revisjon av Tjenestereglement for Forsvaret TfF
kl 7 - Materiellforvaltning. Arbeidet med revisjonen, som er forankret
i FLO/Materielldivisjonens ledelse, er godt i gang og skal etter
planen ferdigstilles innen utløpet av 2004. Samtidig har
FD igangsatt et arbeid med å gjennomgå Forsvarssjefens
logistikkdirektiv."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen har i forbindelse med antegnelsene
til statsregnskapet for 2000, 2001 og 2002 tatt opp flere kritikkverdige
forhold vedrørende Forsvarets regnskap. Kontroll- og konstitusjonskomiteen
understreket i behandlingen av Dokument nr. 1 (2003-2004) at de ser
alvorlig på de forholdene revisjonen har avdekket og finner
det uheldig at Riksrevisjonens påpekninger fra tidligere år
ikke er fulgt tilstrekkelig opp, jf. Innst. S. nr. 143 (2003-2004).
Riksrevisjonen ser det som kritikkverdig at
svakhetene og manglene ved Forsvarets regnskap er så omfattende
og gjennomgående at regnskapet for 2003 ikke kan godkjennes.
Dette omfatter mangelfull intern kontroll, mangelfulle avstemminger,
mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende
regelverk. Det er også kritikkverdig at Program Golf Leveranseprosjekt
1 ikke har levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket
i staten. En del av manglene kunne vært unngått
hvis implementeringen hadde vært planlagt og gjennomført
på en bedre måte.
Riksrevisjonen har merket seg at Forsvarsdepartementet
ser alvorlig på de forholdene som er påpekt, og at
flere forhold er rettet opp eller det er gitt tidsfrister for konkrete
tiltak på områdene regnskap, lønn, inntekter,
horisontal samhandel, anskaffelser og lager. Departementet understreker
at i sum skal tiltakene bidra til å tilfredsstille kravene
i økonomiregelverket og være et funksjonelt system
som skal sikre en kvalitativt god og effektiv lønns- og
regnskapsforvaltning.
Forsvarsdepartementet har
følgende avsluttende merknader til de samlede antegnelsene
under Forsvarsdepartementet, Forsvarets regnskap for 2003
og Forsvarsbyggs regnskap for 2003:
"Departementet vil understreke at en ser alvorlig
på at Forsvarets regnskap for 2003 ikke er blitt godkjent.
Det er iverksatt og blir nå gjennomført en rekke
tiltak som i sum skal rette opp de påpekte forholdene.
Alle tiltak som er beskrevet, er blitt eller vil bli gjenstand for
oppfølging gjennom den løpende styringsdialogen,
og handlingsplanene for FMO og FB vil bli løpende oppdatert
og fulgt opp gjennom iverksettingsbrevene og de formelle etatsstyringsmøtene.
Departementet vil formalisere handlingsplanene ved at
disse oppdateres og utgis som en del av det årlige iverksettingsbrevet
til etatene.
I tillegg til de pålegg departementet
har iverksatt gjennom etatenes handlingsplaner for å påse
at tiltakene følges opp, har vi også besluttet å iverksette
følgende:
1. Det iverksettes en ekstern gjennomgang av
alle rutinene for forvaltning i Forsvarets militære organisasjon.
(...)
2. Det inngås avtale om kjøp
av revisjonstjenester (...) Ordningen innføres i forståelse
med Riksrevisjonen.
3. Forsvarsdepartementets arbeid med oppfølging
av riksrevisjonssaker er fra 1. august 2004 styrket ved intern overføring
av stillinger i FD.
4. Det avsettes 10 mill. kroner i St.prp.
nr. 1 (2004- 2005) til ekstraordinær kompetanseheving innenfor
forvaltning, økonomi og regnskapsfunksjoner i FMO.
5. Evne til økonomistyring og
evt. anmerkninger fra Riksrevisjonen får betydning for
fremtidig karriereutvikling. (...)
6. Det etableres en stilling som økonomidirektør
i Forsvarsstaben. (...)
7. Tiltakslisten for oppfølging
av antegnelser fra Rr (...) blir ytterligere formalisert ved månedlig
skriftlig rapportering og møter mellom FD og etatene, for å påse
at pålagte tiltak er iverksatt i henhold til plan. (...)"
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak
som er, eller som vil bli iverksatt. Riksrevisjonen vil følge
opp de varslede tiltakene i revisjonen av 2004-regnskapet.
- Korrespondanse
I forbindelse med komiteens behandling av saken
har det vært en omfattende korrespondanse med både
forsvarsministeren og forsvarssjefen. Komiteen har også mottatt
en rekke henvendelser.
Forsvarsministeren ble første gang
den 22. november 2004 tilskrevet for blant annet å redegjøre
nærmere for følgende forhold:
– Økonomistyring
– Inkassosaker mv.
– Lønnsutbetaling
– Inntekter
– Anskaffelser
– Lager
– Forsvarsbygg
– Program Golf
Komiteen mottok 3. desember 2004 svar fra statsråden.
Komiteen tilskrev også finansministeren
22. november 2004 hvor han ble bedt om å redegjøre
for og utdype sitt svar i Stortingets spørretime 20. oktober 2004
hvor han blant annet uttalte:
"Det har aldri vært bedre økonomisk
styring i Forsvaret enn under denne statsråd".
Komiteen mottok svar 24. november 2004.
Komiteens brev samt forsvarsministerens og finansministerens
svarbrev ligger som vedlegg til innstillingen (Vedlegg 1-4).
Komiteen tilskrev forsvarsministeren igjen den
24. januar 2005. Her viste komiteen til tidligere korrespondanse
samt uttalelser fra statsråden, forsvarssjefen og andre
innen Forsvarets organisasjon samt oppslag i media hvor man kunne
"få inntrykk av at de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte
når det gjaldt regnskapet for 2003 i betydelig
grad også vil fremkomme i 2004". Komiteen ba derfor statsråden
om "å utdype de svar hun ga komiteen i brev 3. desember
2004 - hvilken effekt man kan se av de tiltak som er iverksatt?".
Komiteen ønsket også opplyst om noe av det bebudede
overforbruk i 2004 skyldes etterslep fra 2003, og i så tilfelle hvor
store beløp dette dreier seg om.
Komiteens brev av 24. januar 2005 samt forsvarsministerens
svar av 28. januar 2005 følger vedlagt (Vedlegg 5 og 6).
I forbindelse med invitasjoner til den åpne
kontrollhøringen 21. februar 2005 fant komiteen det nødvendig å be
om statsrådens vurdering av hvorvidt forsvarssjefen, generalinspektøren
for Hæren samt administrerende direktør
for Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) var å betrakte
som ansatte i Forsvarsdepartementet eller ytre etat. Bakgrunnen
var at det i § 5 i reglementet for åpne kontrollhøringer
skilles mellom disse kategoriene. I statsrådens svarbrev
av 4. februar 2005 uttaler hun bl.a. følgende:
"Generalinspektøren for Hæren og
administrerende direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon
er ansatt i virksomheten Forsvarets militære organisasjon,
altså i ytre etat.
(…)
I
forhold til økonomistyringen i Forsvarets militære organisasjon,
er Forsvarssjefen etatssjef, altså sjef for ytre etat."
Med bakgrunn i denne avklaringen ble forsvarssjefen,
generalinspektøren for Hæren og administrerende
direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon invitert
separat til den åpne kontrollhøringen 21. februar
2005.
Som oppfølging av kontrollhøringen
21. februar 2005 ba komiteen i brev 23. februar 2005 om å få oversendt
Forsvarsstabens skriv til Forsvarsdepartementet datert 18. november
2003 samt statsrådens svarbrev av 8. januar 2004. Komiteen
mottok 25. februar 2005 Forsvarsstabens brev med vedlegg av henholdsvis
18. november og 9. desember 2003 til Forsvarsdepartementet samt
departementets svar av 8. januar 2004 med vedlegg. Grunnet feil
gradering fra forsvarssjefens side erstatter brevet av 9. desember
2003 det opprinnelige brevet av 18. november 2003. Vedlagt innstillingen følger
statsrådens brev av 25. februar 2005 med vedleggene av
9. desember 2003 og 8. januar 2004 (Vedlegg 7). De graderte vedleggene
til brevet av 9. desember 2003 ble senere avgradert, jf. brev av
4. mars 2005 til komiteen.
Med henvisning til den avholdte høringen
den 21. februar 2005 ba komiteen den 23. februar 2005 forsvarssjefen
om å redegjøre nærmere for sine og Forsvarsstabens
reaksjoner på Forsvarsdepartementets svarbrev av 8. januar
2004 samt hvorvidt det var på tale med ny skriftlig kommunikasjon
med departementet. Forsvarssjefens svar til komiteen av 28. februar
2005 følger vedlagt innstillingen (Vedlegg 8).
Som oppfølging av korrespondansen mellom
komiteen, departementet og forsvarssjefen sendte komiteen 2. mars
2005 ytterligere spørsmål til statsråden.
Komiteen ba her om å få redegjort for blant annet
de interne dialogene mellom forsvarsministeren, forsvarssjefen og
Forsvarsstaben i forhold som blant annet fremkom i brevet fra Forsvarsstaben
av 18. november 2003 (senere erstattet med brev av 9. desember 2003).
Komiteens brev av 2. mars 2005 samt statsrådens svar av
4. mars 2005 med vedlegg følger vedlagt innstillingen (Vedlegg
9 og 10).
Komiteen mottok 4. mars 2005 også til
orientering kopi av brev av 2. mars 2005 fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet
med mer overordnede kommentarer til rapporten utarbeidet av Granskningsutvalget
for økonomistyring i Hæren (se nedenfor). (Vedlegg
11)
I nok et brev fra statsråden av 4.
mars 2005 i forbindelse med avgradering av vedleggene til brevet
av 9. desember 2003 opplyser statsråden at det i forbindelse med
departementets svarbrev av 8. januar 2004 er flere henvisninger
til tidligere korrespondanse; Forsvarsstabens (ARKUS")
brev av 12. desember vedlagt Forsvarsbyggs brev av 28.
november 2003 og FDs brev av 5. november 2003. Statsrådens
brev med ovennevnte vedlegg følger vedlagt innstillingen
(Vedlegg 12).
Komiteen ba den 18. februar 2005 om å få oversendt den
bebudede rapporten utarbeidet av Granskningsutvalget for økonomistyring
i Hæren. Oppdragsgiver var generalinspektøren
for Hæren. Rapporten ble oversendt komiteen 25. februar
2005. Den ble senere avgradert.
Komiteen mottok 7. mars 2005 (erstatter tidligere oversendelse
av 4. mars 2005) fra generalinspektøren for Hæren,
generalmajor Lars J. Sølvberg "Redegjørelse vedr.
aspekter knyttet til styringen av Hæren" (Vedlegg 13).
Under komiteens høring 4. mars 2005
ble det avtalt at utdypende informasjon på enkelte områder
skulle gjøres tilgjenglig for komiteen. Komiteen mottok
9. mars 2005 Oppfølging Del I fra forsvarsministeren. Vedlagt
fulgte Forsvarsstabens brev av 7. mars 2005 til Forsvarsdepartementet
med detaljerte og mer utfyllende kommentarer til " Rapport til Generalinspektøren for
Hæren fra granskningsutvalget for økonomistyring i
Hæren" med vedlegg, jf. også vedlegg 11. Statsrådens brev
av 9. mars 2005 med vedlegg følger vedlagt innstillingen
(Vedlegg 14).
- Åpne kontrollhøringer
Som ledd i komiteens behandling av saken ble
det 21. februar og 4. mars 2005 avholdt åpne kontrollhøringer.
Tema for høringene var de forhold som
fremkommer i Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) - 1. Ekstrakt
av Norges statsregnskap og regnskap for administrasjonen av Svalbard
for budsjetterminen 2003 - 2. Antegnelser til statsregnskapet og
saker til orientering. Sak 1 under Forsvarsdepartementet - Forsvarets
regnskap for 2003, samt den korrespondansen som har vært
mellom komiteen og statsråden i nevnte sak. Når
det gjaldt høringen den 4. mars 2005 ønsket komiteen
i tillegg å fokusere ytterligere på de forhold som
fremkom under høringen 21. februar 2005.
Følgende deltok på den åpne
kontrollhøringen 21. februar 2005:
Forsvarsminister Kristin Krohn Devold
Med bisitterne:
– Assisterende
departementsråd Morten Tiller, Forsvarsdepartementet
– Ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard,
Forsvarsdepartementet
– Forsvarssjef, general Sigurd
Frisvold
– Generalløytnant Svein
Ivar Hansen, sjef for Forsvarsstaben
– Oberst Arild Dregelid, sjef
for virksomhetsstyring i Personell, operasjoner og drift (POD),
Forsvarsstaben
– Administrerende direktør
Erik Hernes, Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)
– Generalmajor Lars J. Sølvberg,
generalinspektør for Hæren
Forsvarssjef, general Sigurd Frisvold
Med bisitter: Generalløytnant Svein
Ivar Hansen, sjef for Forsvarsstaben.
Generalmajor Lars J. Sølvberg, generalinspektør
for Hæren
Med bisitter: Major Mirjam Fadnes.
Adm. dir. Erik Hernes, Forsvarets logistikkorganisasjon
(FLO)
Med bisitter: Sjef Controlling FLO, John Andre Jakobsen.
– Norges
Offisersforbund ved forbundsleder Peter A. Moe
– Befalets Fellesorganisasjon
(BFO) ved leder Didrik Coucheron
– Krigsskoleutdannede Offiserers
Landsforening (KOL) ved leder Tor Erik Drangsholt
– Forsvarets Sivile Tjenestemenns
Landsforbund (FSTL) ved leder Edvin Værøy og 2.
nestleder Dan Sørensen
– Norsk Tjenestemannslag (NTL)
ved forbundssekretær Dag Westhrin og leder Tone Rønoldtangen,
NTL landsforening 101.
Følgende deltok på den åpne
kontrollhøringen 4. mars 2005:
Forsvarsminister Kristin Krohn Devold
Med bisitterne:
– Assisterende
departementsråd Morten Tiller, Forsvarsdepartementet
– Ekspedisjonssjef Fridtjof
Søgaard, Forsvarsdepartementet
– Forsvarssjef, general Sigurd
Frisvold
– Generalløytnant Svein
Ivar Hansen, sjef for Forsvarsstaben
– Generalmajor Egil Johansen,
sjef for Personell, operasjoner og drift (POD), Forsvarsstaben
Forsvarssjef Sigurd Frisvold
Med bisitterne:
– Generalløytnant
Svein Ivar Hansen, sjef for Forsvarsstaben
– Generalmajor Egil Johansen,
sjef for Personell, operasjoner og drift (POD), Forsvarsstaben
Stenografiske referat fra høringene
ligger som vedlegg til innstillingen.
Det å føre kontroll med regjering
og forvaltning er en av Stortingets viktigste oppgaver. Kontrollen
skal sikre at Stortingets vedtak og forutsetninger etterleves. Den skal
bidra til å hindre maktmisbruk og til å rette
opp feil og mangler i forvaltningen. Kontrollen har også som oppgave å etterprøve
om de beslutningsgrunnlag Stortinget får seg
forelagt, er korrekte og dekkende.
Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen
ikke har funnet grunnlag for å godkjenne Forsvarets regnskap for
2003. Den redegjørelse for Forsvarsdepartementets bruk
av over 30 mrd. kroner som regnskapet skulle være, er ikke
av en slik kvalitet at den kan danne grunnlaget for myndighetenes
kontroll.
Komiteen viser til forsvarskomiteens
enstemmige merknad i Innst. S. nr. 92 (2003-2004) om endringer på statsbudsjettet
for 2003, hvor man uttalte:
"Komiteen har videre merket seg at departementet har
måttet redusere 2003-budsjettet innenfor de store budsjettkapitlene
på grunn av til dels store overskridelser i 2002. Komiteen
vil vise til at dette svekker årets budsjett og vil be
om at Forsvaret forsøker å overholde budsjettene
når omdisponeringsproposisjonen er vedtatt. I motsatt fall
vil forsvarsbudsjettet måtte slite med et kontinuerlig
etterslep."
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til at forsvarssektoren, jf.
Innst. S. nr. 92 (2003-2004), som helhet hadde et mindreforbruk
i 2002. Det samlede bildet for forsvarsbudsjettet var således
et mindreforbruk i 2002.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteens
kontrollhøringer om regnskapet for 2003 og opplysninger
om betydelige budsjettoverskridelser i 2004 i tillegg
til de omdisponeringer som er innarbeidet under Stortingets behandling
av endringar i løyvingar m.v. i forsvarsbudsjettet for
2004, jf. Innst. S. nr. 60 (2004-2005), understreker ytterligere
inntrykket av manglende styring og kontroll fra forsvarsledelsens
side. 235 mill. kroner av overskridelsene gjelder etter det opplyste,
etterslep fra 2003.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig folkeparti har merket seg at overskridelsene
etter det opplyste, ikke gjelder etterslep fra 2003, jf. statsrådens
brev til komiteen av 28. januar 2005 pkt. 2.
Disse medlemmer viser til statsrådens
forklaring rundt de 235 mill. kronene. Basert på statsrådens svar
konkluderer disse medlemmer med at de 235 mill. kronene
ikke er årsaken til eller en del av overforbruket i 2004.
Statsrådens svar i komitéhøringen den
4. mars 2005 lød:
"I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte
til en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når
regningen ble sendt. Og den mottakende avdeling ville ikke føre
regningen før den ble betalt. Det var det som gjorde at
vi hadde et såkalt mellomregnskap. Samtidig visste den
enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme
en regning. For å ta et eksempel med Hæren: Hæren
hadde et mindreforbruk i 2003 på litt over 50 mill. kr
Det skyldtes bl.a. at deres andel av dette mellomregnskapet var
40 mill. kr, men regningen måtte gjøres opp i
begynnelsen av 2004, altså ble de 50 millionene som var
mindre forbrukt i 2003, overført og kunne benyttes til å betale
den andelen av mellomregnskapet som ble gjort opp i 2004.
Dette har vært vanlig praksis i mange år, og Stortinget
har aldri vært informert om summen av slike mellomværender
som oppstår i tidsrommet mellom føring i ulike
avdelinger."
Disse medlemmer viser til Regjeringens
ansvar for at bruk av midler skjer i henhold til Stortingets vedtak
og forutsetninger, og at det foreligger interne kontrollrutiner
som ivaretar styring med økonomien.
Disse medlemmer viser også til
brev av 3. desember 2004 der det fremgår at omfanget av
midler som årlig foreslås omdisponert på forsvarsbudsjettet, jf.
omgrupperingsproposisjonene til Stortinget, har de siste årene
gått ned. I 2000 var netto endring i forhold til vedtatt
budsjett 1,3 pst, mens den i 2004 bare er 0,18 pst. Disse
medlemmer merker seg også at Forsvarsdepartementet
har lykkes i å unngå store overføringer
av midler fra et budsjett til det neste. Overføringene
fra 2001 til 2002 var på i underkant av 1,8 mrd. kroner
(6,5 pst. av omgruppert budsjett), mens overføringen fra
2003 til 2004 var på ca. 400 mill. kroner (1,4 pst. av
omgruppert budsjett). De siste årene har utviklingen derfor
vært svært positiv.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til Regjeringens ansvar for at bruk av midler skjer i henhold
til Stortingets vedtak og forutsetninger, og at det foreligger interne
kontrollrutiner som ivaretar styring med økonomien.
Flertallet viser til at gjennomgangen av Riksrevisjonens
anmerkninger for 2001, 2002 og 2003 avdekker en klart negativ utvikling.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at det er forskjellige
antegnelser i årene 2001-2003, selv om det er noen gjengangere.
I denne sammenheng viser disse medlemmer til høringen
4. mars 2005 der forsvarsministeren uttalte at:
"Av utfordringer framover blir det nå å få på plass
de nye fasene i program Golf. Det skal håndtere internregnskap,
lagersystem, horisontal samhandel - områder som Riksrevisjonen
også har hatt påpekninger til, og som vi ikke
får løst fullgodt før vi får
de nye fasene av Golf-programmet på plass, slik vi tidligere
har redegjort for."
Disse medlemmer har videre merket
seg at det har oppstått nye, kritikkverdige forhold, mens
andre antegnelser ikke er gjentatt. Dette viser at det på noen områder
har vært en positiv utvikling.
Når det gjelder Riksrevisjonens vurdering
av Forsvarsdepartementets regnskap for 2003, har komiteen merket
seg generelle systemsvakheter og manglende interne kontrolltiltak
for eksempel ved implementeringen av nytt økonomisystem.
Det er stilt spørsmål ved hvilke krav til kompetanse
som er stilt til brukerne av det nye systemet. Manglende dokumentasjon
av grunnlaget for avskrivninger, svekker muligheten for etterprøving.
Alvorlige mangler knyttet til sporbarhet i det konsoliderte regnskapet
som manglende dokumentasjon for ompostering av bilag og
betydelige saldoer på balansekonti, har gjort det umulig å få et
riktig bilde av den økonomiske situasjon.
Komiteen har merket seg opplysninger
om at man i løpet av 2004 har tatt tak i spørsmålet
om manglende sporbarhet. Ifølge generalløytnant
Svein Ivar Hansens utsagn i komiteens høring
"(...) er (det) ingen tvil om at vi tar situasjonen
for 2003 meget alvorlig. Vi har gjennom 2004 jobbet kontinuerlig
med å forbedre ikke minst sporbarheten i systemet. Og jeg
mener at vi i hvert fall er godt på vei til et mye, mye
bedre resultat for 2004 når det gjelder sporbarhet, enn
det vi var i 2003".
Komiteen har imidlertid ikke
grunnlag for å ha noen kvalifisert mening om tiltakene
vil være tilstrekkelige for å sikre sporbarhet
for fremtiden.
Komiteen har videre merket seg
et uakseptabelt høyt antall inkassosaker, inkassovarsler
og purringer i 2003. 600 inkassosaker, 2 000 inkassovarsler og mellom
7 500 og 10 000 purringer slik det beskrives i Riksrevisjonens
anmerkninger, kan ikke forklares med store omstillinger. Forholdet
bidrar ikke til å styrke tilliten til økonomistyringen
i Forsvaret.
Komiteen har i forbindelse med
komiteens høring registrert opplysningen fra statsråden
om at alle inkassosaker dreier seg om krav fra virksomheter
utenfor Forsvaret.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at antallet inkassosaker
i Forsvaret nå er betydelig redusert. I desember 2004 var
antallet redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner),
jf. skriv fra statsråden datert 28. januar 2005. Disse
medlemmer har videre merket seg at statsråden i
skriv datert 3. desember 2004 understreker at tallene også omfatter
fakturaer som, på vanlig måte, må behandles
nærmere, og videre at Forsvaret mottar undertiden,
som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger
som krever innhenting av tilleggsinformasjon, avklaring i forhold til
fakturautsteder mv.
Komiteen vil understreke
betydningen av at offentlig virksomhet opptrer på en måte
som inngir tillit til samarbeidspartnere. Det er ikke akseptabelt
at næringsdrivende skal måtte gå til
inkasso for å få sitt rettmessige oppgjør
for leverte varer eller tjenester.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har imidlertid merket seg at dette
blant annet er fakturaer Forsvaret bestrider riktigheten av, jf.
skriv av 28. januar 2005.
Komiteen har merket
seg statsrådens uttalelse om at:
"Min oppfatning er at det ikke gir et korrekt svar
bare å skylde på systemene, fordi at man har her
ulike problemer på ulike kapitteleiere til ulik
tid og at det derfor ikke gir en presis fremstilling av virkeligheten.
Mange av de feil som har vært begått enkelte år,
har det vært mulig å unngå, og tiltak
som har vært iverksatt, har gjort at man ikke har gjentatt
dem for framtiden, Jeg synes derfor at det blir for upresist å skylde
på systemene."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at forsvarsministeren har
det overordnede ansvar for For-svarets
virksomhet. Gjennom integrering av forsvarssjefen i Forsvarsdepartementet
har man forsterket det politiske ansvaret mer enn det som er vanlig
i andre departement.
Flertallet vil her spesielt understreke
Forsvarsdepartementets overordnede ansvar for å sikre
langsiktig balanse mellom Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang.
Forsvarsdepartementet har fremholdt at det nye integrerte departementet
gir en helt ny mulighet til å styre mot fastsatte strategiske
omstillingsmål.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti er innforstått med at forsvarsministeren
alltid har hatt det hele og full overordnede ansvaret for virksomheten
i forsvarssektoren. Dette ansvaret ble ikke endret som følge
av Stortingets vedtak om en integrert strategisk ledelse i Forsvaret (Innst.
S. nr. 342 (2000-2001)), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001). Disse
medlemmer er også vel kjent med at forsvarssjefen
har to roller, og at det er kun i rollen som øverste militærfaglige
rådgiver at han er integrert i departementet. Forsvarsjefen
skal i rollen som etatssjef være en selvstendig og synlig
del av Forsvaret. I den rollen har han det hele og fulle
ansvar for å lede virksomheten i Forsvarets militære
organisasjon, støttet av forsvarsstaben.
Disse medlemmer viser til at
komiteen i brev datert 28. januar 2005 er gjort kjent med at LP
1 er et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene
for Forsvaret. Komiteen er derfor kjent med at innføringen
av det nye regnskaps- og lønnssystemet muliggjør
en effektivisering av regnskaps- og lønnsprosessene. Disse
medlemmer viser videre til opplysninger under høringene
om at stillingsfullmakter for grenstabene er delegert kapitteleierne,
slik at kapitteleier har fullmakt til å omdisponere mellom økonomistillinger
og andre stillinger. Under høringen 4. mars 2005 uttalte
generalmajor Egil Johansen blant annet at:
"da man lagde den nye forsvarsstaben, fikk generalinspektøren
en ramme på 23. Det har det vært snakk om fra
før. Da, med en maksimalt to oberster og to avdelinger,
var det noen andre føringer som ble gitt. Utover det hadde
generalinspektørene fullstendig mulighet til å organisere
staben ut fra sine egne behov."
Komiteen viser til at leder i
Norges Offisersforbund, Peter Andre Moe, under høringen
hevdet at fire av fem økonomiarbeidere er fjernet i Forsvaret
de siste årene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at også når det
gjelder internrevisjonen har antall stillinger blitt redusert. Flertallet antar
at disse forhold har bidratt til å svekke den interne kontroll.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har videre merket seg at forsvarssjefen
i høringen 21. februar 2005 uttalte at:
"(…) internrevisjonen er der, den er mindre,
og den fungerer."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, finner på denne bakgrunn uttalelser
som overfører ansvaret til de såkalte kapitteleiere
lite overbevisende. Ifølge de opplysninger forsvarsledelsen
selv gir mottar ikke kapitteleierne fullstendig informasjon om den økonomiske
situasjon før ledelsen og er derfor følgelig ikke
i stand til å foreta korreksjoner i forkant.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti er, med basis i Reglement for økonomistyring
i staten, kjent med at de som tildeles midler over et eget budsjettkapittel
har og alltid har hatt et selvstendig ansvar for at disse midlene
blir forsvarlig forvaltet i tråd med forutsetningene
for tildelingen og at dette ansvaret således ikke ble innført
i 2003. Disse medlemmer er kjent med at kapitteleierne har
plikt til å innhente all den informasjon som er nødvendig
for å lede virksomheten på forsvarlig vis. Disse
medlemmer merker seg også - som statsråden
kommenterte under høringen 4. mars 2005 - at det er kapitteleierne
som skal kjenne sitt forpliktelsesbilde, og at det er
kapitteleierne som skal kjenne hvilke regninger som kommer, men
som faktisk ennå ikke er registrert i regnskapet. Kapitteleiere
skal således alltid ha muligheten til å oppdage
faktiske avvik og uoverensstemmelser, eller underliggende indikasjoner om
slike, underveis, og melde fra til forsvarssjefen/overordnede
om dette. Forsvarssjefen rapporterer deretter videre til Forsvarsdepartementet
gjennom etatsstyringsmøtene. Disse medlemmer legger
for øvrig til grunn at regnskapet for 2004 blir behandlet som
en egen sak.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil
vise til at det i forbindelse med integreringen i Forsvarsdepartementet,
ble det av Forsvarsdepartementet utgitt et hefte "Forsvarsdepartementet
integrert fra 1. august 2003" som beskrev endringen ved departementet
og dets oppgaver og ansvarsområder. I dette heftet
står det blant annet:
"De strategiske funksjonene som forsvarssjefen har hatt
ansvar for er nå samlet på ett sted, i departementet. Strategisk
ledelse av Forsvaret handler om hvordan Forsvaret skal utvikles
over tid for best mulig å kunne løse sine oppgaver
på sikt, og hvordan Forsvaret skal brukes til enhver tid
for best mulig å løse dagens oppgaver. (…)
Forsvarsdepartementet er et regjeringskontor med ansvar for utforming
og iverksetting av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Departementet
er ansvarlig for overordnet styring og kontroll av underlagte
etaters virksomhet. (…) Departementsråden er departementets
høyeste faste embetsmann og har som hovedoppgave å være
rådgiver for forsvarsministeren og avlaste statsråden
i arbeidet med å lede og samordne departementets arbeid.
Forsvarssjefen har nå en dobbelthattet rolle som både øverste
fagmilitære rådgiver i departementet, og som etatssjef
for Forsvarets militære organisasjon. Det faktum at forsvarssjefen
nå er integrert i departementet, endrer ikke
departementsrådens funksjon. Departementsråden
bistås av en assisterende departementsråd, som
også er stedfortreder for departementsråden. (…)
Følgende er kjerneoppgaver i det integrerte departementet:
Strategisk
analyse, forskning og utvikling (FoU)
Langsiktig policyutvikling
og konsept- og doktrineutvikling på strategisk nivå
Perspektiv-
og strukturplanlegging
Plan, budsjettering og iverksetting
på mellomlang og kort sikt
Overordnet styring
av virksomheten i etatene i budsjettåret
Operasjonspolicy,
planlegging og styring på strategisk nivå
Øvelsespolicy,
planlegging og styring på strategisk nivå
Beredskapspolicy,
planlegging og styring på strategisk nivå
Krisehåndtering
Utvikling
og iverksetting av sikkerhets- politikk nasjonalt og internasjonalt
Utvikle
forsvarssamarbeid med allierte og partnerland
Strategisk
personelledelse
Informasjon, kommunikasjon og pressehåndtering
Strategisk
ledelse og styring av IKT-området
Organisasjonsutvikling
Forebyggende
sikkerhet på strategisk nivå
Juridiske
spørsmål
Internrevisjon/Controller
Internadministrasjon."
Videre ønsker disse medlemmer å vise
til ansvarsområdebeskrivelser beskrevet i nevnte
hefte:
"Controllerenheten skal bidra til at Forsvaret når
sine mål, gjennom å gi ledelsen støtte
i Forsvarsdepartementets styring og kontroll med underlagte ledd. Videre
er det en overordnet oppgave å vurdere om Forsvarets interne
kontroll er hensiktsmessig, tilstrekkelig, effektiv og om den fungerer
som forutsatt. Controllerenheten kan også påta
seg konsulent- og rådgivnings-oppgaver, delta i utviklingsarbeid,
samt bistå linjen i deres egne risikovurderinger.
(...)
Avdeling
for økonomi og styring har hovedansvaret for planlegging
og utvikling av Forsvarets virksomhet, organisasjon og struktur
innenfor den enkelte langtidsplanperiode. Videre skal
avdelingen drive overordnet styring og kontroll av virksomheten
i underlagte etater. Dette innebærer blant annet ansvar
for å konkretisere planer og budsjetter på tiltaksnivå for
hele langtidsperioden, utarbeide forslag til budsjettprofil,
kostnadsanalyser for det kortere og lenge perspektiv,
moderniserings- og effektiviseringstiltak innenfor hver enkelt planperiode,
utarbeide de årlige budsjetter med tilhørende
iverksettings-dokumenter, styre Forsvarets investeringsvirksomhet
fra beslutning om anskaffelsen er fattet, samt overordet styringsansvar
for materiell-og EBA-forvaltning."
Slik disse medlemmer ser det,
viser dette at det er departementets ansvar å se til at
Forsvarets drift går i balanse. Videre er det forsvarsministerens
oppgave å sørge for at Forsvarsdepartementet utfører
sine kontrolloppgaver. Det er etter disse medlemmers oppfatning
også forsvarsministerens plikt å informere Stortinget
om forhold som påvirker inneværende og kommende
budsjetter. Dersom forsvarsministeren ikke finner den gitte informasjon
tilstrekkelig faglig og økonomisk god nok, plikter statsråden å iverksette
nødvendige tiltak for å frembringe et kvalitativt
tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for fremleggelse for Stortinget
i forbindelse med blant annet budsjettarbeid. Dersom slik nødvendig
kvalitetssikret informasjon ikke kan fremlegges i forbindelse med
departementets og Stortingets arbeid, må dette problem
fremlegges for Stortinget. Dette innebærer slik disse
medlemmer ser situasjonen at forsvarsministeren er ansvarlig
for å informere Stortinget om de faktiske forhold rundt omstillingen,
omstillingens utfordringer, oppdukkede problemstillinger, reaksjoner
og innspill fra etaten og resultater av omstillingen både
positivt og negativt. Slik disse medlemmer vurderer
de fremlagte informasjoner til Stortinget og med bakgrunn i forsvarsministerens
uttalelser under høringene om at hun vurderer hva som er
relevant informasjon til Stortinget ut fra subjektive kriterier,
kan disse medlemmer ikke se at de nødvendige
informasjoner er overbrakt Stortinget.
Komiteen har merket
seg uttalelsene fra generalinspektørenfor Hæren hvor han uttaler at han
ikke hadde tilstrekkelig kontroll i 2004:
"Det var etter mitt syn knapt mulig for en budsjettansvarlig å utøve
fullgod, reell kontroll i 2004. Det gjelder ikke minst for oss som
har rollen som generalinspektører. Generalinspektørens
evne til faktisk styring er vesentlig redusert fra få år
tilbake. Blant årsakene til det hører
størrelsen og strukturen på eget stabsapparat,
evnen til styring av kompetanseutvikling og bemanning, evnen til
styring av materialinvestering og utrustning og innflytelsen på ressurs-
og virksomhetsstyringssystemene. Det forventes at en generalinspektør
har de instrumenter som kreves for å løse sitt oppdrag
og til å ivareta ansvar. Selv innen områder som er
definert som styrkeprodusentens oppgave og ansvar, er dette nødvendigvis
ikke lenger tilfelle."
Komiteen konstaterer at myndighet
og ansvar må henge sammen.
Komiteen registrerer også at
generalinspektøren hevder at Hæren ikke har tilstrekkelig
fagkompetanse på økonomiområdet og at
behovet for egenkompetanse knyttet til innføringen av det
nye regnskapssystemet høsten 2003 ble undervurdert.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til opplysninger fremkommet under
høringene og konstaterer at introduksjonen av et komplekst
regnskaps- og styringssystem kombinert med sterk nedbemanning, har
vanskeliggjort ytre etaters mulighet for økonomistyring. Mens
man i andre virksomheter styrker ansatte både i antall
og kompetanse ved innføring av nye systemer, har Forsvaret
foretatt en drastisk nedbemanning av dem som skulle forestå implementeringen
av systemet.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti legger på bakgrunn av uttalelsen
fra generalmajor Johansen i høringen 4. mars 2005 til grunn,
at generalinspektørene står fritt til å innrette
sin egen stab etter egne behov, dog innenfor gitte rammer hva gjelder
bl.a. stabens samlede størrelse. Denne friheten gir anledning
til å omprioritere personell innen de ulike fagfeltene
- herunder økonomi - slik at den samlede tjenesten blir
ivaretatt best mulig. Disse medlemmer merker seg
at denne friheten har blitt benyttet på ulikt vis, spesifikt
ved at sjøforsvarsstaben har tre til fire mann
med økonomibakgrunn i virksomhetsstyrerrollen, mens hærstaben
bare har én.
Disse medlemmer har også merket
seg at statsråden i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen av
28. januar 2005 orienterer om at det nye systemet var og vil fortsatt
være et viktig verktøy i arbeidet med omstillingen
og nedbemanningsmålene for Forsvaret. Videre merker disse
medlemmer seg at statsråden i brev til forsvarskomiteen
av 10. november 2004 redegjør for at nåværende
bemanning relatert til økonomifunksjonene er dimensjonert
ut fra det nye systemet, og de krav dette setter i forhold til effektive
arbeidsprosesser.
Komiteen har videre
merket seg spørsmålsrunden mellom saksordfører
Kjell Engebretsen og administrerende direktør Erik Hernes
i Forsvarets logistikkorganisasjon. På spørsmål
fra saksordfører om prislista og prisforståelsen
var helt klar, uttaler Hernes:
"Nei, prislista er ikke helt klar. Vi begynner å få på plass
prislister for alle de oppgavene som vi ser og som vi kan levere
i dag. Den vil nok ikke være hundre prosent komplett, men
den vil være tilstrekkelig til at generalinspektørene
kan lage seg et driftsbudsjett over det aktivitetsnivået
som de har på årsbasis."
Saksordfører:
"Men til nå har det vært slik at
generalinspektørene kunne bestille fordi de er nødt
til å gjøre det for å holde hjulene i
gang i den aktivitet som skal være i gang, og så viser
det seg ved årets slutt at regninga var atskillig høyere
enn hva man faktisk hadde forventet?"
Hernes:
"Ja, det kan man risikere."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Stortinget forutsatte at
summen skulle være null ved innføring av horisontal
samhandel og konstaterer at forholdene ikke er blitt lagt til rette
for et slikt resultat.
Flertallet finner prosedyrene
i tilknytning til innføring av horisontal samhandling lite
egnet til å styrke troen på at økonomistyringen
i Forsvaret nå er brakt under kontroll.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg administrerende
direktør Erik Hernes i Forsvarets logistikkorganisasjon
i sine uttalelser om at prislisten ikke vil være komplett:
"(…) men den vil være tilstrekkelig
til at general-inspektørene kan lage seg et driftsbudsjett."
Disse medlemmerhar
merket seg statsrådens redegjørelse under høringen
21. februar 2005, om at det har vært viktig å innføre
horisontal samhandel slik at man ikke lenger skal kunne bestille
fra egen organisasjon, uten å ha noe korrekt
bilde av hvilke kostnader som faktisk følger med. Disse
medlemmer legger derfor til grunn at innføring
av horisontal samhandel skal bidra til økt kostnadsbevissthet
og bedre synliggjøring av kostnader i organisasjonen, og dermed
er viktig i arbeidet med å rasjonalisere Forsvaret.
Disse medlemmer har videre merket
seg Modulf Aukans spørsmål under høringen
21. februar 2005 om det er:
"en voldsom administrasjon og store kostnader for å administrere
den horisontale samhandlingen."
Der administrerende direktør i Forsvarts
logistikkorganisasjon svarte:
"… til det siste vil jeg svare et ubetinget
nei."
Disse medlemmer legger
til grunn at det nå er lagt bedre til rette for horisontal
samhandel gjennom de prosedyrer som er innført i tråd
med Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste
for oppfølging av riksrevisjonssaker, blant annet gjennom
felles faktureringsrutiner i hele Forsvarets militære
organisasjon og innføring av nytt datastøtteverktøy
i januar 2005.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at Forsvaret gjennom
et mer sentralisert regnskapssystem - Forsvarets regnskapsavdeling
- har overført kunnskap om den økonomiske situasjon
og styringsmuligheter, og derved også et større
ansvar for den daglige, detaljerte oppfølgingen, til forsvarsledelsen.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til opplysninger under høringene
om at regnskapssystemet (SAP) gir ulike nivåer i Forsvarets
militære organisasjon innsyn i den økonomiske
situasjonen og dette ikke er eksklusivt for forsvarsledelsen. Det
er imidlertid også viktig å kjenne hele forpliktelsesbildet
inklusive forventede utgifter som ikke er regnskapsført,
slik at en har en korrekt basis for prognoser. Den lokale økonomioppfølgingen er
fortsatt organisert ved driftsenhetene, selv om man har tatt i bruk
et sentralisert system. Disse medlemmer har merket
seg at driftsenhetene fortsatt er ansvarlig for å kontrollere
og følge opp regnskapet for egen enhet og at rapportering
foregår gjennom faglinje økonomi, jf. forsvarssjefens årsrapport
for 2004, vedlegg C.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstrepari, har
registrert at statsråden i tilknytning til Riksrevisjonens
anførsler for 2003 hevder å ha satt i gang en
rekke tiltak for å bedre økonomioppfølgingen.
I Forsvardepartementets svar til Riksrevisjonen heter det blant
annet:
"De mangler Rr har påpekt er nå enten
rettet opp eller det er gitt tidsfrister for oppfølging.
Det er etablert et tett samarbeid mellom departementet og forsvarssjefen (FSJ)
i den forbindelse, og det er utarbeidet en egen detaljert liste
med konkrete tiltak."
Flertallet viser til at det i
den grad de tiltak statsråden har bebudet er iverksatt
i 2004, gjenstår det å se om de har forventet
effekt.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har registrert at statsråden
i tilknytning til Riksrevisjonens anførsler for 2003 har satt
i gang en rekke tiltak for å bedre økonomioppfølgingen.
I Forsvardepartementets svar til Riksrevisjonen heter
det blant annet:
"De mangler Rr har påpekt er nå enten
rettet opp eller det er gitt tidsfrister for oppfølging.
Det er etablert et tett samarbeid mellom departementet og forsvarssjefen (FSJ)
i den forbindelse, og det er utarbeidet en egen detaljert liste
med konkrete tiltak."
Disse medlemmer viser til at
Riksrevisjonens gjennomgang av regnskapet for 2004 vil gi informasjon
om de iverksatte tiltak har hatt forventet effekt.
Disse medlemmer har merket seg
statsrådens uttalelse under høringen 4. mars 2005:
"Noen av tiltakene har gitt dokumenterbar effekt allerede.
Vi har fått en betydelig nedgang i inkassosaker,
betydelig reduksjon av feilbelastninger ved lønn, og vi
har fått betydelig reduksjon i utestående, forfalte fordringer.
Andre tiltak må virke over tid. Kompetanseheving
er et eksempel på noe som vil vare over år."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser særlig til den usikkerhet
som har vært i forbindelse med overskridelsen for 2003.
I pressemelding fra Det norske forsvarets offisielle informasjonstjeneste
av 21. januar 2005 i forbindelse med opplysningene om overskridelser
i 2004 het det:
"Av dette er ca. 220 millioner kroner etterslep fra 2003
som skyldes at balansen i regnskapssystemet er utlignet i 2004.
I tillegg er det utestående fordringer på ca.
80 millioner kroner".
Under høringen er imidlertid etterslepet
opplyst å ha blitt kvantifisert til 235 mill. kroner og
skyldes - ifølge statsråden - at man har avviklet
en ordning med mellomregnskap der alle deler av Forsvaret hadde
noen fakturaer knyttet til mellomregnskapet som måtte betales.
Flertallet har merket seg opplysningen
om at man helt i tråd med pålegg fra Riksrevisjonen
avviklet ordningen med mellomregnskap, og at dette ville avdekke et
betydelig beløp som måtte dekkes. Flertallet finner
det sterkt kritikkverdig at man ikke informerte Stortinget om overskridelsen
og at man heller ikke synliggjorde inndekkingen i endringsproposisjonen
for 2003 eller i budsjettforslaget for 2004.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser igjen til statsrådens forklaring
rundt de 235 mill. kronene. Basert på statsrådens
svar konkluderer disse medlemmer igjen med at de
235 mill. kronene ikke er årsaken til eller en del av overforbruket
i 2004. Statsrådens svar i komitéhøringen
den 4. mars 2005 lød:
"I det gamle systemet ble en regning som en avdeling sendte
til en annen avdeling, ført i et mellomregnskap når
regningen ble sendt. Og den mottakende avdeling ville ikke føre
regningen før den ble betalt. Det var det som gjorde at
vi hadde et såkalt mellomregnskap. Samtidig visste den
enheten som hadde kjøpt en tjeneste, at det ville komme
en regning. For å ta et eksempel med Hæren: Hæren
hadde et mindreforbruk i 2003 på litt over 50 mill. kr
Det skyldtes bl.a. at deres andel av dette mellomregnskapet var
40 mill. kr, men regningen måtte gjøres opp i
begynnelsen av 2004, altså ble de 50 millionene som var
mindre forbrukt i 2003, overført og kunne benyttes til å betale
den andelen av mellomregnskapet som ble gjort opp i 2004.
Dette har vært vanlig praksis i mange år, og Stortinget
har aldri vært informert om summen av slike mellomværender
som oppstår i tidsrommet mellom føring i ulike
avdelinger."
Disse medlemmer mener det var
på høy tid å ta Riksrevisjonens kritiske
merknader til denne praksisen til følge, og er derfor tilfreds
med at det nye regnskapssystemet følger kontantprinsippet.
Komiteen viser til
at Riksrevisjonens anmerkninger til statsregnskapene for
2001, 2002 og 2003 spesielt har påpekt svakheter innen
områdene lønn, anskaffelser og lager.
Komiteen anser det hensiktmessig å kommentere utviklingen
innen disse områdene særskilt:
- Lønn
Riksrevisjonens gjennomgang av statsregnskapet
for 2001 viste betydelig bruk av overtidsbetaling. Utbetalinger
i forbindelse med øvinger økte med 29 pst. fra 2000
til 2001, samtidig som det ble avdekket at flere avdelinger utbetalte øvingstillegg
for forhold som hører inn under reglene om overtid. 59
personer i ledende stillinger hadde mer enn 250 timer overtid, dette
på tross av at offiserer med grad oberstløytnant/kommandørkaptein
og høyere normalt ikke har rett til overtid, men kan i
enkelte spesielle tilfeller få godtgjort inntil 300 timer
pr. kalenderår.
Komiteen viser til
at departementet beklaget og bekreftet at den normale øvingsaktiviteten
i 2001 ikke skulle tilsi en så stor økning som
påvist, og at det lovet å følge utviklingen
nøye.
Statsregnskapet for 2002 viste at overtidsutbetalingene
steg fra 276 mill. kroner i 2001 til 322 mill. kroner i 2002. Antall
personer i ledende stillinger med registrert overtid var
om lag 900, hvorav 32 med over 300 timer.
I tillegg økte utbetalingene for øvinger
utenfor arbeidstid fra 308 mill. kroner i 2001 til 444 mill. kroner
i 2002. Mangel på øvingsplaner og rapporter vanskeliggjorde
kontrollen.
Komiteen konstaterer at departementet
også i tilknytning til dette årsregnskapet erkjente
at det har vært enkelte brudd på lov-, avtale-
og regelverk som kunne tyde på mangelfull kontroll og oppfølging,
og viste til at det var satt i gang arbeid med å skaffe
oversikt.
Komiteen vil bemerke at departementets
svar i tilknytning til behandlingen av de to foregående
regnskaper skulle tilsi en bedring av situasjonen for 2003.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti er derfor tilfreds med at Riksrevisjonen
ikke hadde anmerkninger til bruk av overtid og øvingstillegg
i 2003.
Komiteen viser til
at gjennomgangen av statsregnskapet for 2003 imidlertid
viser at Forsvarets lønnsadministrasjon ikke kan bekrefte
at det for periodene november og desember 2003 er utbetalt korrekt lønn
til alle ansatte. Personinformasjon med blant annet plassering i
riktig stilling, er ikke oppdatert. For utbetalinger av lønns-
og reiseforskudd i samme periode på henholdsvis 12,2 mill.
kroner og 3,2 mill. kroner har det ikke latt seg kontrollere om
beløpene er trukket inn. Rettmessige krav til trygdekontorer
er ikke sendt i tide og derved blitt foreldet og refusjoner gått tapt.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til Forsvarets militære organisasjons
tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonsantegnelser
der det fremgår at Forsvarets lønnsadministrasjon
er styrket med flere ressurser, og at Forsvarets lønnsadministrasjon
overtok ansvaret for lønnsforskudd og refusjoner fra 1.
april 2004. Disse medlemmer har merket seg at det
i tiltakslisten per 18. februar 2005 fremgår at over 60
pst. av lønnsforskuddene er utlignet og at refusjoner er à jour
med 98 pst. av transaksjonene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, konstaterer at statsråden i
brev av 3. desember 2004 til kontroll- og konstitusjonskomiteen
redegjør for en rekke forhold som kan ha påvirket
resultatet, men uten at feilene er rettet opp. Flertallet finner
det foruroligende når statsråden konkluderer med
at
"Arbeidet er krevende, og det vil også i årene
etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke
personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer
som vil kunne oppstå."
Flertallet har også registrert
uttalelsen fra major Mirjam Fadnes under komiteens høring
den 21. februar 2005, hvor hun fremholder at
"(...) det som har vært et problem gjennom året,
og også i 2003, er at lønnsutbetaling har truffet
forskjellige kapitteleiere, fordi datakvaliteten i bunnen er for dårlig
- personelldataene i bunnen er for dårlig. Det har gått
litt på kryss og tvers i 2003, og også i 2004,
så man har fått misvisende tall."
Heller ikke denne uttalelsen gir flertallet grunnlag
for å anse seg beroliget i forhold til fremtidige lønnsutbetalinger.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti konstaterer at statsråden
i brev av 3. desember 2004 til kontroll- og konstitusjonskomiteen
redegjør for en rekke forhold som kan ha påvirket
resultatet, samt redegjør for
og henviser til de tiltak som er iverksatt for å utbedre
dette.Disse medlemmer har
merket seg at statsråden konkluderer med at:
"Arbeidet er krevende, og det vil også i årene
etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke
personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer
som vil kunne oppstå."
Disse medlemmer har også registrert
uttalelsen fra major Mirjam Fadnes under komiteens høring
den 21. februar 2005, hvor hun fremholder at:
"det som har vært et problem gjennom året,
og også i 2003, er at lønnsutbetaling har truffet
forskjellige kapitteleiere, fordi datakvaliteten i bunnen er for
dårlig - personelldataene i bunnen er for dårlig.
Det har gått litt på kryss og tvers i 2003, og
også i 2004, så man har fått misvisende
tall. "
Denne uttalelsen gir isolert ikke disse
medlemmer grunnlag for å anse seg beroliget i forhold
til fremtidige lønnsutbetalinger. Disse medlemmerhar merket seg at statsråden
i brev av 3. desember 2004 redegjør for at dette i stor
grad skyldes at det i perioden fra 1. november 2003 og frem til
sommeren 2004 var store endringer i Forsvarets organisasjon, hvilket
medførte at mange tilsatte fikk nye stillinger. Disse medlemmer er
også kjent med at Forsvarets personell ofte bytter
jobb og arbeidssted som følge av en treårsrotasjonsordning.
Disse medlemmer har merket seg
at statsråden i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 28. januar 2005 redegjør for at det er utviklet egne
datarapporter, levert gjennom program Golf, som overvåker hvilke
registreringer som er foretatt med tilbakevirkende kraft.
Dette gjør at Forsvarets militære organisasjon
er i stand til å kontrollere i hvilken grad disse registreringene
har effekt på regnskapet og danner grunnlaget for eventuelle
korreksjoner.
Disse medlemmer vil understreke
at det er kapitteleierne/avdelingssjefene som har ansvar
for at de personellopplysningene som ligger i databasen for egne
ansatte er korrekt, slik at lønnsutbetalinger blir korrekte
og treffer riktig kapitteleier.
- Anskaffelser
Komiteen viser til
at det ved gjennomgang av statsregnskapet for 2001 ble avdekket
en rekke tilfeller der det ikke kunne fremlegges tilfredsstillende
anbudsprotokoller og skatteattester. I kommentarer til statsregnskapet
for 2002 kom det fram at et flertall av de reviderte anskaffelsene
ikke var offentlig utlyst for konkurranse. I en del tilfeller kunne
det ikke legges fram tilfredsstillende anskaffelsesprotokoller,
skatteattester og HMS-erklæringer. Rutiner og
arkivsystemet var mangelfulle.
Komiteen registrerer at statsregnskapet
for 2003 viser at et flertall av driftsanskaffelsene ikke ble lyst
ut på anbud. Tilfredsstillende dokumentasjon for bruk av direkte
kjøp basert på eneleverandørsituasjon,
mangler. En del registreringsprotokoller er fortsatt mangelfulle, samtidig
som kravene om skatteattester og HMS-erklæringer
ikke er oppfylt.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at forsvarsministeren
i høringen 4. mars 2005 uttalte at Forsvarsdepartementet
1. september 2004 innførte et nytt anskaffelsesregelverk
for Forsvaret som skal bidra til at Forsvaret for fremtiden følger
gjeldende anbudsprosedyrer. Videre merker disse
medlemmer seg at det i Dokument nr. 1 (2004-2005) fremkommer
at Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) er omorganisert
for å styrke innkjøpskompetansen, noe som har medført
at all kompetanse knyttet til materiellanskaffelsesprosesser nå er
samlet i en egen FLO/Materielldivisjon. Dette slik at en
opparbeider kompetanseheving og kan ta ut synergieffekter.
Komiteen har videre
merket seg at Riksrevisjonen ikke har hatt grunnlag for å gjennomføre
en tilfredsstillende revisjon av investeringsanskaffelsene på grunn
av feil og mangler i Forsvarets investeringsdatabase. Opplysninger
om totalkostnader per prosjekt mangler, med to unntak.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti konstatere imidlertid at det fremgår
av Dokument nr. 1 (2004-2005) at Forsvarets investeringsdatabase
(FID) er et fleksibelt planleggingsverktøy for strategisk
og dynamisk styring av materiellinvesteringene i Forsvaret og at
Forsvarets investeringsdatabase således ikke er et regnskapssystem
som bør nyttes i revisjon av Forsvarets regnskap.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det synes som at Stortingets
forutsetninger om å redusere driftskostnadene og øke
investeringene, har ført til at anskaffelser av driftsmessig
karakter er belastet bevilgningene for investeringer.
Flertallet viser til statsrådens
svar til Riksrevisjonen i forbindelse med regnskapet for
2002 hvor hun sa:
"Jeg konkluderer her med at forholdene knyttet til Forsvarets
anskaffelser vil bli nøye fulgt opp i etatsstyringen av
FMO i tiden fremover."
Flertallet konstaterer at resultatene
så langt synes å ha uteblitt.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har i denne forbindelse merket seg
at nytt anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), som avgrenser
og innskjerper fullmakten til å inngå forpliktelser
i Forsvaret, ble godkjent og tatt i bruk fra 1. september 2004,
jf. Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for
oppfølging av riksrevisjonssaker.
- Lager
Komiteen har merket
seg at spørsmålet om lagerkontroll var et av Riksrevisjonens
ankepunkt ved behandlingen av statsregnskapet for 2001 og hvor statsråden
uttalte at hun "ser alvorlig på Riksrevisjonens
kritikk vedrørende anskaffelser og lager" og hvor det ble
bebudet at forholdet skulle følges opp.
Ved gjennomgangen av statsregnskapet for 2002
ble det avdekket at 1 200 containere ved Forsyningslager Sør-Norge
hadde stått i flere år uten at det var foretatt opptelling.
I tillegg mottok lageret 450 containere fra et nedlagt lager i 2002
uten at det ble foretatt regnskapsmessig kontroll med materialet.
Også dette forholdet ble bebudet fulgt opp.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg forsvarsministerens
uttalelse under behandlingen av Innst. S. nr. 143 (2003-2004), jf.
Dokument nr. 1 (2003-2004) i Stortinget 11. mars 2003, om at når
det gjelder lagerhold, er alle de 1 650 containerne som Riksrevisjonen
omtaler, med unntak av 156, splittet og regnskapsført,
og videre at det pågikk et arbeid med å sluttføre
de siste containerne.
Komiteen konstaterer
at revisjonen av lagerområdet for 2003 har avdekket at
det ikke har skjedd vesentlige endringer vedrørende
oppfølgingen av Egenkontrolldirektivets intensjoner. Egenkontrollplaner
og dokumentasjon av eventuelle tellinger manglet eller viste ikke
omfanget av tellingene. Visitasjonsprotokoller var i mange tilfeller
ikke opprettet eller ført etter intensjonene.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg opplysninger under
høringene 21. februar 2005 og 4. mars 2005 om at det nå er
etablert en visitasjonsprotokoll ved alle avdelinger. Videre at
alle lagre i Forsvarets logistikkorganisasjon følges opp
med månedlig rapportering på egenkontroll og visitasjonsprotokoll,
og kvartalsvis på lagertelling, og at det for øvrige avdelinger
i Forsvarets militære organisasjon er etablert plan for
egenkontroll ved 92 pst. av avdelingene.
Komiteen har også merket
seg at revisjon av materiellbeholdningene ved Forsvarets hurtig
reaksjonsstyrke og dets underavdelinger, enhetene i Irak og Afghanistan,
ikke var gjennomførbar da det ikke var mulig å frembringe
materiallister.
Komiteen har registrert statsrådens
påpeking av at "(...) man i hvert fall har implementert
nye retningslinjer for materiell forvaltning, at det er etablert
visitasjonsprotokoll ved alle FLOs avdelinger og de fleste
av Forsvarets avdeling m.v. ...)" som tiltak for å bedre oversikten
over lagersituasjonen. Dette er riktig og nødvendig. Komiteen stiller
seg imidlertid kritisk til at tiltakene først iverksettes
fra og med høsten 2004 - altså tre år
etter at manglene ble påpekt.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at Forsvaret har
hatt et klart regelverk om lagertelling, men at Forsvaret
ikke har fulgt opp sitt eget regelverk. Videre har disse
medlemmer merket seg at opplysningen fra forsvarsministeren
under høringen 21. februar 2005 om "at general Svein Ivar
Hansen har reist rundt til alle de 70 driftssjefene for nettopp å understreke
hvor viktig dette er, at det faktisk telles, og at det også har
vært gjennomført kurs for driftssjefer". Disse
medlemmer ser at det er behov for at ansvar gjøres
gjeldende, og ser derfor positivt på at merknader fra Riksrevisjonen
får karrieremessige konsekvenser.
- Horisontal samhandling
Komiteen har merket
seg måten ordningen med horisontal samhandling har fungert
på. Riksrevisjonen viser til at det er avdekket at regnskapsføringen
av horisontal samhandel mellom Forsvarets enheter praktiseres svært
ulikt i forsvarsgrenene, at transaksjonene føres i ulike
systemer og at retningslinjene som har vært utgitt av Forsvaret,
har vært i strid med bevilgningsreglementets
kontantprinsipp.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti legger til grunn at det nå er lagt
bedre til rette for horisontal samhandel gjennom de prosedyrer som
er innført i tråd med Forsvarets militære
organisasjons tiltaksliste for oppfølging av riksrevisjonssaker. Disse
medlemmer mener at det i tillegg er avgjørende
at både bestillende enhet og leverandør (FLO)
har forståelse for at tjenester og leveranser skal kostnadsfastsettes
ved bestilling og at dette registreres fortløpende, slik
at prognoser blir korrekte.
Komiteen viser også til
uttalelse fra Edvin Værøy fra Forsvarets Sivile
Tjenestemenns Landsforbund under komiteens høring den 21.
februar 2005, hvor han sier at:
"Horisontal samhandel med internfakturering ble innført
uten at det forelå fullverdige økonomiske og leveransemessig
bindende samhandels- eller leveranseavtaler mellom partene.
Forståelsen for systemet og kompetansen om bruk og rutiner
var meget mangelfull. Vi mangler også et kostnadsbilde
over innføringen av et system som krever store ressurser
til å flytte tall internt i Forsvaret."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, anser sitatet ovenfor som et dekkende
uttrykk for den fremstilling av innføringen av internfaktureringssystemet
som er fremkommet under komiteens høring og stiller
seg sterkt kritisk til det grunnlaget man har gjennomført
ordningen på.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til uttalelse fra administrerende
direktør for Forsvarets logistikkorganisasjon
som under høringen 21. februar 2005 ubetinget benektet
at det skulle være store kostnader forbundet med å administrere
den horisontale samhandelen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,har
også merket seg opplysningene fra Forsvarets logistikkorganisasjon hvor
det fremgår at over 300 mill. kroner av det påståtte merforbruk
for Forsvarets logistikkorganisasjon i 2004 egentlig skulle vært
belastet andre våpengrener i Forsvaret.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har merket seg at en vesentlig
del av dette gjelder ufakturerte fordringer, og vil påpeke
at det er Forsvarets logistikkorganisasjons ansvar å påse
tidsriktig fakturering. Forpliktelsesbildet må være
kjent både hos kunde og leverandør for at disse
skal kunne ha riktige prognoser.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at statsrådens svar
under begge høringer bekrefter et inntrykk av at statsråden
først tar tak i enkeltforhold etter at Riksrevisjonen har
avdekket svakheter.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har imidlertid merket seg at mange
av de tiltakene som er iverksatt for å rette opp feil også bidrar
til å forebygge nye feil. Disse medlemmer har
videre merket seg at det har kommet til nye forebyggende tiltak
i forsvarssjefens tiltaksliste for oppfølging
av riksrevisjonssaker.
Komiteen finner det urovekkende
når lederne av viktige organisasjoner som Norges Offisersforbund
og Befalets Fellesorganisasjon hevder at dialogen, tilliten og samarbeidet
mellom organisasjonene og ledelsen i Forsvarsdepartementet er borte.
Enhver omstilling er avhengig av nært samarbeid og tillit
mellom ledelse og ansatte dersom den skal lykkes.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti tar til etterretning statsrådens
utsagn under høringen 21. februar 2005 om at:
"Jeg vil for egen del legge til at mitt ønske
er å ha et åpent og godt samarbeid med samtlige
organisasjoner. Jeg ser klart at det er et forbedringspotensial
her, og jeg vil ta initiativ til å rette opp samarbeidet,
i den forstand at det i hvert fall oppleves som at jeg har interesse
og genuin vilje til å ha et så godt samarbeid
som mulig. Fra min side har intet annet vært tilsiktet."
Og videre at:
"Vi diskuterer mange ting friskt - det skulle bare mangle.
Men når det er trukket en konklusjon, og ofte skjer det
formelt ved at det kommer en formell anbefaling fra departementsråden
til meg, er vi over i en mer formell fase. Men jeg tror at alle
organisasjoner som ønsker å være gode
på omstilling, alle organisasjoner som ønsker å være
levende, må ha det jeg kaller en brainstormingsfase, en
fase som er ganske fri, men så, når beslutningen
er fattet, må man selvfølgelig forholde seg til
den fattede beslutningen."
Disse medlemmer tar også til
etterretning forsvarssjefens utsagn under samme høring
om at:
"Jeg vil også understreke at vi vektlegger
et godt samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene",
samt at:
"Jeg vil sterkt ta avstand fra det som jeg oppfatter som
urimelige påstander fra Norges Offisersforbund og Befalets
Fellesorganisasjon, om at man ikke kan si fra internt i Forsvaret.
Tvert imot har jeg oppmuntret til at man skal si fra, og jeg kommer
til å fortsette med det. Det er både en rett og
en plikt å si fra internt i Forsvaret."
Komiteen viser til at statsråden
i en rekke tilfeller understreker at hennes oppgave er å tilfredsstille
de krav Stortinget har satt. Under komiteens høring uttalte hun
blant annet:
"Og det hører med til bildet at Forsvaret
har jobbet på spreng med å tilfredsstille de krav
Stortinget satte våren 2001, i det tempoet som ble fastsatt,
dvs. innen 31. desember 2005. For å kunne realisere de
mål vi satte i 2001, har det vært nødvendig å ha
et høyt tempo i omstillingen."
og
"Vi har valgt å gjennomføre de
omstillingene som er, og i det tidstempoet Stortinget har besluttet,
uten å ha perfekt informasjon om alle konsekvenser det
ville medføre på forhånd. På mange
måter kan man si at det har vært en "learn as
you go holdning", og det har gått meget bra, men ikke perfekt."
Komiteen er enig i at statsråden
skal iverksette Stortingets vedtak, men vil understreke at de vedtak Stortinget
har truffet er basert på opplysninger og tilrådninger
fra Regjeringen. Dersom forholdene endrer seg, at mål ikke
kan eller bør nås av ulike årsaker, er
det statsrådens plikt å sørge for at
Stortinget blir informert og får anledning til å ta
stilling til det endrede grunnlaget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti har i denne sammenheng merket seg
forsvarsministerens uttalelse i høringen den 4. mars 2005:
"Jeg følte meg trygg, også i dialog
med forsvarsledelsen, på at vi innenfor de bemanningstallene
vi hadde, innenfor de vedtak Stortinget hadde gjort, faktisk kunne
utføre våre oppgaver. Det har det også vist seg
i ettertid at vi har klart. De fleste forsvarsgrener har også klart å styre
sine ressurser innenfor de tall og den bemanning stabene har fått."
Komiteen har merket seg opplysninger
om at generalinspektøren for Hæren i
brev av 21. februar 2003 advarer mot forslaget til årsverksreduksjon
i Hærstaben. Ifølge forsvarssjefen ble tilsvarende
henvendelse oversendt fra generalinspektøren
for Heimevernet:
"Når det gjelder det aller første
skrivet, ligger - eller lå - det jo i generalinspektørenes
instrukser at de kunne gå forbi forsvarssjefen og ta opp
ting direkte med ministeren. Jeg vet at det har vært
gjort en gang i forbindelse med omorganiseringen i Heimevernet.
Så sitter vel Hagen på et brev, og så gikk
vel generalinspektøren for Heimevernet ut med tilsvarende.
Det har altså vært tre tilfeller som jeg kjenner
til, inkludert dette her."
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, har merket seg at i brev av 18. november
2003 (senere erstattet av brev 9. desember 2003) kommer Forsvarsstaben
med innvendinger mot nedtrekksmålet på 5
000 årsverk basert på at Forsvarets militære
organisasjon var tilført nye oppgaver etter at måltallet
var vedtatt. Differansen mellom nedtrekkstall og behov for ansatte
på grunn av nye oppgaver opplyses å være
ca. 1 100. Forsvarsstaben konkluderer med at:
"Dersom nedtrekksmålet ikke korrigeres for
endringene beskrevet ovenfor (1 100 nye årsverk på grunn
av nye oppgaver) vil det få omfattende konsekvenser for omfang
og ambisjonsnivå for virksomheten FMO, og det synes ikke
mulig å realisere alle målsettinger for utvikling
av operative kapasiteter innen utgangen av 2005. FST er forberedt
på å presentere konsekvensene etter nærmere
avtale med FD."
Flertallet registrerer at innvendingene
fra Forsvarsstaben ble avvist i brev av 8. januar 2004,
men har merket seg statsrådens uttalelser om at det i ettertid
er ført en intern dialog med Forsvarsstaben om forholdene.
Opplysningen om at forholdene er klarlagt gjennom intern
dialog, reiser spørsmål av prinsipiell art. Dersom Stortinget
og dets kontrollerende organ Riksrevisjonen, skal ha mulighet
for å følge beslutningsprosessene i Forsvaret
forutsetter det at prosessene kan etterspores. Flertallet viser
til at statsråden selvsagt trekker de slutninger som vedkommende
mener er riktige. Imidlertid er det en forutsetning for den etterfølgende
kontroll knyttet til statsrådens opplysningsplikt overfor
Stortinget helt avgjørende at prosessene frem til vedtak
er sporbare. Dette må være grunnleggende for all
forvaltningspraksis og særlig der fagmyndighet er tillagt
ytre etater. Muntlig avklaring uten tilgjengelige protokoller og
redegjørelser for beslutningsprosessen umuliggjør
en reell kontroll med forvaltningen fra Stortingets side og bryter
med de forutsetninger vårt demokratiske system er bygd
på.
Flertallet viser til rapporten
fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon,
det såkalte Frøilandutvalget hvor det blant annet
heter:
"Begrepet opplysningsplikt (eller informasjonsplikt) kan
benyttes på forskjellige måter. I snever forstand sikter
man til plikten til å gi korrekte og dekkende opplysninger
på eget initiativ."
Og videre:
"Utvalget vil for det første understreke
at opplysningsplikten ikke krever at den informasjon som
gis skal være fullstendig, i den forstand at alle tilgjengelige opplysninger
om en sak må fremlegges. Regjeringen både bør
og kan foreta et utvalg. Dette er ikke minst i Stortingets egen
interesse. Regjeringen må imidlertid gi en balansert fremstilling
av saken, og ikke underslå informasjon som taler imot dens
eget syn på saken.
Rene faktaopplysninger
omfattes klart nok av opplysningsplikten, enten de taler for eller
mot regjeringens forslag. Det samme må som hovedregel gjelde
faglige vurderinger. I den grad regjeringen sitter inne med faglige
vurderinger av klar relevans for saken, må dette komme
frem, også der vurderingene ikke støtter regjeringens
eget syn."
Flertallet vil understreke betydningen
av at både opposisjon og regjeringsfraksjon kan stole på at
det materiale Regjeringen legger fram er korrekt og dekkende.
Statsråden har overfor Stortinget og
i offentlighet, hevdet at hun hadde alt under kontroll. I Stortingets spørretime
den 20. oktober 2004 slo finansminister Per Kristian Foss fast at:
"Det har aldri vært bedre økonomisk
styring i Forsvaret enn under denne statsråd."
Og forsvarsministeren fulgte opp:
"Jeg vil iallfall innledningsvis understreke det finansministeren
sa: Kontrollen med Forsvarets økonomi har aldri vært
strengere."
Statsråden har også i foredrag
mv. kommet med tilsvarende utsagn på tidspunkter
hvor at hun satt på faglige råd og informasjon
om at det motsatte var tilfelle.
Flertallet har også merket
seg at Regjeringen i budsjettforslaget for 2005 forutsatte at den
tidligere vedtatte bemanningsreduksjon på minimum 5 000
in-nen utgangen av 2005 iverksettes, men uten at de faglige
innvendinger generalinspektørene og senere Forsvarsstaben
hadde kommet med, ble brakt til Stortingets kunnskap.
Flertallet viser til Kåre
Willochs uttalelse under Stortingets behandling av Crotale-saken
(Tid.S 1972-73 s. 3742, sp 2) hvor han hevdet at:
"Den første forutsetning for at dette samarbeidet
mellom storting og regjering skal kunne virke best mulig, er st
Stortinget kan stole på at Regjeringen ikke skjuler noe
som er av betydning for Stortingets arbeid."
Flertallet slutter seg til denne
vurdering og konstaterer at statsråden i denne saken burde
latt innvendingene fra forsvarsledelsen blitt kjent for
Stortinget.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti registrerer statsrådens
kommentarer i høringen av 4. mars 2005, hvor hun uttaler:
"Verken avsender, Forsvarsstaben, eller mottaker, Forsvarsdepartementet,
mente eller mener at brevets innhold burde medføre endringer
i budsjettet for 2004. Dette brevet har i enkelte medier vært
framstilt som om Forsvarsstaben her advarte mot tempoet i omstillingen. Det
er ikke riktig. Det var enighet om nedbemanning og omstillingskrav
for 2004. På etatsstyringsmøtet mellom departementet
og Forsvarsstaben 15. desember 2003, etter at Stortinget hadde vedtatt
budsjettet, aksepterte Forsvarsstaben de resultatkrav som var satt for
2004. Det brevet av 18. november faktisk dreide seg om, var beregningen
av nedbemanningen i hele perioden 2002-2005. Dette var særlig
viktig i forhold til sluttfasen, årsskiftet 05/06."
Disse medlemmer merker seg også at
sjef for Forsvarsstaben bekrefter dette, og uttalte:
"Dette brevet som jeg sendte, førte til
et første skritt i en dialog som ble sluttført
i løpet av våren 2004, hvor jeg føler
at jeg fikk gjennomslag for de fleste av de syn som jeg hadde hevdet,
og at resultatet deretter ble at jeg står igjen med de
4 461 årsverk som er reelt, de facto, med ett unntak, og
det er det som har vært nevnt hele veien, de kombattante
vernepliktige, som vil bli løst i 2005. Dette gjelder 2002-2005-årsverksrammen."
Disse medlemmer registrerer således
at saken var en teknisk diskusjon knyttet til målet for
perioden 2002-2005 og derfor ikke hadde innvirkning på budsjettet
for 2004, og at problematikken ble løst gjennom en dialog
mellom departementet og Forsvarsstaben.
Disse medlemmer har med interesse
merket seg at det i en artikkel på Forsvarsnett, datert
24. juni 2003, går frem at generalinspektøren
for Hæren (GIH), Lars J. Sølvberg:
"ser fram til nedleggingen av FO, og - enda mer: etableringen
av FST. GIH bekymrer seg ikke over færre sentrale stillinger;
han gleder seg heller til å ta fatt på transformasjonen
av Hæren. […] Dette er en større
endring enn de fleste nok har tatt inn over seg, framholder GIH,
som er udelt positiv til endringen, selv om også hans stab
er sterkt redusert. - Vi reduseres fra 55 til 23. Det er på én
måte dramatisk, men tvinger oss samtidig til å tenke
nytt, handle annerledes."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet konstaterer
at når merutgiftene på nærmere en milliard
ble avdekket i januar 2005 ble mangel på rolighet og resonnerende
beslutningsmyndighet også avdekket i Forsvarsdepartementet
og forsvarsledelsen. Det normale og fornuftige ville vært å oppnevne
et hurtigarbeidende og uavhengig ekspertutvalg til å klargjøre
hvilke systemfeil i den løpende budsjettkontroll som eksisterte
som var årsaken til at ingen forhåndsvarsler var
fremkommet fra noen våpengrener eller fra Golf-systemet
eller fra økonomiavdelingen i departementet.
Når den øverste leder, forsvarssjefen,
på en ryddig måte påtok seg ansvaret
og søkte avskjed burde dette enten vært imøtekommet
eller at forsvarsministeren selv gjorde det samme ved å fratre
fra sin stilling. En slik handlemåte ville vært
naturlig i og med at forsvarsministeren nylig hadde opplyst
i og til Stortinget at økonomistyringen i Forsvaret nå var
god og delvis det samme i brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen i
forbindelse med behandlingen av den manglende godkjennelse av regnskapet
for 2003 fra Riksrevisjonens side. Når så ikke
skjedde og forsvarsministeren ba forsvarssjefen om å fortsette
sine siste måneder (frem til avtalt fratredelse 1. april
2005) burde selvsagt ansvarsdelingen utstå til
den uavhengige granskning om årsakssammenhengene forelå.
Disse medlemmer finner det således
meget kritikkverdig at forsvarsministeren godtok forsvarssjefens
panikkartede utpeking av generalinspektøren for Hæren
og administrerende direktør i Forsvarets logistikkorganisasjon
til "syndebukker" for merforbruket i 2004. Dette ble gjort uten
en forsvarlig gjennomgang av overskridelsene og vurdering av om
disse to reelt sett hadde gjort en uforsvarlig jobb eller om de innenfor
sin arbeidsinstruks kunne og burde ha hindret merforbruket. Disse
medlemmer vil også påpeke at hvis det
skulle reageres så burde det vært gjennomført
med en gang enten ved at det ble reist avskjedssak eller ved inngåelse
av en avtale om øyeblikkelig fratredelse. Forsvarsministerens
og forsvarssjefens offentlige utpeking av de
to syndebukker og at de skulle fratre sine stillinger før
de begge var gitt en rimelig tid til å forklare seg om
sitt syn og sin forklaring på merforbruket, medfører
en uakseptabel personalpolitikk. Når de i tillegg
fortsetter i sine stillinger med en undergravet autoritet og erklært
mistillit fra sine overordnede blir det dobbelt ille.
Når generalinspektøren for
Hæren i tillegg også kritiseres for raskt å oppnevne
et uavhengig utvalg til å gjennomgå årsakene
til merforbruket i Hæren for å kunne iverksette
nødvendige tiltak for å hindre gjentagelser blir
det ganske uforståelig. Det som egentlig er kritikkverdig
er at ikke forsvarsministeren og forsvarssjefen raskt
sørget for en uavhengig granskning av Forsvarets merforbruk
i 2004 for å etablere en troverdig analyse og ansvarsklargjøring
slik det er påpekt innledningsvis i disse merknader. En
slik uavhengig granskning ville også klargjøre
om departementet og forsvarssjef og forsvarsstab hadde organisert
Forsvarets og departementets virksomhet på en
forsvarlig og akseptabel måte. Det må jo være
klart kritikkverdig at departementet og forsvarsledelse har organisert
et så dårlig økonomisystem i Forsvaret
at en sprekk på nærmere en milliard kroner er
ukjent for ALLE før i januar 2005 og at ALLE i desember
trodde at det ville bli balanse. En slik systemfeil kan ikke være
et ansvar for generalinspektøren for Hæren eller
administrerende direktør i Forsvarets logistikkorganisasjon.
Det er også verdt å merke seg at både
forsvarsminister/departement og forsvarssjef/stab
ikke har satt i verk noen uavhengig, objektiv og nøytral
granskning, men kun veltet skyld på underordnede og søkt å fortelle
fantasihistorien om at den øverste forsvarsledelse og departement ikke
kan lastes for det skandaløse økonomisystem i Forsvaret.
Hvis ikke departement og stab skal sørge for et forsvarlig økonomisystem
og rapporteringsrutiner i Forsvaret, hvem skal da gjøre
det? Departementet har jo selv en egen avdeling (Avdeling V) som
i henhold til Virksomhetsplanen til Forsvarsdepartementet for 2004 er
ANSVARLIG for å sikre en vellykket omstilling av Forsvaret,
vellykket omstilling av FLO og at virksomheten blir gjennomført
i henhold til vedtatt budsjett. Når det så dukker
opp en uventet overskridelse på nærmere en milliard
må det være denne overordnede avdeling V i departementet
som IKKE har sikret at virksomheten er gjennomført i henhold
til budsjett. Det må være avdeling V ledet av
ekspedisjonssjef Fridthjof Søgaard som åpenbart
ikke har sørget for de nødvendige budsjettstyringssystemer
i sine respektive underordnede etater eller grener, men forsvarsministeren
har altså frikjent sin egen departementsavdeling for derved også å frikjenne
seg selv. For øvrig har også Forsvarsstaben
selvsagt også et overordnet ansvar for å sørge
for at etater eller grener som Hæren og Forsvarets logistikkorganisasjon
har budsjettkontrollsystemer som sikrer en adekvat budsjettoppfølging,
noe som utøves gjennom avdeling for personell, operasjoner
og drift (POD). I denne sammenheng kan påpekes at det i 2004
haglet med advarsler om mangler og problemer direkte til POD fra
Golf-prosjektet (Prosjekt RS04) Ukentlige statusrapporter om regnskap.
Ansvaret til POD er også underslått fordi det
ville rammet både forsvarssjef og forsvarsstab. (Det kan
også påpekes at det er noe underlig at både
forsvarssjef, sjef Forsvarsstaben og sjef POD alle skal
fratre sine stillinger 1. april 2005.)
Ved tidspunktet for avgivelse av denne innstilling foreligger
det en uavhengig granskningsrapport fra utvalget nedsatt av generalinspektøren
for Hæren, en rapport fra Forsvarets logistikkorganisasjon
og kommentarer til granskningsutvalgets rapport fra Forsvarsstaben
som i sum gir et meget uklart bilde av årsaksforhold og
ansvarsforhold. Når flertallet i denne innstilling foreslår
at Riksrevisjonen skal fremskynde sin behandling av Forsvarets 2004-regnskap
og foreta en slags forvaltningsrevisjon av Forsvarsdepartementet
så forventer disse medlemmer at alle personellmessige
konsekvenser og gjennomføring av slike utstår
inntil Riksrevisjonen har avklart de reelle forhold vedrørende
regnskapet for 2004 og mulige ansvarsforhold i den sammenheng.
Gjennomføring av de muntlige varsler om fristilling eller
til disposisjon for administrerende direktør i Forsvarets
logistikkorganisasjon og generalinspektøren for
Hæren før Riksrevisjonen er ferdig med
sitt arbeid, vil disse medlemmer oppfatte som en
provokasjon.
Disse medlemmer vil også påpeke
at forsvarsministeren burde ha oversendt brevet fra Forsvarsstaben
av 18. november 2003 (justert til 9. desember 2003), brev fra generalinspektøren
for Hæren til forsvarsministeren av 21. februar 2003 og
brev fra generalinspektøren for Heimevernet 28. april 2003
til Stortinget ved forsvarskomiteen, slik at Stortinget ble gjort
kjent med de alvorlige faglige innvendinger mot den raske nedbygging
av Forsvaret og staber.
Disse medlemmer viser i denne
forbindelse til forsvarsministerens uttalelser i høringen
som klart viser at hun ikke har forstått eller var innforstått
med opplysningsplikten nedfelt i bl.a. ansvarlighetsloven § 9,
noe disse medlemmer finner sterkt kritikkverdig.
Disse medlemmer viser også til
at komiteen ble gjort kjent med at det etter at Forsvarsdepartementet besvarte
Forsvarsstabens brev av 18. november 2003 i brev av 8. januar 2004
ble det klargjort et nytt brev fra forsvarssjefen til Forsvarsdepartementet
med sterke protester og advarsler om en alt for omfattende nedbygging
av Forsvaret. Under høringen og etterpå ble dette
bekreftet og i tillegg opplyste forsvarssjefen at det ble utarbeidet
flere alternativer og ikke bare ett. I brev til komiteen av 28.
februar 2005 skriver forsvarssjefen at:
"Det ble i FSJs støtteapparat konsipert
et alternativt svarbrev i etterkant av FDs brev av 8. januar 2004,
men brevet ble ikke realitetsbehandlet, og ikke sendt."
I det kjente alternativ med Vedlegg A (med 9 kildepunkter)
fremgår det at nedbemanningen 2002-2005 burde nedjusteres
med 1 088 årsverk som følge av endrede forutsetninger
og nye oppdrag gitt til Forsvarets Militære Organisasjon
siden det opprinnelige målet på en nedbemanning
av 4 400 årsverk ble fastsatt.
Noen må ha bestemt at brevet IKKE skulle
sendes eller IKKE fremlegges for underskrift, altså må noen
i forsvarssjefens støtteapparat ha foretatt en realitetsbehandling.
Under høringen ble det opplyst at brevet ikke ble sendt
fordi man gjennom dialog mellom forsvarssjef, forsvarsstab
og departementsledelse kom frem til en løsning. Når
det ikke skjer skriftlig eller formelle møter med protokoller
blir det umulig for Stortinget å føre kontroll
med statsrådens embetsutøvelse samt
vurdere om den er innenfor ansvarlighetslovens rammer
og parlamentarisk akseptabel embetsutøvelse. Den forkludring
av ansvar som her har skjedd bør korrigeres og disse
medlemmer er derfor medforslagsstillere for at Riksrevisjonen
skal foreta en forvaltningsrevisjon. Disse medlemmer stiller seg
også uforstående til den bagatellisering forsvarssjefen
foretok av eget støtteapparat under komiteens høring. Disse
medlemmer forutsetter at de som er i forsvarssjefens
eget begrep "FSJs støtteapparat" ikke er så dårlig
kvalifisert og uerfarne at de utarbeider flere alternative brev
til Forsvarsdepartementet med samme meget gjennomarbeidede og klargjørende Vedlegg
A uten noen føringer fra eller kunnskaper om forsvarssjefens
reaksjon og holdning til FDs negative avslagsbrev av 8.
januar 2004. Forsvarssjefens bortforklaringer og bagatellisering
av arbeidet med og forberedelser av en henvendelse i skriftlig sporbar form
til departementet står etter disse medlemmers syn
ikke til troende.
Disse medlemmer vil til slutt
påpeke at virkeligheten med mangel på budsjettstyring
og merforbruk har vist berettigelsen av advarslene fra de to nevnte generalinspektører
og Forsvarsstabens brev om nedjustering av nedtrekksmålet.
Det at det går alt for fort ved å nedbygge et
regnskapssystem og personell FØR det nye Golf-systemet
virker åpenbart. Det samme viser redegjørelsen
om de endrede forutsetninger for generalinspektøren
for Hærens mulighet for reell styring og for det bedrøvelige
faktum at generalinspektøren for Hærens formelle
instruks ikke er endret etter at omstillingen ble påbegynt.
Den personalpolitikk og behandling som er utvist gjennom
mangel på formelle vedtak, rask behandling av arbeidsavtale
og utarbeidelse av korrekte instrukser med påfølgende
muntlige opplysning om at man vil bli "stilt til disposisjon" eller
bli "fristilt fra et tidspunkt til å bli fastsatt senere" ville
ikke blitt godkjent av arbeidsmyndighetene for småbedrifter.
Den personalpolitikk i Forsvarets toppledelse som er avdekket
i den foreliggende sak kan ha vært akseptabel i Forsvaret
i tidligere tider, men er helt uakseptabel i vår tid. Når
myndighetene ellers påser at private bedrifter følger
lover og regler bør myndighetene selv gå foran
med et godt eksempel. Utdaterte stillingsinstrukser og mangel på korrekte
og formelt undertegnede arbeidsavtaler i rett tid bør være
en selvfølge, og disse medlemmer forutsetter
at også forsvarsminister og forsvarssjef sørger
for at de avdekkede og påpekte forhold rettes
opp.
Disse medlemmer vil også vise
til at det i den offentlige debatt i ettertid av at merforbruket
i Forsvaret i 2004 ble avdekket har vært drøftet
hvorledes merforbruket skal dekkes inn. I denne sammenheng vil disse
medlemmer påpeke at forutsetningen for regjeringspartienes
budsjettforlik med Fremskrittspartiets stortingsgruppe er at de
bevilgede midler til Forsvaret i 2005 er det beløp
som skal benyttes og brukes i 2005 basert på kontantregnskapsprinsippet.
Det er varslet en sak til Stortinget om inndekningen av merforbruket,
og disse medlemmer forutsetter derfor at det vedtatte
forsvarsbudsjett legges til grunn for all virksomhet i Forsvaret
inntil eventuelt Stortinget har vedtatt endringer. Det vil være
helt uakseptabelt om departementet eller forsvarssjefen forkutter
og iverksetter innsparingstiltak i det vedtatte forsvarsbudsjett basert
på en mulig teoretisk og hypotetisk inndekningsløsning. Disse
medlemmer vil for ordens skyld også opplyse at
Fremskrittspartiets stortingsgruppe ikke er innstilt på at
forsvarsbudsjettet for 2005 skal berøres fordi regjeringspartiene
og Arbeiderpartiet i sitt forlik for 2004 underbudsjetterte den
planlagte virksomhet i Forsvaret.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til de omfattende innkjøringsproblemene
som fase 1 i program Golf har hatt. Det nye lønns- og regnskapssystemet
ble i sin tid presentert som en forutsetning for å styrke økonomistyringen
i Forsvaret, og for å tilfredsstille krav i Statens økonomireglement.
På bakgrunn av dette finner disse medlemmer det
oppsiktsvekkende at feil og mangler i regnskapet for 2003
må tilskrives innføringen av nettopp dette systemet. Disse
medlemmermener at dette underbygger
tvilen som tidligere er uttrykt om dette programmets fortreffelighet
med hensyn til effektivisering av økonomi- og logistikkledelse
i Forsvaret.
Disse medlemmer viser til at
det ikke er mulig å få full oversikt over merutgiftene
til internasjonale operasjoner gjennom kap. 1792 i Forsvarsbudsjettet.
I høringen 21. februar 2005 begrunnet forsvarsministeren
dette med omleggingen i retning av reaksjonsevne i Forsvaret. Disse
medlemmer viser til at forsvarsministeren også uttalte
at:
"Det betyr at det ikke lages egne posteringer innenfor de
ordinære budsjettene som er knyttet til utenlandsoperasjoner.
Om det er nok midler til det, blir et skjønnspørsmål."
Disse medlemmer viser videre
til generalinspektøren for Hæren, Lars
J. Sølvberg, som under samme høring bl.a. sa:
"(…) f. eks. at vi fra Hæren side
har hatt stor deltakelse både på Balkan, i Midtøsten
og i Sentral-Asia i 2004 av meget kompleks natur. Det er klart at disse
store oppgavene, sammen med en total reorganisering, har
gjort at inngangsdataene har vært ualminnelig kompliserte.
Når da systemet ikke er i stand til å avspeile
disse endringene, får vi åpenbart styringsvanskeligheter."
og:
"Det vi har tatt opp i forbindelse med årsregnskapet, er
at det er en del regninger, for å si det enkelt, som er feilsendt
til Hæren, og som skulle vært sendt til dem som
skal postere disse utenlandsregningene."
Disse medlemmer vil fremheve
at økt bruk av norske styrker i utlandet er et resultat
av Norges tilslutning til NATOs nye strategi "out of area". Disse medlemmer vil
peke på at denne linjen ikke har enstemmig oppslutning,
verken blant de politiske partiene eller blant befolkningen. Det
er derfor uheldig når Forsvarets regnskapssystem ikke viser
hva de norske utenlandsoperasjonene faktisk koster Forsvaret. Dette fordi
store deler av kostnadene til utenlandsoperasjonene tilknyttet
de enkelte forsvarsgrener faller inn under forsvargrenenes ordinære
driftsbudsjetter.
Disse medlemmer har grunn til
tro at deler av budsjettoverskridelsene for Hæren i 2004
også kan tilskrives utgiftene til internasjonale operasjoner.
Forsvarssjefen har bekreftet dette, og den eksterne granskingsrapporten
som generalinspektøren i Hæren iverksatte viser
det samme, selv om det er uenighet om størrelsen på dette
beløpet.
Disse medlemmer forventer at
Forsvarets regnskaper for fremtiden synliggjør hva norsk
deltakelse i utenlandske operasjoner faktisk koster.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, registrerer at en gjennomgang av de
siste års regnskaper for Forsvaret viser at økonomistyringen
er svekket år for år og konstaterer at forsvarsministeren
følgelig ikke har den nødvendige kontroll og styring
med viktige deler av Forsvarets virksomhet.
Forsvaret er en av statens største
virksomheter og med et budsjett på ca. 30 mrd. kroner. Flertallet vil uttrykke
sterk bekymring for situasjonen i Forsvaret. Etter å ha
gjennomført to høringer og ha gått igjennom en
rekke dokumenter, sitter flertallet igjen med inntrykk
av mangelfull ledelse, utilstrekkelig økonomistyring og
dårlig samarbeidsklima mellom ansatte og ledelse i Forsvaret.
Flertallet finner det påkrevd
med øyeblikkelige kontrolltiltak for å sikre at økonomistyringen
i Forsvaret faktisk bedres. Flertallet vil
derfor anbefale Stortinget om å gå til det ekstraordinære
skritt og be Riksrevisjonen omgående trekke ut regnskapet
for Forsvarsdepartementet for 2004 av det ordinære statsregnskapet
og fremme resultatet av denne gjennomgangen for Stortinget så snart
som mulig.
Flertallet ber videre om at Regjeringen
umiddelbart foretar en gjennomgang av styring og økonomisystemer
i Forsvarsdepartementet med sikte på å sikre seg
mot fremtidige overskridelser og uorden i Forsvarsdepartementets
regnskap og legger resultatet fram for Stortinget i egen sak.
Flertallet har under høringene
merket seg statsrådens forståelse av opplysningsplikten
overfor Stortinget og vil understreke at det ikke er tilstrekkelig å forholde
seg til pålegg og føringer fra Stortinget. Mottar
statsråden faglige råd eller får kunnskap
om vesentlige forhold som endrer forutsetningen for Stortingets
vedtak, er det statsrådens plikt å informere Stortinget
enten vedkommende har til hensikt å la opplysningene endre
kursen eller ikke.
Flertallet vil videre uttrykke
bekymring for Forsvarsdepartementets forvaltningspraksis
i forhold til kontrollmyndighetens mulighet for å etterprøve
beslutninger og vil anmode Riksrevisjonen om å foreta en særskilt
undersøkelse av dette.
Flertallet vil på denne
bakgrunn anbefale Stortinget å fatte følgende
vedtak:
1. Stortinget finner
det særdeles kritikkverdig at Forsvarets regnskap
for 2003 ikke kan godkjennes. Alvorlige antegnelser fra Riksrevisjonen
i forbindelse med regnskapet for 2002 bidrar til å styrke inntrykket
av manglende økonomistyring.
2. Stortinget ber Riksrevisjonen snarest
mulig legge fram en egen sak for Stortinget om en gjennomgang av
Forsvarsdepartementets regnskap for 2004.
3. Stortinget finner det kritikkverdig
at Forsvarsdepartementet ikke har fremlagt informasjon
for Stortinget om viktige faglige innvendinger knyttet til nedbemanningen
av ulike fagstaber i Forsvarets ulike enheter.
4. Stortinget ber Regjeringen uten unødvendig opphold
legge fram en egen sak for Stortinget som synliggjør hvordan
Regjeringen skal gjenvinne overordnet styring med Forsvarets økonomi.
5. Stortinget ber Riksrevisjonen foreta
en særskilt undersøkelse av Forsvardepartementets
forvaltningspraksis og utarbeide en vurdering av sporbarheten i
de faglige tilrådninger som gis."
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til at Stortinget i Innst. S.
nr. 342 (2000-2001), jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), satte ambisiøse
mål for omstillingen av Forsvaret. Daværende forsvarsminister
Bjørn Tore Godal innledet St.prp. nr. 45 (2000-2001) med
setningen; "Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell
krise." Disse medlemmer har merket seg forsvarssjefens svar
i høringen 21. februar 2005 på spørsmålet
om Forsvaret befinner seg i en dyp og vedvarende strukturell krise
i dag:
"Jeg vil si vi har gått en riktig vei, og
vi oppnår gode resultater. Framfor alt får vi
veldig positiv tilbakemelding fra NATO i forhold til de
operative kapasitetene."
Disse medlemmer har med tilfredshet
merket seg omtalen av Forsvarets økte operative evne i
Forsvarssjefens årsrapport for 2004, der det
blant annet heter:
"Forsvarets F-16 kampfly har fått luft-til-bakkekapasitet
med bedre presisjon og virkning, og kan operere i mørket.
Hæren har fått beskyttelse, ildkraft og mobilitet
gjennom etableringen av mekaniserte avdelinger. I tillegg har Forsvaret
videreutviklet en rekke felleskapasiteter med høy
kvalitet, som spesialstyrker, deployerbare kommunikasjonsmoduler,
kirurgisk enhet, air control unit og forward air controller for
luft-til-bakkestøtte."
Disse medlemmer viser at det
alltid knytter seg en viss risiko til omfattende omstillinger. Gitt
situasjonen Forsvaret sto i ved inngangen til den pågående omstillingen
mener disse medlemmer at omstillingen var
og er absolutt nødvendig, og at det ville vært langt
større risiko forbundet med å ikke omstille.
Disse medlemmer viser videre
til at Stortinget har vært løpende orientert om
den pågående omstillingen i Forsvaret,
heri om status og utfordringer i arbeidet med å nå omstillingsmålene
Stortinget har fastsatt, gjennom årlige budsjettproposisjoner,
Forsvarets langtidsplaner, høringer og svar til
forsvarskomiteen mv. Disse medlemmer viser
spesielt til den omfattende informasjonen Stortinget fikk i St.prp. nr.
1 (2003-2004) om utfordringer knyttet til nedbemanning
i Forsvaret, der det blant annet heter:
"Den frivillige personellavgangen det siste året
er kraftig redusert, og er i dag nærmest stoppet opp",
og
"Personellsituasjonen er alvorlig."
I Budsjett-innst. S. nr. 7 (2003-2004), jf.
St.prp. nr. 1 (2003-2004), viste flertallet i forsvarskomiteen til
vedtaket om en nedbemanning på 5 000 personer, og understreket
nødvendigheten av at dette ble gjennomført:
"Flertallet understreker videre viktigheten av at
det planlagte tempo i omleggingen opprettholdes, og at de personellmessige
mål opprettholdes."
Disse medlemmer viser til at
Riksrevisjonen utgjør Stortingets viktigste korreks til
forvaltningen, og at kritiske merknader gir viktige korrektiver
om forbedringsbehov. Riksrevisjonen har hatt merknader til Forsvarets
regnskap alle de siste ti årene. Regnskapet for 2003 ble
ikke godkjent, mens regnskapene for 2001 og 2002 i sin helhet ble
godkjent selv om de fikk antegnelser. Videre har Riksrevisjonen
siden 1995 totalt underkjent 35 etatsregnskap og 1 departementsregnskap
ifølge brev sendt fra Riksrevisjonen til kontroll- og konstitusjonskomiteen
den 1. februar 2005. De ulike er: 1995; Høgskolen i Oslo,
Vegvesenet, Rikshospitalet, Statens helsetilsyn. 1996;
Forsvarets bygningstjeneste, Forsvarets internasjonale virksomhet,
Forsvaret, Rikshospitalet, Statens helsetilsyn. 1997; Arbeids- og
administrasjonsdepartementet, Statens Pensjonskasse, Sjøfartsdirektoratet.
1998; UIO og NTNU, HiAkershus, HiBuskerud, HiStavanger, HiØstfold,
Patentstyret, Statens helsetilsyn. 1999; Ila landsfengsel, Norges
veterinærrhøyskole, HiNord-Trøndelag,
Rikshospitalet- og Radiumhospitalets apotek. 2000; Aetat og Arbeidsdirektoratet,
De samiske videregående skolene i Karasjok og Kautokeino,
UDI, Statens kornforretning og Statens landbruksforvaltning, Rikshospitalet.
2001; Skattedirektoratet, Norges veterinærhøyskole.
2002; Forbruker-ombudet, Patentstyret, UiOslo,
HiVestfold, HiTelemark, HiHedmark. For 2003 er det som
kjent Forsvarets militære organisasjon, FMO.
Disse medlemmer mener det bør
være et samsvar i styrken av Stortingets kritikk
av ulike underkjente regnskap, og har i den forbindelse merket seg
at underkjente regnskap aldri tidligere har medført kritikkvotum
i Stortinget.
Disse medlemmer har merket seg
at noen av årsaksforholdene bak ulike underkjente regnskap
de siste årene har klare likhetstrekk. For eksempel hadde Aetat
i 2000 problemstillinger i forbindelse med innføring av
nye regnskapssystemer, jf. Innst. S. nr. 101 (2001-2002), der det
heter:
"Komiteen ser med bekymring på de opplysninger som
fremkommer av Riksrevisjonens undersøkelse. Det er svært
uheldig at det i en så stor etat som Aetat, blir avdekket
svakheter og mangler ved regnskapsavleggelsen. At deler av dette
også er påtalt tidligere uten at forholdene er
rettet opp tyder på at oppfølgingen fra ansvarlig
ledelse er for dårlig. Videre er det etter komiteens oppfatning
sterkt bekymringsfullt at Riksrevisjonen uttaler at den
er usikker på om regnskapet for Aetat 2000 er pålitelig
og fullstendig, og at Riksrevisjonen ikke kan godkjenne
regnskapet for Aetat for 2000."
Disse medlemmer mener det er
viktig at forvaltingen tar lærdom av slike innføringsproblemer
på tvers av departementene.
Disse medlemmer har merket seg
at problemene knyttet til Riksrevisjonens hovedkritikk
av regnskapet for 2003, som var manglende sporbarhet og dokumentasjon,
hovedsakelig skyldes utfordringer i tilknytning til innføring
av nytt regnskapssystem. Under høringene kom det frem at
Forsvarets samlede regnskap, som fra 1. august 2003 bestod av mer
enn 80 ulike regnskapsførende enheter, aldri tidligere
har vært dokumentert avstemt, og at det gamle økonomisystemet
ikke tilfredsstilte minimumskravene i statens økonomireglement
fra 1996. Av Innst. S. nr. 126 (2003-2004), jf. Dokument nr. 3:7
(2002-2003), fremgår det at Forsvarsdepartementet i 1997
søkte om en forlenget overgangsordning for tilpassing til
nytt økonomiregelverk av januar 1996, på bakgrunn
av svakheter ved eksisterende informasjonssystemer. Dette
ble innvilget i 1998, med frist desember 2002. Disse medlemmer har
merket seg at for å kunne innfri første trinn,
som er minimumskravene i statens økonomireglement for eksternregnskapet,
ble nytt lønns- og regnskapssystem innført i november
2003. Disse medlemmer mener dette var en påkrevd innføring
som hastet, og viser i denne forbindelse til at både Riksrevisjonen
og kontroll- og konstitusjonskomiteen tidligere har påpekt
behovet for fremdrift, samt risikoen ved tidspresset som fulgte
av manglende måloppnåelse i forutgående
prosjekter til Program Golf, jf. Innst. S. nr. 126 (2003-2004),
jf. Dokument nr. 3:7 (2002-2003), der det heter:
"Flertallet understreker at samordning av Golf med øvrige
omstillingstiltak i Forsvaret er avgjørende for å nå Stortingets
mål om gevinstrealisering i planperioden 2002-2005. I den
forbindelse viser flertallet til at Riksrevisjonen peker
på at tidspress for å innfri Finansdepartementets
krav skaper risiko for manglende synkronisering av FLO og Golf.
Flertallet forstår det slik at Riksrevisjonen dermed på den
ene siden gir kritikk for manglende fremdrift, mens den samtidig
advarer om at tidspress kan medføre manglende synkronisering. Flertallet
vil påpeke at tidspresset dels skyldes manglende
måloppnåelse i forutgående prosjekter
til Program Golf."
Disse medlemmer merket seg opplysningen
i høringene om at en del forhold som Riksrevisjonen har kritisert
først vil bli løst i den senere fasen av Program Golf,
i fase 2, som skal dreie seg om internregnskapet og også noe
om funksjonalitet knyttet til horisontal samhandel. Disse
medlemmer har også merket seg at automatisk sporbarhet
mellom penge- og materiellregnskap forventes implementert som en
del av en implementering av Program Golf, Leveranseprosjekt 2, jf.
Forsvarets militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging
av riksrevisjonssaker.
Disse medlemmer viser til Forsvarets
militære organisasjons tiltaksliste for oppfølging
av Riksrevisjonen, og opplysninger i høringene
om at denne gjennomgås regelmessig i Forsvarsdepartementets
etatstydingsmøter. Disse medlemmer mener
at omfanget av tiltak viser at Forsvaret har tatt Riksrevisjonens
merknader til 2003-regnskapet alvorlig. Videre finner disse
medlemmer det positivt at Forsvarsdepartementet har iverksatt
ytterligere ekstraordinære tiltak utover de tiltakene Forsvaret
selv har iverksatt, som innebefatter innleie av ekstern hjelp for å gjennomgå så vel økonomirutiner
som regnskapsførsel og revisjonsrådgivning; styrking
av departementets arbeid med oppfølging av Riksrevisjonens
antegnelser ved å tilføre årsverk til
den oppgaven; avsetting av 10 mill. kroner til ekstraordinære
opplæringstiltak i Forsvaret, presentert i høstens
statsbudsjett; beslutning om at økonomiforvaltning blir
viktigere for karriereutvikling i Forsvaret; opprettelse av en egen
stilling som økonomisjef i Forsvaret, jf. brev fra Forsvarsdepartementet til
komiteen av 3. desember 2004.
Forsvarsministeren uttalte i høringen
den 21. februar 2005 at:
"det er for tidlig å konkludere på om
denne oppfølgingen og disse tiltakene er tilstrekkelige
til fullt ut å rette opp de feil Riksrevisjonen har påpekt.
Noen tiltak vil ta tid, knyttet til så vel kompetanseheving
som holdningsendringer. Om Riksrevisjonen finner tiltakene tilstrekkelige,
vet vi ikke før Riksrevisjonen har revidert regnskapet
for 2004."
Disse medlemmer har imidlertid
merket seg at det i brev av 28. januar 2005 fra forsvarsministeren fremgår
en dokumenterbar effekt i forhold til inkassosaker og
utestående forfalte regninger:
"Det var i februar 2004 registrert 670 inkassosaker (1,5
mill. kroner). I oktober 2004 var dette tallet betydelig redusert
til 173 saker (0,1 mill. kroner), og i desember 2004 var dette ytterligere
redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner).
Det var ved begynnelsen av 2004 registrert 12 000 utestående forfalte
regninger. I oktober 2004 var dette tallet redusert til 3 000. Status
ved utgangen av 2004 var en ytterligere reduksjon til ca. 2 600
(…)."
Disse medlemmer viser til at
Riksrevisjonen skriver følgende om merutgifter og mindreinntekter
i 2003:
"Det er merutgifter eller mindreinntekter under noen kapitler
og poster. Disse merutgiftene eller mindreinntektene er enten av
mindre betydning, eller det er tilfredsstillende redegjort for dem
i forklaringene til statsregnskapet eller spesialregnskapene."
Disse medlemmer konstaterer at
det ikke var overskridelser som var årsaken til at Riksrevisjonen ikke
kunne godkjenne Forsvarets regnskap for 2003, og har merket seg
opplysningen i høringen 4. mars 2005 om at Hæren
hadde et mindreforbruk i 2003 som var større enn Hærens
andel av posteringsnota balansekonto (p-nota) ved inngangen
til 2004, hvilket innebærer at Hæren ikke hadde
mindre penger til å løse sine oppgaver i 2004,
enn hva det Stortinget forutsatte i budsjettet. Disse medlemmer viser
i denne sammenheng til statsrådens uttalelse under høringen
21. februar 2005 om at:
"de regninger som den enkelte avdeling i Forsvaret
er skyldig ved årets begynnelse, håndteres alltid
tidlig i året av de enkelte avdelinger slik at man normalt
ikke behøver å foreta noen omgruppering i omgrupperingsproposisjonen",
og forsvarssjefens kommentar til dette der han
uttalte at:
"jeg kan bare bekrefte at vi har behandlet disse
220 mill. kr på den måten som statsråden
har beskrevet i dette brevet til kontroll- og konstitusjonskomiteen."
Disse medlemmer viser til at
Riksrevisjonen ikke har gitt noen uttalelse om Forsvarets regnskap
for 2004, og at det dermed ikke foreligger et grunnlag for uttalelser
om dette fra kontroll- og konstitusjonskomiteen på det
nåværende tidspunkt, samt at Regjeringen har varslet
en sak for Stortinget om årsaker til og konsekvenser av
det regnskapsmessige overforbruket innenfor Hæren og logistikkorganisasjonen
i 2004.
Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens uttalelse
der det heter:
"Riksrevisjonen ser positivt på de tiltak
som er, eller som vil bli iverksatt."
Disse medlemmer viser til at
Presidentskapet i etterkant av Stortingets behandling av Frøiland-utvalget
nedsatte et utvalg til å utrede alternativer til riksrettsordningen
(Dokument nr. 19 (2003-3004)). Utvalget ble ledet av Jørgen
Kosmo, med deltakelse fra Carl I. Hagen, Carsten Smith, Arne Fliflet
og Bjørn-Erik Rasch. Dette utvalget fremmet forslag til
ny grunnlovsbestemmelse om opplysningsplikt som baserer seg på det
forslaget til ordlyd om dette som ble foreslått av mindretallet
i Frøiland-utvalget. Forskjellen mellom de to alternativene
viser seg primært i de tilfeller regjeringen fremlegger
opplysninger for Stortinget uten at regjeringen har fremmet sak
til behandling i Stortinget.
Disse medlemmer viser til Dokument
nr. 19 (2003-2004) der utvalget bl.a. uttaler seg om dette:
"Dette kan være i saker som Stortinget selv
initierer, eller hvor regjeringen konsulterer Stortinget mer uformelt.
I disse tilfellene kan det være tvilsomt om dagens konstitusjonelle
sedvanerettsregel pålegger regjeringen en plikt til å gi
dekkende opplysninger.
Utvalget deler mindretallets
tilbakeholdenhet med å grunnlovsfeste en plikt til å fremlegge
dekkende/fyldestgjørende/nødvendige
opplysninger utenfor de tilfeller der regjeringen fremmer saker
for Stortinget. I slike tilfeller vil det være andre mekanismer
som kan i vareta Stortingets informasjonsbehov. For det første har
stortingsrepresentantene et ansvar for selv å bidra til
at Stortinget opplyses. En nærliggende mulighet for Stortinget
vil her være å innhente opplysninger fra regjeringen.
I slike tilfeller vil forespørselen fra Stortinget
danne rammen for regjeringens opplysningsplikt. Stortinget kan på denne
måten styre opplysningspliktens omfang fra sak til sak.
Regjeringen har på sin side en egeninteresse i å informere
Stortinget, som den i langt de fleste tilfeller vil overhold. Gjør
ikke regjeringen det, har Stortinget egne sanksjonsmuligheter. Som
rettslig norm er dessuten kravet til "fyldestgjørende"
opplysninger vanskelig å håndheve. Utvalget vil
derfor støtte den formulering som mindretallet foreslår,
nemlig at regjeringen ikke skal gi "villedende" opplysninger til
Stortinget."
Disse medlemmer har merket seg
at forslaget til ny grunnlovsbestemmelse fra utvalget til å utrede
riksrettsordningen nå er formelt framsatt som
grunnlovsforslag av representantene Kosmo, Lønning, Holten, Brørby,
Solholm, Valle og Hagen i Dokument nr. 23 (2003-2004).
Disse medlemmer støtter
punkt 4 i forslaget til vedtak fra komiteens flertall, da Regjeringen
allerede har varslet en sak om dette i brev av 21. januar 2005 til forsvarskomiteen. Disse
medlemmer støtter ikke punktene 1, 2, 3 og 5.
- Anskaffelser
Revisjonen har vist at det er tilfeller hvor
konkurranseprinsippet i regelverket for offentlige anskaffelser ikke
har vært fulgt. Det har i varierende grad vært
ført anskaffelsesprotokoll eller lagt fram annen dokumentasjon
som viser at konkurranseprinsippet er overholdt eller hjemler unntak
fra regelverket.
Riksrevisjonen stilte spørsmål
ved om ikke flere av leveransene burde vært ute på anbudskonkurranse.
Riksrevisjonen ba om departementets vurdering
av følgende tre anskaffelser:
– rehabilitering
av kjøkken ved Østfold sivilforsvarsleir.
– nye garderober ved Sivilforsvarets
skole Starum.
– konsulenttjenester i forbindelse
med en øvelse.
Departementet uttaler:
Ifølge departementet er det klart at
flere av innkjøpene i oversikten ligger over terskelverdien
og burde derfor ha vært lagt ut på åpen
anbudskonkurranse.
Departementet viser til de svakhetene Riksrevisjonen har
avdekket på anskaffelsesområdet, og uttaler bl.a.
at dette forholdet vil bli tatt opp med DSB som egen sak, og at
departementet vil innarbeide oppfølgingen på dette
området som en del av tildelingsbrevene. I dette ligger
det at det for framtiden skal foreligge anskaffelsesprotokoll
eller annen dokumentasjon som viser at regelverket er fulgt.
- Merverdiavgift
Riksrevisjonen tok i brev til Justisdepartementet
opp manglende merverdiavgiftsregistrering og innbetaling fra Sivilforsvarets
skoler.
Justisdepartementet har bl.a. uttalt at det
er på det rene at DSB har brukt lang tid på å få på plass
rutiner for beregning og rapportering av merverdiavgiften. Departementet
viser imidlertid til at direktoratet har møtt både
organisatoriske og tekniske utfordringer på veien mot en
løsning.
Ifølge departementet gjenstår
det fortsatt enkelte problemstillinger i saken, og Justisdepartementet
har bedt DSB ta initiativ til å utarbeide en konkret framdriftsplan
i samarbeid med skattefogden i løpet av august 2004.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen finner det uheldig at Direktoratet
for samfunnssikkerhet og beredskap har foretatt anskaffelser i strid
med gjeldende regelverk.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at direktoratet
ikke har fulgt merverdiavgiftslovgivningen og fått på plass
rutiner for beregning og rapportering av merverdiavgift etter så lang
tid.
Riksrevisjonen har merket seg at Justisdepartementet vil
følge opp de svakhetene som er påvist på anskaffelsesområdet.
Når det gjelder merverdiavgiften, har
Riksrevisjonen merket seg at det fortsatt gjenstår enkelte
problemstillinger, og at det konkret skal utarbeides en
framdriftsplan i løpet av august 2004.
Justisdepartementet har
svart:
"Justisdepartementet har mottatt en oversikt fra
DSB over iverksatte og planlagte tiltak for å bedre rutinene
i tilknytning til praktiseringen for hhv. offentlige anskaffelser
og merverdiavgift. Det er bl.a. utarbeidet en fremdriftsplan for
gjenstående problemstillinger knyttet til merverdiavgift.
(…) Departementet vil i samarbeid med DSB gjennomgå øvrige
tiltak og fremdrift for å rette opp de svakheter som er
påvist, og om nødvendig utarbeide ytterligere
tiltak for å sikre gode rutiner og at regelverket blir
fulgt. Departementet vil følge fremdriften i dette arbeidet
meget nøye."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Direktoratet
for samfunnssikkerhet og beredskap ikke har fulgt gjeldende lover
og regler når det gjelder anskaffelser og beregning og
rapportering av merverdiavgift.
Riksrevisjonen har merket seg at direktoratet
har iverksatt og planlagt tiltak for å bedre rutinene knyttet til
anskaffelser og behandling av merverdiavgift. Videre har Riksrevisjonen
merket seg at Justisdepartementet vil følge opp framdriften
i dette arbeidet meget nøye, og om nødvendig utarbeide
ytterligere tiltak. Riksrevisjonen forutsetter at det etableres
rutiner som sikrer at regelverket for offentlige anskaffelser og merverdiavgift
blir fulgt for framtiden.
Komiteen viser til
Riksrevisjonens påpeking av brudd på regelverket
for offentlige anskaffelser ved Direktoratet for samfunnssikkerhet
og beredskap, og har merket seg at Justisdepartementet vil følge
opp forholdet i direkte dialog med direktoratet.
Komiteen stiller seg kritisk
til at det har tatt lang tid å få på plass
rutiner for registrering og innbetaling av merverdiavgift ved Sivilforsvarets
skoler og forutsetter at forholdet omgående bringes i orden.
I antegnelsene til statsregnskapet for 2000,
jf. Dokument nr. 1 (2001-2002), Innst. S. nr. 101 (2001-2002), tok
Riksrevisjonen opp forhold knyttet til ordningen med tilbakevendingsstøtte
for flyktninger. Det var bl.a. avdekket at det ikke var gode rutiner
for registrering av gjeninnvandring av flyktinger til Norge. Krav
om tilbakebetaling av støtten ved gjeninnvandring ble i
liten grad innfridd. Registrering av krav i reskontro ble ikke foretatt.
Som svar på antegnelsen opplyste departementet
at rutiner for registrering av gjeninnvandring skulle forbedres
samt vurdere om det er kostnadsmessig forsvarlig å innføre
flere kontrollordninger rundt gjeninnvandring. Hele ordningen
vurderes etter en evaluering i 2002.
I forbindelse med revisjonen av regnskapet for
2003 har Riksrevisjonen gjennomgått tilskuddsordningen
på nytt for å kontrollere om forbedringstiltak
var gjennomført som forutsatt. Undersøkelsen viste
at det ikke er satt i gang rutinemessige sammenligninger mellom UDIs
dataregistre og folkeregisteret for å fange opp gjeninnvandrede
flyktninger. Det kom også fram at kravene om tilbakebetaling
av tilbakevendingsstøtte fortsatt ikke blir regnskapsført
i reskontro som forutsatt.
Departementet opplyste at nye kontrollordninger
er vurdert, men ikke gjennomført, fordi ressursinnsatsen vil
være langt større enn gevinsten. Sluttrapport
fra evalueringen av ordningen forelå i januar 2003. I St.prp.
nr. 1 (2003-2004) har departementet varslet at det vil vurdere den
individuelle tilbakevendingsstøtten på bakgrunn
av evalueringen. Departementet vil også vurdere om det
kan finnes en ny og bedre ordning for tilbakebetaling ved gjeninnvandring.
I brev til departementet understreket Riksrevisjonen alvoret
i at tiltak som var varslet i forbindelse med antegnelsen for regnskapsåret
2000, ikke er gjennomført og fulgt opp av departementet.
Riksrevisjonen ba om uttalelse til bl.a. disse forholdene:
– Det kan
se ut som om det ikke er gjort noen forbedringer i rutinene siden
saken ble tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 2000.
– Krav om tilbakebetaling av tilbakevendingsstøtten ved
gjeninnvandring blir ikke regnskapsført når kravet
oppstår, slik det var varslet.
– Rapporten etter gjennomført
evaluering forelå i januar 2003. Det kan se ut som om vurderingen
av ordningen ennå ikke er påbegynt.
Departementets uttaler:
UDI har nå startet en ny halvautomatisk
gjennomgang med både maskinelle og manuelle kontroller
for å avdekke tidligere gjeninnvandring. UDI arbeider med å kvalitetssikre
resultatene og utarbeide praktiske arbeidsrutiner. Departementet
opplyser at UDI heretter vil gjennomføre årlige
halvautomatiske kontroller for å avdekke gjeninnvandring.
Det arbeides med å utrede et system for helautomatiske
kontroller. Departementet har i tillegg bedt UDI om å kreve
at flyttemelding skal være sendt personregisteret før
tilbakevendingsstøtte blir utbetalt.
Departementet har vurdert ulike kontrollordninger
i forbindelse med gjeninnvandring, men ikke funnet det kostnadsmessig
forsvarlig å innføre flere kontroller.
Videre uttaler departementet på spørsmålet
om hvor langt arbeidet med å vurdere tilskuddsordningen
er kommet, at ordningen ble drøftet i møte med
UDI i februar 2004. UDI kom med forslag til en omlegging av ordningen
i mai 2004. Forslagene blir nå gjennomgått i departementet.
I denne omgang vil departementet se på muligheten for å fjerne
retten til gjeninnvandring for personer som får tilbakevendingsstøtte.
Dagens løsning når det gjelder
regnskapsføringen av utestående krav er ikke god
nok, men UDI vil i juni 2004 iverksette tiltak for å reskontroføre
alle åpne krav. Alle krav heretter blir reskontroført
så snart det er klart at staten har et krav på den
gjeninnvandrede.
Departementet og UDI har satt i gang flere tiltak
for å følge opp Riksrevisjonens merknader. En
del av tiltakene har vist seg å ikke være
gjennomførbare. Oppfølgingen av ordningen er problematisk
også av andre grunner. Norsk flyktningpolitikk legger til
grunn at tilbakevending til hjemlandet er det beste. Utlendingsloven åpner
imidlertid for gjeninnvandring i en toårsperiode. Det antas å bidra
til å motivere for gjeninnvandring. Det finnes
dessuten ikke generell innreisekontroll til Norge for
de som har oppholdstillatelse. De som returnerer til Norge, blir
som regel kun fanget opp dersom de søker sosialhjelp eller
kommer til et flyktningmottak. Det er også vanskelig å få inn utestående
fordringer som er registrert, da mange gjeninnvandrede har lav betalingsevne.
Departementet uttaler at det tar merknader fra
Riksrevisjonen alvorlig og legger stor vekt på å følge
opp slike saker. I denne saken ser departementet at oppfølgingen
på flere av punktene burde vært bedre. Departementet
viser til at saken er problematisk, at ordningen er evaluert, og
at det vil bli foreslått endringer. Departementet vil dessuten
også snarlig utrede om måloppnåelsen
for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken, eller om en
større omlegging er nødvendig.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen konstaterer at rutinemessige
sammenligninger mot folkeregisteret ikke er gjennomført som
forutsatt i antegnelsen til statsregnskapet for 2000. Riksrevisjonen
har merket seg at UDI heretter vil gjennomføre årlige
halvautomatiske kontroller for å avdekke gjeninnvandring,
og at det arbeides med å utrede en helautomatisk løsning.
Videre konstaterer Riksrevisjonen at ytterligere
kontrollordninger i forbindelse med gjeninnvandring ikke er innført.
Riksrevisjonen har merket seg at behovet for nye kontrollordninger
vil bli vurdert ut fra endringer i ordningen og ordningens omfang.
Ett år etter at evalueringsrapporten
forelå har departementet ikke uttalt når arbeidet
med å vurdere ordningen vil være ferdig, og når
eventuelle endringer vil bli iverksatt. Riksrevisjonen har imidlertid
merket seg at departementet vil se på muligheten for å fjerne
retten til gjeninnvandring for personer som får tilbakevendingsstøtte,
og at departementet dessuten vil utrede om måloppnåelsen
for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken, eller om en
større omlegging er nødvendig.
Riksrevisjonen finner det uheldig at utestående
krav ennå ikke er regnskapsført som forutsatt.
Departementet har ikke redegjort for hvilke forbedringer i regler
og rutiner for tilbakebetaling det eventuelt har tenkt å gjennomføre.
Kommunal- og regionaldepartementet
har svart:
"(…) Selv om det er blitt gjennomført
enkelte tiltak, og en evaluering av ordningen, samt at det vil bli foreslått
endringer, ser departementet at oppfølgingen på flere
av punktene burde ha vært bedre.
Rutinemessige
sammenligninger mot folkeregisteret og ytterligere kontrollordninger
i forbindelse med gjeninnvandring.
(…)
For å oppnå formålet
med ordningen, er det viktig at en får oversikt over personer
som gjeninnvandrer. Departementet mener at en halvautomatisk løpende sammenligning
av data fra DSP og DUF er en god kontrollrutine, samt at den gir
det beste resultat med de dataverktøy vi i dag
har. En halvautomatisk gjennomgang består av en maskinell
og en manuell del. Den tekniske løsningen for en halvautomatisk
gjennomgang er utviklet. En slik løsning er basert på samme prinsipper
som en helautomatisk metode (kun maskinell). Dersom løsningen
viser seg å være økonomisk forsvarlig
tar departementet sikte på å gjennomføre helautomatisk
sammenligning. UDI vil heretter gjennomføre en halvautomatisk
gjennomgang for å avdekke gjeninnvandring månedlig.
(…)
De
gjennomganger som har vært gjennomført (2001 og
2004) har vist at mange tilbakevendte ikke har vært registrert
som utvandret i folkeregisteret (DSP). En bedre registrering her
vil gjøre den framtidige sammenligningen av data mellom
de to registrene betydelig enklere. UDI har vært i kontakt
med Skattedirektoratet og vil følge opp denne
problemstillingen videre. Som et tiltak for å få bedre
registrering i DSP vil det videre bli innført en rutine
som krever at flyttemelding skal være sendt til DSP før
tilbakevendingsstøtte utbetales.
Innføringen
av et felles datasystem (DUF) gir UDI mulighet til å holde
bedre oversikt over gjeninnvandrede, ved at alle saksbehandlere
nå har lesetilgang til informasjon på tvers av
avdelingene. Med innføring av DUF har også politiet
lesetilgang til informasjon som er registrert i UDI og som kan sammenholdes
med politiets egen informasjon. UDI vil derfor ta et initiativ til
dialog med politiet med sikte på å få til
et økt fokus på problemstillingen med gjeninnvandring
i politiets arbeid.
I tillegg vil det i løpet
av kort tid bli utviklet løsninger som gjør det
mulig å ta ut lister fra DUF over personer som er registrert
tilbakevendt til hjemlandet, og hvor det også nylig er
startet saksbehandling om ny oppholdstillatelse, fornyelse av oppholdstillatelse
eller søknad om familiegjenforening. Dette vil bidra til
at personer som gjeninnvandrer til Norge blir fanget opp.
Departementet
anser at tiltakene vil bedre situasjonen med hensyn til
oversikten på gjeninnvandringen til Norge, men vil følge
situasjonen nøye fremover.
Oppfølging
av evalueringsrapport og forbedring av rutiner for tilbakebetaling
(…)
Tilskuddsordningen
for tilbakevending er blitt drøftet mellom departementet
og UDI, og UDI har 18. mai 2004 foreslått en omlegging
av ordningen, delvis i tråd med anbefalingene i den eksterne
evalueringen. Forslagene til endring blir nå gjennomgått
i departementet. Departementet vil snarlig utrede om måloppnåelsen
for ordningen er god nok i forhold til ressursbruken eller om en
større omlegging er nødvendig. I forbindelse med
dette vil også reglene og rutinene for tilbakebetaling
bli vurdert.
Regnskapsføring av krav
(…)
UDI
har (…) meddelt departementet at det har oppstått
tekniske problemer i forbindelse med reskontroføring av
krav. UDI jobber med å få en snarlig løsning
på problemene. Departementet vil umiddelbart følge
dette opp.
I forbindelse med at UDI skal gå over
til SSØ som regnskapsfører vil departementet kreve
at UDI får et tilfredsstillende system for regnskapsføring
og oppfølging av krav om tilbakebetaling av tilbakevendingsstøtten.
Overgangen til SSØ avhenger av når SSØ har
kapasitet til å overta. Dette vil tidligst kunne skje våren
2005.
(...)"
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at Kommunal-
og regionaldepartementet ikke på et tidligere tidspunkt
har hatt en tilfredsstillende oppfølging av forhold knyttet
til ordningen med tilbakevendingsstøtte for flyktninger
som hadde oppholdstillatelse i Norge og som frivillig vendte tilbake
til hjemlandet.
Riksrevisjonen har merket seg at UDI heretter
vil gjennomføre en månedlig halvautomatisk gjennomgang
for å avdekke gjeninnvandring, og at en helautomatisk sammenligning
vurderes hvis den viser seg å være økonomisk
forsvarlig. Departementet opplyser at de nevnte tiltakene vil bedre
situasjonen med hensyn til oversikten over gjeninnvandringen til
Norge, og at departementet vil følge situasjonen nøye
framover.
Videre har Riksrevisjonen merket seg at UDI
har foreslått en omlegging av ordningen som delvis er i tråd
med anbefalingene i den eksterne evalueringen, og at departementet
snarlig vil utrede om måloppnåelsen for ordningen
er god nok i forhold til ressursbruken, eller om en større
omlegging er nødvendig. Riksrevisjonen ser positivt
på at departementet i den forbindelse vil vurdere regler
og rutiner for tilbakebetaling.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
nå vil kreve at UDI får et tilfredsstillende system
for regnskapsføring og oppfølging av
krav om tilbakebetaling av tilbakevendingsstøtte, og at
UDI vil ta initiativet til dialog med politiet med sikte på å få til
et økt fokus på problemstillingen med gjeninnvandring
i politiets arbeid.
Komiteen viser til
antegnelser til tidligere års statsregnskap og konstaterer
at rutinene for tilbakebetaling og registrering ved gjeninnvandring
fortsatt ikke er tilfredsstillende.
Allerede i forbindelse med regnskapsåret
2000 stilte Riksrevisjonen kritiske spørsmål. Komiteen finner på denne
bakgrunn departementets svar lite tilfredsstillende. I svaret heter
det blant annet:
"Selv om det er blitt gjennomført enkelte
tiltak, og en evaluering av ordningen, samt at det vil bli foreslått endringer,
ser departementet at oppfølgingen på flere av
punktene burde vært bedre."
Komiteen vil minne om Regjeringens
ansvar for å følge opp Stortingets pålegg
og forutsetninger. Komiteen noterer at departementet
nå vil kreve at UDI får et tilfredsstillende system
for regnskapsføring og oppfølging av krav om tilbakebetaling
av tilbakevendingsstøtte, og ber om særskilt
tilbakemelding i forbindelse med statsregnskapet for 2004.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti viser til at departementet har fulgt
opp flere av de punktene som Riksrevisjonen påpeker. Disse
medlemmer viser til at UDI nå reskontrofører
krav vedrørende tilbakevending. Videre vises det til at
det nå gjennomføres en halvautomatisk sammenligning
mellom Det sentrale folkeregisteret og DUF månedlig. Disse
medlemmer viser også til at rundskriv om flyttemelding
før utbetaling av tilbakevendingsstøtte
er sendt ut, jf. UDIs rundskriv 04/35 av 20. september
2004. Dette er en ordning der søker må fremvise
dokumentasjon på at flyttemelding er sendt folkeregisteret
før utbetaling av støtte. Disse medlemmer er
kjent med at ordningen ble iverksatt fra 1. november 2004.
Disse medlemmer ønsker
videre å påpeke at fristen for forklaringer til
statsregnskapet 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet til
Riksrevisjonen var 28. februar 2005. Dette er før
komiteen avlegger sin innstilling. Disse medlemmer finner det
derfor mer naturlig at departementet rapporterer til Stortinget
i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005. Det vil da bli
rapportert i sammenheng med forslag til endring av ordningen.
Disse medlemmer viser til at
departementet vil gi en tilbakemelding til Stortinget i forbindelse
med Revidert nasjonalbudsjett, noe regjeringspartiene og Fremskrittspartiet
ba om i budsjettforliket før jul. Disse medlemmer viser
videre til at en endring av ordningen vil ellers bli behandlet av
regjeringen i den ordinære budsjettprosessen.
I antegnelsene til statsregnskapet for 1999,
jf. Dokument nr. 1 (2000-2001), Innst. S. nr. 138 (2000-2001), tok
Riksrevisjonen opp forhold knyttet til Utlendingsdirektoratets (UDIs)
oppfølging av statlige flyktningmottak. Av de forholdene
som ble tatt opp, var det spesielt det at de økonomiske
og administrative forholdene ble lite vektlagt ved UDIs tilsynsbesøk
på mottakene. Departementet opplyste i den forbindelse
at det hadde bedt UDI om å etablere tilfredsstillende rutiner for
oppfølging, og at departementet løpende ville
følge UDIs oppfølging av disse forholdene.
I forbindelse med revisjonen av regnskapet for
2003 har Riksrevisjonen gjennomført en ny undersøkelse som
bl.a. omfattet rutiner i forbindelse med UDIs kontroll av økonomiske
og administrative forhold ved statlige mottak. UDIs rutinemessige
kontroll av de økonomiske forholdene ved mottakene begrenser
seg etter det Riksrevisjonen kan se til kontroll av innsendte regnskapsskjemaer.
Riksrevisjonens undersøkelse viste manglende og for sen
innsendelse av regnskapsskjemaer og at det var manglende underskrift
av revisor på de samme skjemaene. Ved tilsyn av statlige mottak
foretas det ingen rutinemessig kontroll av økonomiske og
administrative rutiner.
Riksrevisjonen ba om departementets syn på det
forhold at UDI mener at direktoratets økonomiske ansvar er
begrenset til å overføre avtalte beløp
i henhold til driftsavtale med driftsoperatører, og at
ordningen med driftsavtaler er etablert og utviklet nettopp for å plassere
det økonomiske ansvaret entydig på driftsoperatør.
Det som da gjenstår av ansvar for UDI, er å kontrollere
at driftsoperatørene leverer en tjeneste av en kvalitet
og av det omfang som er bestilt og avtalt. Riksrevisjonen
ba også departementet redegjøre for om det også var
departementets syn at det ikke er UDIs oppgave å følge
opp de økonomiske og administrative forholdene på de
statlige mottakene. Med bakgrunn i den undersøkelsen Riksrevisjonen
nå har gjennomført, ba Riksrevisjonen om å få opplyst
hvilken løpende oppfølging departementet har hatt
på disse forholdene.
Departementet uttaler:
Departementet er av den oppfatning at oppfølgingen av
midler overført til driftsoperatør i forhold til
en kontrakt, først og fremst går på å kontrollere
at kvaliteten på tjenestetilbudet, er i samsvar med inngått
kontrakt. Det er viktig at UDI rutinemessig følger opp økonomiske
og administrative forhold ved mottakene, og at budsjett og regnskap
leveres i tråd med UDIs krav.
Krav til revisorattestasjon er nå spesifisert
i UDIs kravspesifikasjon til driftsreglementet, og departementet
har lagt til grunn at UDI har fulgt opp dette.
I forholdet til refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser
skal regionkontorene se til at krav kommer innen fristen, og at
utbetalingen skjer i forhold til korrekt antall bruk av plasser.
Departementet har imidlertid merket seg at UDI uttaler at de har
hatt begrensede muligheter for å kontrollere
disse kravene, og at dette henger sammen med nødvendigheten
av å ha en dataløsning for den daglige bevegelsen
inn og ut av mottakene. Departementet påpeker at det er
viktig å få på plass en egen modul i
Datasystemet for utlendingsforvaltning som åpner for økte
kontrollmuligheter.
I forhold til generell oppfølging av
mottakene har UDI, etter at Riksrevisjonen tok opp forholdet, igangsatt
et arbeid for å utvikle en database som gjør det mulig å systematisere
innsendte regnskapsdata.
Kravspesifikasjonen og UDIs rutiner til nå har
vært vurdert av departementet som tilstrekkelig kontroll
i forhold til refusjonskrav og kontroll av driftsoverføringer
til driftsoperatører for mottak. Som en følge
av Riksrevisjonens gjennomgang ser departementet at rutinene kan
være mangelfulle i forhold til denne kontrollen. Departementet
vil kreve at UDI får på plass rutiner som sikrer
at tilsyn med mottakene også innebærer en bedre
oppfølging av de økonomiske og administrative
rutinene.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil kreve at UDI får på plass rutiner som sikrer
at tilsyn med mottakene også innebærer en bedre
oppfølging av de økonomiske og administrative
rutinene.
Videre har Riksrevisjonen merket seg at departementet
påpeker viktigheten av at UDI må få på plass
en egen modul i Datasystemet for utlendingsforvaltning som åpner
for økte kontrollmuligheter i forbindelse med refusjonskrav
for bruk av stykkprisplasser.
Riksrevisjonen har også merket seg
at det er igangsatt et arbeid med å utvikle en database
for å kunne systematisere de innsendte regnskapene, slik
at man bedre kan sammenligne og analysere driftsøkonomien
i mottakene og følge opp driftsoperatørene som
leverer skjemaene for sent.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at forhold
tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for tidligere år ikke
er blitt tilfredsstillende fulgt opp, og at nødvendige
tiltak ikke er iverksatt.
Kommunal- og regionaldepartementet
har svart:
"I Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet 1999,
jf. Dokument nr. 1 (2000-2001) ble … pekt på at regelverket
for statens anskaffelsesvirksomhet ikke var benyttet ved kjøp
av tjenester for etablering og drift av nye statlige mottak. Departementet
ba på denne bakgrunn UDI etablere rutiner for opprettelse
av mottak i tråd med regelverket. Alle nye mottak skal
nå bli etablert i tråd med dette.
2.1
Oppfølging av antegnelsene til statsregnskapet fra 1999.
Etter
Riksrevisjonens antegnelser til statsregnskapet for 1999, er det
gjennomført følgende endringer i rutiner mv. for økonomikontroll
i statlige mottak:
UDI utarbeidet i 2000 rutinebeskrivelsen "Økonomikontroll
i statlig mottak", som senere er delvis innarbeidet i dokumentet
"UDIs kvalitetsarbeid med statlige mottak" og i UDIs kravspesifikasjon
til driftsreglementet. Krav til driftsoperatørene er også spesifisert
i UDIs kravspesifikasjon til driftsreglementet.
...
PwC fant at refusjonsskjema fra mottak i flere tilfeller ikke var
attestert av revisor, og således anbefalte at revisor enten
kan attestere på selve refusjonsskjemaet eller avgi en
separat erklæring. Dette er i ettertid spesifisert i UDIs
kravspesifikasjon til driftsreglementet.
UDI skal
følge opp økonomiske forhold ved mottaksdriften
ved at driftsoperatørene må levere utdrag av budsjett
og regnskap i form av et skjema som må fylles ut og leveres
innen gitte frister. Regnskapsskjemaet skal være attestert
av revisor. UDI kan videre be om å få innsyn i
det fullstendige regnskapet, noe som gjøres og har vært
gjort dersom det oppdages avvik.
UDIs regionkontor
skal ved oppstart av et mottak påse at budsjett er mottatt
innen to måneder etter oppstart. Videre skal regionkontorene
påse at de korrekte dokumentene er mottatt i henhold til
fristene, og at innsendt regnskap er attestert av revisor. …
UDI
har utarbeidet et nytt tilsynskonsept som bl.a. innebærer
at en kontroll av mottakene gjennom hele året, fremfor
at hovedvekten legges på et tilsynsbesøk til avtalt
tidspunkt. Som et ledd i tilsynet med det enkelte mottak gjennomgår
regionkontoret rutinemessig mottakets budsjett og regnskap.
Kontroll
av beboerøkonomien, dvs. kontroll av refunderte utgifter
knyttet til ytelser til beboerne etter reglementet for økonomisk
hjelp til personer i mottak (pengereglementet), foregår
ved oppstart av et mottak og løpende (månedlig),
i tillegg til stikkprøver.
I forhold til
refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser, skal regionkontorene
påse at krav kommer innen fristen, og at utbetaling skjer
i forhold til korrekt antall bruk av plasser. Departementet har
merket seg at UDI sier at de har hatt begrensede muligheter for å kontrollere
disse kravene. … En egen modul i Datasystemet
for utlendingsforvaltningen (DUF) vil åpne for økte
kontrollmuligheter, men må iflg. UDI vurderes opp mot ressursbruken.
Departementet mener det er viktig å få slike kontrollrutiner
på plass og vil følge dette opp.
2.2
Departementets videre oppfølging
Kommunal-
og regionaldepartementet er av den oppfatning at oppfølging
av midler overført til driftsoperatør
ift. kontrakt, først og fremst går på kontroll
av at kvaliteten på tjenestetilbudet, som et minimum, er
i samsvar med inngått kontrakt. Driften av statlige mottak
for asylsøkere er videre regulert gjennom UDIs styringsdokumenter.
(…)
Kravspesifikasjonen
og UDIs rutiner har til nå vært vurdert av departementet
som tilstrekkelig kontroll i forhold til refusjonskrav og kontroll
av driftsoverføringer til driftsoperatører for
mottak.
Departementet ser imidlertid at rutinene
kan være mangelfulle i forhold til rutinemessig kontroll
av refusjonskrav, utbetalinger av ytelser til beboerne
og til "ryddighet" i mottakenes rutiner i forhold dette, og til at
budsjett og regnskap leveres i samsvar med de krav som er fastsatt.
(...)
Departementet
vil kreve at UDI får på plass rutiner som sikrer
at tilsyn med mottakene også innebærer en bedre
oppfølging av de økonomiske og administrative rutinene.
Dette innebærer bl.a. å få på plass
bedre kontrollrutiner, bl.a. gjennom en modul i Datasystemet for utlendingsforvaltningen
(DUF) som inneholder detaljerte data om inn og utflytting av mottak
og et system for kontroll med bruk av stykkprisplasser som UDI tar sikte
på skal være på plass fra årsskiftet.
De økonomiske rutinene i forbindelse med utbetaling av
pengereglementets ytelser til beboerne i mottak er under revidering.
(...)"
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at UDIs oppfølging
av statlige mottak ikke synes å være særlig forbedret
etter at flere mangler ble påvist i antegnelsene til statsregnskapet
for 1999.
Riksrevisjonen har merket seg at Kommunal- og regionaldepartementet
nå vil kreve at UDI etablerer rutiner som sikrer at tilsyn
med mottakene innebærer bedre oppfølging av økonomiske
og administrative rutiner. Videre at UDI tar sikte på at
modulen i Datasystem for utlendingsforvaltning, som bl.a. øker
kontrollmuligheten i forbindelse med refusjonskrav for bruk av stykkprisplasser,
skal være på plass fra årsskiftet.
Riksrevisjonen har også merket seg
at utviklingen av en database for å kunne systematisere
de innsendte regnskapene er under utvikling, og at regnskapene
for 2003 nå er i ferd med å bli registrert i basen,
men at analysedelen ikke er helt ferdig.
Riksrevisjonen forutsetter at de omtalte tiltakene
blir tilstrekkelig prioritert og løpende fulgt opp av departementet.
Kommunal- og regionaldepartementet
har følgende avsluttende merknad til de samlede antegnelsene:
"Kommunal- og regionaldepartementet tar antegnelsene
fra Riksrevisjonen alvorlig og legger stor vekt på oppfølgingen
av slike saker. Vi ser at oppfølgingen burde vært
bedre på flere punkter."
Komiteen viser til
Riksrevisjonens gjennomgang av rutiner i forbindelse med UDIs kontroll
av administrative og økonomiske forhold ved statlige mottak. Kontrollen
synes å være begrenset til gjennomgang av innsendte
regnskapsskjemaer.
Komiteen finner Riksrevisjonens
konklusjon alvorlig. Betydelige mangler ved utfylling av regnskapsskjemaer,
skjemaer innsendt etter fristen og uten revisorunderskrift på samme
skjema, er blant funnene. Videre slås det fast at det ved
statlige mottak ikke foretas rutinemessig kontroll av økonomiske
og administrative rutiner. Komiteen er kjent med
at tilsvarende problemstillinger ble reist av Riksrevisjonen i forbindelse
med behandlingen av statsregnskapet for 1999.
Komiteen registrerer at departementet
vil pålegge UDI å få på plass
bedre rutiner som sikrer tilsyn med de økonomiske og administrative
rutinene ved mottakene og forutsetter at dette arbeidet
gis høy prioritet.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkepartiviser
til at siden departementets siste tilbakemelding til Riksrevisjonen
i brev av 17. september 2004, har følgende blitt fulgt
opp:
– UDI har
styrket kontrollen av midler knyttet til pengereglementsytelser
(beboerøkonomien), noe som vises i dialogen fra UDI sentralt
til UDIs regionkontorer om hva de skal legge vekt på ved mottakstilsyn.
– Hvert av UDIs regionkontor gjennomgår
og påser at refusjonskravene er utarbeidet iht. krav, herunder
at korrekte vedlegg følger kravene.
– Det er nå krav om at
mottakenes driftsoperatører skal oppbevare pengereglementsytelser
og driftsmidler på separate konti og UDI har
rett til innsyn i regnskap og konto for pengereglementsytelser. UDI
vil innen 1. halvår 2005 ha utarbeidet en standardkontrakt
der dette blir avtalefestet. Denne kontrakten vil også inkludere
krav om bankgaranti for gjennomsnittlig utestående beløp.
– UDI har laget en egen "mottaksøkonomikube"
som vil gjøre økonomi- og budsjettoppfølgingen
av driftsøkonomien enklere. Her ligger mottaksbelegg og
-avtaler inne. UDI har videre laget en database der mottakenes innsendte årsregnskap blir
registrert.
– Det jobbes fortsatt for å kunne
utnytte DUF til kontroll av refusjonskrav i forhold til bruk av stykkprisplasser.
Disse medlemmer er tilfreds med
at antegnelsene fra Riksrevisjonen følges opp av departementet.
Norsk Tipping AS ervervet i 2000 datterselskapet Fabelaktiv
AS som produserer fjernsynssendte trekninger fra spill i Norsk Tipping
AS, og driver generell TV-produksjon. I 2001 opprettet Norsk Tipping
AS datterselskapet Spillverden AS. Spillverden AS har fått overført
en rekke rettigheter fra Norsk Tipping AS i tilknytning til spill
og betalingsløsninger.
- Norsk Tippings styring
av datterselskapene
Fabelaktiv AS og Spillverden AS har etter at
de henholdsvis ble ervervet og opprettet av Norsk Tipping AS, hatt
behov for tilførsel av kapital på mer enn 40 mill.
kroner. Kapitalen har vært tilført ved å konvertere gjeld
til egenkapital, nye langsiktige lån og ved kontantoverføringer
fra morselskapet. Overføringene har vært en forutsetning
for videre drift. Denne tilførselen av kapital har redusert
overskuddet i Norsk Tipping AS både i 2002 og 2003.
I forbindelse med revisjon av Norsk Tippings
regnskaper for 2003 kom det fram at Fabelaktiv AS pr. 31. desember
2003 hadde en negativ egenkapital på 13,7 mill. kroner.
Revisjonen viste samtidig at Norsk Tipping AS den 9. oktober 2003
inngikk en låneavtale med Fabelaktiv AS på 14
mill. kroner til gunstige betingelser. I januar 2004 etterga styret
for Norsk Tipping AS lånet gjennom konvertering til egenkapital.
Det ble også ytt et kontanttilskudd på 2,5 mill.
kroner.
Riksrevisjonen ba bl.a. om en redegjørelse
for hvilke vurderinger Norsk Tipping AS har lagt til grunn med hensyn
til den finansielle risikoen og de konsekvensene som Norsk Tipping
AS er eksponert for ved de engasjementene som er inngått
gjennom datterselskapene.
Riksrevisjonen stilte spørsmål
om hvordan Norsk Tipping AS kunne yte et lån til Fabelaktiv
AS med gunstige betingelser på et tidspunkt hvor egenkapitalen måtte
anses som tapt. Riksrevisjonen ønsket også å få redegjort
for om styret for Fabelaktiv AS hadde fulgt aksjelovens krav til
handlingsplikt da aksjekapitalen i selskapet ikke lenger var forsvarlig.
Norsk Tipping AS uttaler
via departementet:
Det har vært nødvendig å tillate
prosjekter som ikke nødvendigvis gir kortsiktig avkastning,
men som har det mål for øyet å sikre
en best mulig langsiktig kompetanse og forretningsmessig posisjon.
Det var høsten 2003 ikke grunnlag for å hevde
at egenkapitalen i Fabelaktiv AS var tapt. Fabelaktivs økonomiske
problemer knyttet seg ifølge Norsk Tipping AS til en større
satsing på å utvikle et barne-TV-program. Helt
fram til utgangen av 2003 var det usikkerhet rundt inntektsmulighetene
fra salg av dette programmet. Det er derfor ikke riktig å hevde
at egenkapitalen var tapt, og det inntrådte heller
ikke noen handlingsplikt fra styrets side.
Rapporteringsrutinene rundt den økonomiske utviklingen
i Fabelaktiv AS kunne vært bedre overfor morselskapets
styre. Slike rutiner er nå innført ved at det
regelmessig blir rapportert om datterselskapenes stilling i styremøtene
i Norsk Tipping AS.
Departementet uttaler:
Man kan vanskelig se at det foreligger kritikkverdige forhold
ved driften av datterselskapene eller ved morselskapets disposisjoner
overfor dem, men at de problemstillingene som er beskrevet,
illustrerer behovet for klare retningslinjer for Norsk Tipping AS
og styret i Norsk Tipping AS i forhold til premissene for driften av
datterselskapene. Departementet har i 2003 innledet en nærmere
dialog med Norsk Tipping AS om aktiviteten i selskapets
datterselskaper med sikte på å etablere retningslinjer
for Norsk Tipping AS og selskapets styre med nærmere
kriterier for etablering og drift av slik aktivitet utenfor morselskapet.
Departementet har lagt opp til å avslutte dette arbeidet
i løpet av 2004.
- Departementets styring
av Norsk Tipping AS
I Ot.prp. nr. 52 (1991-92) om lov om pengespill
ble det åpnet for at Norsk Tipping AS kan påta
seg oppdrag som ikke gjelder spill. I forarbeidene heter det at
en slik adgang kan fastsettes i vedtektene når det gjelder
selskapets virkeområde. Det heter videre at "departementet
vil vurdere spørsmålet videre dersom det oppstår aktuelle
oppdrag, herunder også hvilke retningslinjer som må gis
for slike oppdrag".
Ifølge Reglement for økonomistyring
i staten § 10 skal virksomheter som har overordnet ansvar
for særlovsselskaper som staten eier helt eller delvis,
utarbeide skriftlige retningslinjer om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten
skal utøves overfor hvert enkelt selskap eller grupper
av selskaper.
Departementet uttaler:
Det er i departementets interne økonomiinstruks inntatt
generelle retningslinjer for styring og kontroll av aksjeselskaper
med visse særlige bestemmelser knyttet til Norsk
Tipping AS.
Når det gjelder etableringen av datterselskaper
under Norsk Tipping AS, opplyser departementet at fordi siktemålet
med de eksterne etableringene som er gjort, ligger innenfor formålet
med selskapets virksomhet, har det ikke vært ansett som
formelt sett nødvendig å endre selskapets vedtekter
ved etableringene. En redegjørelse for selskapsetableringen
av Spillverden AS ble imidlertid tatt inn i departementets budsjettforslag
for 2002, jf. St.prp. nr. 1 (2001- 2002).
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen konstaterer at Norsk Tipping
AS gjennom sitt engasjement i datterselskapene Fabelaktiv AS og
Spillverden AS over en fireårsperiode har måttet gå inn
med en kapitaltilførsel på over 40 mill. kroner. Engasjementene
har ført til reduksjon i spilleoverskuddet for Norsk Tipping
AS.
Riksrevisjonen finner grunn til å stille
spørsmål ved at departementet i forkant av etableringen
av datterselskapene for Norsk Tipping AS ikke gjorde grundigere vurderinger
av om det var riktig av Norsk Tipping AS å gå inn
i disse engasjementene. Det ble heller ikke etablert vedtekter som
satte rammer for hvilke formål datterselskapene skulle
ha, og hvilken økonomisk risiko som skulle aksepteres.
Riksrevisjonen finner gjennom mottatt dokumentasjon
fra departementet og virksomheten at eierstyringen fra departementet
i stor grad synes å være basert på uformell
kommunikasjon. Utøvelsen av eierskapet er lite dokumentert.
Uformelle prosesser knyttet til eierskap er vanskelig å kontrollere
og kan skape uklare ansvarsforhold.
Riksrevisjonen stiller seg kritisk til argumentasjonen om
at styret for Norsk Tipping AS av forsiktighetsgrunner valgte å konvertere
et lån til Fabelaktiv AS til egenkapital, men at situasjonen
sett fra Fabelaktiv AS ikke var så alvorlig at styret for
datterselskapet hadde noen handlingsplikt. Riksrevisjonen kan vanskelig
se at betingelsene for fortsatt drift av Fabelaktiv AS var til stede
ved utgangen av 2003, eller at selskapet kunne fått godkjent
sitt regnskap, uten at selskapet var blitt tilført kapital.
Slik denne saken har vært håndtert, kan det dannes
et inntrykk av at morselskapet føler sterkere forpliktelse
enn datterselskapets eget styre til å rydde opp i de økonomiske
problemene. Det kan skape en oppfatning av at datterselskapet ikke
anstrenger seg nok for å rette opp den økonomiske
situasjonen med egne krefter. Når morselskapet er en monopolbedrift
og datterselskapene leverer tjenester i et kommersielt marked, kan
det også oppstå uheldig kryssubsidiering dersom
nødvendige retningslinjer for å forhindre dette ikke
foreligger.
De tapene som Norsk Tipping AS har hatt i forhold til
Fabelaktiv AS i 2003, er knyttet til utviklingen av et kommersielt
program for barne-TV. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved om midler fra Norsk Tippings spilleoverskudd skal brukes til å dekke
denne typen satsinger. Det kan også reises spørsmål
om de planene for internasjonal satsing som Spillverden AS har lagt, er
innenfor Norsk Tipping AS sitt mandat, og om departementet bør
klargjøre rammene for den internasjonale satsingen.
Riksrevisjonen ser positivt på at departementet
nå opplyser at de har innledet en dialog med Norsk Tipping
AS vedrørende aktiviteten i selskapets datterselskaper
med sikte på å etablere retningslinjer for slik aktivitet.
Det forutsettes at Riksrevisjonen orienteres om det videre arbeid
på dette området. Riksrevisjonen understreker
betydningen av at departementet i denne prosessen er klar på ansvarsdelingen
mellom styret og administrasjonen. Dialog om rammer for virksomheten og
departementets krav og forventninger til kontroll bør etter
Riksrevisjonens oppfatning primært skje mot Norsk Tippings
styre.
Kultur- og kirkedepartementet
har svart:
"(...)
Når det gjelder Norsk
Tipping AS" engasjementer utenfor Norge har disse tradisjonelt
kun omfattet konsulentbistand på non-profittbasis. (…)
Norsk
Tipping AS" styring av datterselskapene
Som
nevnt i departementets brev 25.3.2004 er det ut fra de opplysninger
som framgår av Riksrevisjonens brev og Norsk Tippings brev
i saken vanskelig for departementet å legge til grunn at
det foreligger kritikkverdige forhold ved driften av datterselskapene eller
ved morselskapets disposisjoner ovenfor disse.
(...)
Datterselskapet
Fabelaktiv AS er heleid av Norsk Tipping AS. Kultur- og kirkedepartementet
er ikke kjent med at styret i Fabelaktiv AS" disposisjoner
ikke har skjedd i forståelse med styret i morselskapet. Spørsmålet
blir dermed om styret i Fabelaktiv AS på noe tidspunkt
har satt kreditorenes interesser til side i strid med handleplikten.
Etter departementets vurdering må det her legges
til grunn at kreditorenes interesser ikke kan anses tilsidesatt
så lenge selskapets og morselskapets intensjon er å videreføre
driften i selskapet, om nødvendig med innskudd
av ny egenkapital.
(…) Viktigere i denne
forbindelse er det imidlertid at Norsk Tipping AS" strategiske
og forretningsmessige interesse i Fabelaktiv ikke primært
har vært å skaffe morselskapet inntekter fra ekstern
kommersiell virksomhet, men snarere å sikre en optimal
balanse mellom kvalitet, kostnadseffektivitet og kontroll i verdikjeden for
morselskapets spillprodukter. I praksis innebærer dette
at kompetansen på kommersiell fjernsynsproduksjon, som
er bygd opp gjennom aktiviteten i Fabelaktiv, vil kunne ha større
strategisk og markedsmessig verdi for morselskapet, enn de kommersielle
inntekter til Fabelaktiv alene.
(...)
Departementets
styring av Norsk Tipping AS
Norsk Tipping AS som
pengespillpolitisk verktøy skiller seg fra andre heleide
statsaksjeselskap. (...) I motsetning til det normale for statsselskapene,
hvor eierskap og regelforvaltning i størst mulig grad forvaltes
av ulike departement, har man for Norsk Tipping AS funnet at disse
funksjoner bør samles på ett sted for å sikre
mest mulig effektiv politisk styring av selskapet og politikken
på pengespillområdet.
(...)
På denne
bakgrunn vil det også være naturlig at staten
til dels utøver sitt eierskap aktivt gjennom regelverksutformingen.
Prosessen rundt regelverksutformingen krever også løpende
kontakt mellom administrasjonen i departementet og administrasjonen
i selskapet, noe som gjør at slik uformell kontakt må anses naturlig
på en helt annen måte enn i et departement med
et rendyrket eierskapsansvar.
Til Riksrevisjonens
bemerkninger
Målsettingen med Norsk Tipping
AS" datterselskaper har vært å sikre
spesialiserte og profesjonelle tjenester i tilknytning til selskapets
kjernevirksomhet. ... Departementet kan i dette perspektiv ikke
se at det er grunnlag for å hevde at aktiviteten i datterselskapene totalt
sett har hatt negativ økonomisk verdi for selskapet.
(...)"
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen har merket seg at Norsk Tipping
AS" framtidige engasjementer utenfor Norge heretter kun skal
skje som non-profittbasert konsulentbistand i henhold til tidligere
tradisjon, og at bestemmelser om dette blir inntatt i instruksverket
for selskapet.
Riksrevisjonen finner det kritikkverdig at departementets
eierstyring av Norsk Tipping AS i stor grad er basert på uformell
kommunikasjon, og at sentrale spørsmål om styring
og kontroll skjer i kommunikasjon med Norsk Tipping AS" administrasjon,
uten at styret er trukket inn. Det er korrekt at eierskapsmeldingen åpner
for at prinsipper for god eierstyring ikke på alle punkter
skal gjelde for virksomheter av Norsk Tipping AS" karakter.
Prinsippet om at styret skal føre kontroll med selskapets
ledelse på vegne av eierne, må imidlertid
etter Riksrevisjonens oppfatning gjelde fullt ut også for
Norsk Tipping AS. Riksrevisjonen fastholder derfor at departementet
må avklare overordnede spørsmål rundt
styring og kontroll med Norsk Tipping AS" styre. Kommunikasjonen
må i større grad formaliseres og skriftliggjøres,
slik at departementets utøvelse av eierfunksjonen blir
etterprøvbar. At departementet også er regelverksforvalter
på Norsk Tipping AS" område forsterker
etter Riksrevisjonens oppfatning kravet til ryddighet i de ulike
rollene.
Riksrevisjonen finner grunn til å kritisere
at departementet i forkant av etableringen av Norsk Tipping AS" datterselskaper
ikke ga klarere retningslinjer for hvilke aktiviteter som kan aksepteres,
og hvilken økonomisk risiko som kan tas. Departementets
svar forsterker et inntrykk av at Norsk Tipping AS er villig til å strekke seg
svært langt for å sikre fortsatt drift, selv om
dette tilsier vesentlige økonomiske tilskudd fra morselskapet.
Selv om virksomhetene vurderes som viktige i Norsk Tipping AS" totale
verdikjede, får datterselskapene gjennom dette
fordeler som skaper risiko for kryssubsidiering og konkurransevridning.
Riksrevisjonen mener at det bør stilles større
krav til at Norsk Tipping AS dokumenterer at datterselskapenes aktiviteter
faktisk har den strategiske og markedsmessige betydningen som påstås.
Riksrevisjonen fastholder at de økonomiske problemene
i Fabelaktiv AS burde utløst handlingsplikt for styret
i datterselskapet, og at håndteringen av underskuddet i
2003 skaper inntrykk av at morselskapet tar større ansvar
enn datterselskapet for å løse de økonomiske
problemene.
Riksrevisjonen vil bemerke at departementet
i liten grad synes å erkjenne de problemer og dilemmaer
som Riksrevisjonen har bemerket når det gjelder visse sider ved
Norsk Tipping AS" styring av sine datterselskaper.
Komiteen viser til
Riksrevisjonens antegnelser om departementets styring av Norsk Tipping
AS og dette selskaps styring av datterselskapene Fabelaktiv AS og
Spillverden AS, herunder låneopptak selskapene
imellom.
Komiteen har merket seg at Fabelaktiv
AS pr. 31. desember 2003 hadde en negativ egenkapital på 13,7 mill.
kroner, og at Norsk Tipping AS den 9. oktober 2003 hadde inngått
låneavtale med selskapet på 14 mill. kroner på gunstige
betingelser. I januar 2004 etterga styret i Norsk Tipping AS lånet
ved konvertering av egenkapital og ga dessuten selskapet
et kontanttilskudd på 2,5 mill. kroner.
Etter komiteens syn kan det reises
spørsmål ved om disse transaksjoner kan anses å være
i tråd med aksjelovens bestemmelser. Videre gir overføringer
på til sammen ca. 40 mill. kroner i kapitaltilførsel
til de to selskapene i løpet av en fireårsperiode,
grunn til å vurdere hvorvidt engasjementet har vært
tilstrekkelig godt fundert. Komiteen peker på at
dette engasjementet har ført til at spilleoverskuddet for
Norsk Tipping AS er redusert med 40 mill. kroner. Komiteen slutter
seg for øvrig til Riksrevisjonens vurderinger i disse spørsmålene.
Komiteen er enig i at det er
behov for klare retningslinjer for Norsk Tipping AS og styret i
Norsk Tipping AS i forhold til premissene for driften av datterselskapene
og forutsetter at slike regler kommer på plass så snart
som mulig.
Komiteen vil understreke betydningen
av at regelverket følges og at viktige avgjørelser
treffes basert på formelle vedtak og ikke på uformell
kommunikasjon.
OVF er et selvstendig rettssubjekt som eier
de eiendommene og den finanskapitalen det består av og
er en av landets største grunneiere med et samlet areal på over
en million dekar. Eiendommene består av prestegårder,
presteboliger, skoger, festetomter og forretningseiendommer. Opplysningsvesenets
fond skal tilgodese kirkelige formål, i samsvar med Grunnloven § 106
og lov om Opplysningsvesenets fond. Opplysningsvesenets
fond forvaltes av et forvaltningsorgan under Kultur- og kirkedepartementet (KKD).
Et styre oppnevnt av departementet har ansvaret for forvaltningsorganet
og Opplysningsvesenets fond. Styret fastsetter reglement for forvaltningen
av fondet i samsvar med de overordnede retningslinjene for forvaltningen
som er fastsatt av KKD.
- Svakheter og mangler
ved regnskapet
Riksrevisjonen har godkjent Opplysningsvesenets fonds
regnskap for 2003, men det er knyttet vesentlige merknader til godkjennelsen.
Revisjonen har avdekket svakheter og mangler når det gjelder
dokumentasjon og sporbarhet, og at rutinene ikke i tilstrekkelig
grad tilfredsstiller krav til god intern kontroll. Dette er bl.a. tatt
opp:
– Sen stenging
av regnskapet
– Stor grad av korrigeringer og
omposteringer og delvis svak spesifikasjon av grunnlaget for korreksjonene
– Sen og varierende kvalitet på avstemminger
og lite tilfredsstillende dokumentasjon av balanseposter
– Varierende kvalitet på bilag
og underdokumentasjon
– Manglende forklaring av avvik
mellom regnskapsført og innberettet merverdiavgift
– Mangelfull dokumentasjon av
forsystemet Tazett som leverer data til regnskapet, og dårlig
kvalitet på avstemming mellom Tazett og regnskapssystemet
I tillegg er det avdekket manglende revidert
regnskap for datterselskapene vedrørende et større
kontorkompleks (Rådhusgaten 1-3) som inngår
som verdi i OVFs balanse. Dette førte til at verdsettelse
av gjeldende balansepost og tilhørende noter ikke kan bekreftes.
Først etter at Riksrevisjonen avga avsluttende revisjonsbrev
mottok de, etter flere purringer, regnskapet for datterselskapene.
OVF uttaler i sitt svar til Riksrevisjonen at
de ser ressursknapphet i økonomienheten som en vesentlig årsak til
manglene, og viser til at de er i ferd med å styrke økonomienheten
gjennom engasjementer og innleie av nødvendig kapasitet.
OVF mener samtidig at Riksrevisjonens revisjon gir et
for negativt bilde av situasjonen, og viser til at en
del svakheter allerede er korrigert, eller er i ferd med å bli
korrigert.
Departementet uttaler:
Departementet vil be fondet om en særskilt
statusrapport pr. 1. oktober 2004, med utgangspunkt i de forhold Riksrevisjonen
har pekt på, og i fondets vurdering av behovene for å styrke
den interne kontrollen.
- OVFs investeringsstrategi
OVF har plassert en betydelig del av sin kapital
i verdipapirer. Porteføljen for verdipapirer var ved utgangen
av 2003 på rundt 1 mrd. kroner. Investeringsmålet er å oppnå en
høyere avkastning enn det man får på såkalte
risikofrie statssertifikater. Styret for fondet og forvaltningsorganet
fastsetter rammer for hvor stor del av porteføljen som
kan investeres i de ulike finansinstrumentene. Styret plikter å varsle
departementet om forhold som er av ekstraordinær karakter.
Revisjonen har funnet at Opplysningsvesenets
fond i januar og februar 2003 foretok et vesentlig nedsalg av internasjonale
aksjer, i strid med de reglene som da gjaldt for plassering i finansielle
instrumenter, og som styret fastsatte i 2001.
Riksrevisjonen etterlyste forklaring på hvorfor
fondet i sine plasseringer i internasjonale aksjer gjennom deler
av 2003 ikke har forholdt seg til gjeldende instrukser.
Opplysningsvesenets fond ga ikke noen direkte forklaring
på hvorfor nedsalget hadde funnet sted før den
nye instruksen formelt var vedtatt. Det ble heller ikke kommentert
at investeringene i internasjonale aksjer også etter at
ny instruks var vedtatt, lå under det som styret hadde
satt som nedre grense.
Departementet uttaler:
Nedsalget av OVFs internasjonale aksjer i februar 2003
hadde et slikt volum at det ikke var i samsvar med gjeldende instruks.
Departementet presiserer at de ikke var delaktig i beslutningsprosessen
vedrørende salget. Departementet hadde ikke funnet grunn
til å ta opp med styret dette bruddet på instruksens
bestemmelser, fordi departementet pr. 10. mars 2003 fastsatte revidert hovedinstruks
for OVF.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen har godkjent regnskapet for Opplysningsvesenets
fond for 2003, men det er knyttet vesentlige merknader
til momsrapportering, innrapportering fra datterselskaper
samt internkontroll innen regnskaps- og økonomifunksjonen.
Flere forhold rundt den interne kontrollen ble tatt opp også i
forbindelse med revisjonen av 2002-regnskapet. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved om styret, med utgangspunkt i det kontrollansvaret som styret
er pålagt, i tilstrekkelig grad har fulgt opp disse utfordringene
i forhold til administrasjonen.
Riksrevisjonen finner grunn til å kritisere
at OVF i januar og februar 2003 gjennomførte et betydelig
nedsalg av internasjonale aksjer, før ny instruks for kapitalforvaltning
var vedtatt av styret. Riksrevisjonen stiller spørsmål
ved at fondet heller ikke etter at styret i april 2003 vedtok ny
instruks for kapitalforvaltningen, brakte andel investeringer i
internasjonale aksjer i samsvar med de justerte rammene.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
ikke ble orientert om at det i februar 2003 skjedde et vesentlig
nedsalg av internasjonale aksjer i uoverensstemmelse med vedtatte
rammer, og heller ikke i ettertid har funnet grunn til å drøfte
saken med styret, med begrunnelse at revidert hovedinstruks ble
fastsatt i mars 2004. Etter Riksrevisjonens oppfatning er denne
saken av en slik økonomisk og prinsipiell betydning, at
departementet burde vært varslet. Når dette ikke
skjedde, ville det vært naturlig at departementet i samråd
med fondets styrende organer så nærmere
på kommunikasjon og styringsdialog. Gjennom nye krav til
utbytte, inflasjonsjustering og etablering av bufferfond
har departementet de senere årene lagt premisser for en
mer risikoorientert investeringsprofil for fondet. Det er derfor viktig
at departementet tilrettelegger for en styringsdialog som skaper
felles forståelse for hvilken risiko som kan tas, og hvilke
rammebetingelser som må etableres for at fondet skal kunne
oppnå de langsiktige investeringsmålene.
Kultur- og kirkedepartementet
har svart:
"Svakheter og mangler ved regnskapet
(…)
Departementet
viser til at Opplysningsvesenets fond ser de nevnte forhold særlig
i sammenheng med fondets interne ressurssituasjon og oppgavefordeling. Fondet
er derfor i ferd med å styrke regnskapsfunksjonene, revidere
oppgavefordelingen, gjennomgå interne rutiner m.v. (…)
Departementet vil i tiden framover ha særlig oppmerksomhet
mot de nevnte sider ved fondets virksomhet. Departementet avventer
nå fondets statusrapport på dette området
pr. 1. oktober 2004.
Når det spesielt gjelder
Riksrevisjonens påpekning av manglende revidert regnskap
for Rådhusgata 1-3, som eies av selskap under fondet, vil
departementet for ordens skyld opplyse at regnskapet ble revidert
i april 2004, men ved en inkurie dessverre ikke oversendt Riksrevisjonen
før 9. juni 2004.
OVFs investeringsstrategi
(…)
Fondets
salg av utenlandske aksjer i januar og februar 2003 var begrunnet
i den da negative utviklingen i finansmarkedene, særlig
i de utenlandske aksjemarkedene og utsiktene for disse framover.
Salget hadde et slikt volum at departementets daværende instruks
overfor fondet om plasseringsrammer for utenlandske aksjer ble overskredet.
(…)
Departementet vil i denne sammenheng peke på at instruksens
bestemmelser om plasseringsrammer ble opphevet 10. mars 2003. Etter
den reviderte instruksen fra 10. mars 2003 tilligger det styret å fastsette
slike plasseringsrammer, (…) Uavhengig av dette forhold, vil
imidlertid departementet si seg enig i at nedsalget av utenlandske
aksjer hadde et slikt omfang i januar/februar 2003 at det
ville vært naturlig av fondet å konsultere departementet
på forhånd.
(...)
Til
Riksrevisjonens merknader
(...)
Departementet
kan ikke se at den konkrete saken om salget av utenlandske aksjer
i 2003 i seg selv foranlediger vesentlige endringer i den styringsdialog
som praktiseres mellom departementet og fondet. Med bakgrunn i Riksrevisjonens
antegnelse, vil departementet likevel vurdere dette nærmere,
og sammen med styret drøfte behovet for å styrke
styringsdialogen, rapporteringsrutiner mv. Departementet vil også be
om en orientering fra styret om kommunikasjons- og rapporteringsrutinene
mellom fondets administrasjon og styret."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen ser positivt på at Opplysningsvesenets
fond er i ferd med å styrke regnskapsfunksjonene, revidere
oppgavefordelingen og gjennomgå rutiner mv., og at departementet
i tiden framover vil ha særlig oppmerksomhet mot disse
sidene ved fondets virksomhet.
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
deler Riksrevisjonens oppfatning om at fondets nedsalg av internasjonale
aksjer i januar og februar 2003 var et brudd på daværende
instruks, og at nedsalget burde vært forelagt departementet.
Til departementets påpekning av at nedsalget
var begrunnet i den da negative utviklingen i finansmarkedene, vil
Riksrevisjonen vise til at denne type investeringer normalt
må følge en langsiktig strategi.
Komiteen har merket
seg at Riksrevisjonen har knyttet en rekke bemerkninger til godkjennelsen
av regnskapet for Opplysningsvesenets fond. Det gjelder dokumentasjon,
sporbarhet i tillegg til at kravene til intern kontroll ikke er
tilfredsstillende. Videre er det blant annet påpekt svakheter
i form av stor grad av korrigeringer og omposteringer, sen og varierende
kvalitet på avstemninger, varierende kvalitet på bilag
og underdokumentasjon, avvik mellom innberettet og regnskapsført
merverdiavgift.
Komiteen har også registrert
at fondet i januar og februar 2003 foretok et vesentlig nedsalg
av internasjonale aksjer, i strid med reglene som da gjaldt for
plassering i finansielle instrumenter, og som styret fastsatte i
2001. Komiteen har notert seg at administrasjonen for
fondet kort etter fremmet forslag og fikk tilslutning til å endre
instruksen.
Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens
kritikk av OVFs disposisjoner og forutsetter at påpekte
svakheter ved regnskapsrutinene rettes opp. Komiteen vil
også understreke OVFs og departementets ansvar for at disposisjoner
skjer i henhold til gjeldende regelverk.
I St.meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk
og matproduksjon, er det nedfelt en målsetting om at 10 pst.
av landets totale jordbruksareal skal omlegges til økologisk
landbruk i løpet av en tiårsperiode, forutsatt at
det er grunnlag for dette i markedet. En handlingsplan
for økologisk produksjon og omsetning er utarbeidet. Reglene
for tilskuddsordningen til økologisk landbruk forvaltes
av Statens landbruksforvaltning (SLF). Vedtak om produksjonstilskudd
fattes av kommunene. Det kan gis et særlig tilskudd (omleggingstilskudd)
til foretak som legger om arealer til økologisk drift og driver
dette i minst fem år etter omleggingen.
Som et ledd i revisjonen av regnskapet for 2003
har Riksrevisjonen gjennomgått deler av SLFs forvaltning av
tilskudd til økologisk landbruk på kap. 1150 post 50.11
og post 77.
- Omleggings-, areal- og
husdyrtilskudd
Formålet med omleggings-, areal- og
husdyrtilskudd er å stimulere til økt omlegging
til økologisk landbruk. Av SLFs rapport Produksjon og omsetning
av økologiske landbruksprodukter fra 2003 framgår
det at tendensen fremdeles går mot et mer husdyrbasert
sluttprodukt fra økologisk landbruk enn fra landbruket
for øvrig.
Riksrevisjonen ba SLF om å redegjøre
for på hvilken måte utfordringer knyttet til målsettingen
om arealandel og ønsket arealfordeling mellom ulike økologiske produksjoner
er tatt hensyn til i avtaler eller søkt løst ved
endringer i regelverk for tilskuddsforvaltningen.
SLF viste til at avtalepartene ved jordbruksforhandlingene
har vært enige om at tilskuddsordningene skal utgjøre
en stabil basis, som skal kompensere for høyere kostnader
ved økologisk produksjon og gi en generell stimulans til
omlegging. Utfordringene knyttet til arealfordeling er derfor ikke
søkt løst i omleggings-, areal- og husdyrtilskuddsordningene,
men ved at det legges til grunn at markedet på sikt vil
gi en balanse mellom tilbud og etterspørsel.
Riksrevisjonens kontroll av omleggingstilskudd
har vist at SLF ikke har etablert rapporteringsrutiner i forhold
til kravet om tilbakebetaling av tilskuddet dersom forutsetningen
ikke overholdes. SLF har heller ikke oversikt over omfanget av tilbakebetalinger.
Dersom det tidligere er utbetalt omleggingstilskudd for et areal, kan
det ikke gis nytt tilskudd til det samme arealet før det
er gått ti år. SLF har ikke kjennskap til om kommunene
som vedtaksinstans har avvist søknader med henvisning til
tiårsregelen.
- Vedtaksmyndighet for
forvaltning av utviklingsmidler og forskningsmidler
Styringsgruppen for økologisk landbruk
er ansvarlig for strategier og utviklingstiltak i henhold til Handlingsplan
for økologisk produksjon og omsetning.
Av bevilgningen på post 77.13 Tilskudd
til forsøksringer og forskning er 8 mill. kroner øremerket
forskning innenfor økologisk landbruk. Forskningsmidlene forvaltes
av Styret for forskningsmidler over jordbruksavtalen.
SLF er sekretariat for både styringsgruppen for økologisk
landbruk og styret for forskningsmidler og har ifølge
tildelingsbrev fra Landbruksdepartementet ansvar for å forvalte
og rapportere bevilgningene til formålene nevnt ovenfor.
Forvaltningen av utviklingsmidlene og forskningsmidlene er innrettet
slik at det er styringsgruppen og styret som fatter vedtak om bruk
av midlene.
Riksrevisjonen ba SLF om å redegjøre
for på hvilken måte de ivaretar ansvaret som er
gitt i tildelingsbrevet når midlene disponeres av organer
utenfor statsforvaltningen. SLF har opplyst at de oppfatter det
slik at Landbruksdepartementet har gitt ovennevnte styrer visse
delegerte fullmakter vedrørende bruken av midlene. Spørsmålet
om hvorvidt dette er organer utenfor statsforvaltningen vil bli
tatt opp i det pågående arbeidet med implementering
av nytt revidert økonomiregelverk. Felles for begge styrer
er at Landbruksdepartementet har ledelsen for dem. Forvaltningen
og tilhørende resultatansvar er derfor ikke fullt ut delegert
fra departementet til SLF.
Ovennevnte forhold ble tatt opp med Landbruksdepartementet.
Riksrevisjonen ba departementet spesielt
– begrunne
hvorfor bruk av omleggingstilskuddsordningen til å løse
utfordringer knyttet til arealfordeling kommer i konflikt
med målet om å tilstrebe stabile rammevilkår
for primærprodusentene
– vurdere hvorfor det ikke synes å være
etablert rapporteringsrutiner for å følge opp
etterlevelsen av regelen om minst fem års økologisk
drift og tiårsregelen for omleggingstilskudd
– gi uttalelse om SLFs fortolkning
av at forvaltningen av tilskuddsmidler er delegert til styringsgruppen
for økologisk landbruk og styret for forskningsmidler
Departementet ble bedt om å redegjøre
for årsaken til at det spesielt for melk og kjøtt
har vært vanskelig å få produktene fram
til forbruker som økologisk merket vare.
Departementet uttaler:
Når det gjelder omleggings-, areal
og husdyrtilskudd har det vært arbeidet med å finne
fram til et tilskuddssystem som gir de nødvendige incitamenter
for omlegging til økologisk drift, og som på best
mulig måte bidrar til en ønsket arealfordeling
og til at økologiske produkter kommer ut på markedet.
Omleggingstilskuddet (som er et engangstilskudd), er
ikke et egnet redskap for å oppnå ønsket
produksjonsfordeling. De årlige tilskuddene til
de økologiske produsentene (areal- og husdyrtilskudd) har
derimot en innretning som både søker å løse
de arealutfordringene Riksrevisjonen skisserer, og å sikre
at omlagte arealer resulterer i produkter på markedet.
Til spørsmålet om rapporteringsrutiner
mv. opplyser departementet at nytten av rapportering på dette
området er begrenset sett i forhold til kostnadene knyttet
til å etablere egne rapporteringsrutiner. Kontrollbehovet vil
imidlertid bli vurdert nærmere i forbindelse med gjennomgangen
av regelverket for alle tilskuddsordningene.
Når det gjelder vedtaksmyndighet for
forvaltningen av utviklingsmidler og forskningsmidler, er departementet
i hovedsak enig i SLFs fortolkning når det gjelder delegering.
De nevnte styrene er neppe å anse som organer utenfor statsforvaltningen,
men som statlig oppnevnte styrer. Departementet ser imidlertid behovet
for bedre klargjøring av oppgaver og ansvar, og vil ta
dette med i det pågående arbeidet med å iverksette
det reviderte økonomiregelverket.
Andelen økologisk produksjon som når
forbrukeren, kan og bør bli vesentlig høyere enn
i dag.
Årsakene til at det er spesielle utfordringer
knyttet til melk og kjøttsektoren, er flere og komplekse.
Lave produksjonsvolumer og ujevne leveranser er generelt sett et
stort hinder for at næringsmiddelindustrien og dagligvarekjedene
vil satse fullt ut på norskprodusert økologisk
mat.
At lave andeler økologisk melk og kjøtt
når ut til butikkene, har også sammenheng med
at tilbudet foreløpig har vært svært
begrenset og til dels ujevnt.
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen vil understreke viktigheten av
at målsettingene knyttet til økologisk landbruk
blir fulgt opp på en tilfredsstillende måte.
Landbruksdepartementet
har følgende kommentar:
"(…) vil en økning i antall økologiske
melk- og kjøttprodusenter antagelig være
det viktigste bidraget til å løse de logistikk-
og kostnadsmessige utfordringene, noe som understreker betydningen
av å ha en balansert innsats rettet mot utvikling av både
produksjon og marked.
(…)
Med
grunnlag i det som er redegjort for mener departementet at målsettingene
knyttet til økologisk landbruk blir fulgt opp på en
tilfredsstillende måte.
(...)"
- Omleggings-, areal- og
husdyrtilskudd
Komiteen viser til
at ordningen med tilskudd til økologisk landbruk forvaltes
av Statens landbruksforvaltning (SLF). Formålet med omleggings-,
areal- og husdyrtilskudd er å stimulere til omlegging til økologisk
landbruk. Ordningen skal kompensere for høyere utgifter
ved økologisk produksjon. Utfordringene knyttet
til arealfordeling forutsettes følgelig løst ved
at markedet på sikt vil gi balanse mellom tilbud og etterspørsel.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
påpeking av at Statens landbruksforvaltning ikke har etablert rapporteringsrutiner
i forhold til kravet om tilbakebetaling av tilskuddet
dersom forutsetningene ikke overholdes og at Statens landbruksforvaltning
ikke synes å ha oversikt over omfanget av tilbakebetalinger.
Komiteen forutsetter at det iverksettes
tiltak for å etablere tilfredsstillende rapporteringsrutiner
innenfor økonomiregelverkets krav om at kontroll skal tilpasses den
enkelte tilskuddsordning og ha et rimelig omfang i forhold til nytten
og kostnadene ved kontrollen.
- Vedtaksmyndighet for forvaltning av utviklings-
og forskningsmidler
Komiteen har videre merket seg
Riksrevisjonens gjennomgang av reglene for tilskuddsordningen til forsøksringer
og øremerket forskning innen økologisk landbruk
og stiller spørsmål ved forvaltningsmodellen. Etter
det opplyste forvaltes forskningsmidlene av Styret for forskningsmidler
over jordbruksavtalen. SLF er sekretariat både for styringsgruppen
for økologisk landbruk og styret for forskningsmidler og
har ifølge tildelingsbrev fra Landbruksdepartementet ansvaret for
forvaltning og rapportering av midlene.
Komiteen har merket seg at departementet
ser behov for en bedre klargjøring av oppgaver og ansvar, og
sier seg tilfreds med at saken vil bli fulgt opp i forbindelse
med det pågående arbeid med å iverksette
det reviderte økonomireglementet.
GIEK er en statlig forvaltningsbedrift som har
til formål å fremme norsk eksport av varer og
tjenester og investeringer i utlandet ved å tilby eksportkredittforsikringer,
eksportgarantier og produkter som er tilknyttet dette.
GIEK ledes av et styre oppnevnt av Nærings- og handelsdepartementet.
Siden 2000 har GIEK arbeidet med å utvikle
et nytt, integrert saksbehandlings- og økonomisystem (NYTTIG)
noe som innebærer skifte av regnskapssystem, innføring
av integrert journal og utvikling av nytt moratoriesystem
(system for avtaler om utsettelse av gjeldsbetaling). Bakgrunnen
var at de systemene som GIEK benyttet tidligere, ikke tilfredsstilte
kravene i økonomireglementet for staten som trådte
i kraft i 1996. Finansdepartementet ga i oktober 1999 GIEK midlertidig
dispensasjon fra økonomireglementet inntil 31. desember
2002, som senere er blitt forlenget til 31. desember 2003. NYTTIG
ble tatt i bruk 13. januar 2004, men uten at systemet var fullt
ut ferdigutviklet.
I forbindelse med revisjonen av regnskapet for
2003 har Riksrevisjonen tatt opp blant annet følgende:
– Det var
ikke satt opp budsjett som viser totale kostnader inklusive de interne
kostnadene.
– Hvilke vurderinger som er foretatt
i forbindelse med at bruk av interne timer har økt med
over 33 000 timer tilsvarende ca. 17 årsverk. Videre ble departementet
bedt om å gi en oversikt over viktige oppgaver som er utsatt/ikke
gjennomført, og hvilke tiltak som eventuelt er/vil
bli iverksatt i denne sammenheng.
– Hvordan framdriften er fulgt
opp, og om det er vurdert hvilke konsekvenser forsinkelsene medfører.
– Om GIEKs frafallelse av dagbøter
på ca. 1,7 mill. kroner var forelagt departementet, og
om departementets syn på at kontraktsbetingelser dermed
ikke er fulgt opp.
Departementet uttaler:
Departementet påpeker at GIEK som statlig
forvaltningsbedrift har en noe friere stilling i forhold til departementet
enn et ordinært forvaltningsorgan.
Departementet understreker at GIEK ikke var
i noen reell valgsituasjon da prosjektet startet. Det er i ettertid klart
at sider ved prosjektet likevel kunne vært håndtert annerledes.
Forprosjektet burde vært grundigere. Framdriften i 2001
tilsier at GIEK burde ha bygd opp eller kjøpt inn kompetanse
for å kunne gjøre selvstendige vurderinger av
omfang, framdrift og kvalitet på arbeidet til leverandøren.
Departementet kan imidlertid vanskelig se at GIEK på noe
etterfølgende tidspunkt kunne ha håndtert prosjektet
generelt og framdriften spesielt vesentlig annerledes.
Informasjon om utgifter forbundet med utvidelser
og forsinkelser og årlige utgifter til prosjektet er gitt
i halvårlige statusrapporter og i GIEKs budsjettforslag til
departementet. Som følge av det overordnede kravet som
var utgangspunktet for NYTTIG-prosjektet, og avtalt fastpris på leveransen,
så ikke departementet det som nødvendig med en
detaljert kostnadsoversikt over prosjektet, verken for egen del
eller overfor Stortinget. Som følge av at NYTTIG-prosjektet
har blitt langt mer tids- og ressurskrevende enn forutsatt, er departementet
i ettertid innforstått med at det ville vært fornuftig å ha
satt opp et budsjett som viste totale kostnader i prosjektet inkludert
interne kostnader.
Framdrift og utsettelse av implementeringen
av NYTTIG har ifølge departementet vært forelagt
og vurdert av departementet ved flere anledninger. I tillegg var
det i november 2002 og oktober 2003 særskilte møter
med GIEK. På spørsmål om hvilke oppgaver
som er utsatt/ikke gjennomført, opplyser departementet
at GIEK har prioritert den daglige driften ved siden av det omfattende
arbeidet med NYTTIG. Departementet opplyser videre at følgende
utviklingsoppgaver har blitt forskjøvet:
– revisjon
av vilkår for GIEKs ulike polisetyper
– engelsk versjon av polisene
slik at også utenlandske banker som ikke kjenner GIEK,
skal kunne benytte GIEKs poliser
– oppfølging av strategiarbeid
med mer utadrettet virksomhet
– markedsstrategi
– reiser for å møte
kunder og potensielle kunder
Videre er noen landnotater, diverse utredninger, informasjonsstrategi
og infoarbeid og omlegging av GIEKs Internett-sider utsatt. Det
er leid inn ekstrahjelp og gjort omrokkeringer internt og det er
gjort fritak for møteplikt for enkelte i ledelsen.
Frafallelsen av dagbøter ble forelagt
departementet i oktober 2003. Departementet tok GIEKs vurdering
til etterretning og anså at frafall av dagbøter
var en fornuftig og rimelig investering slik prosjektet sto på det tidspunktet.
Departementet uttaler avslutningsvis bl.a. at
kravspesifikasjon, god kommunikasjon og tilstrekkelig avsatt
kapasitet og kompetanse hos leverandør og oppdragsgiver
vil være kritiske faktorer for å sikre framdrift
og et vellykket utfall. Enkelte av disse faktorene sviktet på et
tidlig stadium i NYTTIG-prosjektet. Det er fortsatt mangler ved
systemet som må rettes før leveransen vil bli
godkjent. Når NYTTIG-prosjektet er avsluttet, vil departementet
sørge for at det blir foretatt en gjennomgang av prosjektet
for å få fram informasjon som kan brukes for å unngå tilsvarende
problemer i andre liknende prosjekter i framtiden.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen vil bemerke at GIEK måtte
få midlertidig dispensasjon fra økonomireglementet
av Finansdepartementet fordi arbeidet med utviklingen av det nye
IT-systemet ble vesentlig forsinket.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
i ettertid er innforstått med at det ville vært
fornuftig å ha satt opp et budsjett som viser totale kostnader
i prosjektet inkludert interne kostnader, spesielt siden NYTTIG-prosjektet
er blitt langt mer tids- og ressurskrevende enn forutsatt.
Riksrevisjonen finner det uheldig at anslaget
over forbruk av interne timer i prosjektet ikke ble vurdet, verken
i GIEKs administrasjon og styre eller i departementet da forprosjektet
ble vedtatt, til tross for styrets vedtak om at GIEK skulle utføre
mest mulig av arbeidet ved hjelp av interne krefter.
Riksrevisjonen har merket seg at en rekke utviklingsoppgaver
er utsatt på grunn av arbeidet med NYTTIG, og at framdrift
og utsettelse av implementeringen har vært forelagt og
vurdert av departementet ved flere anledninger. Departementet har
ikke gitt en samlet oversikt over de totale kostnadene for NYTTIG-prosjektet.
Nærings- og handelsdepartementet
har svart:
"(…)
Da det statlige økonomireglementet
av 1996 trådte i kraft 1. januar 1997, hadde GIEK et regnskapssystem som
ikke tilfredsstilte kravene i reglementet. GIEK vurderte at det
ikke ville være mulig å oppgradere det eksisterende
systemet slik at det kunne ivareta disse kravene. (…) Det
ble derfor vurdert som hensiktsmessig å gå til
anskaffelse av et nytt integrert regnskaps- og saksbehandlingssystem.
GIEK hadde dermed i realiteten ikke noe annet alternativ dersom
de formelle kravene i økonomireglementet skulle oppfylles
og driften videreføres på en hensiktsmessig måte.
Dette
var en omfattende oppgave som forutsatte og medførte midlertidig
dispensasjon fra tilpasning til økonomireglementet (…).
(...) Som følge av problemene med og forsinkelsene
i prosjektet var det nødvendig å søke
om forlenget unntaksperiode, i to omganger, frem til utgangen av
2003. Søknadene ble innvilget av Finansdepartementet. Systemet
ble dermed satt i drift ett år senere enn opprinnelig midlertidig
utsettelse ga rom for.
Riksrevisjonen finner det
uheldig at anslag over forbruk av interne timer i NYTTIG-prosjektet
ikke ble gjort til gjenstand for særskilt vurdering (…).
GIEKs utgangspunkt og formål med forprosjektet var å utforme
en kravspesifikasjon til den etterfølgende anbudsrunden
som også skulle klargjøre behov for og omfang
av intern ressursbruk. For å holde utgiftene ved anskaffelsen
nede, gjorde GIEKs styre i august 2000 vedtak om en anskaffelse
innenfor en ramme på 20 mill. kroner der GIEKs administrasjon
ble pålagt å: "... søke å utføre
mest mulig av arbeidet ved hjelp av interne krefter for på den
måten å redusere de eksterne kostnadene. (...)"
(…)
At
prosjektet har ført til at andre utviklingsoppgaver i GIEK
har blitt utsatt, må ses i lys av den prioritet det har
hatt og fortsatt har.
GIEK har hele tiden hatt full
regnskapsoversikt over de eksterne utgiftene ved anskaffelsen av
NYTTIG-systemet og har på bakgrunn av styrets vedtak i
august 2000 dessuten ført oversikter over internt timeforbruk. Begge
deler har fremgått av de halvårsrapporter om prosjektet
som er oversendt Nærings og handelsdepartementet og Finansdepartementet
siden april 2001. (...)
Oversikten viser at GIEK
har brukt ca. 32 400 interne timer i hovedprosjektfasen, (…),
som innebærer en overskridelse i størrelsesorden
6,6 mill. kroner. Til sammenligning hadde leverandøren
ved utgangen av august 2004 brukt ca. 39 900 timer mer enn sine
kontraktsfestede 11 600 timer, som ut fra en timepris på kr 1
134,60 inkl. merverdiavgift ville ha kostet GIEK ytterligere om
lag 45 mill. kroner - dersom GIEK ikke hadde inngått en
fastprisavtale.
Etter Nærings- og handelsdepartementets
oppfatning skyldes de problemer med utsettelser og ressursoverskridelser
som prosjektet har hatt, i første rekke at leverandøren
undervurderte kompleksiteten i GIEKs virksomhet og i kravspesifikasjonen,
og dermed også i prosjektet.
(...)
27.
august ble systemet overlevert GIEK med 10 virkedagers godkjenningsfrist.
GIEK mente at leveransen fortsatt ikke var fullstendig
i henhold til kontrakten og har ved brev til leverandøren
av 10. september 2004 ikke funnet å kunne godkjenne systemet. Leverandøren
har tre uker på å rette de feil og mangler som
er påpekt i brevet fra GIEK."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen har merket seg at GIEK ennå ikke
har godkjent NYTTIG-systemet, fordi det fortsatt gjensto feil og
mangler ved systemet da det etter vesentlige forsinkelser ble overlevert
i august 2004.
Det er kritikkverdig at det ikke har vært
budsjettert og rapportert på totale kostnader for prosjektet.
Departementet har opplyst at ved utgangen av august 2004 er NYTTIG-systemet
beregnet å koste ca. 36 mill. kroner, og at det totalt
vil ha medgått ca. 40 000 interne timer, dvs. ca. 24 årsverk,
for utvikling av systemet. Det er nær en fordobling i forhold
til opprinnelig kostnadsramme og ca. fire ganger så mange
interne timer som opprinnelig planlagt.
Riksrevisjonen har merket seg at ifølge
departementet har alle parter undervurdert kompleksiteten i systemet.
Det er kritikkverdig at det ikke er iverksatt tilstrekkelige tiltak
for å sikre at systemet kunne tas i bruk på et
tidligere tidspunkt. GIEK burde ha sikret seg kompetanse til å gjøre
egne vurderinger av omfang, framdrift og kvalitet, slik også departementet
har påpekt.
Slike vesentlige overskridelser både
med hensyn til tidsramme og kostnader tyder på at styring
og oppfølging av NYTTIG-prosjektet har vært
mangelfull. Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil sørge for at det blir foretatt en gjennomgang av prosjektet
for å få fram informasjon som kan nyttes i planlegging
og gjennomføring av liknende prosjekter i framtiden.
Komiteen viser til
Riksrevisjonens undersøkelse av GIEKs saksbehandlings-
og økonomisystem NYTTIG og konstaterer at kravspesifikasjonen
ikke synes å ha vært tilstrekkelig gjennomarbeidet
og utredet før inngangsetting av selve anskaffelsesprosjektet
fant sted. Betydelige kostnadsoverskridelser og gjenstående
feil og mangler så sent som ved overtakelse i august 2004,
vitner om dårlig prosjektstyring.
Komiteen deler Riksrevisjonens
kritikk av at det ikke har vært budsjettert og rapportert
på totale kostnader ved prosjektet. En beregnet kostnad
på 36 mill. kroner pr. august 2004 og bruk av 24 interne årsverk
for utvikling av systemet, er ifølge Riksrevisjonen nær
en fordobling av opprinnelig kostnadsramme og ca. 4 ganger så mange
interne timer som opprinnelig planlagt.
Komiteen forutsetter at oppfølgingen
av prosjekter av stor økonomisk betydning, gis høy
prioritet.
Riksrevisjonen har for regnskapsåret
2003 gjennomført revisjon av anskaffelser i Nærings-
og handelsdepartementet, begrenset til et utvalg kjøp
av konsulenttjenester postert på kap. 950 Forvaltning av
statlig eierskap post 21 Spesielle driftsutgifter. Det er spesielt kontrollert
kjøp av konsulenttjenester i forbindelse med departementets
forvaltning av statens eierinteresser i bl.a. BaneTele AS, SND Invest
AS og Grødegaard AS.
Konsulenttjenestene i forbindelse med BaneTele
AS omfattet en fullstendig juridisk og økonomisk gjennomgang
av selskapet etter at departementet overtok forvaltningsansvaret
for statens aksjer i selskapet i desember 2002. Departementet har
opplyst at det har vurdert hele oppdraget som kjøp av finansiell
tjeneste som ikke omfattes av forskriften. Riksrevisjonen har stilt
spørsmål ved om unntaksbestemmelsen er ment å gjelde
en så vidt omfattende vurdering av et selskap.
Et meglerhus ble i desember 2002 engasjert som
tilrettelegger av salg av SND Invest AS etter en forutgående
forespørsel direkte til et utvalg aktuelle leverandører.
Ifølge departementets anskaffelsesprotokoll er dette et
direkte kjøp som faller inn under forskriftens unntaksbestemmelse
som kan benyttes når anskaffelsen på grunn av
uforutsette omstendigheter ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre
en konkurranse.
I forbindelse med salget ble et advokatfirma engasjert
som juridisk rådgiver. Ifølge anskaffelsesprotokollen
ble det sendt direkte forespørsel til 18 mulige leverandører.
Begrunnelsen for direkte kjøp var at anskaffelsens verdi
ble anslått til å være under kr 200 000.
Departementet har imidlertid oppgitt at det er utbetalt ca. 1,25
mill. kroner for dette oppdraget.
I forbindelse med en rettet emisjon og salg
av en andel av statens aksjer i Grødegaard AS rettet departementet
direkte forespørsel til et meglerfirma om bl.a. å vurdere
selskapets finansielle situasjon. For oppdraget ble det betalt i
underkant av kr 400 000. Ifølge anskaffelsesprotokollen
er kjøpet definert som direkte kjøp som faller
inn under unntaksbestemmelsen, fordi anskaffelsen på grunn
av uforutsette omstendigheter ikke kunne utsettes i den tiden det
tok å gjennomføre konkurransen.
I tillegg til ovennevnte eksempler er unntaksbestemmelsen
i forskriften om uforutsett omstendighet påberopt i flere
andre tilfeller. Riksrevisjonen antar at å vurdere selskaper
hvor Nærings- og handelsdepartementet forvalter statens
eierinteresser, er planlagte aktiviteter, selv om tidsrammen i enkelte
tilfeller kan være noe stram. Dokumentasjonen som departementet har
framlagt i forbindelse med revisjonen av regnskapet for 2003, viser
at ingen av de anskaffelsene som er kontrollert, er kunngjort offentlig.
Departementet uttaler:
Departementet understreker at det legges stor
vekt på å etterleve regelverket om offentlige
anskaffelser. Departementets praktisering av unntaksbestemmelsen om
finansielle tjenester er i overensstemmelse med de rettskildene
som foreligger. Det er slått fast av EU-kommisjonen og
det danske konkurransetilsynet at bestemmelsen ikke er uttømmende
og åpner for bruk av skjønn.
Når det gjelder unntaket om direkteanskaffelser under
grenseverdien på kr 200 000, er problemstillingen
ofte å beregne verdien. Det er tilfeller hvor departementet
kommer opp i situasjoner der det trenger en rådgiver på kort
varsel. Det er da verken mulig eller en forsvarlig forvaltning av
statens eierandeler å utsette et rådgivningsoppdrag
i en periode som er nødvendig for å gjennomføre
en konkurranse.
Departementet anfører at det ikke kan
se at regelverket om offentlige anskaffelser er brutt i de sakene
Riksrevisjonen har stilt spørsmål ved.
I tillegg viser departementet til at prinsippet om konkurranse ivaretas
så langt det er mulig i slike situasjoner.
På spørsmålet om
det finnes retningslinjer for å sikre at departementets
kjøp som ikke kunngjøres offentlig, faktisk omfattes
av forskriftens unntaksbestemmelser, uttaler departementet at dets
etablerte prosedyrer ved kjøp av konsulenttjenester er
basert på gjeldende regelverk for offentlige anskaffelser.
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen ser at det ikke er gitt noen
presis definisjon av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt
fra forskrift for offentlige anskaffelser. Departementet praktiserer
en vid fortolkning av begrepet og inkluderer generell vurdering
av selskaper, også forut for en eventuell salgsprosess.
Riksrevisjonen synes det er viktig å få en klar
definisjon av unntaksbestemmelsens omfang og antar at
uttalelsen fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i
den aktuelle klagesaken vil kunne gi en klarere definisjon.
Riksrevisjonen antar at unntaksbestemmelsen
som hjemler direkte kjøp på grunn av uforutsette
hendelser, er ment å brukes i de tilfellene hvor anskaffelser
ikke kan planlegges og må gjennomføres omgående.
Nærings- og handelsdepartementet
har følgende
kommentar:
"I Nærings- og handelsdepartementets brev
til Riksrevisjonen av 5. juli 2004 er det redegjort for at bestemmelsen
om unntak for finansielle tjenester ikke er uttømmende,
og at den åpner for bruk av skjønn og dermed også for
ulike tolkninger. Departementet har i sitt brev vist at departementets
tolkning av begrepet "finansielle tjenester" ligger innenfor tolkningen
til kompetente myndigheter i Norge og i andre nordiske land. I en
situasjon der rekkevidden av begrepet "finansielle tjenester" er
uklar og man avventer en avklaring fra EFTAs kontrollorgan ESA på hva
som omfattes av begrepet, er det etter Nærings- og handelsdepartementets
oppfatning ikke grunnlag for å hevde at departementets
tolkning av begrepet er vid i lys av ovennevnte dokumentasjon av
praksis i andre EØS-land."
Komiteen viser til
at saken om kjøp av konsulenttjenester er lagt fram til
orientering, men finner på bakgrunn av de mange tilfeller
av uregelmessigheter i tilknytning til slike saker behov for å komme
med enkelte kommentarer.
Et ofte tilbakevendende tema er spørsmål
om anskaffelsens verdi. Komiteens erfaring er at
hjemmelen til direkte kjøp fordi verdien er under 200 000
kroner benyttes flittig, selv i tilfeller hvor det i ettertid viser seg
at anskaffelsen har en langt høyere verdi. Komiteen har
merket seg at departementet opplyser at det ble utbetalt 1,25 mill.
kroner til det engasjerte advokatfirmaet i forbindelse
med salget av aksjene i SND Invest på tross av at regelverket
for kjøp under 200 000 kroner ble benyttet. Ved andre anledninger
er unntaksbestemmelsen i forskriften om uforutsett omstendighet påberopt
uten at dette er tilfredsstillende godtgjort.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
og Nærings- og handelsdepartementet har ulik forståelse
av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift
for offentlige anskaffelser. Komiteen har merket
seg at Nærings- og handelsdepartementet praktiserer
en tolkning av dette som inkluderer generell vurdering av selskaper.
Komiteen viser til Riksrevisjonens
forklaring:
"Riksrevisjonen ser at det ikke er gitt noen presis definisjon
av begrepet "finansielle tjenester" som er unntatt fra forskrift
for offentlige anskaffelser. Nærings- og handelsdepartementet
praktiserer en vid fortolkning av begrepet og inkluderer generell
vurdering av selskaper, også forut for en eventuell
salgsprosess. Riksrevisjonen synes det er viktig å få en
klar definisjon av unntaksbestemmelsens omfang og antar at uttalelsen
fra EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i den aktuelle klagesaken
vil kunne gi en klarere definisjon."
Komiteen deler Riksrevisjonens
oppfatning av at unntaksbestemmelsen som hjemler direkte kjøp
på grunn av uforutsette hendelser, er ment å brukes
i de tilfellene hvor anskaffelser ikke kan planlegges og må gjennomføres
omgående.
Komiteen vil understreke viktigheten
av at aktørene har felles forståelse av regelverket
og viser til sine generelle merknader innledningsvis, jf. pkt. 1.1, hvor
det anmodes om at Regjeringen foretar en gjennomgang av problemstillinger
knyttet til regelverket om offentlige anskaffelser.
Riksrevisjonen har foretatt regnskapstekniske
kontroller av trygdeetatens stønads- og driftsregnskap
for 2003, samt utført særskilte kontroller av
ulike stønadsordninger. Riksrevisjonen har følgende
merknader i forbindelse med den utførte revisjonen:
- Omorganisering av regnskapsarbeidet
i trygdeetaten
Innledningsvis blir det redegjort for omstrukturering i
2003. Årsavslutningskontrollene for 2003 har vist at ansvars-
og arbeidsfordelingen mellom de ulike aktørene og nivåene
ikke er tilstrekkelig klart for alle enhetene i trygdeetaten. Dette
gjelder bl.a. avstemminger, oppbevaring av dokumentasjon for årsregnskapet,
kvalitetssikring og rapportering. Det er avdekket mangler
ved virksomhetsledelsens godkjenning og kontroll av rapporteringen
til det sentrale statsregnskapet (kasserapporten) og manglende rutiner for
totalavstemming av balansekontoer på overordnet nivå.
Revisjonen har også påvist varierende kvalitet
og bruk av rapporter fra økonomisystemet på de
ulike nivåene i etaten.
Departementet uttaler:
I en stor og kompleks virksomhet som trygdeetaten vil
det ta noe tid før en ny organisering vil være forankret
i alle ledd. Rikstrygdeverket startet i mars 2004 arbeidet med å konkretisere
ansvars- og arbeidsfordelingen bedre og skal være ferdigstilt
til 1. november 2004. Departementet opplyste videre at Rikstrygdeverket
vil utarbeide nye instrukser i etaten innenfor rammen av instruks
fra Sosialdepartementet. Rikstrygdeverket vil også utarbeide
underliggende rutiner for kontroll, avstemming og godkjenning av regnskapet
som føres i økonomisystemet, for hvem som har
ansvaret for hva, og for oppbevaring av dokumentasjon.
- Leverandørgjeld
pr. 31. desember
For inngående fakturaer foregår
det ingen overføring ved fakturaregistreringstidspunktet
til hovedboken som viser leverandørgjeld gjennom året.
Ved årets slutt foretas en manuell postering av gjelden
pr. 31. desember. Leverandørgjeld pr. 31. desember 2003
ble postert med et beløp på ca. 14,3 mill. kroner
i hovedboken. Etter anmodning fra Riksrevisjonen om spesifikasjon av
dette beløpet ble det kjørt ut en ny oversikt
som viste at total leverandørgjeld var i underkant av 140
mill. kroner. Av den totale leverandørgjelden på ca.
140 mill. kroner skulle vel 30 mill. kroner vært betalt
og utgiftsført i 2003. Dette omfatter ca. 1 800 fakturaer.
Revisjonen viste at det totalt for 2003 var
utgiftsført ca. 900 000 kroner i forsinkelsesrenter i trygdeetaten.
Departementet uttaler:
Rikstrygdeverket vil i 2004 kvalitetssikre og
utarbeide bedre rapporter som viser korrekt utestående leverandørgjeld.
Fakturaer på til sammen 22 mill. kroner var mottatt i desember,
hvorav vel halvparten etter 15. desember. I praksis vil det nesten
være umulig å få sent innkomne fakturaer
kontrollert, attestert, anvist og utbetalt før forfall.
Rikstrygdeverket vil imidlertid iverksette tiltak for bedre oppfølging
som gir større sikkerhet for at fakturaer betales i tide.
Oppfølgingsverktøyet vil være på plass
i løpet av høsten 2004.
Når det gjelder forsinkelsesrenter,
forklarte departementet at samtlige enheter i trygdeetaten ikke
var brukere av det nye elektroniske fakturabehandlingssystemet
før i oktober 2003. En vil derfor ikke få full virkning
av nytt system før regnskapet for 2004.
- Kundereskontro
Ifølge Funksjonelle krav til økonomiforvaltningen
i staten skal virksomheten ha oversikt over sine inntektskrav og
skal normalt registreres i en reskontro. Dersom inntekten er av
en slik art at det anses som unødvendig eller uhensiktsmessig å bruke
en reskontro, kan virksomheten velge å bruke andre løsninger
for å følge opp kravene.
Trygdeetaten har i 2003 inntektsført
vel 180 mill. kroner i refusjon av arbeidsmarkedstiltak, fødsels-
og adopsjonspenger og sykepenger for egne ansatte. Det er etablert
ulik praksis i de enkelte driftsenhetene for hvordan refusjoner
og eventuelle andre inntekter følges opp. Rikstrygdeverkets
beskrevne rutine for regnskapsføring av syke- og fødselspenger
mv. legger opp til at utestående fordringer skal følges
opp på særskilte balansekontoer i økonomisystemet.
Rikstrygdeverket har senere åpnet for at enhetene kan følge
opp utestående krav i manuelle registre. Ulik praksis med hensyn
til regnskapsføring og bruk av manuelle systemer gjør
at trygdeetaten ikke har en samlet oversikt over utestående
fordringer, og at det blir usikkert om samtlige krav registreres
og innbetales.
Departementet uttaler:
Rikstrygdeverket har i sin strategiplan for
modernisering av trygdesystemet planer for at alle krav
skal registreres i kundereskontro. Reskontroføring har imidlertid
vist seg å medføre feilposteringer og uryddig regnskap.
Rikstrygdeverket har derfor lempet på kravet om at alle
krav skal registreres i økonomisystemet.
Riksrevisjonen har kontrollert beregning og
utbetaling av alders- og uførepensjon. Den overordnede
målsettingen for kontrollen har vært å vurdere
om trygdeetaten har utbetalt korrekte pensjonsytelser i forhold
til gjeldende regelverk, og om internkontrollen i trygdeetaten gir
rimelig sikkerhet for at pensjoner blir utbetalt korrekt. Ved utgangen
av 2003 var det ca. 300 000 uførepensjonister og 622 000
alderspensjonister, som samlet fikk utbetalt i underkant av 117
mrd. kroner i pensjon.
Rikstrygdeverkets rutiner i forbindelse med
utbetaling av alders- og uførepensjon ble tatt
opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1999, jf. Dokument nr.
1 (2000-2001), Innst. S. nr. 138 (2000-2001). Antegnelsen omtalte
mangelfulle kontrollrutiner og betydelige svakheter i Infotrygd
(trygdeetatens saksbehandlingssystem). Daværende
Sosial- og helse-departementet svarte til antegnelsen
at departementet i løpet av 2000 ville følge opp
de forskjellige tiltakene som Rikstrygdeverket skulle iverksette
på dette området. Kontrollen av utbetalingene
i 2003 er en oppfølging av ovennevnte undersøkelse.
Gjennomgangen av trygdeetatens utbetalinger
av alders- og uførepensjon i 2003 har bekreftet at kvaliteten
på saksbehandlingen er blitt bedre siden forrige undersøkelse.
Det er imidlertid ikke gjort større endringer i Infotrygd
eller i Det Sentrale Folketrygdsystemet (DSF) siden 1999-revisjonen,
noe som betyr at det fremdeles er svakheter knyttet til systemene.
Det er utarbeidet flere maskinelle kontrollister som avdekker feil
gjennom året. Dette, sammen med at trygdekontorene
selv har fått tilgang til DSF, har sannsynligvis bidratt
til at kvaliteten på data i systemene er blitt bedre.
Riksrevisjonens gjennomgang av rutiner og enkeltsaker
avdekket svakheter i internkontrollen av saksbehandlingen
ved trygdekontorene. Siden forrige kontroll er Nasjonal standard
for pensjonsberegning og utbetaling av pensjon blitt utarbeidet.
Nasjonal kvalitetsstandard innehar kompenserende kontroller knyttet
til svakheter i Infotrygd/ DSF, men standarden var i liten
grad tatt i bruk. Sjekklister ble ved mange trygdekontorer ikke
brukt og/eller etterkontroll av annen saksbehandler var
ikke dokumentert. Det var få trygdekontorer som hadde innført
systematisk kontroll av grunnblankett (skjema for registrering av
grunnlagsdata). Videre manglet flere enn halvparten av de kontrollerte
etterbetalingene signert etterberegning av annen saksbehandler.
Ektefelles inntekt, når denne var oppgitt til å være
under 1 G, var i liten grad dokumentert. Rapportene som
viser eventuelle feilmeldinger og alle endringer som er registrert
foregående dag/måned, ble ikke systematisk
gjennomgått ved rundt halvparten av de besøkte
trygdekontorene.
Departementet uttaler:
Sosialdepartementet ser alvorlig på dette.
Nasjonal kvalitetsstandard er obligatorisk og skal brukes ved behandlingen
av pensjonssaker. Departementet svarer videre at dette er tatt opp
med alle fylkene i forbindelse med første halvårs
styringsdialoger. Kravet er i tillegg presisert i et tillegg til
mål- og disponeringsbrevet for 2004 som er sendt
alle fylkestrygdekontorene og Folketrygdkontoret for utenlandssaker. Fylkene
skal rapportere til Rikstrygdeverket på implementeringen
av nasjonal kvalitetsstandard pr. andre tertial 2004.
Riksrevisjonen har kontrollert trygdeetatens
utbetaling av stønad til enslig mor eller far. Målsettingen
med revisjonen har bl.a. vært å vurdere om det
er etablert tilfredsstillende interne kontrollrutiner i forbindelse
med beregning og utbetaling av stønad til enslig forsørger
i forhold til gjeldende regelverk.
Kontroll av Infotrygdrutinen for enslig forsørger avdekket
enkelte svakheter der mangelfulle kontrollfunksjoner ikke gir tilstrekkelig
sikkerhet, noe som kan medføre risiko for feil i utbetalingene.
Stønad til barnetilsyn kan innvilges uten at det er registrert
barn i personopplysningene på stønadsmottaker,
og stønad til enslig forsørger kan innvilges til
begge foreldre for samme felles barn uavhengig av om foreldrene
er gift eller bor sammen.
Det ble avdekket til dels store forskjeller
i saksbehandlingen ved trygdekontorene.
Departementet uttaler:
Rikstrygdeverket vil vurdere om det er mulig å få lagt
inn sperrer og kontrollmeldinger i systemet for å kompensere
for svakhetene i systemet. Det framgår videre av departementets
svar at Rikstrygdeverket vil følge opp de til dels store
forskjellene i saksbehandlingen ved trygdekontorene, bl.a. arbeidsdelingen
på saksbehandlernivå ved fylkestrygdekontorene.
Riksrevisjonen har gjennomført en revisjon
av barnetrygd for 2003. Formålet med kontrollen
var å vurdere om trygdeetaten utbetalte korrekt ytelse
i forhold til gjeldende regelverk, og om det var etablert tilfredsstillende
internkontroll på området.
Regelverket og det konstitusjonelle ansvaret
for denne ordningen ligger til Barne- og familiedepartementet. Ordningen
håndteres av Rikstrygdeverket, som administrativt er underlagt
Sosialdepartementet.
Ved gjennomgangen av de maskinelle rutinene
ble det avdekket at både mor og far kan få utbetalt
full barnetrygd uten at systemet varsler om dette. Det ble også avdekket
enkeltsaker med feil beløp der mor og far deler barnetrygden.
De fastsatte blankettene vedrørende
EØS-sakene skal i tillegg til ved førstegangstilståelse
av barnetrygd også sendes årlig av primærland
til barnets bostedsland. Riksrevisjonens kontroll viste
at denne rutinen ikke ble fulgt ved seks av de sju kontrollerte
trygdekontorene. EØS-saker med differansebeløp
skal omberegnes årlig i forhold til stønad i utlandet
og valutakurs. Ett av de sju kontrollerte trygdekontorene hadde
ikke gjort denne omberegningen i 2003.
Fire av sju besøkte trygdekontorer
får ikke melding fra skolemyndighetene i kommunen om skolebarn
som uteblir fra undervisningen. Lengre tids uteblivelse fra undervisning
kan tyde på at barnet ikke lenger oppholder seg i Norge
og dermed ikke har krav på barnetrygd.
Barne- og familiedepartementet
uttaler:
Rikstrygdeverket vil se på muligheten
for å få lagt inn en kontroll mot at det ikke
utbetales full barnetrygd for ett og samme barn til både
mor og far. Rikstrygdeverket bistår nå fylkene
for å lære opp trygdekontorene i EØS-reglene
for familieytelser. Rikstrygdeverket utreder for tiden muligheten
for å få til en ny og forbedret EØS-merking
for hele Infotrygd. Barne- og familiedepartementet vil, i samarbeid
med berørte departementer, utarbeide et høringsnotat
som drøfter om det ved lovhjemling skal innføres
meldeplikt for skoler ved fravær som kan skyldes utenlandsopphold.
Riksrevisjonen har i 2003 gjennomgått
Rikstrygdeverkets kontinuitetsplanlegging på IT-området.
De kontrollene som er gjennomført, synes å bekrefte
at Rikstrygdeverket har utarbeidet et planverk med tilfredsstillende
retningslinjer og rutiner for å forebygge at IT-systemet
kan svikte, og for å kunne gjenopprette drift hurtigst
mulig dersom en svikt likevel skulle skje.
Riksrevisjonen bemerker:
Riksrevisjonen har godkjent trygdeetatens regnskap for
2003, men det er avdekket svakheter ved regnskapsavlegget
for driftsregnskapet, og det er påvist feil og mangler
i de interne kontrollrutinene for ulike stønadsordninger.
Trygdeetaten gjennomfører en betydelig
omorganisering av sitt regnskapsarbeid. Kontrollen viser
at virksomhetens ledelse i denne prosessen bør fokusere
mer på å klargjøre ansvars- og arbeidsfordeling
mellom de ulike ledd som deltar i arbeidet. Den sentrale ledelsen bør
også i større grad gjøre egne kontroller
av innrapporterte regnskaps- og økonomidata fra underliggende ledd,
slik at trygdeetaten har sikkerhet for at det samlet sett gis et
fullstendig og riktig bilde av den økonomiske aktiviteten
i etaten.
Riksrevisjonen vil påpeke den usikkerheten
som har kommet fram om hva som var korrekt leverandørgjeld pr.
31. desember 2003, og at en rekke fakturaer ikke ble betalt til
forfall. Det stilles spørsmål ved om den valgte løsningen
for registrering av leverandørgjeld og relaterte
oppfølgings- og rapporteringsrutiner er tilstrekkelig til å gi
en fullstendig oversikt over ubetalte forpliktelser. Selv om fakturaer
mottas av trygdeetaten på slutten av året, bør
rutinene være innrettet på en slik måte
at betaling skjer på riktig tidspunkt.
Trygdeetaten får refundert betydelige
beløp knyttet til sykepenger og fødsels- og adopsjonspenger
for sine egne ansatte. Dagens løsning for registrering
og oppfølging av kravene har betydelige svakheter og bør forbedres.
Riksrevisjonens kontroll med alders- og uførepensjon
avdekket allerede ved revisjonen av 1999-regnskapet at
det var svakheter i datasystemene som øker sjansen for
at det kan skje bl.a. feilutbetalinger. Etter Riksrevisjonens kontroll
har Rikstrygdeverket innført nasjonal kvalitetsstandard,
med tilleggskrav til saksbehandlingen, som skal kompensere
for manglene i datasystemene. Riksrevisjonen har i årets
revisjon avdekket at de kompenserende tiltakene i saksbehandlingen
ikke fungerer etter intensjonene. Dette er et alvorlig funn som
tilsier en innskjerping av at saksbehandlingskravene etterleves.
Det er påvist svakheter i den interne
kontrollen i Rikstrygdeverket og ved trygdekontorene når
det gjelder utbetaling av barnetrygd og stønad til enslig mor
eller far. For stønad til barnetrygd gjelder svak-hetene
spesielt behandlingen av utenlandssakene.
Sosialdepartementet har
svart:
"(...) Departementet vil følge utviklingen
nøye i forhold til de tiltak som er igangsatt eller som
planlegges iverksatt, og temaet vil være et viktig ledd
i styringsdialogen med Rikstrygdeverket.
(…)
Omorganisering
av regnskapsarbeidet i trygdeetaten
(…)
(…)
Departementet vil understreke at Rikstrygdeverket har satt i gang
et arbeid for å klargjøre ansvars- og arbeidsfordelingen
på de områder hvor Riksrevisjonen har avdekket
svakheter. Rikstrygdeverket vil bl.a. ta opp disse merknadene i
møte med fylkestrygdekontorene i høst. I forbindelse
med revidert økonomiregelverk i staten vil det også bli
utarbeidet ny økonomiinstruks som vil klargjøre
ansvarsforholdene.
Leverandørgjeld pr. 31.12.2003
(…)
Departementet
er enig i at inngående fakturaer skal bokføres
og betales på riktig tidspunkt, og vil opplyse at Rikstrygdeverket
har nedsatt en arbeidsgruppe med personer fra Rikstrygdeverket,
Trygdeetatens økonomitjeneste og ytre etat som i fellesskap
skal vurdere og forbedre trygdeetatens rapporter og rapporteringsrutiner,
herunder kvalitetssikring av rapporteringsrutiner. Et
viktig mål for arbeidsgruppen er å finne tiltak
som skal sikre korrekt bokføring og betaling av leverandørgjelden.
Revidert økonomiinstruks i Rikstrygdeverket vil også understreke
dette.
Kundereskontro
(…)
Departementet
er enig i at det er viktig å sikre at utestående
fordringer bokføres og innbetales i rett tid. Rikstrygdeverket
vil vurdere dagens rutiner for å iverksette endringer som
gir bedre oversikt og som bidrar til at alle fordringer blir korrekt
bokført og betalt i rett tid.
Punkt 1.2.
Alders- og uførepensjon
(…)
Departementet
ser alvorlig på undersøkelsen som viser at Nasjonal
kvalitetsstandard for beregning og utbetaling av pensjoner ennå ikke
fungerer etter intensjonen. Departementet har i lang tid hatt fokus
på feilutbetalinger i trygdeetaten og vil følge
opp Rikstrygdeverkets arbeid med kvalitetsstandarden.
(…)
Systematisk
innsyn i praksis på pensjonsområdet er forbedret
(…), og det tas i 2005 sikte på å gjennomføre en
ny undersøkelse på pensjonsområdet, herunder bruken
av kvalitetsstandarden. Rikstrygdeverket skal fremover ha et høyt
fokus på kvaliteten når det gjelder rett ytelse
på området.
1.3 Stønad
til enslig mor eller far
(…)
Departementet
vil opplyse om at Rikstrygdverket skal gjennomgå de aktuelle
rutinene for å vurdere hvilke endringer som er nødvendig
for å sikre korrekte utbetalinger av stønad til
mor eller far. Rikstrygdeverket vil også kontinuerlig følge
opp og påse at rutinene følges.
1.4
Barnetrygd
(…)
Departementet
vil i samarbeid med Barne- og familiedepartementet følge
opp svakheter når det gjelder utbetaling av barnetrygd
og stønad til enslig mor eller far overfor Rikstrygdeverket."
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
slutter seg til de bemerkningene som har kommet fram. De feil og
mangler som Riksrevisjonen har avdekket, har betydning både
i forhold til kvaliteten på trygdeetatens regnskap, statens
inntekter og utgifter og enkeltpersoners rettigheter i
trygdesystemet.
For trygdeetatens driftsregnskap har Riksrevisjonen merket
seg at Rikstrygdeverket har satt i gang et arbeid for å klargjøre
ansvars- og arbeidsfordelingen på de områdene
hvor Riksrevisjonen har avdekket svakheter. Departementet vil følge
opp de tiltakene som iverksettes for å forbedre trygdeetatens
regnskapsføring, herunder rapporter og kvalitetssikring
av rapporteringsrutiner.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
ser alvorlig på at Nasjonal kvalitetsstandard for beregning og
utbetaling av pensjoner ennå ikke fungerer etter intensjonen,
og at Rikstrygdeverket i tiden som kommer vil fokusere på kvaliteten
når det gjelder utbetaling av rett ytelse på de
omtalte stønadsområdene.
Riksrevisjonen ser positivt på at departementet
vil følge utviklingen nøye i forhold til de tiltakene
som er igangsatt eller som planlegges iverksatt, og at temaet vil
være et viktig ledd i styringsdialogen med Rikstrygdeverket.
Komiteen viser til
at kontrollen av årsavslutningene for 2003 har avdekket
uklarhet i ansvars- og arbeidsdelingen mellom ulike aktører
og nivåer i trygdeetaten. Oppbevaring av dokumentasjon
for årsregnskaper, avstemminger, kvalitetssikring og rapportering
er blant de forhold det er stilt spørsmål ved.
Komiteen har merket seg at Rikstrygdeverket
vil sette i verk tiltak for å bedre forholdene og forutsetter at
Riksrevisjonen følger utviklingen.
- Leverandørgjeld
pr. 31. desember
Komiteen viser til
at spørsmålet om påløpte morarenter
også ble tatt opp i forbindelse med behandlingen
av statsregnskapet for 2002 og konstaterer med beklagelse at det
fortsatt er betydelig etterslep i trygdeetatens betaling av regninger.
Komiteen vil understreke det
offentliges ansvar for å sørge for korrekt og
rettidig oppgjør. Forsinkelsesrenter i størrelsesorden
900 000 kroner er unødvendige og en uakseptabel bruk av
fellesskapets ressurser.
Komiteen forutsetter at arbeidet
med å sørge for rettidig betaling av regninger
prioriteres, og ber om å bli orientert i forbindelse med
avleggelsen av statsregnskapet for 2004.
- Alders- og uførepensjon
Komiteen konstaterer
at kvaliteten på saksbehandlingen ved utbetaling
av alders- og uførepensjon er bedret, men at det fortsatt
gjenstår svakheter ved systemet. Riksrevisjonens
gjennomgang peker blant annet på at det i mange tilfeller
manglet sjekklister eller gjennomgang av annen saksbehandler, få trygdekontorer
hadde innført systematisk kontroll av grunnblankett, ektefelles
inntekt når den var oppgitt å være under
1 G var i liten grad dokumentert mv.
Komiteen har merket seg at Rikstrygdeverket
for fremtiden vil ha høyt fokus på kvaliteten
av det arbeid som utføres på området.
- Stønad til enslig
mor eller far
Komiteen har merket
seg svakheter i kontrollfunksjonene i forhold til utbetalinger av
stønad til enslige foreldre. For eksempel åpner
systemet for at stønad til barnetilsyn innvilges uten at
det er registrert barn i personopplysningene til stønadsmottaker,
og for at stønad til enslig forsørger innvilges
til begge foreldre for samme felles barn uavhengig om foreldrene
er gift eller bor sammen. Kontrollrutiner ved de ulike trygdekontorer
er varierende og har et betydelig forbedringspotensiale.
Komiteen viser til de betydelige
beløp som utbetales i ulike støtteordninger og
vil understreke betydningen av korrekt håndtering. Komiteen har
merket seg opplysninger om at Rikstrygdeverket vil følge
opp de til dels store forskjellene i saksbehandling mellom trygdekontorene,
og forventer at rutinene for utbetaling av stønad til enslige
forsørgere så vel av barnetrygd, bringes i orden.
Universitetene og høgskolene (vitenskapelige
og statlige) er over en fireårsperiode blitt omdannet til
forvaltningsorganer med særskilte fullmakter. Dette innebærer
at virksomhetene mottar en årlig nettobevilgning
fra Utdannings- og forskningsdepartementet (UFD) på en
50-post i statsbudsjettet, og at det på enkelte områder
gis fullmakter som bidrar til økt fristilling
av sektoren.
Regnskapene avlegges nå etter et tilnærmet
regnskapsprinsipp etter mønster av regnskapsloven. Regnskapsmalen,
også omtalt som "beste praksis" er etablert av UFD i samarbeid
med sektoren.
Riksrevisjonens kontroll omfatter revisjon av
fire universiteter og seks vitenskapelige og 28 statlige høgskoler.
I 2003 er det ved de fire universitetene og ved tre vitenskapelige
og ti statlige høgskoler gjennomført egne revisjonshandlinger
for å etterprøve om det er etablert tilfredsstillende
systemer for å skille mellom den bevilgningsfinansierte
og den eksternt finansierte delen av virksomheten. Ved de fire universitetene,
tre vitenskapelige og seks statlige høgskoler er det også gjennomført
særskilte kontroller for å etterprøve
at innrapporterte data om avlagte studiepoeng som genererer
bevilgninger fra departementet, er underlagt tilfredsstillende intern
kontroll.
- Skillet mellom bevilgningsfinansiert
og eksternt
finansiert virksomhet
Revisjonen viser at flere virksomheter bør
være tydeligere med å rapportere systematisk resultater
av statsoppdraget. Betydelige beløp blir overført
til neste års budsjett, og arbeidet med å gi tilfredsstillende
forklaringer i regnskapet og/eller styrets årsberetning
på hvilke oppgaver som ikke er gjennomført, må derfor vektlegges.
Det er videre konstatert at det fortsatt gjenstår utfordringer
med å etablere rutiner som sikrer at den markedsfinansierte
delen av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, slik
at det ikke tas ressurser fra statsoppdraget, eller at den markedsfinansierte
virksomheten subsidieres.
Det er avdekket svakheter knyttet til belastningen
av direkte kostnader som lønn for ansatte som arbeider deltid
på prosjektene, og at belastningen av indirekte kostnader
skjer med for lave beløp og ikke fortløpende i
prosjektregnskapene.
Revisjonen har også avdekket svakheter
vedrørende inngåelse av prosjektavtaler i den
markedsfinansierte delen av virksomheten.
- Generering og bruk av
egenkapital
Departementet har åpnet for at virksomhetene
innen høyere utdanning kan generere egenkapital fra overskudd
fra eksternt finansierte prosjekter.
Regnskapene for 2003 viser at egenkapitalen
for sektoren varierer i betydelig grad. Det kan være grunn
til å stille spørsmål ved om forskjellene
skyldes ulike strategier innenfor eksternt finansiert
virksomhet eller om det skyldes ulik fortolkning av departementets
regelverk for etablering av egenkapital. Riksrevisjonen
vil understreke betydningen av at styrene ved de enkelte virksomhetene
har et tydelig og aktivt forhold til hvilke mål de har
for opptjening og disponering av egenkapital.
Flere virksomheter innen høyere utdanning
har gjennom 2003 engasjert seg i aksjeselskaper, primært
som et virkemiddel i forvaltningen av virksomhetens kommersielle
satsinger. Ved to høgskoler er det brukt tingsinnskudd
til å skaffe eierandel, noe det kan stilles spørsmål
ved om ligger innenfor fullmakten.
- Intern kontroll av aktivitetsdata
som genererer
bevilgninger fra UFD
Undersøkelsen viser at flere virksomheter
mangler en overordnet strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte
dataene i undervisningskomponenten (avlagte studiepoeng) til databasen
for statistikk om høyere utdanning. Det er kun et fåtall
virksomheter som har formalisert sine rutiner tilknyttet virksomhetens
bruk av de studieadministrative systemene. Enkelte virksomheter
gjennomfører ikke nødvendige kontroller for å sikre
valide data til finansieringsmodellen, og et flertall av virksomhetene
mangler dokumentasjon på gjennomførte kontrolltiltak.
I tillegg er det registrert enkelte svakheter knyttet til sikkerheten
i systemene.
- Etterlevelse av regelverket
for offentlige anskaffelser
En gjennomgåelse av innkjøpsområdet
viser utfordringer med hensyn til regeletterlevelse på sektoren.
Lov om offentlige anskaffelser (lov av 16. juli 1999), med forskrifter
fastsatt 15. juni 2001, har bl.a. et grunnleggende prinsipp om konkurranse
og likebehandling. Ved ni virksomheter er det registrert brudd
på anskaffelsesprosedyren ved kjøp over kr 200 000.
I de fleste tilfellene er anskaffelsene foretatt som direkte kjøp.
Ved fire av virksomhetene er det avdekket manglende eller mangelfull
føring av protokoll som skal inneholde dokumentasjon av
hele anskaffelsesprosessen. Det er avdekket flere tilfeller
hvor kravene til kunngjøring ikke er fulgt. Leverandører
har et obligatorisk krav på seg til å legge
fram skatteattest, og for enkelte typer anskaffelser stilles det
krav til HMS-erklæring. Også på dette
punktet er det enkelte mangler i sektoren. Ved åtte av
virksomhetene er det påpekt manglende rutiner for listeføring
av driftsmidler.
- Etterlevelse av regelverket
på lønnsområdet
Lønnsområdet utgjør
den beløpsmessig største delen av regnskapet for
alle virksomhetene i sektoren. I all hovedsak er det etablert tilfredsstillende
rutiner når det gjelder regnskapsmessige og innberetningsmessige forhold
knyttet til lønnskostnader. Riksrevisjonen har i enkelte
få tilfeller hatt merknader til utbetalingstidspunktet
for feriepenger til fast tilsatte og utbetalingssatser i enkelte
spesielle tilfeller når det gjelder variabel lønn.
Departementet uttaler:
UFD understreker at de som et ledd i omdanningsprosessen
for institusjonene innen høyere utdanning har iverksatt
en rekke tiltak. Departementet er i lys av tilbakemeldingene fra
institusjonene på det rene med at det fortsatt gjenstår
både prinsipielle utfordringer og praktiske problemstillinger
på dette området.
- Skillet mellom bevilgningsfinansiert
og eksternt
finansiert virksomhet
Revisjonen viser at flere institusjoner bør
være tydeligere i sin systematiske rapportering av resultatene
av statsoppdraget, og at arbeidet med å gi tilfredsstillende forklaringer
i regnskapet og med styrets årsberetning bør vektlegges.
Departementet har merket seg at det fortsatt gjenstår utfordringer
med å få til rutiner for å sikre at den
markedsfinansierte delen av virksomheten belastes med alle relevante
kostnader. Departementet vil ta disse problemene opp med institusjonene,
med utgangspunkt i gjeldende rundskriv der prinsippene for kostnadsfordeling
er slått fast.
- Generering og bruk av
egenkapital
Departementet konstaterer at den bokførte
egenkapitalen varierer betydelig mellom institusjonene i sektoren,
og slutter seg til Riksrevisjonen som understreker betydningen av
at styrene ved de enkelte institusjonene har et tydelig og aktivt
forhold til hvilke mål den enkelte institusjon har for
opptjening og disponering av egenkapital.
Departementet har merket seg at flere virksomheter
i sektoren i løpet av 2003 har ervervet eierposisjoner
i datterselskaper. Departementet understreker at det ikke er gitt
fullmakt til å bruke tingsinnskudd til å skaffe eierandel,
og at departementet i eget brev til sektoren vil presisere retningslinjene
for den regnskapsmessige behandlingen av aksjer og andre finansielle
eiendeler.
- Intern kontroll av aktivitetsdata
som genererer
bevilgninger fra UFD
Departementet er ikke tilfreds med forholdene
i sektoren når det gjelder rutiner for å sikre
valide data til finansieringsmodellen for universiteter og høgskoler. Departementet
har i brev til universitetene og høgskolene på nytt
understreket betydningen av at institusjonene sørger
for systemer og rutiner som sikrer kvalitet og kontroll, og at rutiner
og systemer er forankret i institusjonenes kvalitetssikringssystemer.
- Etterlevelse av regelverket
for offentlige anskaffelser
Departementet har registrert at institusjonene
fortsatt står overfor utfordringer når det gjelder å etterleve regelverket
for offentlige anskaffelser. Som følge av en rekke merknader
i revisjonsdialogen og som en oppfølging av Riksrevisjonens
undersøkelse av innkjøpsvirksomheten i høgskolesektoren
i 1998, gjennomførte departementet en oppfølgende
undersøkelse i 2001. Departementet har våren 2004
gjennomført en ny spørreundersøkelse
som viser at institusjonene har økt innsatsen for å rette
opp svakhetene som ble avdekket i undersøkelsene
i 1998. Departementet mener imidlertid at det fortsatt er områder
som krever økt oppmerksomhet for å oppnå en
effektiv og velfungerende innkjøpsfunksjon, og kan ikke
si seg tilfreds med utviklingen på dette feltet. Departementet
har derfor i brev til institusjonene understreket styrenes ansvar for å utarbeide
innkjøpsreglement, fastsette mål for innkjøpsarbeidet
og påse at det blir utarbeidet et strategidokument og en
oversikt over fullmaktene på anskaffelsesområdet.
Riksrevisjonen bemerker:
Departementet har lagt ned et betydelig arbeid
i å klargjøre standarder for regnskapsføring
innen høyere utdanning. Riksrevisjonen har godkjent regnskapene for
alle virksomhetene innen universitets- og høgskolesektoren
for 2003, men det er knyttet merknader til bl.a. skillet mellom
statsoppdraget og den markedsfinansierte virksomheten, anskaffelser,
opptjening av egenkapital og innrapportering av data som brukes
til bevilgningsformål.
Selv om revisjonen i løpet av 2003
viser en positiv utvikling, er det fortsatt behov for å fokusere
på formalkrav til prosjektavtaler og på om kostnadsbelastningen
gjenspeiler den reelle ressursbruken ved virksomhetene.
Riksrevisjonen vil understreke betydningen av
at styrene for virksomhetene setter mål for opptjening
av egenkapital og etablerer en strategi for hvordan egenkapital
skal brukes som et strategisk virkemiddel.
Den nye modellen for finansiering av høyere
utdanning baserer seg på aktivitetsdata innrapportert fra institusjonene
på sektoren. Det er bekymringsfullt at flere virksomheter
mangler strategier for å sikre kvaliteten på dataene,
og at kun et fåtall har formalisert rutiner rundt bruken
av de studieadministrative systemene.
Det skjer fortsatt vesentlige brudd på anskaffelsesregelverket
til tross for at Riksrevisjonen har påtalt slike brudd
ved flere anledninger tidligere år.
Utdannings- og forskningsdepartementet
har svart:
"(...)
Departementet har etter samråd
med institusjonene i sektoren fastsatt retningslinjer for avslutning,
oppstilling og dokumentasjon av årsregnskapene
ved universiteter og høyskoler. Departementet er opptatt
av at retningslinjene er dynamiske og tilpasses utviklingen i sektoren.
Etter departementets vurdering har retningslinjene allerede bidratt
til en betydelig kvalitetshevning, ensartet regnskapsavleggelse
og sammenlignbare regnskaper i universitets- og høy-skolesektoren.
Departementet
legger vekt på at bevilgningene fra Stortinget skal benyttes
i samsvar med forutsetningene, og at den markedsfinansierte delen
av virksomheten belastes med alle relevante kostnader i samsvar
med de grunnleggende bestemmelsene i reglementet for eksternt finansiert
virksomhet. Departementet er særlig opptatt av at bevilgningene
som gis til gjennomføring av statsoppdraget ikke subsidierer
aktiviteter på områder med andre kommersielle
aktører.
(...)
Departementet
har i sine retningslinjer fastsatt at det er bare egeninitierte
og egenkontrollerte inntekter fra omsetning av varer og tjenester
som kan gi resultat og danne grunnlag for opptjening av egenkapital.
(…)
Departementet
legger til grunn at det er styrene som må fastsette resultatmål
for den markedsfinansierte virksomheten og utnytte egenkapitalressursene
som et strategisk virkemiddel for institusjonen. Departementet vil
ta disse problemstillingene opp med institusjonene som
en del av styringsdialogen.
(…)
Departementet
har i lang tid arbeidet for å sikre kvalitetsdata om aktiviteten
ved universitetene og høyskolene. (…) Departementet
har helt fra opprettelsen av DBH og særlig etter innføringen
av det nye finansieringssystemet understreket betydningen av høy datakvalitet
og institusjonsledelsens ansvar for å kontrollere og godkjenne
de data som rapporteres til DBH. Det er videre arbeidet systematisk
med utvikling av entydige definisjoner og dokumentasjon av rapporteringen.
Departementet har tilskrevet universitetene og høyskolene
på nytt og understreket betydningen av at systemer og rutiner
knyttet til kvalitet og kontroll er forankret i institusjonenes
kvalitetssikringssystemer og ledelse.
(...)
Departementet
har i 2001 og 2004 gjennomført undersøkelser av
institusjonenes etterlevelse av regelverket for offentlige
anskaffelser. Undersøkelsen i 2004 viser at institusjonene
i universitets- og høyskolesektoren fortsatt står
overfor utfordringer på dette området. Departementet
finner at dette området ikke har utviklet seg som forventet
og har i ulike sammenhenger understreket styrenes ansvar for å utarbeide innkjøpsreglement,
utforme strategier og mål for innkjøp og sikre
seg at regelverket følges. Departementet vil følge
utviklingen på dette område."
Riksrevisjonen uttaler:
Utdannings- og forskningsdepartementet har nedlagt et
vesentlig arbeid i forbindelse med omstillingen innenfor universitets-
og høgskolesektoren. Etter Riksrevisjonens vurdering
er det imidlertid fortsatt utfordringer knyttet til standarder for
regnskapsføring for virksomhetene.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
vil vurdere behovet for ytterligere bestemmelser når det gjelder å skille
mellom statsoppdraget og den markedsfinansierte aktiviteten. Departementet
vil også følge opp styrenes strategier knyttet
til opptjening av egenkapital.
Å legge om finansieringen av sektoren
med tildelinger basert på bl.a. avlagte studiepoeng, krever
god styring for å sikre kvaliteten på grunnlagsdataene. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet har bedt om bekreftelse på at
systemer og rutiner er etablert, og at disse er forankret
i ledelsen ved den enkelte virksomhet.
Riksrevisjonen konstaterer at departementet
ikke er tilfreds med utviklingen når det gjelder sektorens
etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser, og at departementet
vil følge utviklingen på området nøye.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
gjennom sin etatsstyringsdialog med virksomhetene vil følge
opp de forholdene som Riksrevisjonen har bemerket.
Komiteen viser til
omdannelsen av universiteter og høgskoler til forvaltningsorganer
med særlige fullmakter og konstaterer at det er nedlagt
et vesentlig arbeid i forbindelse med omdanningen, men at det fortsatt
er utfordringer knyttet til standarder for regnskapsføring
ved universitetene og høyskolene. Komiteen ser
at det fortsatt gjenstår betydelig arbeid før
regnskapsrutinene er på plass.
Riksrevisjonens undersøkelse avdekker
at det fortsatt mangler rutiner som sikrer at den markedsfinansierte delen
av virksomheten belastes med alle relevante kostnader, at det er
svakheter ved kostnadsbelastninger for deltidsansatte på prosjekter
og ved inngåelse av prosjektavtaler i den markedsfinansierte
delen. Videre er det registrert at opptjent egenkapital varierer
betydelig i sektoren og at det er svikt i etterlevelseav regelverket for offentlige
anskaffelser. Flere av virksomhetene mangler en overordnet
strategi for å sikre kvaliteten på de innrapporterte
dataene i undervisningskomponenten til databasen for statistikk
for høyere utdanning, data som danner grunnlag for 25 pst.
av virksomhetens statstilskudd.
Komiteen registrerer at det er
satt i verk tiltak for å bedre situasjonen og forutsetter
at Riksrevisjonen følger utviklingen og rapporterer tilbake
til Stortinget i forbindelse med avgivelse av statsregnskapet for
2004.
I forbindelse med revisjonen av regnskapet for
2003 har Riksrevisjonen kontrollert departementets forvaltning av
tilskudd gitt over kap. 163 Nødhjelp, humanitær
bistand og menneskerettigheter og kap. 164 Fred, forsoning og demokrati.
Bevilgningen her utgjorde 2,64 mrd. kroner for 2003.
Undersøkelsen er basert på et
tilfeldig utvalg på totalt 36 prosjekter herav 18 prosjekter
med utbetaling på 68,5 mill. kroner i 2001 og 18 prosjekter
med utbetaling på 234,4 mill. kroner i 2003.
Departementets forvaltning av ovennevnte tilskuddsordninger
er tidligere tatt opp i antegnelsene til statsregnskapet for 1999
hvor bl.a. svakheter ved utbetalings- og oppfølgingsrutinene
ble omtalt.
Formålet med kontrollene har vært å undersøke
om forvaltningen av tilskudd er tilrettelagt og gjennomført slik
at departementet har tilfredsstillende styring og oppfølging
(kontroll) av midlene og resultatene av tildelingene.
Undersøkelsen viste blant annet følgende:
- Intern kontroll og vurdering
av søknader
Retningslinjene for de kontrollerte tilskuddsordningene
sier at departementet skal vurdere søknader ut fra erfaring
med og kjennskap til søkerorganisasjonen, bl.a. ved å gjennomgå tidligere
prosjekter og se om rapporteringen har vært tilfredsstillende.
Videre skal prosjektets tekniske gjennomføringsevne og
kostnadsside vurderes. Departementet skal utarbeide beslutningsdokumenter
for nye tilskuddsmottakere og der spesielle hensyn tilsier det.
For de fleste kontrollerte tiltakene forelå det
ingen dokumentasjon i saksmappene på at nevnte forhold
var vurdert. Departementet har opplyst at tilsagnsbrevet skal være
dekkende som beslutningsdokument. I de gjennomgåtte tilsagnsbrevene
er det vanskelig å se at dette er tilfelle. Det er videre
vanskelig å se hvilke vurderinger departementet gjør
av søkerorganisasjonenes kompetanse som gjennomførere
og når det prioriterer mellom prosjekter.
- Utbetalingsrutiner
Etter at tilsagn er gitt, utbetales hele støttebeløpet
til tilskuddsmottaker. Hver utbetaling blir omtalt som engangsstøtte
med i utgangspunktet 12 måneders varighet og
med krav om tilbakebetaling av ubenyttede midler ved prosjektslutt,
selv om det i mange tilfeller gis støtte til de samme aktiviteter/tiltak
over flere påfølgende år. Forsinkelser
i gjennomføring og rapportering fra prosjektene kan medføre
at midlene blir tilbakebetalt så sent at de må inntektsføres
i statsregnskapet og dermed ikke kommer til nytte til
de formål Stortinget har bestemt.
- Rapportering og prosjektoppfølging
Av retningslinjene framgår det at det
for hver tildeling/utbetaling skal mottas beskrivende
sluttrapport og et revidert regnskap senest seks måneder
etter at finansierte aktiviteter er avsluttet. Det blir presisert
at ny tildeling til en organisasjon ikke skal foretas før
tilfredsstillende rapportering foreligger fra alle prosjekter som
er forventet avsluttet, uavhengig av geografisk område.
Av de utvalgte 18 prosjektene fra 2001 var det
pr. april 2004 fortsatt seks prosjekter med tilskudd på 19 mill.
kroner hvor departementet ikke hadde mottatt sluttrapport/revidert
regnskap. Manglende rapportering har ikke medført
avslag på senere søknader fra organisasjonene.
Utskrift fra departementets prosjektdatabase
viser at det pr. april 2004 var 232 prosjekter som ikke var registrert
som sluttbehandlet fra 2001. Totalt utbetalt for disse prosjektene
var 308 mill. kroner.
Departementet uttaler:
Humanitær bistand gis som kortsiktig
nødhjelp for å redde liv, lindre nød
og beskytte sivile i forbindelse med naturkatastrofer, komplekse
humanitære kriser og i situasjoner med flyktningstrømmer
internt i land eller over landegrenser. Det er viktig at bistanden
settes inn der hvor behovene er størst, og der hvor norske
midler kanalisert gjennom FN, Røde Korssystemet eller frivillige
organisasjoner kan bidra mest effektivt. Engangsstøtte
kan gis til samme prosjekt eller program gjennom flere år
dersom behovene i felt tilsier dette.
Når det gjelder intern kontroll og
vurdering av søknader, uttaler departementet at nye prosjektsøknader
får nye prosjekt-, saks- og journalnummer selv om de er å anse
som videreføring av tidligere prosjekter. I tråd
med departementets retningslinjer anses det i slike tilfeller ikke
som nødvendig med eget beslutningsdokument for tildelingen.
Departementet har iverksatt tiltak for å forbedre rutinene
på dette området. Blant annet utarbeides det skjemaer
for tilbakemelding fra prosjektbesøk og oppfølgingsmøter knyttet
til prosjektforvaltningen.
Departementet er ikke uenig i at praksisen med engangsutbetalinger
for (maksimum) 12 måneder, ny søknad for de neste
12 månedene og rapport og regnskap for den første
tildelingen etter at ny søknad er innvilget, kan virke
uhensiktsmessig og tungvint. Departementet innvilger også forlengelser
av prosjekter dersom prosjekter av ulike årsaker blir forsinket. Det
er imidlertid etter departementets vurdering gode grunner til å fortsette
praksisen med ettårig støtte. Dette gir departementet
fleksibilitet til å sette inn midlene der behovene til
enhver tid er størst, og der norsk støtte kan
bidra.
Departementet deler Riksrevisjonens vurdering
av at det er uheldig at tilbakebetalinger kommer så sent
at de tilbakeføres statskassen. Forsinkede tilbakebetalinger skyldes
bl.a. at hjelpeorganisasjonene opererer i en del av verden der mange
uforutsette problemer kan oppstå, noe som innebærer
at prosjektene ikke blir avsluttet innenfor tidsfristen.
Når det gjelder rapportering og prosjektoppfølging, erkjenner
departementet at avveiningen mellom ressursinnsatsen knyttet til
nye tildelinger og til løpende prosjektoppfølging
ofte er vanskelig. I lys av at nye tildelinger skal bidra til å lindre
akutt nød og redde liv, kan oppfølgingsarbeidet
ha fått mindre oppmerksomhet enn ønskelig.
Departementet har imidlertid en løpende
dialog med hjelpeorganisasjonene om de prosjektene fra 2001 som ennå ikke
er avsluttet.
Departementet sier avslutningsvis at det er
svært vanskelig å ha et flerårig perspektiv
på de prosjektene som blir støttet. Noen prosjekter
vil kunne støttes mer enn ett år, men dette avhenger
av behovene i verden fra år til år. Det er en
prioritert oppgave for departementet å sikre god prosjektoppfølging
gjennom å holde kontakt med og holde seg orientert om de
ulike organisasjonene, med FN-systemet, med stedlige ambassader, gjennom
lesing av rapporter og ved selvsyn under tjenestereiser. Departementet
vil tilstrebe forskriftsmessig arkivering av all relevant og arkivverdig
informasjon.
Riksrevisjonen uttaler:
Riksrevisjonen har merket seg at departementet
deler Riksrevisjonens vurdering av at det er uheldig at tilbakebetalinger
kommer så sent at midlene tilbakeføres statskassen,
men at problemet i forhold til kap. 163 og 164 anses for å være
relativt begrenset. Etter Riksrevisjonens vurdering er
det behov for forbedringer i departementets rutiner for å følge
opp at midlene fullt ut forvaltes i henhold til gjeldende regelverk.
Utenriksdepartementet har
følgende kommentar:
"(...)
Arbeidet med å sikre
tilfredsstillende forvaltning av departementets tilskuddsmidler
har høy prioritet, og det gjøres et løpende
kvalitetssikringsarbeid for å sikre at tilskuddsmidlene
forvaltes i henhold til gjeldende regelverk.
På bakgrunn
av det nye regelverket for økonomistyring i staten, pågår
det nå i tillegg et større arbeid med å gjennomgå og
revidere departementets retningslinjer for forvaltning av tilskudd,
med sikte på en hensiktsmessig kontroll og oppfølging
av midlene."
Komiteen har merket
seg at Riksrevisjonen i forbindelse med regnskapet for
2003 har hatt særlig fokus på tilskudd til nødhjelp,
humanitær bistand og menneskerettigheter samt fred, forsoning
og demokrati, et beløp på samlet 2,64 mrd. kroner.
Forhold under disse kapitlene ble også tatt opp i antegnelsene
til statsregnskapet i 1999, hvor det ble påpekt betydelige
svakheter i utbetalings- og oppfølgingsrutiner.
Komiteen registrerer at det foreligger
overordnede retningslinjer for virksomheten, at operasjonelle
retningslinjer for den enkelte ordning skal utarbeides av den enkelte
budsjettansvarlige avdeling og at departementet skal utarbeide beslutningsdokumenter
for nye tilskuddsmottakere der spesielle hensyn tilsier det.
Komiteen finner Riksrevisjonens
opplysning om manglende dokumentasjon av beslutningsgrunnlaget for
det enkelte tilskudd, kritikkverdig. Den type dokumentasjon er nødvendig
for at den kontrollerende myndighet skal kunne vurdere de disposisjoner
som er foretatt.
Videre stiller Riksrevisjonen spørsmål
ved utbetalingsrutinene. Hver utbetaling blir omtalt som engangsstøtte
med i utgangspunktet 12 måneders varighet og med krav om
tilbakebetaling av ubenyttede midler ved prosjektslutt. For 2003
ble 40 mill. ubenyttede kroner tilbakeført statskassen
som følge av denne praksisen.
Komiteen anser en praksis som
i realiteten fører til at midler ikke blir benyttet på det årsbudsjettet
Stortinget har forutsatt, som lite heldig og forutsetter
at Regjeringen treffer tiltak for å bedre rutinene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser også til opplysning om mangelfulle og uteblitte rapporter. Flertallet har
forståelse for at en del av tildelingene skjer for å lindre
akutt nød og å redde liv, og at oppfølgingsarbeidet
ikke alltid får den ønskede oppmerksomhet. Hovedregelen
må likevel være at rapportering som gir tilstrekkelig
grunnlag for kontrollmyndighetens vurdering, skal finne sted, og flertallet forutsetter
at Regjeringen går gjennom rutinene med sikte på å bedre oppfølgingen
fra tilskuddsmottakernes side.
Komiteen har merket
seg at departementet har innskjerpet rutinene for oppfølging
av prosjekttilskudd, blant annet ved å utarbeide en bedre
rutine for å dokumentere feltbesøk og vurderinger
av innkomne rapporter og regnskap.
Komiteens tilrådning IV, VI og VII fremmes av en samlet komité. I, II, III og V fremmes av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti.
Komiteen har ellers ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre slikt
vedtak:
I
Stortinget finner det særdeles kritikkverdig at Forsvarets regnskap for 2003 ikke kan godkjennes. Alvorlige antegnelser fra Riksrevisjonen i forbindelse med regnskapet for 2002 bidrar til å styrke inntrykket av manglende økonomistyring.
II
Stortinget ber Riksrevisjonen snarest mulig legge fram en egen sak for Stortinget om en gjennomgang av Forsvarsdepartementets regnskap for 2004.
III
Stortinget finner det kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke har fremlagt informasjon for Stortinget om viktige faglige innvendinger knyttet til nedbemanningen av ulike fagstaber i Forsvarets ulike enheter.
IV
Stortinget ber Regjeringen uten unødvendig opphold legge fram en egen sak for Stortinget som synliggjør hvordan Regjeringen skal gjenvinne overordnet styring med Forsvarets økonomi.
V
Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særskilt undersøkelse av Forsvardepartementets forvaltningspraksis og utarbeide en vurdering av sporbarheten i de faglige tilrådninger som gis.
VI
Utdrag fra statsregnskapet for 2003 - vedlegges protokollen.
VII
Antegnelser til statsregnskapet og saker til orientering vedkommende:
Arbeids- og administrasjonsdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Fiskeridepartementet
Forsvarsdepartementet
Helsedepartementet
Justis- og politidepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kultur- og kirkedepartementet
Landbruksdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Sosialdepartementet
Utdannings- og forskningsdepartementet
Utenriksdepartementet
- vedlegges protokollen.
Kontroll og konstitusjonskomiteen har for tiden statsregnskapet
for 2003 til behandling. I den forbindelse ønsker komiteen
svar på følgende spørsmål:
Statsråden har ved en rekke anledninger,
både i media og overfor Stortinget, gitt uttrykk for at økonomistyringen
i Forsvaret er under kontroll. I svar til Riksrevisjonen går
departementet imidlertid langt i å innrømme og
akseptere alvorlige feil og svakheter.
Komiteen ber statsråden utdype og begrunne
sine tidligere uttalelser.
Ifølge Riksrevisjonen hadde Forsvaret
pr ultimo mars 2004 registrert over 600 inkassosaker, over 2000 inkassovarsler
og mellom 7500 og 10000 ubehandlete purringer.
Komiteen ber om å få oversendt
en oppstilling som viser hvilke beløp som er påløpt
i inkassosalærer, morarenter og øvrige kostnader
på grunn av for sen betaling av regninger.
Riksrevisjonen viser til at det for november
og desember 2003 ikke lot seg bekrefte at det var utbetalt korrekt
lønn til de ansatte og at personinformasjonen med plassering
av ansatte i riktig stilling ikke var oppdatert.
Komiteen ber om å få opplyst
om forholdene nå er brakt i orden og om eventuelle feilutbetalinger
er rettet opp. Videre ber komiteen om statsrådens bekreftelse
på at lønnsutbetalingssystemet nå fungerer
etter forutsetningene.
Riksrevisjonen har påpekt at det ikke
har vært mulig å få bekreftet at alle
inntekter er postert i Forsvarets regnskap for 2003.
Komiteen ber om statsrådens kommentarer
til dette.
Riksrevisjonen viser til at det fortsatt er
store mangler i rutinene ved anskaffelser og at Forsvaret
ikke har kunnet legge frem noen samlet oversikt over gjennomførte
anskaffelser i 2003 med fordeling mellom ulike anskaffelsestyper.
Komiteen ber statsråden redegjøre
for hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre at regelverket
for offentlige anskaffelser blir fulgt.
Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking om
at det ikke har skjedd vesentlige endringer på tross av
at oversikt over lagerbeholdning m.v. var et vesentlig punkt under
Stortingets behandling av statsregnskapene for 2001 og 2002. For
eksempel var i følge Riksrevisjonen, ikke revisjon av materiellbeholdningene
ved Forsvarets "hurtig reaksjonsstyrke" og dens underavdelinger
gjennomførbare på grunn av mangel på materiellister.
Komiteen ber om statsrådens kommentarer
til Riksrevisjonens anførsler samt opplyst om situasjonen
nå er brakt i orden.
Av Forsvarsbyggs regnskap for 2003 går
det blant annet frem at det mangler signerte husleieavtaler for
15 pst. av utleieobjektene.
Komiteen ber statsråden opplyse om
forholdet er brakt i orden eller om det fortsatt finnes leieforhold hvor
formalitetene ikke er på plass.
I sine antegnelser uttaler Riksrevisjonen at
det er "kritikkverdig at Program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har
levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket
i staten". Det fremgår ikke om denne uttalelsen dreier
seg om effekten av Leveranseprosjekt 1 i Program Golf etter at det
reelt tok effekt, dvs. i 2004 eller om uttalelsen kun dreier seg
om manglende resultater av prosjektet i revisjonsåret
2003.
Komiteen ber om statsrådens kommentar
til dette.
Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 22. november 2004 vedrørende statsregnskapet for 2003.
Nedenfor følger Forsvarsdepartementets (FDs) svar på komiteens
spørsmål.
"Statsråden har ved en rekke anledninger
både i media og overfor Stortinget, gitt uttrykk for at økonomistyringen
i Forsvaret er under kontroll. I svar til Riksrevisjonen går
departementet imidlertid langt i å innrømme og
akseptere alvorlige feil og svakheter.
Komiteen ber statsråden utdype og begrunne
sine tidligere uttalelser."
FD vektlegger åpenhet overfor så vel
Riksrevisjonen (Rr) som Stortinget om de utfordringer og problemer som
er knyttet til Forsvarets regnskap. Hovedårsaken til at
regnskapet for 2003 ikke ble godkjent var de vanskelighetene som
oppstod i forbindelse med innføringen av det nye lønns-
og regnskapssystemet dette året. For første gang
skulle alle Forsvarets underregnskaper avstemmes under ett. Dette
skapte overgangs-problemer. Innfasingen av et nytt system i 2003
var imidlertid nødvendig for å tilfreds-stille
funksjonelle krav i Reglementet for økonomistyring i staten
fra 1. januar 2004. Leveranseprosjekt 1 i Program Golf har imøtekommet dette.
I tillegg har Forsvaret etablert en ny lønnsadministrasjon
i Harstad og en ny regnskapsadministrasjon i Bergen. Også dette
bidro til overgangsproblemene, selv om det var riktige og nødvendige
tiltak.
FD ser alvorlig på at Rr ikke har funnet å kunne
godkjenne Forsvarets regnskap for 2003. Departementet har derfor
iverksatt omfattende tiltak rettet inn mot de enkelte punkter som
Rr har tatt opp. I tillegg har FD funnet det nødvendig å iverksette
syv ekstraordinære tiltak. Dette er tiltak som skal bedre
kompetansen i Forsvarets organisasjon, bedre kontrollen med oppfølgingen
av iverksatte tiltak og ansvarliggjøre den enkelte sjef.
Tiltakene er gjengitt i Dokument nr. 1 (2004-2005).
Selv om Rr ikke har godkjent Forsvarets regnskap for
2003, og selv om Rr har påpekt alvorlige regnskapsmangler,
vil FD hevde at den generelle ressurs- og økonomistyringen
i forsvarssektoren er betydelig forbedret.
FDs økonomistyring i forsvarssektoren
er blitt vesentlig bedret de siste årene. Blant annet er
milepælene for de meget krevende omstillingsmålene
for Forsvaret nådd, innenfor de tidsfrister Stortinget
har satt for moderniseringen. Dette hadde ikke vært mulig
uten god økonomistyring.
I budsjettet for neste år legges det
blant annet opp til en reduksjon av driftsutgiftene på ca.
2 1/4 mrd. kroner i forhold til et alternativ uten omlegging,
jf. St.prp. nr. 1 (2004-2005) om statsbudsjettet for 2005. Dette
er en kvart milliard kroner mer enn målet som ble fastsatt
i langtidsplanen for 2002-2005, jf. Innst. S. nr. 342 (2000-2001)
til St.prp. nr. 45 (2000-2001).
I inneværende omstillingsperiode er
også investeringsandelen av de årlige forsvarsbudsjettene økt
betydelig. I 2000 utgjorde andelen 25 % (7,4 mrd. 2005-kroner),
mens den i 2005 vil være 30 % (9,2 mrd. 2005-kroner).
Dette har latt seg gjennomføre fordi de vedtatte økonomisk-administrative
hovedmålene er realisert, slik at omprioriteringer av økonomiske
ressurser har vært mulig.
Utover dette vil FD fremheve følgende
tiltak:
– Innføringen
av Program Golf leveranseprosjekt 1 (LP 1) har lagt grunnlaget for
at Forsvaret skal kunne innfri funksjonelle krav i statens økonomiregelverk
fra og med regnskapsåret 2004.
– Omfanget av midler som årlig
foreslås omdisponert på forsvarsbudsjettet, jf.
omgrupperingsproposisjonene til Stortinget, har de siste årene
gått ned. I 2000 var netto endring i forhold til vedtatt
budsjett 1,3 %, mens den i 2004 bare er 0,18 %.
Dette skyldes bedre økonomistyring og balansering av budsjettene.
– FD har, gjennom bedre økonomi-
og investeringsstyring, lykkes i å unngå store
overføringer av midler fra et budsjettår til det
neste. Overføringene fra 2001 til 2002 var på i
underkant av 1,8 mrd. kroner (6,5 % av omgruppert budsjett),
mens overføringen fra 2003 til 2004 var på ca.
400 mill. kroner (1,4 % av omgruppert budsjett). De siste årene har
utviklingen derfor vært svært positiv.
– FD har overfor Forsvarets militære
organisasjon (FMO) presisert at alle enheter må ivareta
planlagt aktivitet innenfor tildelte budsjettrammer. Ved eventuelt
merforbruk vil den enkelte enhet selv måtte omdisponere
egne midler for å holde aktiviteten i samsvar med planlagte
målsettinger. På dette området fører
FD en tilnærmet "nulltoleransepolitikk".
– Sentrumsregjeringen innførte
i 2000 en særskilt ordning med kvalitetssikring av alle
større statlige investeringsprosjekter med en anslått
kostnad over 500 mill. kroner. Kvalitetssikringen utføres
av eksterne firmaer som Finansdepartementet har inngått
rammeavtale med. Erfaringene med ordningen er positive. Kvalitetssikringen
har bidratt til et forbedret beslutningsgrunnlag både for
departementet, regjeringen og Stortinget, og derigjennom redusert
risikoen og bedret økonomikontrollen i store investeringsprosjekter.
FD vil i tillegg understreke at den strategiske
styringen av forsvarssektoren er styrket, blant annet gjennom etableringen
av det integrerte Forsvarsdepartement fra 1. august 2003, jf. Innst.
S. nr. 342 (2000-2001) til St.prp. nr. 45 (2000-2001) om omleggingen
av Forsvaret i 2002-2005, og Innst. S. nr. 232 (2001-2002) til St.prp. nr.
55 (2001-2002) gjennomføringsproposisjonen.
Gjennom omleggingen av Forsvaret og bedret økonomistyring
har man lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift til
investeringer, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet.
Dette har medført at Forsvarets stridsevne og kampkraft
er betydelig bedret.
"Ifølge Riksrevisjonen hadde Forsvaret
pr. ultimo mars 2004 registrert over 600 inkassosaker, over 2000 inkassovarsler
og mellom 7500 og 10000 ubehandlede purringer.
Komiteen ber om å få oversendt
en oppstilling som viser hvilke beløp som er påløpt
i inkassosalærer, morarenter og øvrige kostnader
på grunn av for sen betaling av regninger."
Det var i februar 2004 registrert 670 saker
(1,5 mill. kroner) som medfører morarenter, mens antallet
i oktober 2004 var 173 slike saker (0,1 mill. kroner). Inkassosalærer
er inkludert i beløpene. Antallet inkassosaker må ses
i sammenheng med at Forsvaret i snitt behandler ca. 20 000 fakturaer
pr. måned. Pr. 2. november 2004 var det postert 4,8 mill.
kroner i morarenter. Trenden er nedadgående. Arbeidet med å redusere antallet
inkassosaker har vært høyt prioritert. Blant annet
har forsvarssjefen (FSJ) nedsatt en egen "inkassogruppe" med nettopp
dette som formål.
Pr. 2. november 2004 var det postert 130 mill.
kroner i utestående forfalte regninger, eller ca. 3 000
fakturaer. Dette er en betydelig nedgang fra 12 000 fakturaer, som var
status ved begynnelsen av året. Av de posterte 130 mill.
kroner utgjør 77 mill. kroner utestående regninger til
Forsvarsbygg (FB), som Forsvarsstaben (FST) foretar særskilt
oppfølging og avstemming av. Det understrekes at tallene
også omfatter fakturaer som, på vanlig måte,
må behandles nærmere. Forsvaret mottar undertiden,
som andre virksomheter, mangelfulle eller ufullstendige regninger
som krever innhenting av tilleggsinformasjon, avklaring i forhold
til fakturautsteder m.v.
Den positive utviklingen er blant annet et resultat
av bedret kompetanse og verktøy på området.
Implementeringen av et nytt regnskapssystem gjennom første leveranse
fra Program Golf har gjort at man har bedre oversikt over de ubetalte
fakturaene, og dermed bedre muligheter til å følge
opp og redusere antallet.
"Riksrevisjonen viser til at det for november
og desember 2003 ikke lot seg bekrefte at det var utbetalt korrekt
lønn til de ansatte og at personinformasjon med plassering
av ansatte i riktig stilling ikke var oppdatert.
Komiteen ber om å få opplyst
om forholdene nå er brakt i orden og om eventuelle feilutbetalinger
er rettet opp. Videre ber komiteen om statsrådens bekreftelse
på at lønnsutbetalingssystemet nå fungerer
etter forutsetningene."
FST har opplyst at alle identifiserte og kjente
feil fra 2003 er saksbehandlet og trekkerklæring for de
fleste av disse er sendt ut. Selv om det nye lønnsutbetalingssystemet
i hovedsak fungerer som det skal, og Forsvarets personell i det
alt vesentlige får riktig lønn til riktig tid,
har det også i 2004 vært utfordringer knyttet
til lønnsutbetalingene.
Feilposteringer i Forsvarets lønnsregnskap
er i første rekke knyttet til mangler ved de faste dataene,
stamdata (tilknytning til kontoplan, organisasjonsstruktur og lignende)
i systemene for organisasjons- og personellforvaltning, som leverer
data til økonomisystemet (SAP). Dette kan føre
til at lønnbelastningen treffer feil ansvarssted/kapittel.
Manglene i stamdata skyldes blant annet at det,
i forbindelse med omstillingen av Forsvaret, i perioden fra 1. november
2003 og frem til sommeren 2004, har funnet sted store endringer
i Forsvarets organisasjon. Gamle avdelinger/stillinger
er nedlagt, og nye avdelinger/stillinger er opprettet.
Dette har blant annet medført at mange tilsatte har fått
nye stillinger. Forsvarets personell bytter dessuten jobb og arbeidssted
relativt hyppig. Treårsrotasjon er ofte normalt. Å sikre
at alle data til enhver tid er korrekte er derfor krevende. Ikke
alle endringer som har funnet sted er blitt rettidig oppdatert i
personell- og organisasjonssystemene. Dette kan føre til
at feil data blir overført til SAP, og at lønnskostnaden
ikke treffer rett ansvarssted. Dette var trolig viktigste årsak
til at Forsvarets regnskap for 2003 ikke ble godkjent.
Det arbeides løpende og målrettet
med å korrigere de feil som oppstår og med å forbedre
prosessene som skal sikre at personell- og organisasjonsdataene
til enhver tid er korrekte. FST har på denne bakgrunn satt
ned et eget delprosjekt i Program Golf, som jobber kun med disse
problemene. I tillegg er bemanningen ved Forsvarets lønnsadministrasjon
(FLA) ytterligere styrket med fire tilsatte for spesielt å korrigere
feil relatert til overenskomstlønte. Tiltakene skal i sum
i bidra til at personellet er plassert i riktig stilling, at korrekt
avlønning finner sted, at feilutbetalinger korrigeres,
og at urettmessig utbetalte tillegg og godtgjørelser blir
innkrevd.
Arbeidet er krevende, og det vil også i årene
etter 2004 være behov for å korrigere feil, øke
personellets kompetanse, og tilpasse de nye systemene til de utfordringer
som vil kunne oppstå.
"Riksrevisjonen har påpekt at det ikke
har vært mulig å få bekreftet at alle
inntekter er postert i Forsvarets regnskap for 2003.
Komiteen ber om statsrådens kommentarer
til dette."
For å kunne dokumentere at inntektene
i regnskapet er fullstendige ble det i 1. kvartal 2004 iverksatt
manuelle rutiner som skal sikre sporbarheten på utgående fakturaer,
jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Dette planlegges i fremtiden ivaretatt
elektronisk i Program Golf Leveranseprosjekt 2 (LP 2). Ny funksjonalitet,
som planlegges implementert i LP 2, skal være avklart før prosjektet
igangsettes. Sporbarhet, også når det gjelder inntektssiden,
er en viktig del av dette, og helt nødvendig for å kunne
avlegge riktig regnskap.
FD har i St.prp. nr. 1 (2004-2005) om statsbudsjettet for
2005 informert om at LP 2 planlegges lagt frem for Stortinget som
et kategori 1-prosjekt for godkjenning så snart de nødvendige
beslutningsdokumenter er utarbeidet, og har vært gjenstand
for ekstern kvalitetssikring. Stortinget har gitt sin tilslutning
til dette, jf. Budsjett-innst. S. nr. 7 (2004-2005).
"Riksrevisjonen viser til at det fortsatt er
store mangler i rutinene ved anskaffelser og at Forsvaret
ikke har kunnet legge fram noen samlet oversikt over gjennomførte
anskaffelser i 2003 med fordeling mellom ulike anskaffelsestyper.
Komiteen ber statsråden redegjøre
for hvilke tiltak som er iverksatt for å sikre at regelverket
for offentlige anskaffelser blir fulgt."
FD har innført et nytt regelverk for
anskaffelser, Anskaffelsesregelverk for Forsvaret (ARF), med virkning
fra 1. september 2004. Dette er det viktigste tiltaket for å forbedre
anskaffelsesvirksomheten i Forsvaret.
Målsettingene med ARF er:
– Å ta
i bruk et oppdatert regelverk.
– Å presisere regelverkets
rolle i forhold til lov om offentlige anskaffelser m.v. i selve
regelverket (men også i følgeskriv).
– Elektronisk tilgjengelighet.
– Å gjennomføre
opplæring av personellet, samtidig som man innfører
slik opplæring i de etablerte utdanningsveier i Forsvaret.
Prosjektet som har arbeidet med ARF har gjennomført
opplæring i løpet av 2004. Hovedinnsatsen har vært
rettet mot tilsatte i Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO) - både
merkantilt personell og prosjektmedarbeidere. Det er i løpet
av perioden april til september 2004 gjennomført følgende
kursopplegg:
– Seks to-dagerskurs
for merkantile medarbeidere, hvor det har deltatt ca. 70 personer.
– Seks dagskurs for prosjektmedarbeidere,
hvor det har deltatt ca. 87 personer.
De samme kursene har også dekket opplæringsbehov hos
en del avdelinger utenfor FLO, som for eksempel Program Golf og
Forsvarets forskningsinstitutt.
I tillegg til dette har ARF-prosjektet i løpet
av 2003 og 2004 undervist i det nye regelverket ved Forsvarets skolesenter,
Forsvarets stabsskole og Forsvarets forvaltningsskole. Det har vært
holdt spesialiserte ARF-kurs for lokale innkjøpere og ledere,
basert på Direktiv for forvaltning og videre utvikling
av felles prosjektstyringssystem for Forsvaret - PRINSIX.
Opplæring av nye innkjøpere,
"vedlikeholdsopplæring" og utdanning knyttet til PRINSIX
er planlagt gjennomført ved Forsvarets forvaltningsskole
i tiden fremover. I tillegg vil Sjøkrigsskolens bachelor-utdanning
i logistikk omfatte innkjøp og kontraktsanskaffelser.
I bestemmelsene om virkeområdet for
ARF er det klart presisert hvordan Forsvaret skal forholde seg til regelverket
for offentlige anskaffelser. Forsvaret er, som alle statlige og
kommunale etater, underlagt lov om offentlige anskaffelser (LOA)
med tilhørende forskrift (FOA). Dette regelverket skal
benyttes som hovedregel. ARF har i tillegg en utfyllende virkning, noe
som blant annet innebærer at Forsvaret har strengere krav
til anskaffelsesprotokoll.
FD vil understreke at Forsvarets investeringer,
i motsetning til øvrige offentlige anskaffelser, i stor
grad er unntatt fra EØS-regelverket om anbud. LOA § 3
unntar anskaffelser som faller inn under bestemmelsene i EØS-avtalens
artikkel 123, som gjelder medlemslandenes adgang til å treffe
tiltak knyttet til produksjon av eller handel med våpen,
ammunisjon og krigsmateriell, samt andre varer som er uunnværlige
for forsvarsformål.
"Komiteen har merket seg Riksrevisjonens påpeking om
at det ikke har skjedd vesentlige endringer på tross av
at oversikt over lagerbeholdning m.v. var et vesentlig punkt under
Stortingets behandling av statsregnskapene for 2001 og 2002. For
eksempel var i følge Riksrevisjonen, ikke revisjon av materiellbeholdningene
ved Forsvarets hurtig reaksjonsstyrke og dens underavdelinger gjennomførbare
på grunn av mangel på materiellister.
Komiteen ber om statsrådens kommentarer
til Riksrevisjonens anførsler samt opplyst om situasjonen
nå er brakt i orden."
Rr har i Dokument nr. 1 (2004-2005) påpekt
at egenkontrollplaner og dokumentasjon av eventuelle tellinger i
2003 mangler. Omfanget av tellinger fremgår heller ikke.
Visitasjonsprotokollen, som skal fungere som sjefens styringsverktøy,
er i mange tilfeller ikke opprettet eller ført etter intensjonene.
Egenkontroll er den kvalitative og kvantitative
kontroll enhver sjef har et ansvar for å føre
med det materiell vedkommende forvalter, og med regnskapsføringen
av dette, jf. Tjenestereglement for Forsvaret (TfF) klasse 7. Visitasjonsprotokoller
skal dokumentere enhver gjennomført telling i forbindelse
med egenkontroll, eller ved skifte av ansvarshavende.
FLOs avdelinger er pålagt å gjennomføre
egenkontroll iht. TfF klasse 7. Det ble i 2003 iverksatt kurs i forvaltning
og kontroll med materiell ved all utdanning av befal, herunder avdelingssjefer
og påtroppende avdelingssjefer. FST og FLO følger
utviklingen nøye, og vil kontrollere at rutiner for gjennomføring
av egenkontroller og føring av visitasjonsprotokoller er
gjennomført ved alle FLOs materiell-regnskapsførende avdelinger.
Forsvarets øverste ledelse ved sjef
FST gjennomfører høsten 2004 inspeksjoner for å kontrollere
alle Forsvarets driftsenheter. I den forbindelse informeres det
om betydningen og viktigheten av å implementere rutiner
for kontroll med forsyning og beholdninger. Pr. 25. november var
90 % av samtlige enheter besøkt. Fagpersonell
med spisskompetanse innenfor materiellforvaltning har deltatt som
veiledere spesielt for den enkelte driftsenhet underlagt FLO, slik
at regnskapsorden og rutiner blir implementert og kontrollert som forutsatt.
FD vil, innen 1. januar 2005, utgi Retningslinjer
for materiellforvaltning i Forsvaret (tidligere benevnt Overordnet
direktiv), jf. Dokument nr. 1 (2004-2005). Med utgangspunkt i disse
retningslinjene har Forsvaret arbeidet med revisjon av TfF kl 7
- Materiellforvaltning. Utkast til Forsvarssjefens direktiv for
materiellforvaltning i Forsvaret vil bli sendt på intern
høring i Forsvaret i løpet av desember 2004. Implementering
er planlagt 1. februar 2005. Direktivet vil omfatte hele forsvarssektoren.
Etter implementeringen vil FST og FLO starte arbeidet med å tilpasse
direktivet mot Program Golf og det kommende felles integrerte forvaltningssystem
(FIF). Samtidig har FD igangsatt et arbeid med å gjennomgå Forsvarssjefens
logistikkdirektiv.
Rr viser i Dokument nr. 1 (2004-2005) til manglende revisjon
av materiellbeholdningen ved Forsvarets hurtige reaksjonsstyrker.
Dette gjelder blant annet Hærens reaksjonsstyrker, Nasjonalt
støtteelement og Intelligence, Surveillance, Target Acquisition
and Reconnaissance (ISTAR). Regnskapsføring og kontroll
med materiell til og fra utenlandsmisjoner er nå gitt større fokus.
Forsvarets innsatsstyrke - Hæren (FIST-H) har nedlagt et
betydelig arbeid for å komme à jour, og har nå sentralisert
materiellregnskapsføringen.
"Av Forsvarsbyggs regnskaper for 2003 går
det blant annet frem at det mangler signerte husleieavtaler for 15 % av
utleieobjektene.
Komiteen ber opplyst om forholdet er brakt i
orden eller om det fortsatt finnes leieforhold hvor formalitetene
ikke er på plass."
Forsvarsbygg har intensivert arbeidet på området. Fremdeles
mangler enkelte signerte husleieavtaler, men omfanget er redusert
fra 15 til ca. 2 % av utleieobjektene, tilsvarende en husleie
på ca. 18 mill. kroner av totalt 830 mill. kroner. Av dette
beløpet er det avtaler for ca. 13 mill. kroner som Forsvarsbygg
(FB) oppgir at det ikke er sammenfallende oppfatninger om mellom leietager
og utleier. Nærmere forhandlinger er derfor nødvendig.
FB er i dialog med FMO om dette, i første rekke FLO.
"I sine antegnelser uttaler Riksrevisjonen at
det er "kritikkverdig at program Golf Leveranseprosjekt 1 ikke har
levert et system som tilfredsstiller kravene til økonomiregelverket
i staten". Det fremgår ikke om denne uttalelsen dreier
seg om effekten av Leveranseprosjekt 1 i program Golf etter at det
reelt tok effekt, dvs. i 2004 eller om uttalelsen kun dreier seg
om manglende resultater av prosjektet i revisjonsåret
2003.
Komiteen ber om statsrådens kommentar
til dette."
Program Golf har vært drøftet
i Stortinget ved flere anledninger, jf. blant annet Stortingets
behandling av Innst. S. nr. 126 (2003-2004) til Dokument nr. 3:07 (2002-2003).
I den forbindelse understreket jeg følgende under debatten
11. mars 2004:
"Formålet med det første leveranseprosjektet
i program Golf er å levere et system som setter Forsvaret
i stand til å avlegge regnskap til statsregnskapet i henhold
til statens økonomireglement. Dette har også vært hovedgrunnen
til at denne leveransen ble prioritert først i Golf, i
leveranseprosjekt nr. 1. De neste leveransene vil understøtte
andre deler av forvaltningssystemet i Forsvaret, områder
som riksrevisjonen også har hatt anmerkninger til. Gjennomføring
av leveranseprosjekt nr. 1 har derfor fokusert på å legge
til rette for at Forsvaret oppfyller de funksjonelle kravene i økonomireglementet,
og avleverer regnskap til statsregnskapet fra og med budsjettåret
2004."
"Leveranseprosjekt nr. 1, med innføring
av bl.a. nytt regnskapssystem, er det første og viktigste
trinnet. Det vil ikke bety at det trinnet løser alle problemer
i forhold til Riksrevisjonens anmerkninger når det gjelder
Forsvaret - det var jeg inne på i innlegget i en tidligere debatt
i dag - men det er det viktigste prosjektet for å få til
hovedmålet, nemlig å kunne tilfredsstille kravene som
er til Forsvarets regnskap, bl.a. statens regnskapsreglement. De
neste leveranseprosjektene som kommer, vil også være
med på å tilfredsstille de merknader Riksrevisjonen
har hatt til Forsvarets regnskap."
FD vil presisere at målsettingen med
LP 1 var å etablere en regnskaps- og lønnsløsning
som legger til rette for at Forsvaret kunne oppfylle de funksjonelle krav
i statens økonomiregelverk, og avlevere regnskap til statsregnskapet
i henhold til dette fra og med budsjettåret 2004.
Rr bekrefter i brev av 17. november 2004 til
FD at uttalelsene om Forsvarets regnskap i antegnelsene til statsregnskapet
2003, jf. Dokument nr. 1 (2004-2005), kun gjelder det avlagte regnskap
for 2003. Dette gjelder også referansen til Program Golf
LP 1.
Rr bekrefter også i brevet at de tidligere
er gjort kjent med at LP 1 ikke var ment å skulle dekke
alle funksjonelle krav i økonomireglementet innen utgangen
av 2003.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har for tiden Dokument
nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet 2003 til behandling.
I den forbindelse er regnskapet for et av departementene, Forsvarsdepartementet, ikke
godkjent. Begrunnelsen er mangelfull intern kontroll, mangelfulle
avstemminger, mangel på revisjonsspor og brudd på gjeldende
regelverk.
I Stortingets spørretime 20. oktober
2004 stilte stortingsrepresentant Ranveig Frøiland følgende
spørsmål til finansministeren: "Meiner finansministeren
at den økonomiske styringa i Forsvaret er god, eller bør
dei økonomiske rutinane leggjast om?" Finansministerens svarte
følgende: "Det har aldri vært bedre økonomisk styring
i Forsvaret enn under denne statsråd".
Komiteen ber statsråden redegjøre
for og utdype sitt svar til Stortinget.
Jeg viser til brev fra Stortingets Kontroll-
og konstitusjonskomite av 22. november 2004 om Dokument nr. 1 (2004-2005)
Antegnelser til statsregnskapet 2003. Komiteen ber meg redegjøre
for og utdype mitt utsagn i Stortingets spørretime 20.
oktober i år om at det aldri har vært bedre økonomisk
styring i Forsvaret enn under denne statsråd.
Program Golf ble etablert i desember 2001 for å sikre en
gradvis og kontrollerbar innføring av et felles integrert
forvaltningssystem i Forsvaret. Hovedmålet med det første
leveranseprosjektet har vært å sette Forsvaret i
stand til å tilfredsstille minimumskravene til statlige etaters
regnskapsføring, økonomistyring og virksomhetsstyring
som definert i statens økonomiregelverk. Det er etablert
et nytt felles eksternregnskap i hele Forsvaret gjennom harmoniserte
og forbedrede prosesser. Selv om det har oppstått overgangsproblemer
og innføringen av Golf har tatt noe lenger tid enn planlagt, bidrar
dette programmet til at styringen og oversikten over ressursbruken
i Forsvaret blir vesentlig bedre enn tidligere.
Det var etableringen og utviklingen av dette
programmet som var bakgrunnen for mitt svar i Stortingets spørretime.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser til
tidligere korrespondanse i forbindelse med komiteens behandling
av Riksrevisjonens Dokument nr. 1 (2004-2005) Antegnelser til statsregnskapet
2003.
I de svar som ble gitt av Forsvarsministeren
i brev av 3. desember 2004 ble det gitt uttrykk for at de forhold som
førte til feil og mangler i det avlagte regnskap for Forsvarsdepartementet
gjeldende budsjettet 2003 var ryddet på plass.
Komiteen forsto av statsrådens svar
at hovedårsaken til at regnskapet for 2003 ikke kunne godkjennes
av Riksrevisjonen, skyldtes visse overgangsproblemer - problemer
som nå hadde funnet sine løsninger.
Ikke minst synes det å gjelde økonomistyringen
hvor det bl.a. heter:
"FD har overfor Forsvarets militære organisasjon (FMO)
presisert at alle enheter må ivareta planlagt aktivitet
innenfor tildelte budsjettrammer. Ved eventuelt merforbruk vil den
enkelte enhet selv måtte omdisponere egne midler for å holde
aktiviteten i samsvar med planlagte målsettinger. På dette
området fører FD en tilnærmet "nulltoleransepolitikk"
"
Også når det gjelder de fleste
av de øvrige forholdene Riksrevisjonen har påpekt,
får komiteen et klart inntrykk av at dette vil være
avklart på en måte som gjør at regnskapet
for 2004 vil være i henhold til bestemmelsene.
Komiteen kjenner naturlig nok ikke regnskapet
for 2004 og skal ikke forskuttere behandlingen av dette, men de
forsikringene som er gitt om at feil og mangler er rettet opp i
budsjettstyringen i 2004, vil antakelig ikke være uten
betydning for de vurderinger komiteen vil gjøre når
det gjelder regnskapet for 2003.
Etter det vi nå kjenner til fra media
og fra uttalelser fra statsråden selv, fra Forsvarssjefen
og fra andre innen Forsvarets organisasjoner - kan en få inntrykk
av at de feil og mangler Riksrevisjonen påpekte når
det gjaldt regnskapet for 2003 i betydelig grad også vil fremkomme
i 2004.
Komiteen ber derfor statsråden om å utdype
de svar hun ga komiteen i brev 3. desember 2004 - hvilken effekt
man kan se av de tiltak som er iverksatt?
Komiteen ønsker også opplyst
om noe av det bebudede overforbruk i 2004 skyldes etterslep fra
2003, og i så tilfelle hvor store beløp dette
dreier seg om.
Komiteen ber om svar snarest mulig.
Det vises til brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 24. januar 2005 vedrørende statsregnskapet for 2003.
Nedenfor følger Forsvarsdepartementets svar på komiteens
spørsmål.
Forsvarsdepartementet og Forsvarets militære
organisasjon selv har etablert og iverksatt en lang rekke tiltak med
bakgrunn i de forhold Riksrevisjonen har påpekt gjennom
sin revisjon av regnskap 2003. Det vises i denne sammenheng også til
brev til kontroll- og konstitusjonskomiteen fra Forsvarsdepartementet
av 3. desember 2004, der det er redegjort for tiltak med sikte på å rette
opp de feil og mangler Riksrevisjonen har påpekt. Forsvarsdepartementet
ser allerede flere positive effekter av tiltakene, men må avvente
Riksrevisjonens vurdering av regnskapet for 2004 før konklusjoner
kan trekkes.
Hovedtyngden i Riksrevisjonens kritikk mot 2003-regnskapet
og hovedgrunnlaget for underkjennelse av regnskapet var mangel på sporbarhet
og mangelfulle avstemminger. Ved innføring av nytt regnskapssystem i
november 2003 ble grunnlaget lagt for at Forsvarets militære
organisasjon fra og med 2004 kan tilfredsstille minimumskrav i Reglement
for økonomistyring i staten relatert til eksternregnskapet,
bl.a. gjennom etablering av bedre sporbarhet og bedre funksjonalitet for
avstemming. Overforbruket i 2004 gir derfor i seg selv ikke grunnlag
for å trekke konklusjoner om effekten av de ovennevnte
tiltakene knyttet til regnskapet for 2003. Overforbruket gir heller
ikke grunnlag for å konkludere med om de feil og mangler
Riksrevisjonen påpekte, når det gjaldt regnskapet
for 2003, vil fremkomme også i 2004. Det vil imidlertid
være naturlig å komme tilbake til også dette
i sammenheng med Riksrevisjonens endelige gjennomgang av regnskapet
for 2004.
Komiteen ber om å få opplyst
om det bebudede overforbruket i 2004 skyldes etterslep fra 2003.
Forsvarsdepartementet er på det nåværende
tidspunkt ikke kjent med opplysninger som tyder på en slik
sammenheng. Et regnskap vil svært sjelden gå fullstendig
i balanse ved årsslutt. Normalt vil derfor de enkelte budsjettkapittel
ansvarlige starte et nytt år med noe større eller noe
mindre beløp enn de i utgangspunktet har planlagt for. Årsplanene
skal korrigeres tidlig i året i forhold til dette. Dette
er en del av det ordinære budsjett- og oppfølgingsansvaret
som er pålagt etatssjefen (i dette tilfelle forsvarssjefen)
og den enkelte "kapitteleier"/forsvarsgren eller lignende.
På denne bakgrunn er det ikke grunnlag for å hevde
at overforbruket i 2004 skyldes etterslep fra 2003.
Riksrevisjonen har i flere år kritisert
at det har blitt stående uoppgjorte balansekonti ved årsavslutning. Det
nye regnskapssystemet ga en bedre oversikt over balansekontoen for
internfakturering, som ved inngangen til 2004 var på ca.
220 mill. kroner. På bakgrunn av dette ble kontoen oppgjort
i løpet av 2004. Avslutningen av denne praksis er i tråd
med økonomiregelverket og ivaretar Riksrevisjonens antegnelser.
Som det fremgår av det ovenstående, er ikke Forsvarsdepartementet
kjent med opplysninger som tyder på at overforbruket i
2004 skyldes at dette mellomværende er gjort opp.
Nedenfor følger oppdatert status for
de hovedområdene Forsvarsdepartementet besvarte i brevet
av 3. desember 2004. Når det gjelder svarene relatert til inntekter,
anskaffelser og Program Golf vises det til de svar som er gitt i
brev av 3. desember 2004.
Det har i flere år vært en
prioritert oppgave for Forsvaret å få på plass
tilstrekkelige styringsverktøy slik at Reglement for økonomistyring
i staten kan overholdes. Dette ivaretas nå bl.a. gjennom
implementeringen av det første leveranseprosjektet (LP
1) i Program Golf, som gjør at Forsvarets militære
organisasjon kan tilfredsstille de fastsatte minimumskrav (funksjonelle krav)
i økonomiregelverket. LP i hadde som hovedmål å sette
Forsvaret i stand til, innen 1. januar 2004, å tilfredsstille
krav til statlige etaters regnskapsføring, økonomistyring
og virksomhetsstyring. I tillegg skal LP i sette Forsvarets militære
organisasjon i stand til realisere gevinster, samt etablere en stabil
plattform for et fremtidig felles, integrert forvaltningssystem
for planlegging, bruk og styring av de samlede ressurser.
Forsvarets samlede regnskap, som pr. 1. august
2003 omfattet mer enn 80 regnskapsførende enheter, har tidligere
heller ikke vært dokumentert avstemt. Det er viktig å understreke
at de gamle regnskapssystemene ikke gjorde det mulig å tilfredsstille økonomiregelverket,
og at det således var helt nødvendig å innføre
et nytt system.
Forsvarsdepartementet hadde fått dispensasjon
fra Finansdepartementet til å benytte gammelt regnskapssystem
ut 2002.
LP 1 var og vil fortsatt være et viktig
verktøy i arbeidet med omstillingen og nedbemanningsmålene
for Forsvaret, men ikke minst et viktig verktøy for riktig og
rettidig regnskapsføring. Målsettingen er at Forsvarets
militære organisasjon etter implementeringen av et fremtidig
LP 2 også skal tilfredsstille økonomiregelverkets
krav til internregnskapet. LP 2 skal levere ett fullstendig system
for understøttelse av internregnskap med konsolidering,
budsjettering og økonomioppfølging. Stortinget
er varslet om at Forsvarsdepartementet tar sikte på å fremme
en sak om LP 2 i løpet av 2005. LP 2 ventes innført
tidligst i 2006 med full effekt tidligst i 2007.
Gjennom omleggingen av Forsvaret og bedret økonomistyring
har Forsvaret lykkes med å dreie ressursinnsats fra drift
til investering, og fra støttevirksomhet til operativ virksomhet.
I inneværende omstillingsperiode er det beløpet
som er brukt på investeringer i forsvarssektoren, økt
fra 6,4 milliarder kroner i 2000 til 9,3 milliarder kroner i 2004.
Dette har latt seg gjennomføre fordi de vedtatte økonomisk-administrative
hovedmålene er under realisering, slik at omprioriteringer
av økonomiske ressurser har vært mulig. At Forsvaret
lykkes med å nå omstillingsmål satt av
Stortinget er i seg selv en indikasjon på at Forsvaret
klarer å styre og vri ressursene mot prioritert aktivitet.
Dette har medført at Forsvarets stridsevne og kampkraft
er betydelig bedret.
Som omtalt i brev til Stortingets forsvarskomité av 21.
januar 2005 tas det for øvrig sikte på å fremme
en sak til Stortinget om de overskridelser som er avdekket i Forsvarets
regnskap for 2004, og de konsekvenser som må trekkes for
2005-budsjettet.
Økonomistyring innenfor store investeringsprosjekter
er styrket ved at disse nå systematisk blir gjenstand for
ekstern kvalitetssikring. Denne kvalitetssikringen medfører
at beslutningsgrunnlaget for prosjektene i vesentlig grad forbedres
slik at risikoen, bl.a. for estimatusikkerhet og uforutsette faktorer,
reduseres. I tillegg iverksatte Forsvarsdepartementet sommeren 2004
tiltak innenfor investeringsområdet slik at det overordnede
ansvaret og arbeid med investeringsporteføljen nå ivaretas
av Forsvarsdepartementet. Totalt sett bidrar disse tiltakene til
bedre styring og kontroll med Forsvarets investeringer, og derigjennom bedret økonomistyring.
Det var i februar 2004 registrert 670 inkassosaker (1,5
mill. kroner). I oktober 2004 var dette tallet betydelig redusert
til 173 saker (0,1 mill. kroner), og i desember 2004 var dette ytterligere
redusert til 40 registrerte saker (0,07 mill. kroner).
Det var ved begynnelsen av 2004 registrert 12
000 utestående forfalte regninger. I oktober 2004 var dette tallet
redusert til 3 000. Status ved utgangen av 2004 var en ytterligere
reduksjon til ca. 2 600 utestående forfalte regninger som
til sammen utgjorde ca. 129 mill. kroner. 129 mill. kroner er ikke
betydelig sett i lys av det totale forsvarsbudsjettet på ca.
30 milliarder kroner. Også dette beløpet omfatter,
på samme måte som beløpet angitt i Forsvarsdepartementets
brev av 3. desember, fakturaer som må behandles nærmere
fordi det kan være fakturaer Forsvaret bestrider riktigheten
av. Forsvaret mottar, som andre virksomheter, mangelfulle eller
ufullstendige regninger som krever innhenting av tilleggsinformasjon
og avklaringer i forhold til faktura utsteder.
Lønnsutbetalingene har vært
kvalitetssikret gjennom hele 2004. Dette er et utfordrende og komplisert
arbeid og en kontinuerlig prosess som følge av alle personell- og
organisasjonsendringene i den pågående omstillingsprosessen.
Hovedregelen er at endringene i personell- og organisasjonsdata
skal registreres fort og uten tilbakevirkende kraft. Dette er tatt
med som eget punkt i Forsvarsjefens virksomhetsplan.
Den omfattende omstillingen av Forsvaret gjør
det krevende å holde stamdata à jour, med den
følge at registreringer i enkelte tilfeller må foretas
med tilbakevirkende kraft. Det er utviklet egne datarapporter, 1evert
gjennom program Golf, som overvåker hvilke registreringer
som er foretatt med tilbakevirkende kraft. Dette gjør at
Forsvarets militære organisasjon er i stand til å kontrollere
i hvilken grad disse registreringene har effekt på regnskapet
og danner grunnlaget for eventuelle korreksjoner.
Foreløpige beregninger for status ved
overgangen desember 2004/januar 2005 viser at det er ca.
300 forekomster som belaster feil i regnskapet. Antallet var tidligere
i 2004 oppe i ca. 1 500. Alle feil og avvik mellom personell- og
organisasjonssystemet følges opp for å heve kvaliteten
ytterligere.
Forsvarsdepartementets retningslinjer for materiellforvaltning
i Forsvaret ble utgitt 17. desember 2004 med virkning for hele forsvarssektoren
fra 20. desember 2004. I tillegg vil Forsvarssjefens direktiv for
materiellforvaltning i Forsvaret iverksettes fra 1. februar 2005.
Disse erstatter det tidligere Tjenestereglement for Forsvaret klasse
7. For oppfølging av bestemmelsene vil alle lagre i Forsvarets
logistikkorganisasjon (FLO) følges opp med månedlig
rapportering på egenkontroll og visitasjonsprotokoll, og
kvartalsvis på lagertelling.
For ytterligere å fokusere på området,
gjennomførte sjef Forsvarstaben høsten 2004 en
rundreise til 70 av de 71 driftsenhetene i Forsvarets militære
organisasjon, hvor oppfølging innenfor lagerområdet
var et av hovedfokusområdene.
Forsvarsbygg og Forsvarets militære
organisasjon har jobbet intensivt med å få på plass
husleieavtalene. I 2003 manglet det avtaler for 15 % av
utleieobjektene. Det foreligger nå husleieavtaler for utleieobjektene mellom
Forsvarsbygg og Forsvarets militære organisasjon. Dette
er langsiktige avtaler som ikke er begrenset til det enkelte budsjettår.
Avtalene kan sies opp med tre måneders oppsigelsestid.
Forsvarsbygg har startet opp et oppdaterings- og revisjonsarbeid
for noen av avtalene for å gjennomgå grunnlaget
med bakgrunn i de planlagte utrangeringer av eiendom, bygg og anlegg
som skal gjennomføres i 2005.
Forsvarets militære organisasjon har
fra og med 2004 etablert et økonomisystem som legger til
rette for at Forsvaret tilfredsstiller minimumskrav i økonomiregelverket
knyttet til eksternregnskapet. I tillegg har det også lagt
grunnlaget for å få på plass ytterligere
styringsverktøy gjennom neste fase i Program Golf som Stortinget
vil få seg forelagt i 2005. Dette er ikke minst avgjørende
for at Forsvarets militære organisasjon kan anskaffe nødvendig
teknisk understøttelse slik at Reglement for økonomistyring
i staten, når neste leveranseprosjekt i Program Golf er tatt
i bruk, kan overholdes også når det gjelder internregnskapet.
Innføringen av det nye lønns-
og regnskapssystemet i november 2003, samt opprettelsen av Forsvarets
regnskapsadministrasjon i Bergen og Forsvarets lønnsadministrasjon
i Harstad medførte en rekke overgangsproblemer som Riksrevisjonen
har påpekt gjennom sin revisjon av regnskapet for 2003.
Forsvarets militære organisasjon og Forsvarsdepartementet
har identifisert og iverksatt en rekke tiltak for å løse
de oppståtte problemene. Tiltakene har vært rettet
både mot systemet og mot forbedring av prosesser og rutiner
i organisasjonen.
Oppfølging av og kontroll med de konkrete
tiltak som har vært iverksatt og gjennomført i
2004, vil videreføres i 2005. Forsvarsdepartementet og
Forsvarstaben vil løpende følge opp dette arbeidet,
for å se til at det gir den ønskede og tilstrekkelige
effekt I tillegg vil departementet, i dialog med Forsvarstaben, jevnlig
vurdere behovet for eventuelt å iverksette ytterligere
tiltak.
Prosessen med å utvikle Forsvarets økonomisystem slik
at det tilfredsstiller de ulike krav i statens økonomiregelverk
strekker seg over flere år. Fase 1 anses nå i
hovedsak gjennomført og planlegging av fase 2 pågår.
Resultatet vil gjennom hele prosessen bli et stadig bedre samlet
grunnlag for økonomistyring av Forsvaret.
Jeg viser til brev av 23. februar fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen.
Vedlagt følger Forsvarsstabens (FST)
brev med vedlegg av henholdsvis 18. november og 9. desember 2003
til Forsvarsdepartementet, samt departementets svarbrev av 8. januar
2004.
Jeg gjør særskilt oppmerksom
på at FST i brevet av 9. desember har bedt om at FSTs brev
av 18. november ble makulert på grunn av feil gradering
fra FSTs side. FSTs brev av 9. desember erstatter med andre ord
brevet av 18. november. For ordens skyld er begge brevene vedlagt.
De to dokumentene er å anse som gradert
BEGRENSET iht. sikkerhetsloven på grunn av opplysninger
gitt i vedlegg B.
Uten vedlegg B er dette brev UGRADERT.
Skrivet erstatter tidligere referanse som skal
makuleres grunnet feil gradering. Uten vedlegg B er dette skrivet
ugradert.
Forsvarsstaben (FST) viser til Koordineringsforum avholdt
i Forsvarsdepartementet (FD) 2 sep 03. På dette møtet
ble FST ved Program Arg gitt i oppdrag å presentere en
status i arbeidet med å redusere Forsvarets militære
organisasjons (FMO) "årsverkdelta" til Samordningsmøtet
(SM) 20 okt 03.
Argus nedsatte en arbeidsgruppe som analyserte
relevante forhold knyttet til årsverkdeltaen. Det ble tatt initiativ
til et formøte før SM, for å kunne avklare
forhold som var av en slik detaljeringsgrad at det ikke var relevant å ta
dette opp på SM. FST (ved Argus) og FD gjennomførte
formøtet den 15 okt 03. FST oppfattet at det på møtet
var enighet om en rekke forutsetninger både mht årsverkstatus
og nedtrekkmålet for årsverk (ÅV) i FMO.
Under SM 20 okt 03 ble det fra FDs side gitt
signaler som gikk på tvers av den enighet FST oppfatter
eksisterte på formøtet.
FST anser imidlertid at det er nødvendig
med en tilvarende korreksjonsmekanisme som er etablert for driftsutviklingen
for ÅV-nedtrekksmålet ift ÅV-referansebanen.
Hensikten med dette skrivet er å klargjøre
de forutsetninger FST legger til grunn for nedtrekksmålet
for ÅV i FMO, samt vise til områder hvor det er
behov for snarlige avklaringer fra FD.
Etter FSTs syn har FMO fått flere nye
oppdrag etter at Iverksettingsbrev for omleggingen av Forsvaret 2002-2005
(heretter forkortet IVBO ble gitt ut. Disse nye oppdragene medfører,
som vist i eget vedleggA, behov for en økning
på til sammen 75 ÅV i FMO utover det som lå til
grunn for de fastsatte struktur- og aktivitetsmål i IVBO.
På bakgrunn av det økte behovet for ÅV
som følge av nye oppgaver, forventer FST en tilsvarende
justering av nedtrekksmålet for ÅV i FMO.
FST vil i denne sammenheng også påpeke
at en del av de oppdrag til FMO som ED har foreslått ifm
fremleggelsen av St.prp. nr. 1 (2003-2004) etter FSTs syn også vil
medføre behov for økning av ÅV i FMO.
Som vist i eget vedleggB, medfører
de foreslåtte oppdragene behov for en økning på til
sammen minimum 3103 ÅV i FMO utover det som lå til
grunn for de fastsatte struktur- og aktivitetsmål i IVBO.
Dersom disse oppdragene faktisk blir gitt til FMO etter politisk
behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004), forventer FST at det vil
bli gitt en tilsvarende reduksjon i FMOs nedtrekksmål for ÅV.
Fra FDs side har det blitt lagt vekt på at
en prioritert målsetting med omstillingen i FMO er å sikre
at norske styrker har hurtig reaksjonsevne, gripbarhet og relevans.
Dette har etter FSTs syn bl a ført til et stadig økende
ambisjonsnivå mht bruk av norske styrker i internasjonale
operasjoner. Dette kan illustreres gjennom den planlagte norske
deltakelsen i NATO Response Force (NRF) som, i følge St.prp.
nr. 1 (2003-2004), vil bli en prioritert oppgave for Forsvarets innsatsstyrke
(FIST) i tiden fremover. Med de meget høye krav til beredskapstid,
trenings- og øvingsnivå, utrustning og utholdenhet
deltakelse i NRF stiller til norske styrker, er det etter FSTs syn
nødvendig å ha et betydelig antall vervede som
har inngått kontrakt i FIST-styrken. Slik FST ser det medfører
dette, som vist i eget vedleggC, behov
for økning på til sammen 518 ÅV i FMO
utover de forutsetningene som lå til grunn for de fastsatte
struktur- og aktivitetsmål IVBO. FST forventer at det vil
bli gitt en tilsvarende reduksjon i FMOs nedtrekksmål for ÅV.
Gjennom FSTs arbeid med kvalitetssikring av omstillingsregnskapet
for ÅV i FMO, er det avdekket forhold som etter FSTs syn
påvirker nedtrekksmålet for ÅV i FMO.
Prosjekt Golf ble opprinnelig igangsatt som
ett av virkemidlene for å nå nedtrekksmålene
i inneværende omstillingsperiode. Forutsetningen var at
alle leveranser skulle implementeres innen utgangen av 2005. FD
valgte å reorganisere prosjekt Golf til et program, noe
som har medført en sekvensiell gjennomføring av prosjektene.
Leveransene styring og ledelse, logistikk og strategisk personalledelse
forventes derfor å gi effekt først etter 31 des
05. Program Golf forbruker i dag ca 95 ÅV og skal etter
planen termineres etter siste leveranse, mao etter inneværende
omstillingsperiode. FST forventer en avklaring fra FD hvorvidt gevinstene som
kommer etter 2005 tilfaller omstillingsregnskapet for 2002-2005,
og at ÅV-forbruket for å holde programmet i gang
ikke skal telle med i ÅV-forbruket i FMO. Alternativet
er, slik FST ser det, at Program Golf termineres 31 des 05, noe
som vil føre til en "gevinst" på ca 95 ÅV
i inneværende omstillingsperiode. Konsekvensen av dette
alternativet vil imidlertid være at effekten av leveransene
som skulle ha kommet etter 31 des 05 ikke blir realisert.
FMO har i dag årsverk som refunderes
av andre som f eks Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, NATO,
USA osv. Antall refusjonsstillinger har økt siden 1 sep
00, og disse inngår i dagens ÅV-telling. For å oppnå enhetlig
behandling, og for å eliminere evt feil ift årsverkforbruk,
har FST til hensikt å holde refusjonsstillinger utenfor
datagrunnlaget for omstillingsregnskapet.
Attacheer og Militærmisjonen i Brüssel
lønnes over Forsvarssjefens lønnskapitler. FST
er meddelt at disse skal overføres FD. FD anmodes om å koordinere
med FMO når overføring skal finne sted og hvilke
stillinger som skal overføres. Dette vil medføre
korrigeringer av basislinjen, nedtrekksmålet og ÅV-forbruket.
FST fremsendte en sak vedrørende "Overføring
av årsverk fra Forsvarets militære organisasjon
til Forsvarsbygg (FB) - endring", datert 30 september 2003, ref 2003/8005-1/0.
FMO avventer svar fra FD, men forventer at anbefalte løsning
i nevnte skriv tas til følge.
FST har avdekket en rekke feil i datagrunnlaget
for basislinjen (status pr 1 september 2000), som gir konsekvenser
for nedtrekksmålet av ÅV i FMO. De feilene som
er identifisert utgjør en reduksjon av basislinjen på netto
58 ÅV, detaljer er gitt i eget vedleggD.
Oppdrag FMO har mottatt etter utgivelsen av
IVBO, oppdrag som forventes gitt til FMO etter politisk behandling
av St.prp. nr. 1 (2003-2004), samt endringer i datagrunnlaget for
nedtrekksmålet for ÅV i FMO, medfører
at nedtrekksmålet for FMO må endres til 3 558 ÅV.
Endringene er oppsummert i tabellen nedenfor:
| Basislinje | Nedtrekksmål | Mållinje pr 31 des 05 |
Basislinje pr 1 sep 00 | 19 652 | 4 394 | 15 258 |
Nye oppdrag etter IVBO | | - 75 | + 75 |
Oppdrag foreslått
i St.prp. nr. 1 (2003-2004) | | -310 | + 310 |
Økt ambisjonsnivå | | - 518 | + 518 |
FB | + 237 | + 67 | + 170 |
Endringer
i datagrunnlaget | - 58 | 0 | - 58 |
Reviderte tall | 19 831 | 3 558 | 16 273 |
På bakgrunn av de forhold som er belyst
ovenfor, ber FST FD om en aksept på nedtrekksmålet
for ÅV i FMO.
Videre bes det om en aksept på forholdene
knyttet til 0
– Program
Golf, ref pkt 3.1.
– Refusjonsstillinger, ref pkt
3.1
Avslutningsvis bes det om avkiaringer på:
FST vil presisere at ytterligere avklaringer
som foretas i inneværende omstillingsperiode vil påvirke
de reviderte tall i tabellen over.
Dersom nedtrekksmålet ikke korrigeres
for endringene beskrevet ovenfor, vil det få omfattende
konsekvenser for omfang og ambisjonsnivå for virksomheten
i FMO, og det synes ikke mulig å realisere alle målsettinger
for utvikling av operative kapasiteter innen utgangen av 2005. FST
er forberedt på å presentere konsekvensene etter
nærmere avtale med FD.
A Vedlegg: Nye oppdrag gitt til FMO etter utgivelsen av
IVBO
B Vedlegg: Mulige nye oppdrag til FMO etter
behandling av St.prp. nr. 1 (2003-2004)
C Vedlegg: økt ambisjonsnivå mht
bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner
D Vedlegg: Forhold som påvirker basislinjen
(status pr 1. sep 2000) og/eller nedtrekksmål
for omstilling
Etter utgivelsen av IVBO, har FMO fått følgende nye oppdrag som etter FSTs syn medfører behov for økning av årsverkrammen:
Henvisning: ED 29 apr 02, jnr: 2001/03545-12/203.38.
Iverksettingsbrev - omlegging av tillitsmannsordningen i Forsvaret.
Begrunnelse: All administrasjon og drift av
TMO delegeres fra FD til Forsvarssjef (FSJ) fra 1 aug 02. TMO skal
organiseres med en fast leder/rådgiver og med
fem landstillitsvalgte. De tillitsvalgte (tidligere vernepliktige)
er i de fleste tilfeller ferdige med førstegangstjenesten,
og forbruker derfor ÅV.
ÅV-konsekvenser: TMO er overført
FMO og har medført en økning på 6 ÅV.
Henvisning: FD 21 jun 02, ref: 2002/00252-22/200-0l.
Presiseringer, endringer og tillegg til Iverksettingsbrev fra Forsvarsdepartementet
- nr 4 2002 (PET 4 til IVB 2002).
Begrunnelse: I PET 4 til IVB 2002 vektlegges
at forebygging og bekjempelse av internasjonal terrorisme er en
viktig del av Forsvarets oppgaver. For å tilfredsstille økte
beredskapskrav, må ÅV-rammen Økes. Hæren
og Sjøforsvaret har i perioden 1998 til 2002 styrket HJK
med 40 ÅV/stillinger og MJK med 20 ÅV/stillinger
som må trekkes ifra det totale antallet FMO er pålagt å redusere.
Dette er gjort uten tilførsel av flere ÅV til
Hæren og Sjøforsvaret. Det er også signalisert en
ytterligere styrking av HJK/MJK med et større antall ÅV
i årene som kommer. Konsekvensene av å ikke øke
antall ÅV vil være at styrkenes operativitet settes
tilbake ift en hensiktsmessig nasjonal beredskap og Norges forpliktelser
overfor NATO.
ÅV-konsekvenser: Økt ambisjonsnivå og økt
beredskapskrav til HJK og MJK har medført en økning
på 60 ÅV.
Henvisning: PET til IVB fra FD NR. 12. Skriv
fra FD ref 2003/03353-5/FD V/BTT. Dato
16 okt 03.
Begrunnelse: FST har fått i oppdrag å etablere
et "alliert kompetansesenter for operasjoner under vinterforhold"
(AKOV), samt senter for militære erfaringer (SME). Ihht
utredning ved FOHK vil dette innebære en økning
på 9 ÅV i FMO.
ÅV-konsekvenser: Etablering av AKOV
og SME medfører en økning på ni ÅV.
Sammenstilling
Nye oppdrag | Antall
årsverk |
TMO | 6 |
Hærens jegerkommando | 40 |
Marinens jegerkommando | 20 |
Nye avdelinger
ved FOHK | 9 |
Sum | 75 |
Det er foreløpig ikke kommet føringer fra FD ift mulige oppdrag basert på St.prp. nr. 1 (2003-2004). FST har imidlertid gjort interne vurderinger for enkelte av de mulige oppdragenes konsekvenser for ÅV-utviklingen. Etter et eventuelt IVB fra FD, vil det være nødvendig å kvalitetssikre behov for ÅV-endringer.
Dersom oppdrag gis, forventes det at det vil bli gitt en tilsvarende reduksjon i nedtrekksmålet.
Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen
2004 (s 107).
Begrunnelse: I dag har redningstjenesten en
times beredskap på skvadronene i Banak, Bodø, Ørland, Sola,
mens ett helikopter er utplassert på Rygge på 85 prosent
beredskap. En utredning foretatt i Luftforsvaret konkluderer med
at det vil medføre en økning fra 17 til 23 besetninger à fem
befal i Luftforsvaret ved å gå fra en times beredskap
og til tilstedevakt. I tillegg er det behov for ett befal på "mission
support". Endringen innebærer også en økning
i støttevirksomheten i Forsvarets logistikkorganisasjon
(FLO) på ni teknikere og en leder.
ÅV-konsekvenser: Iverksettelse av tilstedevakt
for Redningstjenesten vil kunne medføre en økning
på 41 ÅV. Dersom stillingene opprettes som refusjonsstillinger,
se hovedskrivets pkt 3.1.
Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen
2004 (s 73-74).
Begrunnelse: NATO vedtok i juni 2003 endringer
i sin kommandostruktur, ved at de nedla NATO-hovedkvarteret på Jåtta
og opprettet JWC på samme sted. Det er gjort interne vurderinger
i FMO som viser at det med stor sikkerhet vil være behov
for økning av ÅV-rammen ved Jåtta. Det
må også påregnes en økning i ÅV-rammen
dersom f eks Ulsnes leir reaktiveres til støttevirksomhet.
JWC skal være fullt operativt 30 sep 04.
ÅV-konsekvenser: FST forventer at det
blir en endring i ÅV-behov og at nedtrekksmålet
blir nedjustert når endelig beslutning foreligger.
Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen
2004 (s 29).
Begrunnelse: Gjennom NATOs styrkemålsprosess har
FD lagt opp til å utdanne en ISTAR-bataljon, dvs at forsterkningsstyrken
til FIST/H ikke blir etablert. ISTAR-bataljonen får
samme beredskapskrav som den hurtige reaksjonsstyrken. For å tilfredsstille
utdanningsmessige og beredskapsmessige krav, vil mange av de vernepliktige
(vpl) mannskaper i dagens organisasjon måtte skiftes ut
med vervede mannskaper (265). Vpl teller ikke med i ÅV-forbruket
selv om de har en kostnad forbundet til seg ifm førstegangstjenesten.
Vervede teller med i ÅV-forbruket. Den reelle kostnadsøkningen
er derfor ikke den samme som det årsverkendringen skulle
tilsi.
ÅV-konsekvenser: FST forventer at det
blir en endring av nedtrekksmålet på 265 ÅV
når endelig beslutning foreligger.
Henvisning St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen
2004 (s 53).
Begrunnelse: Den militære aktiviteten
på Oscarsborg festning med unntak av den museale aktiviteten
er nedlagt, jfr IVBO. Dersom det skal opprettes en kommandant på Oscarsborg
innebærer dette en økning av behovet for ÅV
i FMO.
ÅV-konsekvenser: FST forventer at det
blir en endring av nedtrekksmålet på ett ÅV
når endelig beslutning foreligger.
Henvisning: St.prp. nr. 1 (2003-2004) for budsjetterminen
2004 (s 77). Skriv fra FD ref 2002/03346-129/FD
II/HAH. Dato 8 okt 03.
Begrunnelse: For å dekke behovet for økt
USA-kompetanse, ønsker FD økt satsing på transatlantiske studier
ved Institutt for forsvarsstudier som en del av Forsvarets skolesenter
(FSS) på Akershus festning. Dersom det opprettes et Senter
for transatlantiske studier vil det innebære en økning
på minst tre faste ÅV i FMO.
ÅV-konsekvenser: FST forventer at det
blir en endring av nedtrekksmålet på tre ÅV
når endelig beslutning foreligger.
Mulige nye
oppdrag til
FMO St.prp. nr. 1 | Antall årsverk |
Tilstedevakt, redningstjeneste | 41 |
JWC | Ikke utredet,
forventet økning |
Økning vervede
i Hæren, ISTAR | 265 |
Oscarsborg festning | 1 |
Institutt
for forsvarsstudier
ved FSS | 3 |
Sum | 310 (JWC ikke medregnet) |
For å tilfredsstille krav til beredskap
og utdanning ifm etableringen av FIST og klargjøring av
FIST for deltakelse i internasjonal operasjoner, har FMO måttet konvertere
en rekke stillinger fra vernepliktige mannskaper til vervet personell.
Dette har medført at antall vervede har økt betydelig
fra 1 sep 00 og frem til i dag. Oversikten under viser økning
i antall vervede fordelt på eiere.
Eier | Sep 00 | Okt 03 |
FSJ | 32 | 46 |
FOHK | 41 | 22 |
GIH | 85 | 313 |
GIS | 172 | 167 |
GIL | 72 | 128 |
FLO | 0 | 33 |
FO/SAN
- MUKS | 0 | 0 |
Sum | 402 | 709 |
Økning | | 307 |
ÅV-konsekvenser: Økt behov
for 307 ÅV i FMO utover det som lå til grunn for
de fastsatte struktur- og aktivitetsmål i IVBO. Det forventes
tilsvarende endring av nedtrekksmål.
Henvisning: Innmelding av norske bidrag til
NATOs styrkemål, pågående styrkeplanleggingsprosess.
Begrunnelse: Norge vil stille med to deployerbare NASAMS
batterier, ett på kategori 4 og ett på kategori 8
til NATOs styrkemål fom 1 aug 04. For å tilfredstille NATO-kravene
er det her opprettet 30 stillinger for vervet personell. NATO har
en forespørsel på ett Btt innmeldt i Kat 2. Skal
Luftforsvaret etterkomme kravene til NATO kreves en økning
innen vervede som inngår kontrakt på 50 ÅV.
ÅV-konsekvenser: FST forventer at det
blir en endring av nedtrekksmålet på 50 ÅV
når endelig beslutning foreligger.
Henvisning: Innmelding av norske bidrag til
NATOs styrkemål, pågående styrkeplanleggingsprosess.
Begrunnelse: Hovedfunksjonen til basesettet
er primært støtte av FIST/L kampfly og
sekundært støtte av NASAMS. Kampfly er idag innmeldt
til NATO på Kat 2. Gitt at basesett skal støtte
kampfly, innebærer dette at basesett må ha samme
reaksjonstid som innsatstyrken. For å tilfredstille pålagte
NATO-krav er det opprettet 58 stillinger for vervet personell. For
at Luftforsvaret til enhver tid skal ha mulighet til å stille
et eller flere detasjementer i aktiv innsats i operasjoner som krever
støtte av ett fullstendig basesett vil det medføre
en økning på 161 vervede.
ÅV-konsekvenser: FST forutsetter at
det blir en endring av nedtrekksmålet på 103 ÅV
når endelig beslutning foreligger.
Økt ambisjonsnivå FIST | Antall
årsverk |
Økning siden 1 sept 00 på vervede | 307 |
NASAMS | 50 |
Luft Basesett | 161 |
Sum | 518 |
FO/S Det er gitt føringer
i IVBO, pkt 3.2.1 om at FO/E og FO/S ikke skal
medregnes ifm reduksjoner innen strategisk ledelse. Pr 1. sep 2000
ble imidlertid FO/S regnet med i ÅV-forbruket
med 82 ÅV. Det anbefales at basislinjen og mållinjen
reduseres med 82 ÅV. Endringen går i FMOs disfavør
i forhold til deltaen.
Forsvarets tele- og datatjeneste (FTD): FTD
hadde pr 1 sep 2000 et ÅV-forbruk på 629 Åv.
Det var imidlertid 12 ÅV på kapittel 1760 "Nyanskaffelser
materiell, bygg og anlegg" som ikke var medtatt under FTD. Det anbefales
at basislinjen og mållinjen økes med 12 ÅV. Endringen
går i FMOs favør i forhold til deltaen.
Mindre korrigeringer: I forbindelse med en gjennomgang
av omstillingen høsten 2002 ble det oppdaget en rekke mindre
feil i datagrunnlaget pr 1 sep 2000. Dette utgjorde til sammen 12 ÅV.
Det anbefales at basislinjen og mållinjen økes
med 12 ÅV. Endringen går i FMOs favør
i forhold til deltaen. Detaljerte opplysninger kan fremskaffes dersom ønskelig.
| ÅV
i favør for FMO | ÅV
i disfavør for FMO |
FO/S | | 82 |
FTD | 12 | |
Mindre korrigeringer | 12 | |
Sum | 24 | 82 |
De feilene som er identifisert utgjør
en reduksjon av basislinjen på netto 58 ÅV.
Forsvarsdepartementet viser til Forsvarstabens (FST)
brev av 18. november basert på analyser foretatt av Program
Argus om forhold knyttet til årsverksdeltaen. Forsvarsstaben
anser det nødvendig at det etableres en korreksjonsmekanisme
for nedtrekksmålet for årsverk. Det vises også til
FSTs brev av 12. desember vedlagt Forsvarsbyggs (FB) brev av 28.
november om overføring av årsverk fra Forsvarets
militære organisasjon til Forsvarsbygg (2003/00060-007/E/E/011).
Fastsatt nedtrekksmål for FMO er definert
til 4 400 årsverk for perioden 1. september 2000-31. desember 2005.
I tillegg kommer Forsvarsbyggs andel, fastsatt til 600 årsverk.
Vi oppfatter kartleggingen slik at FST mener nedtrekksmålet
skal korrigeres for tilførte/endrede oppdrag gitt
i IVB for omleggingen av Forsvaret 2002-2005 (i alt 75 årsverk),
oppdrag foreslått i St. prp. nr. 1 (2003-2004) (i alt 310 årsverk), økt
ambisjonsnivå mht. bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner
(i alt 518 årsverk).
Forutsetningen om en netto årsverksreduksjon
med 5 000 årsverk i planperioden ligger fast.
Vi viser for øvrig til "Stortingets behandling
av St prp nr 45 (2000-2001). I etatsstyringsmøtet 24. september
2003 ble det slått fast at omleggingsmålene er
styrende for aktivitetsnivået. Forsvarsstaben må -
på grunn av tilførte, prioriterte oppgaver - snarest
vurdere og iverksette eller fremme forslag om årsverksreduksjoner
og reduksjoner i oppgaver som gjør det mulig å nå fastsatt reduksjonsmål.
Det vises for øvrig til Forsvarsdepartementets brev av
5. november 2003/00956-15/201.01. Forsvarsdepartementet
anser med dette at de problemstillinger som reises i FSTs brev under
pkt 2 er avklart.
Endringen av prosjekt Golf til et program innebærer at
leveransene styring og ledelse, logistikk og strategisk personalledelse
forventes å gi effekt først etter 31. desember
2005. FST ber om en avklaring med hensyn til om årsverksforbruket
(95 årsverk) i program Golf, som først termineres
etter siste leveranse, kan holdes utenfor årsverksregnskapet
for FMO, samt om de gevinstene fra program Golf, som først
tas ut etter 31. desember 2005 kan medregnes i omstillingsregnskapet for
perioden.
Som anført ovenfor ligger forutsetningen
om netto årsverksreduksjon med 5 000 årsverk i
planperioden fast. Forsvarsdepartementet forutsetter at Forsvarets militære
organisasjon oppfyller sin andel av denne reduksjonen innen 31.
desember 2005. Departementet er innforstått med at program
Golf avsluttes etter utløpet av planperioden, og deler
av gevinstene fra programmet først kan realiseres etter
2005. Forventede gevinster som følge av programmet vil
bidra til å styrke omstillingen i FMO i neste planperiode.
FST viser til stillinger lønnet av
Fiskeridepartementet, Forsvarsdepartementet, NATO mv. antall refusjonsstillinger
har økt etter 1. september 2000. FST har til hensikt å holde
refusjonsstillingene utenfor datagrunnlaget for omstillingsregnskapet.
FST viser til at attacheer og stillinger ved
Militærmisjonen i Brüssel lønnes over
FSJs lønnskapitler, men det er bestemt at disse stillingene
for fremtiden skal "eies" av FD. FST mener en "overføring" innebærer
tilsvarende korreksjon i nedtrekksmål og årsverksforbruk.
Det er Forsvarsdepartementets vurdering at alle
stillinger som innebærer at det faste tilsettingsforholdet
til Forsvarets militære organisasjon videreføres,
skal inngå i nedtrekksgrunnlaget (basislinje/mållinje). Dette
gjelder også stillinger hvor stillingsinnehaveren midlertidig
avgis til andre virksomheter og lønnes av disse, f eks
de militære stillingene i Forsvarsdepartementet.
Det er i ettertid avklart at 237 av i alt overførte
1730 ÅV fra Forsvarets militære organisasjon til
Forsvarsbygg var vakante. Forsvarsdepartementet er enig i at dette
bør få konsekvenser for nedtrekksmål
og mållinje for FMO og FB. FB anfører i sitt skriv
at FB ved etableringen måtte rekruttere personell som følge
av manglende kompetanse. Etter departementets vurdering
rokker ikke dette ved de forutsetningene som lå til grunn
da kuttet på 29% ble fastsatt. FD legger til grunn at
nedtrekksmålet for FB justeres til 539 ÅV og mållinjen
endres fra 1 490 ÅV til 1 320 ÅV per 31. desember
2005. Årsverkene tilbakeføres FMO og gir også endringer
i basislinjen for FMO og FB.
Basislinjen for FMO er tidligere fastsatt til
19 655 ÅV. Som følge av tidligere feil, bl. a.
at FO/S ble regnet med i årsverksforbruket, anbefales
at basis- og mållinjen reduseres med netto 58 årsverk.
Departementet slutter seg til dette.
Ovenstående beslutninger medfører
følgende endringer i basis- og mållinjen for Forsvarets
militære organisasjon:
FMO | Basislinjen | Nedtrekksmålet | Mållinje |
| 1/9
00 | Reduksjon | 31/12
05 |
Utgangspunkt FMO | 19 655 | -4 400 | 15 255 |
FO/S etc | -58 | | |
Tilbakeføring
fra FB | 237 | -61 | |
SUM ny | 19 834 | -4 461 | 15 373 |
Netto endring | 179 | -61 | 118 |
| | | |
FBT | 363 | | |
LFM | 1 733 | | |
Utgangspunkt FB | 2 096 | -600 | 1 490 |
Tilbakeføring
til FMO | -237 | 61 | |
SUM ny | 1 859 | -539 | 1 320 |
Netto endring | -237 | 61 | -170 |
Etter justeringen blir basislinjen for FMO 19
834 ÅV. Nedtrekksmålet blir 4 461 ÅV,
og ny mållinje blir 15 373 ÅV. For forsvarsbygg
endres basislinjen fra 2096 ÅV til 1859 ÅV. Nedtrekksmålet
blir 539 ÅV og ny mållinje blir 1320 ÅV.
Justeringene påvirker ikke samlet nedtrekksmål
for virksomhetene Forsvarets militære organisasjon (4461 ÅV)
og Forsvarsbygg (539 ÅV) sett under ett - i alt 5000 ÅV.
Det vises til skriv av 23 februar 2005 fra Stortingets kontroll-
og konstitusjonskomité hvor komiteen ber opplyst om hvorledes
Forsvarssjefen (FSJ) og Forsvarsstaben(FST) reagerte på Forsvarsdepartementets (FD)
brev av 8 januar 2004, og om det var på tale med en ny
skriftlig kommunikasjon med FD.
Etter FDs svarbrev av 8 januar 2004 ble det
gjennomført en rekke felles møter mellom FST og
FD hvor forhold rundt årsverkfordelingen ble drøftet
og løst med unntak av spørsmålet om kombattante
vervede. Både i formelle etatsstyringsmøter og
i arbeidsmøter mellom departement og FST har det vært
enighet om det overordnede reduksjonsmålet.
Det er fortsatt uavklart hvordan økningen
i antall vervede (kombattante vernepliktige) skal påvirke nedtrekksmålet.
FSJ mener at denne kategorien personell skal holdes utenfor årsverkstellingen.
Det er ikke tatt endelig stilling til dette.
Det ble i FSJs støtteapparat konsipert
et alternativt svarbrev i etterkant av FDs brev av 8 januar 2004,
men brevet ble ikke realitetsbehandlet, og ikke sendt.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser til
den planlagte åpne kontrollhøringen fredag 4.
mars 2005 kl 14.15, i forbindelse med komiteens behandling av Dokument
nr. 1 (2004-2005) - Sak 1 under Forsvarsdepartementet - Regnskapet
for 2003 - oppfølging av tidligere avholdt åpen
kontrollhøring mandag 21. februar 2005.
Det er reist flere spørsmål
vedrørende korrespondansen mellom Forsvarsministeren, Forsvarsstaben
og Forsvarssjefen om konsekvensene for FMO av de nedtrekksmål
som var satt under de rådende betingelser. I et brev datert
18. november 2003 fra Forsvarsstabens sjef generalløytnant
Svein Ivar Hansen, framkommer det at det reises advarsler om dette,
og at FST er forberedt på å presentere konsekvensene
etter nærmere avtale med Forsvarsdepartementet. Forsvarsministeren
har i ettertid forklart at dette ble besvart og at problemstillingene
ble løst i dialog med Forsvarsstaben og Forsvarssjefen.
Komiteen ber om å få en konkret
oversikt over hvordan denne dialogen pågikk, hvem som deltok
og tidsrommet dette foregikk i? Foreligger det referat fra møter
hvor dette ble tatt opp mellom de berørte parter? Kan det
forelegges sporbar dokumentasjon for hvordan disse prosessene forløp?
Undertegnede forutsetter at det har vært
korrespondanse mellom Forsvarsdepartementet, Forsvarsstaben og Forsvarssjefen,
og eventuelt andre involverte om disse spørsmålene,
og vil be om kopi av denne foran høringen fredag 4. mars.
Forsvarsministeren har gjentatte ganger sagt at Stortinget er forelagt
all relevant informasjon om økonomisituasjonen i Forsvaret.
For å unngå diskusjon eller misforståelser
om hva som defineres som relevant til hvilket formål, ville
det vært en fordel om komiteen får tilgang på all
brevveksling om temaet og møtereferater som omhandler budsjett/regnskap
for Forsvaret i perioden 1. november 2003-10. februar 2004. Ved å få fullt
innsyn i all diskusjon rundt Forsvarets økonomi, vil komiteen
lettere kunne avgjøre hvorvidt Forsvarsministeren har informert Stortinget
på en tilstrekkelig måte.
Komiteen ber om snarlig svar.
I forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens
behandling av Dokument nr. l (2004-2005) - sak l under Forsvarsdepartementet
- regnskapet for 2003, ber komiteen i brev til Forsvarsdepartementet
av 2. mars 2005 om kopier av korrespondansen mellom Forsvarsdepartementet,
Forsvarsstaben og Forsvarssjefen om nedbemanningsmålene
i Forsvaret. Komiteen ber om at kopiene av korrespondansen oversendes
før høringen fredag 4. mars.
Ved behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000-2001), jf.
St.prp. nr. 45 (2000-2001), sluttet Stortinget seg til forslaget
om en bemanningsreduksjon på om lag 5000 årsverk
i Forsvarets militære organisasjon (FMO) i løpet
av perioden 2002-2005. Forsvarskomiteen understreket i
innstillingen at det var av overordnet betydning at brorparten av
kuttene skulle komme i ledelses-, stabs- og støtteelementer,
spesielt i sentrale strøk. Komiteen presiserte at intensjonene
på dette punktet måtte følges opp helt
og fullt. Stortinget ba ved behandling av Innst. S. nr. 342 (2000-2001),
jf. St.prp. nr. 45 (2000-2001), regjeringen sørge for at
personellreduksjonene i Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando
skulle føre til en merinnsparing i årlige driftsutgifter
på 75 millioner kroner relatert til St.prp. nr. 45 (2000-2001).
Stortingets vedtak innebar en samlet netto personellreduksjon i
Forsvarsdepartementet og Forsvarets overkommando på 50
prosent.
Nedbemanningen i 2000 og 2001 var i tråd
med nedbemanningsmålene, men i løpet av 2002 stoppet avgangen
av personell nesten helt opp. Denne tendensen fortsatte inn i 2003.
Det ble derfor iverksatt en rekke tiltak for å øke
takten i nedbemanningen i FMO i samsvar med Stortingets forutsetninger.
I St.prp. nr. l (2003-2004) ble det orientert
om at personellsituasjonen var alvorlig, og det ble påpekt
at Forsvaret var blitt tilført nye oppgaver som medførte behov
for økte personellressurser. I St.prp. nr. l (2003-2004)
pkt 6.10 heter det at:
"Personellsituasjonen er alvorlig. Netto årsverkreduksjon
i FMO er ca. l 600 pr. august 2003, sett i forhold til september
2000. Tallene inkluderer personell som er innvilget tiltak og personell
som har sluttet (naturlig/tilfeldig avgang), justert for
rekruttering. Av det totale pålegget om en reduksjon på 5
000 årsverk utgjør Forsvarets militære
organisasjon (FMO) 4 400 årsverk. Resterende 600 årsverk
skal tas ut av Forsvarsbygg.
En stor del av personellnedtrekket
ble tatt tidlig i omleggingsperioden. Både i 2001 og frem
til medio 2002 var nedtrekket i samsvar med planforutsetningene.
Forsvaret er imidlertid tilført oppgaver som har medført
behov for økte personellressurser. Dette gjelder etablering
av Forsvarets innsatsstyrke hvor det har vært nødvendig å tilsette
grenaderer. I tillegg er det foretatt sivile tilsettinger hvor ny
struktur har krevd kompetanse som Forsvaret ikke innehar i dag."
Utfordringene knyttet til personellreduksjonene
i Forsvaret ble i tillegg belyst i flere skriftlige svar fra Forsvarsdepartementet
til forsvarskomiteen i forbindelse med behandlingen av forsvarsbudsjettet
for 2004. Vi viser blant annet til brev fra Forsvarsdepartementet til
forsvarskomitéen datert 4. november 2003/2002/03346/613.2.
Forsvarskomiteen understreket imidlertid i Budsjett-innst.
S. nr. 7 (2003-2004) til pkt. 6.10 viktigheten av at Stortingets
målsetting om personellreduksjoner ble nådd. I
innstillingen heter det blant annet at:
"Komiteen viser til at Forsvaret innen utgangen av 2005
skal reduseres med minimum 5 000 årsverk, som forutsatt
i Innst.S. nr. 232 (2001-2002), jf. St. prp. nr. 55 (2001-2002),
og vil understreke viktigheten av at Stortingets målsetting
nås. "
Kontroll- og konstitusjonskomiteen viser i sitt
brev til Forsvarsdepartementet til brev fra forsvarsstaben av 18.
november 2003. Dette brevet ble trukket tilbake på grunn
av feil ved graderingen. Vi viser i den forbindelse til vårt
brev av 25. februar d.å., 2004/03511-19/628.1.
Brevet ble erstattet med brev til FD av 9. des 2003.
Forsvarsstaben påpekte i brevet av
9. desember 2003 at nye oppdrag til Forsvaret og økte ambisjoner
med hensyn til bruk av norske styrker i internasjonale operasjoner,
ville innebære et behov for økning av antall årsverk
i FMO. Forsvarsstabens hensikt med brevet fremgår innledningsvis:
"Hensikten med dette skrivet er å klargjøre
de forutsetninger FST legger til grunn for nedtrekksmålet
for AV i FMO, samt vise til de områder hvor det er behov for
snarlige avklaringer fra FD."
Nedtrekksmålet det var referert til
i brevet, var relatert til Stortingets krav om reduksjon av 5000 årsverk innen
utløpet av 2005. I brevet ble det ikke påpekt
nye forhold av vesentlig betydning som Stortinget ikke allerede
var informert om i St.prp. nr. l (2003-2004).
I Forsvarsdepartementets svar av 8. januar 2004
ble det understreket at forutsetningen om en netto årsverksreduksjon
med 5000 årsverk i planperioden lå fast, og at
omleggingsmålene måtte være styrende
for aktivitetsnivået. Det ble påpekt at Forsvarstaben
måtte - på bakgrunn av tilførte, prioriterte
oppgaver - snarest vurdere og iverksette eller fremme forslag om årsverksreduksjoner
og reduksjoner i oppgaver som ville gjøre det mulig å nå de
fastsatte reduksjonsmål.
Etter Forsvarsdepartementets brev av 8. januar
ble det innledet en prosess mellom Forsvarsdepartementet, forsvarssjefen,
generalinspektørene og øvrige sjefer der planer
for å nå nedbemanningsmålet i inneværende planperiode,
samt målene for neste planperiode, ble avklart. Dette ble
konkretisert ved Iverksettingsbrevet til St.prp nr. 42 (2003-2004).
Spørsmålet om kombatante vervede vil bli avklart
i dialog med Forsvarsstaben. I tillegg til den korrespondansen mellom Forsvarsdepartementet
og Forsvarsstaben som allerede er oversendt kontroll- og konstitusjonskomiteen, vedlegger
vi derfor korrespondanse som beskriver prosessen frem mot utsendelsen
av Iverksettingsbrevet samt selve Iverksettingsbrevet med personellvedlegget.
I lys av spørsmålene fra komiteen
og den knappe tidsfristen, har vi valgt å konsentrere oss
om perioden fra høsten 2003 til høsten 2004. Det
er søkt å finne frem til relevant korrespondanse
som kan belyse saken.
Jeg håper at kontroll- og konstitusjonskomiteen
gjennom dette svaret, vedlagte korrespondanse, og gjennom mine svar
under den kommende høringen vil få saken tilfredsstillende
belyst.
Vi viser til pågående dialog
mellom Forsvarsdepartementet og Forsvarsstaben om utarbeidelsen
av iverksettingsbrev for 2005-2008.
I denne dialogen ønsker statsråden å innkalle
forsvarssjefen, sjef Forsvarsstaben, generalinspektørene, sjef
Forsvarets logistikkorganisasjon og sjef Perso-nell-, operasjoner-
og driftstab til et heldagsmøte 19. august 2004. Hensikten
med møtet er å gjennomgå og avklare sentrale
forhold knyttet til Forsvarets utvikling i tidsrommet 2005-2008.
Departementet tar sikte på å sende ut endelig
IVB 2005-2008 for forsvarssektoren innen 1. september 2004.
Departementet har førsteprioritet knyttet
til innsparingsmålene for perioden 2002-2005 med frist
31. desember 2005. Særlig er det avgjørende at
Stortingets forutsatte nedbemanningsmål nås, og
at de mål som er satt for 2004 nås i henhold til
tidligere IVB av 18. desember 2003 for FLO. Dette betyr en netto
nedbemanning på 5 000 årsverk (ÅV), slik
at fast ansatte i FMO utgjør 16 200 ÅV, inkludert
stadig tjenestegjørende i internasjonale operasjoner, innen
utgangen av 2005.
Departementet vektlegger deretter at bemanningstallet
på maksimalt 15 300 ÅV for 2005-2008 kan nås
så tidlig som mulig, jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004), pkt. 8,2:
"Bl.a. gjelder dette målet om at Forsvarets
militære organisasjon skal bestå av maksimalt
15 300 årsverk ved utgangen av 2005."
Departementet ønsker at forsvarssjefen,
sammen med generalinspektørene og øvrige sjefer,
på ovennevnte møte legger frem detaljerte planer
for tiltak som er nødvendig for å sikre at begge
disse målene nås, og at sammenhengen mellom utviklingen
av operativ struktur, implementering av innsparingstiltak og de økonomiske
forutsetninger blir ivaretatt for perioden 2005-2008.
Inneværende omstilling 2002-2005 angir
et nedtrekk for Forsvaret på netto 5 000 ÅV. Departementet
og FMO har etablert en felles forståelse av at dette målet er
realisert dersom antall ansatte i Forsvaret bringes ned til 16 200 ÅV
innen utgangen av 2005. Med ansatte menes befal, sivile, vervede
samt stadig tjenestegjørende personell i internasjonale
operasjoner. Dette medfører at stadig tjenestegjørende
personell i internasjonale operasjoner lønnes over hjemmeavdelingens ramme,
og ikke over kapittel 1792, med mindre dette er godkjent av kapitteleier,
dvs. avdeling for internasjonale operasjoner i FD.
I tabell 1 under er det gitt en beskrivelse
av hvordan disse årsverkene fordeles innad i FMO, og hvor
store kutt dette innebærer i forhold til dagens situasjon.
Årsverkendringer
5000-matrisen | 100-2005
Nedbemanning og justeringer | 2000-2005 Økning
og
justeringer | Gjenstående
nedbemanning per 1. juni 04 | Gjenstående økning
per
1. juni 04 |
FOL | 76 | | 8 | |
GIH | 3995 | | 109 | |
GIS | 2294 | | 59 | |
GIL | 3794 | | 97 | |
GIHV | | (137) | | (18) |
FLO | | (5330) | 899 | |
FSAN | | (172) | 37 | |
FSS | | (148) | | (36) |
SJ POD | | (1077) | | (26) |
Herunder | | | | |
- FF&S | | | | |
- Feltprest | | | | |
- Vernepliktsverket | | | | |
- Ressursorganisasjonen | | | | |
- Forsvarets mediesenter | | | | |
- FMGT | | | | |
- AK/RSF | | | | |
- FLA (Harstad) | | | | |
- FRA (Bergen) | | | | |
FSJ | 1376 | | 506 | |
Herunder | | | | |
- Int Ops (Kap 1792) | | | | |
- Prosjekt Golf | | | | |
- Prosjekt Argus | | | | |
- Internasjonale
stillinger | | | | |
FMO | 11535 | (6864) | 1715 | (80) |
FMO - totalnetto nedbemanning | 4671 | 1635 |
Forsvarsbygg | 539 | | 384 | |
Totalt (netto) bemanning | 5210 | 2099 |
Tabell 1: Netto årsverkendringer
("5 000-matrisen") frem til utgangen av 2005 for inneværende
omstilling.
(Tall i parentes angir økninger, mens øvrige tall
angir nedtrekk.)
Departementet ber om Forsvarssjefens og generalinspektørenes
vurdering og bekreftelse av denne forståelsen, og detaljert
plan for iverksettelse av gjenstående tall, dvs, fordelt
på relevant avdeling. Oppnåelsen av alle tall
angitt i kolonnen "gjenstående nedbemanning pr. 1. juni
2004" forventes således redegjort for i detalj.
I tabell 2 nedenfor er det vist en oversikt
over årsverkramme og status pr. 31. desember
2005 i tråd med inneværende omstilling, og en
realisert målsetting om en netto nedbemanning på 5
000 ÅV fordelt med et netto nedtrekk på 4 461 ÅV
innenfor FMO, dvs. 16 239 ÅV, og et netto nedtrekk på 539 ÅV
innenfor FB, dvs. til 1 320 ÅV.
Årsverkramme
og status | Mål
31.12.2005 | Gjenværende
endring per 1. juni 2004 | Status
1. juni 2004 |
FOL | 444 | 8 | 452 |
GIH | 3126 | 109 | 3235 |
GIS | 2212 | 59 | 2271 |
GIL | 1999 | 97 | 2096 |
GIHV | 744 | (18) | 726 |
FLO | 5330 | 899 | 6229 |
FSAN | 172 | 37 | 209 |
FSS | 251 | (36) | 215 |
SJ POD | 1077 | (26) | 1051 |
Herunder | | | |
- FF&S | | | |
- Feltprest | | | |
- Vernepliktsverket | | | |
- Ressursorganisasjoner | | | |
- Forsvarets mediesenter | | | |
- FMGT | | | |
- AK/RSF | | | |
- FLA (Harstad) | | | |
- FRA (Bergen) | | | |
FMO | 16085 | 1635 | 17720 |
Identifisert utover 500 årsverk
nedtrekk | (210) | | |
Forsvarsbygg | 1320 | 384 | 1704 |
Gjenstående netto
nedtrekk | | 2019 | |
Tabell 2: Personellramme
og status for å realisere målsettingen om en nedbemanning
for inneværende periode på 5 000 ÅV innen
31. desember 2005.
Departementet ber om Forsvarssjefens og generalinspektørenes
vurdering og bekreftelse av denne forståelsen.
Den neste planperioden 2005-2008 overlapper
med inneværende omstilling 2002-2005 med ett år.
Dette for å kunne iverksette vedtatte tiltak tidlig, og
parallelt med pågående omstillingstiltak. Den
viktige moderniseringen og dreiningen av Forsvaret skal fortsette
frem mot 2008. En viktig forutsetning for å finansiere
denne moderniseringen og økningene innen prioriterte områder
er fortsatt effektivisering innenfor logistikk- og støttevirksomheten.
Utviklingen av Forsvarets operative kapasiteter er derfor kritisk
avhengig av at innsparingsgevinster blir hentet ut enten i forkant
eller parallelt med ønskede opptrappinger. Dette nødvendiggjør
en klargjøring av hvilke tiltak for 2005-2008 som bør
påbegynnes og/eller gjennomføres allerede
i 2005. Dette nødvendiggjør samtidig en felles
forståelse innad i Forsvarets øverste ledelse
både når det gjelder årsverkstatus 31.
desember 2005 (16 200 ÅV), og videre årsverkstatus
og tempoplan for å nå 15 300 ÅV tidlig
i perioden, samt utviklingen frem mot 2008.
Gjennom det integrerte arbeidet knyttet til
St.prp. nr. 42 (2003-2004) er det sannsynliggjort en rekke innsparingstiltak.
"Målene skal oppnås snarest
mulig og senest innen utgangen av 2008. ... Bl.a. gjelder dette målet
om at Forsvarets militære organisasjon skal bestå av
maksimalt 15 300 ÅV ved utgangen av 2005." (punkt
8.1, s. 112).
Ett innsparingstiltak er å redusere
RSF fra ca. 2 300 til ca. 1 500 ÅV innen utgangen av 2005.
Målet er at ny RSF skal være operativ fra 1. januar
2006. Sjef POD får ansvaret for å identifisere
og forestå nedbemanning på 800 ÅV innen
denne dato, koordinert med generalinspektørene. Med øvrige
tiltak som redusert ledelse mm. vil dette til sammen utgjøre
et ytterligere nedtrekk på minst 900 ÅV i 2005.
Jo tidligere innsparingene kan realiseres, jo raskere kan satsningen
på tiltak for 2005-2008 iverksettes. Arbeidet bør
derfor igangsettes snarest for å kunne gi betydelig økonomisk
effekt allerede i 2006.
Dette vil således være tiltak
som kan bringe forventet årsverkproduksjon i FMO innen
utgangen av 2005 ned til 15 300 ÅV, inklusive stadig tjenestegjørende
personell i internasjonale operasjoner. Personell i internasjonale
operasjoner på midlertidige kontrakter holdes utenfor bemanningstallet.
I tabell 3 nedenfor er det gitt en oversikt over hvordan årsverkreduksjonene
vurderes fordelt innad i FMO. Departementet ber om Forsvarssjefens
og generalinspektørenes vurdering og tilslutning til en
slikt tilnærming, alternativt forslag til andre tiltak
som kan nå samme mål, eller kutt i andre deler
av Forsvarets aktivitet/grener med samme økonomiske
effekt.
Under gis departementets foreløpige
skisse, basert på det integrerte arbeidet med utkast til
IVB 2005-2008, til hvordan 15 300 ÅV-målet kan
nås ved utskillelse av RSF mm. Det baserer seg på antagelser
om hvor mange ansatte i hver forsvarsgren som i dag ivaretar RSF-oppgavene.
Eier | Årsverkramme 31.12.2004 | Identifisert
RSF-årsverk
innenfor
kapitteleierne | Justert
årsverkramme 31. desember 2004
ekskl RSF | Justert
årsverkramme
31. desember 2005 ekskl RSF |
GIH | 3277 | 650 | 2627 | 2476 |
GIS | 2212 | 110 | 2102 | 2102 |
GIL | 1999 | 450 | 1549 | 1549 |
GIHV | 681 | 100 | 581 | 644 |
FLO | 5330* | 400* | 4930 | 4930 |
POD (inkl FRAVELA) | 1077 | 600 | 477 | 477 |
FOL | | | | 444 |
FSS | | | | 251 |
FSAN | | | | 172 |
FSJ | | | | 730 |
RSF | | 2310 | 2310 | 2310 |
Delsum | 16085 |
Ytterligere
tiltak | |
RSF justert
til 10% av kundegrunnlag | -800 |
Reduksjon
i ledelse etc | -274 |
Potensial
(inkl militære i FD utgjør dette 15111) | 15011 |
Målsetning
pr 31.12.2005 | 15300 |
Tabell 3: Forventet årsverkstatus
per 31 desember 2005 ved utskillelse og effektivisering av regionale
støttefunksjoner samt integrasjon ved innflytting i nytt
ledelsesbygg mm dvs at FMO bringes ned mot 15 300 ÅV innen
utgangen av 2005. (*) angir at noe RSF-aktivitet inngår
i de 5330 ÅV for FLO.
Departementets foreløpige vurdering
er at ett års utsettelse av innsparingstiltak vil øke
driftsbehovet med ca. 1 mrd. kroner i 2006 og 0,7 mrd. kroner i
2007 i forhold til det som hittil er lagt til grunn i arbeidet med IVB
2005-2008. En slik utsettelse vil også få konsekvenser
for 2005-budsjettet, hvor utkast må ferdigstilles i løpet
av august. Dette vil ha meget uheldige konsekvenser for utviklingen
av de operative kapasiteter, og de forespeilede økninger
innen priorterte områder.
I dialogen med FST om IVB har det fremkommet avvik
mellom hvordan den enkelte generalinspektør ser for seg å innrette
virksomheten de neste fire år, og de føringer
som er lagt til grunn gjennom det integrerte arbeidet med MFU, St.prp.nr
42 og utarbeidelsen av utkast til IVB 2005-2008. Departementet ber
om at forsvarssjefen og øvrige sjefer, herunder generalinspektørene,
redegjør detaljert for sine planer for å nå de skisserte
mål angitt over, og for å sikre en helhetlig og konsistent
implementering av Innst. S. nr. 234 (2003-2004), jf. St.prp. nr.
42. Dette inkluderer konkretisering av alle de tiltak knyttet til
2005-2008 departementet foreslår iverksatt 1. august 2005,
der Forsvarsstaben ønsker alternativ frist, og alternativ
fordeling av ressurser som en konsekvens av dette.
Som en forberedelse til møtet, vil
vi be om at forsvarssjefen i løpet av 13. august 2004 gir
en skriftlig tilbakemelding på de forhold som er angitt
over, med utgangspunkt i de personellmessige forhold som er beskrevet
i punkt 2 og 3.
Vi ser frem til møtet 19. august, og
en konstruktiv gjennomgang av ovennevnte forhold med sikte på å etablere
en felles forståelse i Forsvarets øverste ledelse vedrørende
den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008.
Forsvarsdepartementet (FD) har i tidl ref innkalt Forsvarssjefen
til møte om "Iverksettingsbrev 2005-2008 - videre prosess"
den 19 aug 04.
Forsvarsstaben (PST) har ref b kommentert IVB 2005-2008
(utkast datert 25 jun 04) med vekt på ambisjonsnivået
i IYB i forhold til skissert ressurstildeling, tidsplanen for omstillingen
og detaljeringsgraden i selv dokumentet. Dette er også sentrale
forhold som bør være tema på møtet
19 juli 04.
I det etterfølgende gis en tilbakemelding
på de forhold som er angitt i FDs skriv, med hovedvekt
på årsverkrammene og tidsplanen for implementeringen
av IVB 2005-2008.
Målet om en reduksjon med 5000 ÅV
i perioden 2002-2005 står ved lag, og FST bekrefter at
dette målet er realisert dersom antallet ansatte (befal,
sivile, vervede og stadig tjenestegjørende personell i
internasjonale operasjoner) bringes ned til 161601 ÅV innen utgangen
av 2005.
FSJ er enig i at dette målet skal ha
førsteprioritet. Målet nås ved at hver
enkelt av FSJs underlagte sjefer når sine innsparingsmål.
Den største utfordringen - og usikkerheten - representeres
ved personellreduksjonen i FLO. Som rapportert i Resultat- og kontrollrapport
nr 1/2004 vil FLO ikke nå målsettingen
for årsverknedtrekk i 2004.
FD vektlegger deretter at bemanningstallet på maksimalt
15300 ÅV for 2005 kan nås så tidlig som
mulig. FSJ forståelse av dette er at en størst
mulig andel av denne reduksjonen skal tas i løpet av 2005
og resterende snarest deretter, helst i 2006. Virkemidlene er primært:
– Nedbemanning
av regionale støttefunksjoner (RSF) fra dagens organisasjon
på ca 2300 identifiserte "RSF- til ca 10 % av
kundegrunnlaget (ekskl vernepliktige), dvs 1500 ÅV - en
reduksjon med inntil 800 ÅV (35 %).
– Implementering av enkelttiltak
iht lVB 2005-2008 (under arbeid)
FST har gjennomgått tabellene i tidl
ref, og foreslår disse erstattet med oppdaterte tabeller.
FST påpeker selv om den organisatoriske transformasjonen
er gjennomført så er det en betydelig usikkerhet
mht at overtallig personell har avsluttet sitt arbeidsforhold i
FMO i løpet av 2005.
Når det gjelder FDs pålegg
i PET nr 8 til IVB 2004 datert 22 jul 04 om å iverksette
tiltak for en ytterligere innsparing på minimum 600 mill
kr i interndriften av det som i dag er FLO og RSF i løpet
av 2005 har FST både i ref b og d påpekt at dette
ikke er realistisk. FST understreker at dette må være
en målsetting for perioden 2005-2008 i tråd med
St.prp.nr 42 (2003-2004 og innstillingen til denne og at ambisjonen
må være å realisere hoveddelen av denne
innsparingen i løpet av 2006 og 2007.
Gitt at omstillingsmålene for inneværende
periode nås og organisasjonsprosessen kan gjennomføres
strømlinjeformet og uten vesentlige forsinkelser er FSTs
vurdering at bemanningstallet kan komme noe under 16160 i løpet
av 2005. Dette vil i liten grad gi økonomiske gevinster
i 2005 fordi ÅV-nedtrekkene i hovedsak påregnes realisert
mot slutten av året. Det gjenstår derfor fortsatt en
underdekning på ca 250 mill kr for driftsbudsjettet 2005
som er forespeilet i foreløpig IVB for 2005 (jf FSTs tilbakemelding
i ref c). FST er enig i at denne tilnærmingen vil kunne
gi betydelig økonomisk effekt i 2006, såfremt
fremdriften ikke forsinkes.
FST understreker at målsettingen for
RSF-reduksjonen på 800 ÅV - 35 % - er
svært ambisiøs og at det er usikkerhet knyttet
til antallet identifiserte "RSF-ÅV". FD har i sin tabell
3 inkludert bl a Forsvarets regnskapsadministrasjon (FRA) og Forsvarets
lønnsadministrasjon (FLA) i tallgrunnlaget. Dette er imidlertid sentrale
støttefunksjoner som ikke inngår i RSF og som har
et marginalt gevinstpotensiale de nærmeste årene. Videre
må RSF-prosessen ivareta at organisasjonen får tilstrekkelig
kapasitet til kritiske funksjoner som personellforvaltning, regnskap
og lønn. Kravene til en forsvarlig personell- og økonomiforvaltning
må også etterleves mens prosessen pågår
(jf at Riksrevisjonen ikke godkjente regnskapet for 2003).
I sum kan dette redusere gevinstpotensialet
og forskyve deler av gevinstrealiseringen til 2006.
FSJs forslag til tidsfrister for organisasjonsprosessen framgår
av ref b. FSJ understreker at målsettingen er å gjennomføre
alle tiltak som gir innsparinger snarest mulig, men at den generelle
tidsfristen må settes slik at det er realistisk å nå målet.
Som beskrevet ovenfor er det på kort
sikt - innen utgangen av 2005 - nedbemanningen av FLO, reduksjon
av RSF med 800 ÅV og proaktiv implementering av enkelte
IVB-tiltak som gir hoveddelen av personellnedtrekkene. Disse må gis
prioritet høsten 2004 og i 2005. I forhold til oppsigelse
av sivile er det kritisk at overtallige er identifisert og at oppsigelse
er den enkelte i hende i løpet av juni 20 for at de skal
være ute av FMO i løpet av 2005.
FST arbeider med en detaljert framdriftsplan
for organisasjonsprosessen, og denne bør diskuteres på møtet
19 aug 04. Nedbemanningen av RSF og etablering av felles kompetansesentra
KKIS og FKL innebærer behov for detaljert koordinering
av ÅV-justeringene. For å sikre en ensartet utvikling
ser FST behov for å utgi et eget direktiv for organisasjonsprosessen.
Grunnlaget for utviklingen av organisasjonsplaner er plantall for årsverkutviklingen
for 2005-2008 fordelt på eier på årlig
basis. FST arbeider med et utkast til plantall basert på årsverktallene
for 2005, RSF-nedtrekkene og utkast til IVB 2005-2008.
Avslutningsvis påpeker FST at ny befalsordning, som
FD planlegger ferdigstilt innen årsskiftet, må legges
til grunn for det detaljerte arbeidet med stillingsfordeling (yrkes-
og avdelingsbefal) og stillingsbeskrivelser. I denne sammenhengen
påpekes at FMO må gis tilstrekkelig handlingsrom
til å etablere avdelingsbefalsstillinger. Nedbemanningen
av antallet yrkesoffiser må sees i sammenheng med kompetansebehovet
for å ivareta operative leveranser og styrkeproduksjon
og ren konvertering av yrkesoffiserer mot andre stillinger er lite
gjennomførbart.
Prioriteringen av omstillingen i 2005 må etter
FSJs vurdering videreføres i 2006. Med svært knappe økonomiske
rammer innebærer dette at ambisjonsnivået for operative
leveranser i 2005 og 2006 må holdes på et minimum.
Spesielt gjelder dette nye kapasiteter som er betinget av investeringer
og økte personellrammer, eksempelvis ISTAR. FST foreslår
at dette blir et tema på møtet 19 aug 04, og anmoder
om at Sj FOHK inviteres til møtet.
Videre må det sees på tiltak
for å håndtere ubalansen mellom mål og
rammer som er i ferd med å oppstå. FST anser at
det må tas et strategisk initiativ for å redusere
omfanget av infrastruktur/garnisoner. Deretter må den
operative strukturen vurderes, og FST peker i så henseende
på følgende tiltak (i tråd med MFU 2003):
– Ingen
egen førstegangstjeneste i HV
– Nedleggelse av mineryddervåpenet
– Redusert ISTAR-ambisjon herunder
nedleggelse av Kystjegerkommandoen
– Nedleggelse av divisjonsambisjonen
i Hæren (langt på vei allerede gjennomført)
– Reduksjon i volumet i HW til
ca 30.000
– Reduksjon i basestrukturen,
spesielt i Luftforsvaret.
FST er uenig i formuleringen om at avd for internasjonale
operasjoner i FD er kapitteleier for kap 1792. Kap 1792 inngår
i FMOs rammer og det er FSJ som etatssejf som er kapitteleier.
FST påpeker videre at det ikke er realistisk å basere styrkeprodusjonen
i Hæren på to kvantitativt og kvalitativt like
innkallinger. Grunnet Reform 94 er tilgjengeligheten på vernepliktige
liten i skoleåret.
FST er enig i at oppnåelse av omstillingsmålene
for 2005 har første prioritet. Videre er FST enig i at
målsettingen er å redusere bemanningstallet ned
til 15300 ÅV så snart som mulig, men at usikkerheten
mht vesentlige reduksjoner i 2005 er betydelig.
FSJ ønsker også å gjennomføre
omstillingen snarest mulig og med kraftsamling til personellnedtrekkene
i 2005, men ønsker tidsfrister som er realistiske og gir handlingsrom.
Innsparingen på ytterligere 600 mill kr i FLO og RSF er
ikke realistisk å oppnå i løpet av 2005, og
må realiseres i perioden 2005-2008 som forutsatt.
FST ber om at møtet 19 aug 04 tar for
seg overordnede og prinsipielle forhold i omstillingen. Utover de
personellmessige forhold foreslår FST at framdriftsplanen
for organisasjonsprosessen og prioritering av omstilling versus
operative leveranser i 2005-2006 diskuteres på møtet.
Det anmodes om at Sj FOH4 inviteres til møtet.
Tabellen viser en sammenstilling av den overordnede
situasjon ift FMOs andel (4461 ÅV) av det totale nedtrekksmålet
på 5000 årsverk.
| | Basis | Mållinje | FMOs ramme
pr 31.12.05 | Pålagt
nedtrekk | Endring fra basis
til
gjeldende ramme | Gjenst
nedtrekk |
1 | Opprinnelig ift VP04 | 19834 | 15373 | 16185 | -4461 | -3649 | 812 |
2 | Justering ift Int ops (1)
891 | 20700 | 16239 | 16160 | -4461 | -4540 | -79 |
3 | Justering av rev Int ops
(2) 542 | 20351 | 15890 | 16160 | -4461 | -4191 | 270 |
Merknader:
– Linje
1 viser status slik den var ift Virksomhetplan 2004.
– Linje 2 viser status ift en
korrigering av basis og mållinje som følge av
at stadig tjenestegjørende i internasjonale operasjoner
skulle telle med i årsverkregnskapet. Stadig tjgj intops
ble korrigert ut fra at det var 891 stadig tjenestegjørende
i september 2000. I tillegg ble det korrigert for at lærlinger på overenskomsten
(25) ikke skulle telles med i årsverkregnskapet.
– Linje 3 viser FSTs anbefalte
korreksjon for stadig tjgj intops i skriv til FD datert 30 jun 04.
FD har pt ikke besvart anbefalingen om justering av basis- og mållinje.
Det gjenstående nedtrekket lukkes ved RSF-reduksjonen/implementering
av tiltak fra IVB 2005-2008.
– Kolonnen "Gjenstående
nedtrekk" er ikke justert for endringer som følge av RSF
etableringen. Positivt tall viser at det gjenstår ÅV
reduksjoner for å nå FMOs andel av nedtrekket.
Tabellen viser:
– Brun bakgrunnsfarge:
Total ÅV-ramme pr 2005, inklusive stadig tjgj intops (kolonne
2), ÅV-forbruk pr juli 2004 (eksklusive stadig tjgj intops) (kolonne
3) og hva som gjenstår av reduksjoner på de forskjellige
eiere (ekslusive stadig tjgj intops) (kolonne 4)
– Blå bakgrunnsfarge: ÅV-forbruk
pr juli 2004 inklusive stadig tjgj intops (kolonne 5) og hva som gjenstår
av reduksjoner på de forskjellige eiere inklusive stadig
tjgj intops (kolonne 6) ift endelig ÅV-ramme pr 31 des
05. NB! Det er usikkerhet ved tallene fordi feilposteringer fortsatt
forekommer.
ÅV-ramme
og status | Mål
31.12.05 | Status pr
juli-lønn
2004 | Gjenværende endring
pr juli 2004 | Status pr
juli 04 (Int ops
fordelt
på eiere) | Gjenværende endring
pr juli 2004 (ift Int
ops fordelt
på eiere) |
FOL | 412 | 433 | -21 | 440 | -28 |
GIH | 3139 | 3239 | -100 | 3353 | -214 |
GIS | 2186 | 2314 | -128 | 2319 | -133 |
GIL | 1981 | 2193 | -212 | 2203 | -222 |
GIHV | 662 | 699 | -37 | 709 | -47 |
FLO | 5403 | 6133 | -730 | 6158 | -755 |
FSAN | 225 | 206 | 19 | 207 | 18 |
FSS | 251 | 212 | 39 | 221 | 30 |
SJ POD | 1070 | 1089 | -19 | 1094 | -24 |
FSJ | 731 | 718 | 13 | 721 | 10 |
Ikke fordelt | | 39 | -39 | 39 | -39 |
Int ops stadig tjenestegj | | 189 | -189 | | |
Delsum FMO | 16060 | 17464 | -1404 | 17464 | -1404 |
FMO andel FD | 100 | 100 | 0 | 100 | 0 |
FMO summert | 16160 | 17564 | -1404 | 17564 | -1404 |
Mållinje | 15890 | 17564 | -1674 | 17564 | -1674 |
Ikke
medregnet | | | | | |
Int ops ekstern rekruttert | | 269 | | 269 | |
Int ops summert | | 458 | | 458 | |
Merknader:
– Utgangspunktet
for ÅV-rammer, inklusive stadig tjgj intops, er FSJ virksomhetsplan
2004 med endringer som er gjennomført etter at denne ble
gitt ut. Endringene vil bli inntatt som R&T til VPO4. Overgangen
fra gjeldende VPO4 til justerte ÅV-rammetall fremkommer
av tabellen.
Eksternt rekruttert personell til Int ops skal
ikke telles med innen ÅV-rammer / ÅV-forbruk.
Tabellen viser:
– Overgangen
fra gjeldende VPO4 pr 31 des 05 til justert ÅV-ramme pr
samme dato
– Hvilke rammeendringer som planlegges
som følge av RSF etableringen. Det gjøres oppmerksom
på at planarbeidet ikke er avsluttet og at det derfor kan bli
endringer.
| Mål
iht VP04 31.12.05 | Justert ÅV-ramme 31.12.05 | Identifiserte
"RSF-ÅV" (plantall) | Tentative ÅV-ramme pr
31.12.05
eksklusive RSF |
FOL | 444 | 412 | | 412 |
GIH | 3126 | 3139 | -567 | 2572 |
GIS | 2212 | 2186 | -102 | 2084 |
GIL | 1999 | 1981 | -243 | 1738 |
GIHV | 744 | 662 | -107 | 555 |
FLO | 5330 | 5403 | -875 | 4528 |
FSAN | 172 | 225 | | 225 |
FSS | 251 | 251 | | 251 |
POD | 1077 | 1070 | -390 | 680 |
SJ FST | 730 | 731 | | 731 |
GOLF | | | | 100 |
ARGUS | | | | 26 |
FF&S | | | | 64 |
RSF org | | | 1484 | 1484 |
FD | 100 | 100 | | 100 |
Totalt
FMO | 16185 | 16160 | -800 | 15550 |
– Plansjen
viser at FD har en annen inndeling enn PMO ift FOL, FSAN, FSS, POD
og SJ FST. I IVB blir disse samlet under begrepet "Felles" og "Ledelse".
Det vil være nødvendig å avklare "vekslingsfeltet"
for disse enheter.
– FRA, FLA og FF&S inngår
ikke i ARGUS" tallgrunnlag for RSF fordi det er sentrale
støttefunksjoner..
– Det er usikkerhet ved antallet
identifiserte "RSF-ÅV" i FLO. FLOs 2 RSF"er har
292 ÅV. Resterende er basert på en ÅV-telling
i juni 2003.
Under arbeid.
Dette vedlegget beskriver tiltak og rammer for
personellomstillingen fra 2004 og ut neste langtidsperiode (2008).
Personellplanen er inndelt i følgende tre hoveddeler: Kapittel
l beskriver målsetningen for personellsektoren, i kapittel
2 beskrives de mekanismer, prinsipper og prioriteringer som skal
danne rammen for styringen av personellsektoren i denne perioden,
mens kapittel 3 tar for seg plantall. Forsvarssjefen har mulighet
til å foreslå endringer i plantallene.
For å tilpasse personellstrukturen
til Forsvarets behov, må det foretas en justering med hensyn
til alder, kompetanse og volum. Forsvarets oppgaver, struktur og
innretning har endret seg drastisk over de siste årene.
En tilpasset personellstruktur er en sentral betingelse for å nå ambisjonen
om et mer fleksibelt og relevant Forsvar.
Et viktig element i den kommende planperioden
er målsetningen om å etablere ny organisasjon
så snart som mulig. Dette tilsier at ny balanse i personellstrukturen
bør etableres raskt, og derfor vil en rekke virkemidler
tas i bruk snarest mulig. Det sentrale argumentet bak denne tilnærminga
er at en hurtig og avgrenset omstilling reduserer usikkerheten og
slitasjen for organisasjonens personell, og gjør at organisasjonen tidlig
kan skifte fokus til ny organisering og primæroppgavene.
Tidligere erfaringer viser også at hurtig gjennomføring øker
sannsynligheten for at omstillingen lykkes og realiserer de forventede
effekter.
Strukturens behov skal dekkes gjennom bl.a.
en økning av vervede mannskaper, etablering av en ny befalskategori
- avdelingsbefal - samtidig som yrkesoffiserskorpset reduseres.
En større andel av personellet vil i fremtiden ha sin funksjon
knyttet til den operative virksomheten. I sum innebærer
dette en reduksjon i Forsvarets personellvolum, samtidig som enkelte
kategorier innenfor totalrammen skal øke signifikant. Dette
er de sentrale utfordringene innen personellsektoren i perioden.
I hovedsak skal dagens personellkorps endres
innenfor følgende dimensjoner:
– Det skal
være en større andel yngre befal i de lavere gradsnivåene
til oppgaver knyttet til operativ virksomhet
– Det skal være en større
andel befal med spesialistkompetanse innenfor et stort antall nisjer
og spesialfelter
– Det er et relativt stort overskudd
av eldre befal, spesielt på stabsoffisersnivå.
Totalt sett gjør dette at utfordringen
med å endre befalskorpsets sammensetning er vesentlig større
en selve nedbemanningen. Endringen i alder, grad og kompetanse vil
i enkelte tilfeller kunne stå i konflikt til den volummessige
nedbemanningen.
Forsvarsdepartementet vil ferdigstille en justert befalsordning
innen utgangen av 2004, i tråd med Stortingets pålegg
om implementering av denne fra og med 1. januar 2005. Implementering
av det endrede stillingsvernet vil utredes nærmere. Denne
ordningen vil omfatte konkretiseringen av nye virkemidler for å understøtte
det kortsiktige behov for nedbemanning og kompetanseendring. En
justert befalsordning er derfor en viktig forutsetning for å nå målene
som er satt for personellsektoren.
Målet er at ny OPL/F skal
være utformes innen 1. januar 2006. Forsvarsdepartementet
ser det som viktig at de største personellmessige endringene
gjøres så raskt som mulig og så tidsmessig
konsentrert som mulig slik at at ny organisasjon raskest mulig kan fokusere
mot primærvirksomheten. Det er samtidig viktig at endringene
i personellstrukturen gjennomføres på en optimal
måte, både i forhold til organisasjonens og personellets
behov for forutsigbarhet.
Kapittel 3 gir rammer for utarbeidelse av ny
OFL og tilhørende årsverkutvikling. Det må foretas
justeringer av OPL/F etter 2006 som følge av innfasing
av nye strukturelementer frem til 2008. Ved bemanning av OPL/F
skal målbilde 2008 legges til grunn, slik at organisasjonen
beholder personell og kompetanse i tråd med dette behovet.
I forbindelse med nedbemanningen skal avgangsstimulerende
tiltak målrettes mot overtallig personell. Personell som
er definert som overtallig, og som selv ikke velger å slutte,
skal overføres til Ressursorganisasjonen (RO). Forsvaret
som arbeidsgiver skal ivareta rettigheter for overtallig personell
iht. gjeldende lov- og regelverk.
Dagens ordning for avgangsstimulerende tiltak (ÅST)
er til vurdering på bakgrunn av de erfaringer som er høstet
siden den ble innført, Stortingets vedtak om endret stillingsvern
for offiserer, kostnadene knyttet til nedbemanningen samt Stortingets
påpekning om behovet for likebehandling mellom sivile og
militære arbeidstakere. Det legges opp til en praksis der muligheten
for å søke om AST (utover tiltak som gjelder generelt
i stadig sektor) vil være eksklusivt forbeholdt personell
som er definert som overtallige, tilhører avdeling som
er gjenstand for en nedbemanningsprosess som vil kunne resultere
i overtallighet, eller innehar en type kompetanse som Forsvaret
anser det er overskudd på i organisasjonen samlet sett.
Sistnevnte kategori personell skal kun ha mulighet til å søke
om AST etter anmodning fra arbeidsgiver, og Forsvarsstaben må påse
at vurderingen av søknaden gjøres ut fra et helhetlig
og langsiktig perspektiv på Forsvarets utvikling og kompetansebehov.
Tilbud om AST differensieres. Elementene i vurderingen
av hvordan tilbudet skal differensieres er: ROs ressursbruk til å skaffe
vedkommende nytt arbeid, alder, bakgrunn, betingelser knyttet til
arbeid som venter/kan vente utenfor Forsvaret, ansiennitet
og forholdet til pensjonsrettigheter. RO skal rapportere på begrunnelsen
for hvert enkelt AST som gis, for at FST skal kunne vurdere om tilstrekkelig
differensiering er foretatt. I tillegg ligger det begrensninger
i AST-bruken i form av budsjettrammer for omstillingskostnader.
Departementet vil komme tilbake til det mer
spesifikke innhold i den nye og målrettede AST-ordningen innen
1. november 2004. Dagens AST-ordning vil opphøre med virkning
fra og med 1. januar 2005.
Personlig egnethet og kompetanse skal være
de styrende kriteriene for tilsetting av personell i stilling. Dette
er en forutsetning for å oppnå en rasjonell utnyttelse
av den eksisterende personellstrukturen og en dreining av kompetanse
i tråd med Forsvarets behov. Stillingsbeskrivelsene skal
med bakgrunn i dette baseres på en analyse av kompetansebehovet
i de ulike stillingene. Dette skal gjøres slik at det på bakgrunn
av stillingsbeskrivelsene også kan utformes kompetanseplaner.
Disse kompetanseplanene skal kunne aggregeres opp på et
makronivå og anvendes ved utformingen av Forsvarets kompetanseoppbyggingsstrategi,
samt brukes til å definere kritisk kompetanse/kritiske
vakanser. Dette vil igjen være et viktig virkemiddel for å videreutvikle
og styre kompetanse i organisasjonen.
Dette kombinert med flytende gradsnivå gjør
at Forsvaret vil ha gode forutsetninger for å selektere
og tilby stillinger til de best kvalifiserte. Dette vil medføre
en raskere kompetansedreining totalt sett, samtidig som kompetansen
i dagens befalskorps utnyttes best mulig. En samordnet og konsentrert
OPL/F og tilsettingsprosess vil være en forutsetning
for å gjennomføre en effektiv kompetansedreining
og gjenvinne balansen i personellstrukturen.
Stillinger som skal/kan besettes av
avdelingsbefal må identifiseres, og stillingsbeskrivelser
må etableres i forhold til dette. Oppbemanningen av avdelingsbefal må skje
innenfor de overordnede personellrammer, i stor grad ved å konvertere
yrkesbefalsstillinger, kontraktsbefalsstillinger eller sivile stillinger.
Det er derfor viktig at tilsettingen av kvalifisert avdelingsbefal starter
så raskt som mulig. I tillegg er det sentralt at produksjonen
av yrkesoffiserer tilpasses Forsvarets endrede og langsiktige behov,
slik at det finnes stillingsmessig rom for å tilsette avdelingsbefalet
og at de får virke i de funksjoner de er tiltenkt. Forsvaret
vil snarest mulig og senest innen 1. januar 2006 tilby kvalifisert
kontraktsbefal tilsetting på avdelingsbefalsvilkår.
Som følge av innføringen av
beordringsplikt til internasjonale operasjoner for alt befal, vervede
og relevante kategorier sivile, er det nødvendig å foreta
noen endringer av dagens praksis knyttet til internasjonale operasjoner.
For det første er det for stadig tjenestegjørende
personell i internasjonale operasjoner nødvendig å fjerne
kontraktsregimet som var knyttet opp til fredstjenestelovens regime
og administrasjonen knyttet til praktiseringen av dette regimet
For det andre har DIF-sjefene ansvar for å øremerke
sivile stillinger hvor det er nødvendig med en beordringsplikt.
I den grad stillinger er øremerket med beordringsplikt,
skal beordringsplikt ved nyansettelser bakes inn i stillingsbeskrivelsen.
Dersom stillingen er besatt med sivile tilsatt før beordringspliktens
ikrafttredelse, skal personellet, i den grad det er mulig, inngå kontrakt hvor
beordringsplikt aksepteres. Hvis ikke aksept oppnås, må personellet
overføres til annen stilling, eventuelt annet arbeid. Evne
til internasjonale operasjoner og økt operativ evne er
en hovedforutsetning for den pågående omstillingen.
Nærmere retningslinjer for innføringen
av beordringsplikten vil komme i forbindelse med forskrift til lov om
personell i Forsvaret og justert befalsordning innen 1 januar 2005.
Det er ønskelig å redusere
hyppighet av flytting nasjonalt blant Forsvarets ansatte for bedre å legge
til rette tjenesten for et godt familieliv. Et virkemiddel for å oppnå dette
er konsentrasjon til færre og større baser innen
hver forsvarsgren. I den grad flytting er påkrevd, enten
det skyldes deltakelse i internasjonale operasjoner eller andre
stillinger nasjonalt og internasjonalt, skal Forsvaret yte støtte
og bistand til familiene i tiden familiemedlemmet har tjeneste borte
fra hjemmeavdelingen. I løpet av 2004 skal tiltak for å ivareta familiene
i slike situasjoner evalueres. Med utgangspunkt i erfaringene knyttet
til disse tiltakene, skal det utarbeides en overordnet policy og
plattform for familiepolitikken. Dette er nødvendig for å sørge
for at tiltak som er relevante og dekker viktige behov gjennomføres
i hele FMO. Dette vil samtidig bidra til likebehandling av personellet.
Det vil snarest bli gitt et eget oppdrag til
Forsvarsstaben om en helhetlig gjennomgang av familiepolitikken.
Det er en målsetting om 15% kvinneandel
blant militært ansatte i Forsvaret innen utgangen av 2008.
Det tas sikte på en målrettet rekruttering, blant
annet gjennom kvinnelig sesjon og aktiv rekruttering til befals- og
krigsskoler. Kvinneandelen ved befalsskolene skal økes
til 25% i løpet av perioden. Ettersom et direkteløp fra
videregående skole til befalsskolene fremstår
som en særdeles viktig forutsetning, skal det legges til
rette for en slik mekanisme. Hæren har en særskilt utfordring
med å dimensjonere befalsutdanningen med utgangspunkt i
denne forutsetningen. Basert på erfaringer fra inneværende
omstilling, vil det være spesielt viktig å rette
tiltak for å beholde kvalifiserte kvinner i neste omstillingsperiode.
Det er sentralt at arbeidet med å øke kvinneandelen
i Forsvaret ses i sammenheng med nedbemanningen og kompetansedreiningen.
Dette kapittelet beskriver rammer for utvikling
i årsverk fra utgangen av 2005 til målbildet ved
utgangen av 2008.
Tabell 3.1 angir en ramme for personellutviklingen
i perioden 2005-2008. Budsjettet beskrevet i 4-års budsjettet
(Del I av planleggingsgrunnlaget) er basert på disse årsverkrammene.
Stillingsrammen må utformes i tråd med de overordnede årsverkmål.
Faste kostnader til stadig tjenestegjørende personell i
internasjonale operasjoner dekkes fra 1. januar 2005 over kapitteleiernes
egne rammer.
I overgangen mellom perioden 2002-2005 og perioden
2005-2008 er første prioritet å nå innsparingsmålene
for perioden 2002-2005 innen 31. desember 2005. Særdeles
gjelder dette Stortingets nedbemanningsmål på netto
5 000 årsverk (ÅV) i forhold til september 2000.
Dette betyr at totalt antall ansatte i FMO maksimalt skal utgjøre
maksimalt 16 200 årsverk, inkludert evt. overtallige, innen
utgangen av 2005. Midlertidige tilsatte i internasjonale operasjoner,
uten tilsettingsforhold til Forsvaret etter endt oppdrag, holdes
utenfor rammen.
Deretter vektlegges det at bemanningstallet
for FMO på maksimalt 15 300 ÅV skal nås
så tidlig som mulig og senest innen utgangen av 2006.1
forhold til dagens ca. 17 500 årsverk (status per juli
2004) innebærer dette en nedbemanning på om lag
2 200 årsverk. Videre er det et mål for FMO at
antall ÅV skal reduseres ned til maksimalt 15 000 innen
utgangen av 2008. Dette er eksklusiv nedtrekk som følge
av ytterligere effektivisering i FLO etter 2005.
| ÅV-Status
per juli 2004
[intops fordelt] | Målbilde
2005 IVB 02-05 ("16200-
målet") | Målbilde 2005/2006 IVB
05-08 | Målbilde
2008 IVB
05-08 |
FOL | 440 | 412 | | |
FSJ/Sjef FST | 721 | 731 | | |
SJPOD | 1 094 | 1 070 | | |
FØL (FD/FST/FOHK/LDKN) | | | 650 | 650 |
ANNET [dvs. Utland/ VPV/ FMGT/ FSA/ RO/ Kultur/ FRA/ FLA/ Sykestuer/Feltprest ++] | | | 1400 | 1000 |
GIH | 3 353 | 3 39 | 2 600 | 3 350 |
GIS | 2 319 | 2 186 | 2 000 | 1 973 |
GIL | 2 203 | 1 981 | 1 700 | 1 550 |
GIHV | 709 | 662 | 525 | 525 |
FKL | | | 240 | 340 |
K2IS | | | 150 | 150 |
FSAN(MUKS) | 207 | 225 | 190 | 160 |
FSS | 221 | 251 | 270 | 270 |
Ikke
fordelt | 39 | | | |
FLO | 6 158 | 5 403 | 4 500 | 4 240 |
RSF | | | 1 400 | 1 060 |
Måltall ÅV-utvikling FMO* | 17 464 | 16 060 | 15 325 | 14 968 |
Sum
FMO inkludert alle årsverk iFD** | | | 15625 | 15268 |
* Rammene inkluderer ikke årsverk
i FD. Evt endring i FD-årsverk som følge av ISL
er ikke tatt inn
* Årsverkssum er ikke korrigert
for bortsetting av virksomhet, realisering av FM og FLO/TV
som AS i FLO
* Rammene inkluderer alle stadig tjenestegjørende
i internasjonale operasjoner
* Rammene inkluderer alle prosjektstillinger
og midlertidige organisasjoner
** Rammene inkluderer alle årsverk
i FD
Tabell 3. l Årsverkrammer
for personellutviklingen i FMO 2005-2008
Årsverkreduksjonene er omfattende,
og balansen i fireårsbudsjettet er avhengig av at nedbemanningen skjer
som plangrunnlaget forutsetter. Det er verdt å merke seg
at bemanningsreduksjoner som følge av bortsetting av virksomhet
som hovedregel skal holdes utenfor nedtrekksmålene.
For Forsvarets øverste ledelse (FD,
FST og FOL) er det satt et tak på 650 årsverk
ved utgangen av 2005. Her er det lagt til grunn en nedleggelse av
LDKS, en videreføring og rendyrking bl. a. som krisestyringskommando
av LDKN samt en tilpasning av FD, FST og FOHK i forbindelse med
organisatoriske justeringer knyttet til nytt ledelsesbygg.
Internasjonale stillinger omfatter stillinger
både i utlandet og stillinger knyttet til allierte elementer
i Norge samt utdanningsplasser i utlandet. Det er etablert en øvre
aktivitetsramme for denne type stillinger på 380 årsverk
som skal være implementert snarest og senest innen utgangen
av 2008, et nedtrekk som representerer en reduksjon på om
lag 30% fra status per mars 2004. Denne rammen skal forvaltes
ut fra et nettoprinsipp. Reduksjonen ned til 380 årsverk
er inkludert i årsverkrammene i tabell 3.1.
Det vil arbeides videre med å operasjonalisere
reduksjonen innenfor internasjonale stillinger. FD vil kommet tilbake
med en ytterligere føringer og tiltak i løpet av
høsten 2004.
Ved årsskiftet 2005/2006 overføres
alle årsverk knyttet til RSF til FLO. På samme
tidspunkt får Felles tilført om lag 250 årsverk
fra forsvarsgrenene til Forsvarets kompetansesenter Logistikk (FKL)
og om lag 150 årsverk til Felles kompetansesenter KKIS
(FK-KK3S).
Forsvarets skolesenter (FSS) skal videreutvikles
som en forskningsbasert utdanningsinstitusjon med et koordinerende
og faglig ansvar for utdanningsvirksomheten i Forsvaret, innenfor
en ramme på 170 årsverk (stillingsramme på 178).
Det må være en hensiktsmessig bemanning, inkludert
lederstillinger, fra alle forsvarsgrenene.
FSS skal vektlegge forsknings- og utviklingsvirksomheten
innenfor militære fagområder, med følgende underenheter
(angir stillinger): Forsvarets høyskole (7), Forsvarets
stabsskole (49) med rustningskontrollgruppen (8) eventuelt integrert,
Forsvarets institutt for ledelse (22), Institutt for forsvarsstudier
(22), Forsvaret kurssenter (42), Norges idrettshøyskole/Forsvarets
institutt (7) og stab (21). Kursvirksomhet knyttet til logistikk
og forvaltningssystemer ved FSS (10 årsverk) overføres
til Forsvarets kompetansesenter Logistikk (FKL). FOKIV nedlegges.
For å dekke behovet innenfor forvaltningsrelaterte fag
på masternivå, skal sivile tilbud benyttes, og
FSS skal ha bestillerkompetanse for å ivareta denne funksjonen.
Senter for militære erfaringer (SME) inkludert 6 årsverk
skal overføres til FOHK. Forsvarets kurssenter skal etableres.
Synergieffekter mellom de ulike elementer skal utnyttes.
Det vises for øvrig til omtale av FSS
i hoveddokumentet.
Forsvarets kompetansesenter opprettes innen
utgangen av 2005. Opprettelsen gjennomføres ved at årsverk
overføres fra andre deler av virksomheten på anslagsvis
følgende måte:
Fra Hæren | 80 årsverk (SBUKS) |
Fra Sjøforsvaret | 24 årsverk (Skoler
og kompetansemiljø) |
Fra Luftforsvaret | 14 årsverk (Skoler
og kompetansemiljø) |
Fra HV | l årsverk (Skoler
og kompetansemiljø) |
Fra FLO/IKT | 31 årsverk
(Kompetansemiljø) |
Totalt | 150 årsverk |
Tabell 3.2 Overføring
av årsverk i forbindelse med opprettelsen av FK-KKIS
I tillegg skal det etableres en enhet for "Computer
Networks Operations" (CNO) som inngår i den samlede kapasiteten
for militære informasjonsoperasjoner på om lag
19 årsverk.
Resterende deler av Hærens SBUKS skal
overføres FSA.
FKL opprettes innen utgangen av 2005. Opprettelsen
gjennomføres ved at årsverk overføres
fra andre deler av virksomheten på følgende måte:
Fra Hæren | 220 årsverk (LOGUKS,
FARBCS, deler av MPBn, deler av CSSBn, FIST-AFA) |
Fra Felles | 18 årsverk (Forvaltningsskolen
i Halden) |
Fra Luftforsvaret | 5 årsverk (FASKpå Kjevik) |
Økning | inntil 97 årsverk |
Totalt | inntil 340 årsverk |
Tabell 3.3 Overføring
av årsverk i forbindelse med opprettelsen av FKL
Ved årsskiftet 2005/2006 overføres
alle årsverk knyttet til RSF funksjoner. I tillegg skal
de nyopprettede kompetansesentrene for logistikk og KKIS opprettes, og
hvor vesentlig deler av stillingene overføres fra Hæren.
Forutsatt en vellykket effektivisering i øvrige deler av
FMO, starter en gradvis oppbemanning i forhold til målbilde
2008, og da primært med avdelingsbefal og vervede.
Ved årsskiftet 2005/2006 overføres
alle årsverk knyttet til RSF funksjoner. I tillegg skal
det overføres omkring 24 årsverk til Felles kompetansesenter
KKIS. Deretter skal Sjøforsvaret reduseres til sitt måltall
på omkring l 960 årsverk.
Ved årsskiftet 2005/2006 overføres
alle årsverk knyttet til RSF (Brann, redning og plasstjeneste
i Luftforsvaret er utelatt). I tillegg skal det overføres
omkring 20 årsverk til de nye felles kompetansesentrene
for Logistikk og KKIS. Deretter skal Luftforsvaret reduseres til sitt
måltall på 1 550 årsverk. Kystvaktens
nivå er i hovedsak uforandret, og videreføres
på dagens nivå.
Redningstjenesten er planlagt økt med
nesten 20 årsverk i perioden 2006-2008 pga. opprettelse
av fast detasjement på Rygge. I personelltallene for redningstjenesten
er det ikke tatt høyde for eventuell besetningsøkning
som følge av fast tilstedevakt. En forutsetning for etablering
av tilstedevakt, er at det er foreligger avtale med Justisdepartementet
bl.a. når det gjelder finansiering (jf. St. meld. nr. 44
(2000-2001) og Innst. S. nr. 156 (2001-2002)).
Heimevernet skal ikke iverksette førstegangstjeneste på Heistadmoen
slik forutsatt i inneværende omstilling. Antall distrikter
skal reduseres fra 18 til 13. Dette innebærer en nedbemanning
som skal starte så snart som mulig, og fullføres
ved overføring av alle RSF relaterte årsverk til
FLO. Fra og med 2006 er årsverkmålene på 525 årsverk
uforandret.
FLO skal innen utgangen av 2005 utgjøre
om lag 5 400 årsverk, som er i henhold til de
målsettinger fremsatt i St. prp. nr. 12 (2003-2004). Deretter
skal FLO så raskt som mulig styre mot målsettingen
på 4 240 årsverk innen utgangen av 2008.
Som et delmål skal FLO innen utgangen av 2006 maksimalt
være 4 500 årsverk.
Samtidig skal FLO avgi omkring 30 årsverk
til det nye felles KKIS miljøet
Det skal iverksettes en rekke tiltak som reduserer bemanningen
i FLO, blant annet:
– Reduksjon
i ledelsen i FLO
– Generell effektivisering
– Offentlig Privat Partnerskap
(OPP)
Samtidig skal enkelte tjenester konkurranseutsettes
og tunge verksteder (TV) skal bli eget aksjeselskap (er).
Personell tilhørende RSF regnes i 2004/2005 å utgjøre om
lag 2 150 årsverk (inkludert RSF personell FLO).
RSF skal så raskt som mulig omstille
og skal innen utgangen av 2006 bestå av maksimalt 1 400 årsverk.
I målbilde 2008 skal RSF maksimalt bestå av 1
060 årsverk.
RSF inkluderer ikke brann, redning og plasstjeneste (BRP)
i Luftforsvaret som dekkes over grenens egen ramme. Øvrige
RSF tjenester som ikke innbefatter sentrale personell og økonomitjenester,
skal så raskt som mulig og senest innen 1. januar 2006
overføres til FLO.
Som et ledd i omlegging av befalsutdanningen, nedlegges
og/eller reduseres befalsskolene i alle forsvarsgrener.
I forhold til 2003 skal Hæren befalsutdanning nedbemanne
med om lag 55 årsverk, Sjøforsvaret 40 årsverk
og Luftforsvaret 25 årsverk. Disse personellnedtrekkene
regnes som en del av innsparingskravene angitt i IVB 05-08 hoveddokument.
Med bakgrunn St.prp. nr. 42 (2003-2004) pkt
7.5.10, og tiltaket om en driftsinnsparing knyttet til UKS-virksomheten
i Forsvaret, er det foreslått en reduksjon i personellrammene
for målbilde 2008 fra Militærfaglig utredning
(MFU) på omlag 350 årsverk, fordelt på følgende
måte:
Hæren | Ca. 140 |
Sjøforsvaret | Ca. 170 |
Luftforsvaret | Ca. 90 |
Felles | - |
Totalt | Ca. 400 |
Tabell 3.4 Reduksjon i
personellrammer for UKS-virksomheten (basert på MFU)
Sjøforsvaret har i forhold til grunnlag
fra Forsvarssjefens eget målbilde i MFU fått en økning
på 50 årsverk. Dette reduseres UKS-kuttet til
om lag 350 årsverk. Alle nedtrekk i utdanning og kompetansemiljøet
er innarbeidet i mål og rammetall i tabell under punkt
3.1.
Også etatene Forsvarsbygg(FB), Forsvarets
forskningsinstitutt (FFI) og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)
skal realisere effektiviseringskrav. For FB og FFI vil årsverkutviklingen
tilpasses forventet oppdragmengde og de effektiviseringskrav som
er angitt i IVB 05-08. NSM skal ha en forventet nedtrekk til 110 årsverk
i 2008, fra 120 årsverk ved utgangen av 2004.
FB har lyktes med å etablere standardiserte
priser for sine ytelser. Antall årsverk er en direkte konsekvens
av antall kvadratmeter og standardpris samt effektiviseringskrav.
Kravene til FB vil bli gitt på nevnte parametere.
Personellreduksjonen i FFI er basert på at
de skal redusere kostnadene i støttefunksjonene med 30% snarest
mulig og senest innen utgangen av 2008.
NSM får redusert tildeling i perioden
tilsvarende 9 årsverk.
Tabellen nedenfor viser planlagt utvikling innenfor
hovedkategorier personell i FD og FMO. Fra juli 2004 til 31. desember
2008 forventes antall yrkesbefal redusert med 1 300 årsverk
og sivile med 2 400 årsverk. For avdelings/ kontraktsbefal
og vervede er det en planlagt økning på 800 årsverk
innenfor hver kategori. Endringene innen personellkategoriene er
på enkelte områder relativt store. Enkelte av
disse vil ikke fullt ut kunne realiseres innen 2008. I særlig
grad vil man måtte forvente at andelen avdelingsbefal ikke
samsvarer fullt ut med målsetningene, og ordningen vil
måtte implementeres over et noe lengre tidsrom.
Kategori | 2004* | 2005/2006 | 2007 | 2008 |
Yrkesbefal | 7 30 | 6 650 | 6 155 | 6 075 |
Avdelings-/kontraktsbefal | 2 70 | 3 105 | 3 420 | 3 530 |
Vervede | 700 | 950 | 1 330 | 1460 |
Elever | 700 | 740 | 680 | 540 |
Sivile | 6 10 | 4 180 | 3 680 | 3 67 |
Totalt | 17 500 | 15 625 | 15 265 | 15 305 |
* tall for 2004 er tentativ fordeling,
må kvalitetssikres av FMO.
Tabell 3.5 Utvikling i
personellkategorier i perioden 2005-2008
Det er kritisk at den nye strukturen og OPL/F
er i kompetanse og gradsmessig balanse. Med balanse i denne sammenheng
menes også at det er et fornuftig forhold mellom antall
stillinger på de forskjellige gradsnivåer gjennom
hele strukturen. Dette er et sentralt premiss for å sikre
kontinuitet og tilstrekkelig erfaring underveis i karrieren. Forsvarsdepartementet
vil derfor etablere rammer for antall per gradsnivå for å sikre
en slik balanse. Dette begrunnes også i det forhold til
at det de siste 10 årene har vært en signifikant
og ikke ønsket økning i antall per gradsnivå fra
major og oppover, med påfølgende økning
i lønnskostnader og redusert kontinuitet i stillinger på lavere
nivå i strukturen. Økningen har skjedd til tross
for at Forsvaret er blitt drastisk redusert i størrelse.
Tabell 3.7 viser fordeling på gradsnivå for FMO
målbilde 2008 (unntatt FLO og RSF). Tabellen reflekterer
ikke mulige endringer som følge av justeringer knyttet
til innflytting i nytt ledelsesbygg.
Gradsnivå | Totalt |
Antall yrkesoffiserer (grunnlag) | 4000 |
General/admiral | 20 |
Brigader/Flaggkommandør | 44 |
Oberst/Kommandør | 128 |
Oberstløytnant/Kommandørkaptein | 536 |
Major/Orlogskaptein | 1216 |
Tabell 3.6 Fordeling på gradsnivå for
FMO målbilde 2008
Disse rammene vil bli ytterligere kvalitetssikret,
og gir et grunnlag for utviklingen av ny OPL/F. Rammene angir
en signifikant reduksjon innen hvert gradsnivå. I en overgangsperiode
vil dermed deler av befalet enten måtte bekle stillinger
med lavere gradsnivå enn deres faktiske grad eller at stillinger
etableres med flytende grad. I arbeidet med ny befalsordning og
nye OPLer må det vurderes nærmere hvordan denne
utfordringen skal håndteres, og om nødvendig må det
lages et avtalemessig grunnlag for dette.
Vernepliktige mannskaper er fortsatt et sentralt
element i Forsvarets personellstruktur. Verneplikten skal praktiseres
slik at organisasjonens behov dekkes. Ut fra en rekke overordnede
forhold, er antall vernepliktige som gjennomfører førstegangstjeneste
satt til 9 500. I det følgende gis rammer for gjennomføring
av førstegangstjeneste i perioden. Tabell 3.8 angir minimumstall
for gjennomføring av førstegangstjeneste. Målsettingen
gjenspeiler en nedgang på mellom 500 og 1 000 vernepliktige
mannskaper i forhold til totalt gjennomført førstegangstjeneste
i 2004 og 2005.
| 4
mnd. tjeneste | 12
mnd. tjeneste | Totalt gjennomført | Totalt min.
4 mnd.* |
Hæren | | 4 200 | 4 200 | 4 443 |
Sjøforsvaret | | 1 000 | 1 000 | 1 058 |
Luftforsvaret | | 700 | 700 | 741 |
Heimevernet | 1 200 | 200 | 1 400 | 1 481 |
Felles | | 680 | 680 | 719 |
FLO/RSF | | 1 000 | 1 000 | 1
058 |
Totalt | 1 200 | 7 780 | 8 980 | 9 500 |
*kolonnen angir det totale minimumsantall
som gjennomfører førstegangstjeneste over 4 mnd.
(inkludert personell som dimmiteres etter 4 mnd., men før
12 mnd.)
Tabell 3.7 Rammer for gjennomføring
av førstegangstjeneste i perioden 2005-2008.
Iverksettingsbrevet for neste planperiode er
nå ferdig, og jeg oversender herved overordnede oppdrag
og krav som jeg anser som nødvendige for å kunne
gjennomføre Stortingets vedtak og føringer ifm.
behandlingen av Innst. S. nr. 234 (2003-2004) til St.prp. nr. 42 (2003-2004)
og Innst. O. nr. 94 (2003-2004) til Ot.prp. nr. 60 (2003-2004).
Jeg vil fremheve og takke for det tette og gode
samarbeidet som har vært med etatene under arbeidet med iverksettingsbrevet.
Det er utvist stor evne til samarbeid og vilje til å finne
gode løsninger på vanskelige punkter. Nå som
politikken skal settes ut i livet, vil det kreves enda mer styrke
og evne til felles løft. Jeg er trygg på at vi
om fire år har tatt et langt nytt steg i moderniseringen
av Forsvaret.
Forsvaret er på god vei med å omstille
sin virksomhet. At vi er i rute viser vår evne til å ta
tunge løft sammen. Viktige utfordringer ligger foran oss,
og vil kreve aktiv og tett oppfølging i den nye langtidsperioden. Veien
fremover er gitt. Omstillingen videreføres med full tyngde,
samtidig som vi er ved et kritisk punkt der det er felles innsats
som vil avgjøre om vi lykkes.
Et bredt flertall i Stortinget har gitt et tydelig
og kraftfullt budskap om hovedretningen for den videre moderniseringen
av Forsvaret. Målet er økt operativ evne. Det
moderne forsvaret må kunne settes inn når behovet
oppstår, enten oppgavene skal løses hjemme eller
ute, alene eller sammen med andre. Vi legger grunnlaget for en fremtidsrettet
utvikling av Forsvaret i årene fremover.
Jeg er godt fornøyd med at flertallet
i forsvarskomitéen sluttet seg til den økonomiske
rammen på 118 mrd. 2004-kroner. Samtidig forutsetter ambisjonene om
et moderne og fleksibelt Forsvar at omleggingen videreføres
med full kraft og i høyt tempo. Jeg vil fremheve tre områder
som særlig sentrale i perioden 2005-2008:
– Den operative
strukturen og virksomheten skal videreutvikles. Forsvaret skal tilføres
både nye og relevante kapasiteter, og videreutvikle eksisterende
kapasiteter. Flere av disse skal gjøres mer tilgjengelige
og anvendbare. Heimevernet skal gjennomføre en kvalitetsreform
som skal gi en styrket evne til å ivareta dagens sikkerhetsoppgaver.
Fellestanken på tvers av forsvarsgrenene skal styrkes. Det
vil gi effektiviseringsgevinster. Flernasjonalt samarbeid om utvikling,
anskaffelse og drift av militære kapasiteter skal fortsette,
særlig innenfor rammen av Nordsjøstrategien.
– For å realisere disse
målene legges det opp til at Forsvarets operative virksomhet
tilføres mer midler i perioden, med en forventet økning
på 1,5 mrd. kroner i 2008 i forhold til 2004-nivået.
Dette skal finansieres ved en betydelig ressursforskyvning fra logistikk-
og støttestrukturen til operativ virksomhet og materiellinvesteringer.
– Personellforvaltningen og utdanningsordningene skal
moderniseres, blant annet med innføring av avdelingsbefal
og innføring av generell beordringsplikt også til
operasjoner utenfor Norge. Verneplikten skal praktiseres
i henhold til Forsvarets behov. Tiltakene skal gi Forsvaret en alders-, grads
- og kompetanse-struktur som er tilpasset en ny tid med nye utfordringer.
Vi har betydelige oppgaver foran oss. Stortinget
har understreket behovet for å følge opp politiske
vedtak så raskt og effektivt som overhodet mulig. Dette innebærer
at oppfølgingen må gis høy prioritet,
og flere av tiltakene må iverksettes umiddelbart. Særlig
vil dette gjelde overføringen av ressurser fra logistikk-
og støttevirksomheten til operativ virksomhet og materiellinvesteringer,
og implementeringen av reformene på personellområdet.
Jeg vil også understreke viktigheten av høy kvalitet
i gjennomføringen av forvaltningsoppgavene knyttet til
anskaffelser, lager, økonomi og lønn på alle
nivåer i Forsvaret, og at denne er i samsvar med gjeldende
regelverk og i tråd med god regnskapsskikk. Jeg legger
videre vekt på oppfølgingen av forhold som Riksrevisjonen
påpeker ved sine kontroller. Den enkeltes evne og vilje
til å følge opp de tiltak som fremgår
av dette iverksettingsbrevet, og det ansvar som den enkelte utviser
i så måte, vil være avgjørende
for Forsvarets operative evne i årene som kommer.
Forsvaret må gjøre sitt ytterste
for fortsatt å levere resultater - raskt, effektivt og
etter hensikten. Forsvaret er på rett vei; bedre motivert,
bedre utrustet og mer etterspurt enn på lenge.
Iverksettingsbrevet (IVB for 2005-2008) fra
Forsvarsdepartementet (FD) til Forsvarets etater dekker perioden
2005-2008, og formaliserer tiltak og oppdrag til etatene for oppfølging
av Stortingets behandling av og vedtak knyttet til Innst. S. nr.
234 (2003- 2004), jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004) Den videre modernisering av
Forsvaret i perioden 2005-2008. Med dette som utgangspunkt beskriver
dette iverksettingsbrev et helhetlig fireårsperspektiv
for utviklingen av Forsvaret frem mot 2008. Perspektivet inneholder
tre viktige forhold: For det første skal Forsvarets relevans
og anvendbarhet i forhold til dagens og fremtidige oppgaver styrkes,
for det andre skal logistikk- og støtte- virksomheten effektiviseres
betydelig og for det tredje skal personellstrukturen tilpasses nye
krav.
Mottakere av dette iverksettingsbrev er Forsvarets militære
organisasjon (FMO), Forsvarsbygg (FB), Forsvarets forskningsinstitutt
(FFI) og Nasjonal sikkerhets myndighet (NSM). Forsvarssjefen, styret
i FB, styret i FFI samt sjef for NSM er ansvarlige for gjennomføring
av sine tiltak, oppdrag og realisering av de mål som gis
i dette brev, for således å bidra til at forsvarssektoren
samlet sett lykkes med den videre moderniseringen av Forsvaret.
Utover de oppdrag som gjelder for forsvarssektoren samlet, er det
også gitt spesifikke oppdrag til FMO, FB, FFI, og NSM i kapitlene
4, 5, 6 og 7.
lverksettingsbrevet beskriver strategisk målbilde
for forsvarssektoren 2008, med konkrete tiltak for gjennomføring
av virksomhet og omstilling. I tilknytning til IVB 2005-2008 er
det også utarbeidet et mer detaljert planleggingsgrunnlag
for fireårsperioden gitt i egne graderte vedlegg. Dette
grunnlaget vil bli oppdatert årlig.
Hovedfokus i IVB for 2005-2008 er omtale av hovedmål
og tilhørende tiltak. Tildeling av ressurser og hjemmel
for bruk av midler for det enkelte gjennomføringsåret
vil skje ved de årlige iverksettingsbrev. Presiseringer,
endringer og tillegg til dette IVB for 2005- 2008, vil bli foretatt
i de årlige iverksettingsbrev. IVB 2005-2008 utgjør
videre et tillegg til iverksettingsbrevet for 2004 når
det gjelder tiltak som skal planlegges og gjennomføres
allerede for dette året. Opp av de strategiske målene
og de gitte oppdrag i IVB for 2005-2008, vil skje gjennom den løpende
styringsdialogen, formelt gjennom etatsstyringen og -styringsmøtene. Etatsstyringen
skal følge opp eventuelle vesentlige avvik ift. måloppnåelse.
Som grunnlag for oppfølgingen nyttes avviksrapportering
og formaliserte rapporter som fastsatt i det årlige iverksettingsbrevet.
Den neste planperioden for 2005-2008 overlapper med
inneværende omstilling for 2002-2005 med ett år. Det
gir muligheter for å kunne iverksette vedtatte tiltak tidlig,
og parallelt med pågående omstillingstiltak. En viktig
forutsetning for å finansiere den videre moderniseringen
og dreiningen av Forsvaret frem mot 2008 er fortsatt effektivisering
innenfor logistikk- og støttevirksomheten. Utviklingen
av Forsvarets operative kapasitet er derfor kritisk avhengig av
at innsparingsgevinster blir hentet ut enten i forkant eller parallelt med ønskede
opptrappinger.
Førsteprioritet er å nå alle
de fastsatte krav innen fristen 31. desember 2005 for inneværende
periode 2002-2005. Videre vektlegger departementet at effektiviserings-
og innsparingstiltak tas ut så tidlig som mulig i perioden
2005-2008 for å frigjøre ressurser til operativ virksomhet
og materiellinvesteringer fremover mot 2008. FD ga i IVB av 22.
juni 2001 og i Presiseringer, endringer og tillegg nr. 4 til IVB
2002 av 21. juni 2002 (PET), retningslinjer for inneværende
planperiode. Ved eventuelle avvik mellom retningslinjer og oppdrag
i disse skriv og IVB for 2005-2008, gjelder sistnevnte. Der det
ikke er avvik, gjelder tidligere oppdrag.
Når det gjelder gjennomføringsåret
2005, er oppdrag i dette skriv koordinert med oppdrag og til i tilknytning til
kommende iverksettingsbrev for 2005, som favner detaljering og spesifikke
føringer for budsjettåret 2005.
I perioden 2005 videreføres Forsvarets
modernisering gjennom å øke dets operative evne
og andel av anvendbare styrker med høy reaksjonsevne. Det
skal etableres en anvendbar og moderne brigade i Hæren, Brigade
Nord, og en felles anvendbar ISTAR-kapasitet for overvåkning,
etterretning, målidentifikasjon og rekognosering, inkludert
ubemannede fartøyer (UAV). Videre skal bredden i de kapasiteter
Forsvaret kan stille til nasjonal og internasjonal krisehåndtering økes.
I Heimervernet (HV) skal det gjennomføres en kvalitetsreform
basert på en differensiering av styrkene og økt
kvalitet. Sjøforsvaret styrkes ved innfasing av nye fartøyer
og helikoptre til fregattene og Kystvakten (KV). Også Luftforsvaret
fortsetter en betydelig modernisering.
Denne moderniseringen understøttes
av en forbedret personellforvaltning tilpasset nye utfordringer
og ivaretakelse av Forsvarets behov for kompetanse og personell.
Verneplikten videreføres og tilpasses Forsvarets behov.
Det skal etableres et mer effektivt logistikk- og støttekonsept
tilpasset de operative behov. Med de tiltak som Stortinget har sluttet
seg til, skal det i løpet av 2005-2008 foregå en
raskest mulig overføring av 2 mrd. kroner fra logistikk-
og støttevirksomheten til materiellinvesteringer og operativ
virksomhet bl.a. ved å øke antallet personell
som blir tilgjengelig for operativ virksomhet og gjennom å effektivisere ledelse,
logistikk, støtte, kompetansesentra og skoler.
Disse hovedtrekk gjenspeiles i de overordnede
strategiske mål for Forsvarets utvikling som er beskrevet
i et eget strategisk målbilde for forsvarssektoren frem mot
2008, se kapittel 3.
Planleggingen for perioden 2005-2008 bygger
på en økonomisk totalramme på 118 mrd.
2004-kroner eller 29,5 mrd. kr i årlig gjennomsnitt som
angitt i St.prp. nr. 42 (2003-2004), se tabell 1.
| 2004 | Gjennomsnitt
2005-2008 | Status etter
fullført
omlegging |
Investeringer totalt | 9,3 | 9,8 | 10,3 |
Materiellinvesteringer og FoU | 7,4 | 8,5 | 9,4 |
EBA-investeringer | 1,9 | 1,3 | 0,9 |
Drift | 18,6 | 18,1 | 17,7 |
Direkte operativ drift | 8,6 | 9,5 | 10,0 |
Støtte, ledelse, skoler, med mer | 10,0 | 8,6 | 7,7 |
Internasjonale operasjoner | 0,7 | 0,8 | 0,8 |
Omstillingstiltak | 0,6 | 0,8 | 0,7 |
SUM | 29,2 | 29,5 | 29,5 |
Tabell 1: Anslått
utvikling innenfor Forsvarets viktigste kostnadselementer som følge
av omleggingen 2005-2008. Alle tall i mrd. 2004-kr
Hovedmålene i 2005 for omstillingen
i perioden 2002-2005 ligger fast, og utgjør et avgjørende
delmål for den videre omstilling frem mot 2008. Innen utgangen
av 2005 skal følgende økonomisk-administrative mål
være realisert:
– Spare
minimum 2 mrd. kr årlig i drift sammenlignet med et alternativ
uten omlegging. Driftskostnader i FMO, ekslusive merutgifter til
internasjonale operasjoner og inklusive omstilhingsmidler, skal
følgelig utgjøre inntil 19 mrd. kr i 2005.
– Oppnå en bemanningsreduksjon
på minimum 5000 årsverk ift. bemanningen september
2000. Således skal FMO bestå av maksimalt 16 200 årsverk
ved utgangen av 2005.
– Redusere EBA med 2 mill. kvm,
dvs. fra 6 mill. kvm til 4,0 mill. kvm.
For perioden 2005-2008 skal følgende økonomisk-administrative
mål realiseres:
– Forskyve
minimum 2 mrd. 2004-kroner fra logistikk- og støttevirksomhet
til operativ virksomhet og materiellinvesteringer relativt til 2004-nivået. Av
dette skal netto minimum 600 mill. kr frigjøres fra Forsvarets
logistikkorganisasjon (FLO) i løpet av 2006-2008. Beløpet
på minimum 600 mill, kr kommer i tillegg til de innsparinger
som er omtalt i PET nr.1/2004 til IVB for gjennomføringsåret 2004-FLO.
– Redusere de samlede driftsutgiftene
ned til et nivå i 2008 som ligger 0,9 mrd. kr lavere enn
2004-nivået. FMO inkludert stadig tjenestegjørende
personell i internasjonale operasjoner skal bestå av maksimalt
15 300 årsverk snarest mulig og senest innen utgangen av
2006. Videre skal det foretas ytterligere tilpasninger for å bringe
antall årsverk i FMO ned til anslagsvis 15 000 årsverk
innen utgangen av 2008.
– Tilføre operativ virksomhet
over 1,5 mrd. kr for å øke den operative strukturens
relevans og tilgjengelighet.
– Styrke materiellinvesteringer
med mer enn 1,3 mrd. kr og redusere EBA-investeringer med inntil 1
mrd. kr ift. 2004-nivået.
– Redusere EBA ned til maksimalt
3,5 mill. kvm.
Det er prioritert å styrke operativ
virksomhet og materiellinvesteringer. For å sikre kvalitetsreformen
i HV legges det opp til at samlede bevilgninger (drift og investeringer)
til HV økes til 1,4 mrd. kroner fra og med 2007, og deretter
en flat videreføring.
Det legges opp til et videreført høyt
tempo i omstillingen med snarest mulig iverksettelse av tiltak iht. Stortingets
behandling og vedtak i lnnst. S. nr. 234 (2003- 2004), jf. St.prp.
nr. 42 (2003-2004). Dette er avgjørende for tidligst mulig å kunne
frigjøre midler og styrke fokus på de prioriterte
områder. Inntekter må som hovedregel frigjøres
før satsningsområder tilføres økte
ressurser.
For forsvarsgrenene skal strukturelle nedtrekk
og justeringer for inneværende periode være gjennomført i
løpet av 2005 og 2006. For FLO er omstillingsomfanget mer
krevende, men også her skal hovedtrekkene i omstillingen
være på plass innen utgangen av 2006.
Nye organisasjonsplaner utformet slik at samlet årsverksramme
ikke overstiger 15 300 årsverk for 2005-2006, skal være
godkjent snarest og senest innen 1. januar 2006. Videre skal FMO
være redusert til maksimalt 15 300 årsverk innen
1. januar 2007. De deler av organisasjonen som skal oppbemannes
med tilhørende økning i driftsutgifter, er koblet
direkte mot at tilstrekkelige reduksjoner og frigjøring
av midler innenfor logistikk- og støttevirksomheten er
godtgjort og gjennomføres parallelt.
For å sikre fremdriften i omleggingen
av FLO, kan det være nødvendig å redusere
virksomhet innenfor logistisk understøttelse - midlertidig
eller permanent - innenfor definerte områder. Hvilke områder
dette gjelder, vil avklares i forbindelse med de årlige
iverksettingsbrev, og da særlig for 2005 og 2006.
Målet med militær transformasjon
er å skape et Forsvar som er bedre i stand til å håndtere
uforutsigbarhet og et bredt oppgavespekter. Transformasjon innebærer å endre
de militære styrkers sammensetting og egenskaper eller
måte å operere på. Transformasjon er
en kontinuerlig og proaktiv prosess, der nyskapende konsepter, teknologi,
doktriner og kapasiteter utvikles og integreres for å forbedre
og/eller effektivisere Forsvaret, herunder styrke dets
evne til operativt samvirke nasjonalt og internasjonalt.
Forsvaret skal bli ytterligere forandringsdyktig,
som bl.a. betyr at langsiktig forsvarsplanlegging og strukturutvikling
må legge økt vekt på Forsvarets evne
til fleksibilitet og kontinuerlig tilpasning. Behovet for transformasjon
er stort allerede i dag, og skal tillegges stor vekt også i
perioden 2005-2008, slik at det blir lagt et godt grunnlag for å se
transformasjon i et lengre og vedvarende perspektiv.
Stortingets vedtak på personellområdet,
gir Forsvaret mulighet til å starte opp arbeidet med å få hensiktsmessig
alders- og gradsstruktur samt kompetanseprofil. Endringene er nødvendige
for å skape den operative evnen og de kapasiteter et fremtidsrettet
forsvar trenger. Denne muligheten må nå utnyttes
til fulle, og de vedtatte tiltak må implementeres så raskt
som mulig, innenfor de økonomiske rammer som er trukket opp.
Innføring av avdelingsbefal og økning
av vervede skal skje innenfor de overordnede godkjente årsverksrammer.
Opprettelse av avdelingsbefalsstillinger skal i stor grad skje ved å konvertere
yrkesbefalsstillinger, kontraktsbefalsstillinger og sivile stillinger.
Produksjon og tilsetting av yrkesoffiserer skal skje slik at det skapes
et stillingsmessig rom for å tilsette avdelingsbefal.
Nærmere retningslinjer for innføringen
av beordringsplikten vil komme i forbindelse med forskrift til lov om
personell i Forsvaret. Den nye befalsordningen søkes fullt
implementert for de som tas opp til krigsskoleutdannelse sommeren
2005. Nærmere retningslinjer for implementeringen av harmoniseringen av
yrkesoffiserenes stillingsvern med sivile tjenestemenn, herunder
også policy for harmonisering av avgangs-stimulerende tiltak
(AST), vil bli utarbeidet og ettersendt, dels som PET til dette
IVB, dels som en oppdatering av FDs Iverksettingsdirektiv - Omstilling. Det
er satt av midler til innvilgede og nye AST på maksimalt
3,1 mrd. 2004-kroner i perioden 2005-2008. Det må imidlertid
hele tiden være en målsetting at nedbemanningen
skal foretas til en lavest mulig kostnad for Forsvaret. Dagens AST-ordning
er til vurdering på bakgrunn av de erfaringer som er høstet
siden den ble innført, Stortingets vedtak om å harmonisere
stillingsvernet mellom sivile og offiserer, kostnadene knyttet til nedbemanningen
samt Stortingets påpekning av behovet for likebehandling
mellom sivile og militære arbeidstakere. Det legges opp
til en praksis der muligheten for å søke om AST
(utover tiltak som gjelder generelt i statlig sektor) vil være
eksklusivt forbeholdt personell som er definert som overtallige,
tilhører avdeling som er gjenstand for en nedbemanningsprosess
som vil kunne resultere i overtallighet, eller innehar en type kompetanse
som Forsvaret anser det er overskudd på i organisasjonen
samlet sett. Sistnevnte kategori personell skal kun ha mulighet
til å søke om AST etter anmodning fra arbeidsgiver,
og Forsvarsstaben (FST) må påse at vurderingen
av søknaden gjøres ut fra et helhetlig og langsiktig
perspektiv på Forsvarets utvikling og kompetansebehov.
Departementet vil komme tilbake til det mer spesifikke innhold i
den nye og målrettede AST-ordningen innen 1. oktober 2004. Den
reviderte AST-ordningen vil gjøres gjeldende med virkning
fra 1. januar 2005.
Erfaringene med omstillingen så langt
har til fulle vist viktigheten av at en oppsetningsplan (OPL) som samsvarer
med årsverksrammene, må etableres raskt. Dette
arbeidet nå derfor gis tidlig og høy prioritet.
Det er et mål å øke
kvinneandelen i Forsvaret til totalt 15%, og ved befalsskolene
til 25% i løpet av perioden.
Sesjon skal utvikles til å bli et bedre
rekrutterings- og seleksjonsverktøy. Det må sikres
at det går kort mellom sesjon og innkalling. Videre innføres
frivillig sesjon også for jenter.
OPP skal benyttes der det er operativt forsvarlig
og totaløkonomisk fordelaktig som del av den betydelige rasjonaliseringen
i logistikk- og støttevirksomheten, drifts- og basevirksomheten
for øvrig, og for investeringsvirksomheten. Det presiseres
at OPP ikke er et mål i seg selv, og at beslutninger om
iverksetting av slike løsninger må baseres på grundige
vurderinger, der alle relevante forhold belyses, også samfunnsøkonomiske. Det
må dokumenteres at slike løsninger gir mer kostnadseffektive
og bedre tjenester for Forsvaret. I den forbindelse forutsettes
det at OPP-løsninger alltid skal være totaløkonomisk
fordelaktige.
I begrepet "totaløkonomisk" legger
FD de samlede kostnader, effekter og nytte for Forsvaret og samfunnet for øvrig
i et levetidsperspektiv. I den forbindelse må faktorer
som evne til fokus på kjernevirksomhet, kvalitet, operative
hensyn, fleksibilitet, tilgang på nødvendig kompetanse
og samfunnsøkonomiske hensyn vektlegges. Generelt vil de
kostnadsmessige aspekter veie tungt, men også operative
hensyn må tillegges avgjørende vekt. For øvrig
må vektleggingen av de ulike faktorer vurderes i hvert
enkelt tilfelle.
FD vil fortsatt understøtte planlegging
og iverksetting av OPP-alternativer. For øvrig vises det
til konsept for OPP og det pågående metodearbeid
under ledelse av departementet. Forslag om bruk av OPS i konkrete tilfeller
skal forelegges FD for avgjørelse.
Føringene vil også bli redegjort
for i Revidert konsept for OPP i forsvarssektoren, som vil bli utgitt
snarest mulig.
Det skal etableres en bedre strategisk styring
av Forsvarets fremskaffelse av kapasiteter med særlig vekt
på en sterkere strategisk styring i den tidlige fase. Dette
er nærmere beskrevet i et eget konsept for investeringsstyring,
"Konsept for fremskaffelse av materielle kapasiteter i forsvarssektoren"
som trådte i kraft 15. juli 2004. Som ledd i dette arbeidet
skal materiellfremskaffelser ses i et utvidet perspektiv, hvor både
samarbeid med andre land, bruk av OPP, leie/lease, hyllevare og
kjøp av brukt materiell skal vurderes. Det skal imidlertid
alltid legges et totaløkonomisk perspektiv til grunn for
beslutning. Spesielt er LCC-perspektivet viktig.
Dagens operative materiellstruktur skal snarest mulig
tilpasses den operative struktur beskrevet for 2008. Dette muliggjør
en tidlig frigjøring og avhending av overskuddsmateriell,
eventuelt omfordeling innad i Forsvaret.
Det skal satses på kostnadseffektive
EBA-løsninger hvor særlig fleksible og flyttbare,
eventuelt midlertidige løsninger i omstillingsperioden
vektlegges, både for å sikre en hurtig implementering
og for å unngå feilinvesteringer. Overflødig
bygningsmasse skal avhendes snarest i tråd med de retningslinjer
som er etablert.
FD utøver mål- og resultatstyring
overfor underlagte etater. Ved hjelp av verktøyet Proaktiv
risikostyring skal evnen til å nå de fastsatte
målene for forsvarssektoren forbedres. Det er avgjørende
at den øverste ledelsen i forsvarssektoren har løpende
oversikt over fremdrift og retning på omstillingen. Etatene
vil følges opp på årlig basis av de mål
og resultatkrav/-indikatorer som gis i dette skriv og i
de årlige iverksettingsbrev. Slik oppfølging er
helt sentral for kontroll av måloppnåelse, og
det periodiske rapporteringsregimet som er etablert og som vil videreutvikles,
vil fortsatt utgjøre det sentrale oppfølgingsverktøy
for gjennomføring av virksomhet og omstilling.
De strategiske mål som er lagt til
grunn for forsvarssektoren i perioden 2005-2008, beskrives i det
følgende. Målbildet beskriver en forventet oppnådd
tilstand i 2008. Videre fremgår det en nærmere konkretisering
av de enkelte mål med beskrivelse av oppdrag, tiltak og
sentrale styringsparametere. Styringsparametrene vil bli utdypet
og revidert i forbindelse med de årlige iverksettingsbrev.
I kapitlene 5, 6 og 7 presenteres egne målbilder
for henholdsvis FB, FFI og NSM. De tre nevnte etaters målbilde
er utledet av det strategiske målbilde for forsvarssektoren,
som er premissgivende og således underbygger realiseringen
av de strategiske mål for forsvarssektoren vist over.
Strategisk mål: Økt troverdighet
ift. Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser (L1)
Konkretisering av målet:
Forsvaret skal bidra til en logisk og helhetlig
sammenheng mellom sikkerhetspolitikken, forsvarspolitikken, Forsvarets
oppgaver, forsvarskonseptet og utviklingen av Forsvarets virksomhet,
operative kapasiteter og kompetanse. For perioden 2005-2008 legges følgende
overordnede sikkerhetspolitiske mål til grunn:
– forebygge
krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet
– å bidra til fred, stabilitet
og videre utvikling av den internasjonale rettsorden
– å ivareta norsk suverenitet,
norske rettigheter og interesser, og beskytte norsk handlefrihet
overfor politisk, militært og annet press
– sammen med våre allierte å forsvare
Norge og NATO mot anslag og angrep
– å sikre samfunnet mot
anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.
Norges evne til å ivareta
landets sikkerhetsinteresser avhenger av regjeringens muligheter
til å anvende hele spektret av virkemidler innenfor det
sikkerhetspolitiske handlingsrommet. Norsk sikkerhetspolitikk
skal sikre at Norge får tilgang og innflytelse i de sikkerhetspolitiske
fora der beslutninger fattes. Forsvaret står i denne sammenheng
sentralt både nasjonalt og internasjonalt når
det gjelder å bygge og vedlikeholde allierte forbindelser.
For å bidra til realiseringen av de overordnede sikkerhetspolitiske
mål, er følgende forsvarspolitiske mål
styrende for Forsvarets virksomhet:
– alene
og sammen med allierte sikre norsk suverenitet, norske rettigheter
og interesser, samt bevare norsk handlefrihet mot militært
og annet press
– sammen med allierte, gjennom
deltakelse i flernasjonale operasjoner og internasjonalt forsvarssamarbeid
bidra til fred, stabilitet, håndhevelse av internasjonal
rett og respekt for menneskerettighetene, samt forebygge bruk av
makt fra stater og ikke-statlige aktører mot Norge og NATO
– sammen med allierte bidra til
kollektivt forsvar av Norge og andre allierte i henhold til våre
allianseforpliktelser, og til å møte ulike typer
anslag og angrep med tvangsmakt for å sikre norsk og kollektiv
sikkerhet
– bidra til å ivareta
norsk samfunnssikkerhet, redde liv og begrense konsekvenser av ulykker,
katastrofer, anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.
Det er i denne sammenheng av stor betydning
at Forsvarets troverdighet nasjonalt og internasjonalt er høy.
Troverdighet nasjonalt er en forutsetning for å ivareta
Forsvarets forankring og oppslutning i befolkningen. Høy
internasjonal troverdighet er en forutsetning for å ivareta
tilliten hos våre allierte, og dermed også innfrielse
av de ovennevnte sikkerhets- og forsvarspolitiske mål.
Styringsparametere:
Strategiske initiativ:
1. Strukturer og utform
Forsvaret slik at det i enda større grad fremstår
som et relevant sikkerhetspolitisk virkemiddel. [Ansv:
FD/FMO]
2. Oppretthold en synlig militær
tilstedeværelse i norske områder, spesielt i nordområdene. [FMO]
3. Følg opp de allierte mål
og forpliktelser, herunder NATO styrkemål, NRF, ny kommandostruktur
og PCC, slik at NATO forblir et effektivt sikkerhetspolitisk virkemiddel
sett fra begge sider av Atlanterhavet. [FD/FMO]
4. Utvikle og forsterke det nære
samarbeidet innenfor rammen av Nordsjøstrategien, for bl.a. å knytte Norge
sterkere til land som er sentrale i utviklingen av EUs sikkerhets-
og forsvarspolitikk. Nordsjøstrategien primært
er rettet mot samarbeid med Danmark, Nederland, Storbritannia og
Tyskland. [FD/FMO]
5. Vedlikehold og bygg allianser med nærstående land,
herunder også bidra til at utviklingen av en europeisk
militær evne videreutvikles i harmoni med NATOs rolle og
det transatlantiske samarbeidet, slik at NATO og EU utfyller hverandre. [FD]
6. Arbeid for at Norge oppfattes som troverdig
alliert både militært og økonomisk ved å opptre
aktivt og utadrettet. [FMO]
7. Følg opp NATO-landenes satsing
på å transformere sine militære styrker
gjennom aktiv deltakelse i felles forsvarsplanlegging og utvikling
av den integrerte militære struktur. [FD/FMO]
8. Delta med relevante norske styrker i
Nato Response Force (NRF). [FMO]
9. Legg forholdene til rette for videreutvikling
av alliert trening i Norge, herunder ved Regionfelt Østlandet
og Hærens taktiske treningssenter i.f.m. simulatortrening. [FMO]
Strategisk mål: Etablere
et bærekraftig, alliansetilpasset og oppgavebasert forsvar
(L2)
Konkretisering av målet:
Følgende legges til grunn for Forsvarets
utvikling: Forsvaret skal utvikles som et moderne, fleksibelt og alliansetilpasset
sikkerhetspolitisk virkemiddel, der det tilstrebes balanse mellom
Forsvarets oppgaver, struktur og ressurstilgang. Virksomheten skal
baseres på et nært samarbeid med relevante sivile
myndigheter, og på en verneplikt som praktiseres i tråd
med Forsvarets behov. Fokus skal være på å fremme
norske interesser, gjennom å håndtere et bredt
spekter av utfordringer både nasjonalt og internasjonalt.
En rekke av Forsvarets oppgaver må i
størst mulig grad også kunne løses nasjonalt.
Norske styrker bør selv kunne fylle dette behovet, i utgangspunktet
uten alliert medvirkning (I):
– å sikre
et nasjonalt beslutningsgrunnlag gjennom tidsmessig overvåkning
og etterretning
– å håndheve
norsk suverenitet
– å ivareta norsk myndighetsutøvelse
på avgrensede områder
– å forebygge og håndtere
episoder og sikkerhetspolitiske kriser i Norge og norske områder.
De mest krevende oppgavene knyttet til forsvaret
av Norge og NATO, samt oppgaver relatert til internasjonalt stabiliserende
og fredsskapende arbeid, må Forsvaret løse i samarbeid
med andre (II):
– å bidra
til kollektivt forsvar av Norge og øvrige deler av NATO
mot trusler, anslag og angrep, inkludert bruk av masseødeleggelsesvåpen
– å bidra til flernasjonal
krisehåndtering, herunder flernasjonale fredsoperasjoner.
Forsvarets må også bidra til å løse
oppgaver der andre myndigheter har primæransvaret. Disse
oppgavene skal ikke være dimensjonerende for Forsvarets innretning,
og må derfor i hovedsak løses med de kapasiteter
og den kompetanse som er tilgjengelig med basis i evnen til å løse
oppgavene som er beskrevet over (III):
De to første kategoriene (I) og (II)
skal - som en balansert helhet - være styrende for Forsvarets
strukturutvikling. Dette innebærer at de nasjonale og internasjonale
oppgavene ikke står i et motsetnings- eller konkurranseforhold,
men tvert imot utfyller hverandre slik at det skapes gjensidig forsterkende
synergier i Forsvarets virksomhet. Forsvarets kapasiteter skal i hovedsak
kunne brukes både hjemme og ute, og i prinsippet vil det
ikke eksistere noe skille mellom personell/kapasiteter
for henholdsvis nasjonale og internasjonale oppdrag. Forsvaret skal
være i stand til å operere effektivt sammen med
allierte styrker hjemme og ute, og evne å bidra aktivt
til hele spektret av NATOs oppgaver samt operasjoner i regi av FN.
Andre oppgaver (III) skal ikke i seg selv være
dimensjonerende for styrkestrukturen, men løses i den grad det
er mulig innenfor gitte økonomiske rammer med den strukturen
som etableres for å ivareta de to første kategoriene
av oppgaver. Imidlertid må territorialforsvarets innretning,
utrustning og trening legge tilstrekkelig vekt på evnen
til å bidra til norsk samfunnssikkerhet, innenfor rammen
av dagens ressursnivå til beredskap og planlegging på dette
felt.
Troverdig evne til å ivareta ovenstående
oppgavespekter krever relevante og hurtig tilgjengelige operative militære
kapasiteter som er i stand til å operere effektivt sammen.
NATO-landenes satsing på å transformere sine militære
styrker gjennom felles forsvarsplanlegging og den integrerte militære
struktur, spiller her en avgjørende rolle. Dette vil også være
avgjørende for utviklingen av det norske forsvaret, og
bidra til å styrke Forsvarets evne til å trygge
norsk sikkerhet.
Forsvarets kapasiteter skal i større
grad ha høy reaksjonsevne, være tilgjengelige,
fleksible og deployerbare, samt kunne operere effektivt alene og
sammen med styrker fra allierte land, hjemme og ute.
Styringsparametere:
Andel av strukturen som tilfredsstiller de operative krav.
Strategiske initiativ:
1. Etablér
enheter og avdelinger med reaksjonsevne, tilgjengelighet og strategisk
deployerbarhet i tråd med de fastsatte beredskapsmessige
og operative krav (nasjonalt/NATO), og slik at kapasitetene
kan brukes både nasjonalt og internasjonalt. [FMO]
2. Levér Forsvarets kapasiteter
i tråd med beskrivelsen gitt I 2. [FMO]
Strategisk mål: Et
kostnadseffektivt forsvar i langsiktig økonomisk balanse
med maksimalt 17,7 mrd. 2004-kroner til drift (Ø1)
Konkretisering av målet:
Forsvaret skal redusere driftsutgiftene og gjennomføre
innsparingstiltak for å tilpasse seg et driftsnivå som i
2008 ligger 0,9 mrd. kr lavere enn 2004-nivået, dvs, på 17,7
mrd. 2004-kroner eksklusive internasjonale operasjoner og omstillingstiltak.
Dette anses å være nødvendig for å sikre
en høy materiellinvesteringsandel som skal sikre strukturell
fornyelse. Samtidig er det nødvendig å overføre
driftsmidler fra logistikk- og støttevirksomheten til operativ
virksomhet. Dette er avgjørende for å sikre en
forsvarsstruktur som er i balanse også i et lengre tidsperspektiv.
Det underliggende presset fra drift og investeringer stiller store
krav til en mer kostnadseffektiv ressursanvendelse i Forsvaret.
Styringsparametere:
– Forholdet
drift versus investering ift målsetting.
– Driftsbanen for FMO per år
fordelt på følgende undergrupper (resultatindikator):
Lønnskostnader - Omstillingskostnader - Personellkostnader
- Materiellkostnader - EBA - kostnader til og med 2008 (resultatkrav)
ift. Målsetting.
– Driftsutgiftsandel av totalbudsjettet
- utvikling driftsbudsjettet internt ift målsetting.
– Utvikling av ressursbruken og årsverk
i støttevirksomhet versus operativ virksomhet i løpet
av perioden 1. januar 2005-31. desember 2008 ift. Målsetting.
– Avhendingsstatus EBA og materiell
– Driftskostnadsvekst brutt opp
på personell, varer og tjenester
Strategiske initiativ:
3. Gjennomfør
konkrete tiltak beskrevet i kapitlene 4 til 7 for å begrense
driftsutgiftene til 17,7 mrd. kr i 2008. [FMO]
4. Bring antall årsverk i FMO
ned til maksimalt 15 300 innen utgangen av 2006 og foreta videre
tilpasning ned til anslagsvis 15 000 årsverk innen utgangen
av 2008 (korrigeringer av årsverkmålet vil måtte
foretas som følge av endringer i FLO). [FMO]
5. Hold samlede utgifter til drift av logistikk-
og støttevirksomheten innenfor maksimalt 7,7 mrd. kr. Samlede
personellutgifter skal ved slutten av perioden ikke overstige 11,6
mrd. kr for Forsvaret ekskl. operasjonsrelaterte merutgifter til
internasjonale operasjoner. [FMO]
6. Utranger materiell og utrustning som
ikke skal benyttes i ny struktur og forestå avhending snarest mulig
og senest innen 1. juli 2005 iht. strukturutviklingsplan
og materiellplan. [FMO]
7. Utranger minst 0,5 mill, kvm. EBA (til
3,5 mill. kvm.), og utranger minst 1,6 mill. kvm. snarest og senest
innen 31. desember 2008. [FMO]
8. Reduser EBA-kostnadene (i tillegg til
punkt 5) ytterligere. FB skal søke å redusere
kostnadene utover det skisserte minimum (20% reduksjoner innen
utgangen av 2006 og ytterligere 10% innen utgangen av 2008). [FB]
9. Effektiviser støttefunksjonene
ved FFI ved å redusere kostnader med minimum 30 mill. kr
snarest og senest innen 31. desember 2006 i forhold til omsetningen
i 2002, og bring indirekte kostnader knyttet til timeprisen ved
FFI ned mot samme nivå som andre sammenlignbare forskningsinstitusjoner
innen samme frist. [FFI]
10. Utvikle et kostnadseffektivt NSM innenfor
gifte budsjettrammer bl.a. med dokumentert økt utnyttelse
av brukerfinansiering [NSM]
11. Gjennomgå lønnssystemet
i Forsvaret med sikte på forenklinger. [FD/FMO]
Strategisk mål: Frigjorte
ressurser omsatt til operativ virksomhet og investeringer (Ø2).
Konkretisering av målet:
Styrking av den operative virksomheten og Forsvarets
investeringer står sentralt i moderniseringen, og betinger
en målrettet overføring av ressurser fra logistikk-
og støttevirksomheten. Styrkingen av den operativ virksomheten
foregår i betydelig grad gjennom å øke
personellets gripbarhet, øke antall avdelingsbefal i forhold
til yrkesbefal og oppbemanning av vervede, spesielt i Hæren. øving,
beredskap og operasjoner må ses i sammenheng, og balanseres
opp mot de operative krav og målet om å dreie
Forsvaret i retning av økt gripbarhet og deployerbarhet
nasjonalt og internasjonalt. Investeringsandelen av totalbudsjettet
skal økes.
Styringsparametere: Avvik
fra budsjettandeler til hhv. operativ virksomhet og materiellinvesteringer.
Strategiske initiativ:
12. Overfør
frigjorte midler, minimum 2 mrd. kr, fra omstillings- og effektiviseringstiltak
innenfor logistikk- og støttevirksomhet til operativ virksomhet
og materiellinvesteringer bl a. ved å gjennomføre
konkrete tiltak beskrevet i kapittel 4. [FMO]
13. Planlegg og gjennomfør materiellfremskaffelser innenfor
en maksimal ressurstildeling på 34 mrd. kr i perioden.
Etablere tydelige prioriteringer for å håndtere
lavere ressurstildelinger. [FD/FMO]
14. Øk anvendelse av simulatortrening
ved øvings og treningsvirksomhet for å øke
kvaliteten, samt å redusere behovet for øvingsdøgn
og vedlikehold av materiellet. [FMO]
Strategisk mål: Effektivisere
logistikk- og støttevirksomheten med en innsparing på minimum
2 mrd. 2004-kroner på drift (I 1)
Konkretisering av målet:
Forsvaret skal effektivisere, rasjonalisere,
omorganisere og tilpasse logistikk- og støttevirksomheten
og utdannings- og kompetansedelen av styrkeproduksjonen, og derved
dreie ressursinnsatsen over mot operativ virksomhet og materiellinvesteringer.
For å øke tilgjengeligheten og relevansen på støtten
til den operative virksomheten, skal det innføres et nytt logistikk-
og støttekonsept, etableres mer effektive modeller for
styrkeproduksjon, og foretas ytterligere tilpasninger i basestrukturen.
Dette skal i sum gi en betydelig mer effektiv logistikk- og støttestruktur,
I denne forbindelse er ytterligere tiltak knyttet til omleggingen
av FLO av særlig betydning hvor minst 600 mill. kr skal
frigjøres i FLO i forhold til de mål som er angitt
i Presiseringer, endringer og tillegg nr. 1/2004 til IVB
for gjennomføringsåret 2004 - FLO. Innsparingen på minimum
2 mrd. 2004-kr relaterer seg til summen av alle innsparingstiltakene
ved full effekt.
Styringsparametere:
– Årsverkreduksjoner
minimum ned til gitte rammer, men evt. mer om nødvendig
for å nå innsparingsmål
– Andel administrative årsverk
vs årsverk i produksjon.
– Produktivitetsutvikling for
viktige "produksjonsområder", som for eksempel utnyttelsesgrad, kostnad
per vedlikeholdstime (for gitte tjenester).
– Kundetilfredshet, kriterier
for hva som er "godt nok".
Strategiske initiativ:
15. Effektiviser FLO
for å oppnå årlige, reelle innsparinger
på minimum 15 % i forhold til et alternativ uten
omlegging, dvs. driftsreduksjoner samlet sett på minimum
600 mill. kr årlig, inkludert de samlede driftsreduksjoner
tilknyttet RSF. [FMO]
16. Gjennomfør omstillings- og
effektiviseringstiltak i FMO, ved FFI, i FB og NSM som angitt i
kapitlene 4, 5, 6 og 7. [FMO, FB, FFI, NSM]
17. Gjennomgå kundebehov med tanke
på å identifisere områder hvor leveranser
kan reduseres til et "godt nok" nivå, særlig innenfor
logistikk- og støttevirksomheten. [FMO]
Strategisk mål: Frembringe
en anvendbar og relevant forsvarsstruktur (I-2)
Konkretisering av målet:
Forsvaret skal utvikles i henhold til målstruktur
2008 som angitt i tabell nedenfor:
FELLES | LAND | SJØ | LUFT |
Nasjonal kommandostruktur: - FOHK - LDKN - 13 x HV-distrikter Etterretningstjenesten Spesialstyrker Luftbåren bakkeovervåkning (Allinace
Ground Suveillance, AGS) Fellesprosjekt i NATO. HV: 50 999 + 33
000 (reserve) Organiseres
i: - Innsatsstyrker -
Forsterkningsstyrker - Oppfølgingsstyrker Se også land, sjø, luft Kapasitet for informasjonsoperasjoner Fleksible sanitetsmoduler ARBC-vern (atom, radiologisk, biologisk,
kjemisk): - Kjemisk analyselab Eksplosivryddeenhet
(EOD-enhet) Felles
KKIS enhet
(kommando-, kontroll-
og informasjonssystemer) Sivil/militær
koordineringsenhet (CIMIC-enhet) Deployerbar logistikkstøtte 2x mobiliseringsbataljoner vertslandsstøtte
under FOHK (Logistikkstøtte allierte forsterkninger) Strategisk sjøtransport,
fellesprosjekt i NATO basert på beredskapskontrakter med
sivile rederier, samt nasjonal beredskapskontrakt | 1 x Mekanisert infanteribrigade
(Brigade Nord) - 1 x mekanisert
infanteribataljon
(Telemarkbataljon,
del av Brig N) - ARBC-søke og
rensekapasitet 1x
Mekanisert infanteribrigade (mob -
Brigade 6) 1x Taktisk
mobil
landkommando
(6. divisjonskommando) Divisjon/korps-
avdelinger: - ISTAR enhet -
Transport-enhet - Drivstoff-enhet - Maskin- og konstruksjonsenhet - Bro- og oversettings-
enhet kp Hærens
jegerkommando (Landheimevern) Grensevakt HM Kongens Garde | 5 x Fridtjof Nansen
klasse fregatter
(under infasing) 6
x Skjold klasse fartøyer (under innfasing)
(Hauk-klasse under
utfasing) 6 x Ula
klasse under-
vannsbåter Minerydding: - 6x fartøy Oksøy/Alta klasse
minejakt og
minesveip - Minedykker-
kommando med støttefartøy (KNM Tyr) Kystjegerkommando (ISTAR-enhet) Marinejegerkommando Taktisk maritim kommando
(CNOTG) Logistikk/
støttekapasitet (leie/eie/lease) (Sjøheimevern) Kystvakt: - 1x Svalbard klasse -
3x Nordkapp klasse Innleide
KV-fartøy - 7 x havgående
fartøy Indre
Kystvakt - Inntil 10x innleide
fartøy | 48 (+9) x F-16
Kampfly Luftovervåkning
og Stridsledelse (LOS): - ARS Sørreisa - ARS Mågerø AWACS Strategisk lufttransport/luft-til-luft
tanking: Felles prosjekter i NATO, evt. eget
beredskapskontraktsregime Maritime
overvåkningsfly - 4x P3C Orion - 2x P3N Orien EK-fly - 2 + 1
x DA20 Jet Falcon Transportfly: - 4-6 x C-130 /leie/eie/lease UAV-kapasitet (ISTAR-enhet) Luftvern (NASAMS): - 1 deployerbart batteri -
1 mob batteri (Luftheimevern) Luftving for spesial-
styrkene (6x Bell helikoptre) 12x Bell transport-
helikoptre 6 x NH
90 fregattheliloptre 12x
Sea King redningshelilkoptre 8 x NH-90 KV-helikoptre Deployerbare basestøtte |
Klartid og tilgjengelighet både nasjonalt
og internasjonalt for de enkelte strukturelementer vil bli angitt
i eget plangrunnlag.
Styringsparametere:
– Avvik
fra fastlagt ambisjonsnivå mht, strategisk deployeringsevne
– Avvik fra operative krav
– Avvik fra materiellinvesterings-
og avhendingsplan
Strategiske initiativ:
18. Gjennomfør
konkrete tiltak beskrevet i kapittel 4 for å realisere
ny forsvarsstruktur. [FMO]
19. Tilpass øvingsvirksomheten
til nye krav og målsettinger som følge av omleggingen
av Forsvaret og innføringen av alliansens nye kommando-
og styrkestruktur, og som bidrag til transformasjon av Forsvarets
militære kapasiteter [FMO]
Strategisk mål: Utvikle
effektive ledelses- og kommandoprosesser (I 3)
Konkretisering av målet:
Ledelses- og kommandoprosessene utvikles i tråd med
de prinsipper som legges til grunn for utvikling mot et nettverksbasert
forsvar (NBF).
De nasjonale ledelses- og kommandoprosessene (FD,
FST og FOL) skal tilpasses innenfor 650 årsverk. I tillegg
ska det foretas en reduksjon av nasjonale årsverk i utenlandsstillinger.
Sikre innføring av et integrert forvaltningssystem (FIF)
i forsvarssektoren på en slik måte at det blir
et viktig bidrag for å sikre en effektiv ressursstyring.
Herunder skal det søkes å foreta organisatoriske
forenklinger og forbedringer som er uavhengige av systeminvesteringer
før system designes.
Styringsparametere:
Totalt antall årsverk i nasjonale ledelses-
og kommandoprosesser (FD, FST, FOL) inkl, utlandet.
Strategiske initiativ:
20. Gjennomfør
tiltak beskrevet i kapittel 4. [FMO]
21. Bidra til å utvikle et helhetlig
konsept for overvåkning. [FD, FMO]
22. Foreta en gjennomgang av mobiliseringssystemet. [FD,
FMO]
Strategisk mål: Utvikle
bedre strategisk styring av kapasitetsfremskaffelsene (I 4)
Konkretisering av målet:
Det skal iverksettes en bedre strategisk styring
av Forsvarets fremskaffelse av kapasiteter. Dette er nærmere
beskrevet i det nye konseptet for investeringsstyring. Investeringsstyringen
skal gjennomføres på en måte som sikrer
at Forsvaret totalt sett får dekket sine kapasitetsbehov
ut fra helhetlige vurderinger tilpasset foreliggende rammer. Samlede
operative behov skal tilfredsstilles raskere og bedre enn i dag.
Norge må legge betydelig vekt på hvilke valg våre
nære allierte gjør angående forsvarsinvesteringer
og de krav NATO stiller til interoperabilitet. Valg av felles og
enhetlige plattformer på tvers av landegrensene vil både øke interoperabiliteten
og bidra til en kostnadseffektiv logistikkunderstøttelse
i samarbeid med andre nasjoner, spesielt landene som omfattes av
Nordsjøstrategien (jf. strategisk mål nr. L1 foran).
Dette skal skje gjennom å styrke styringsprosessene for å anskaffe,
eller på annen måte sørge for tilgang
til, prioritert materiell. Det vil bli lagt økt vekt på strategisk
styring av de tidlige faser av investeringsvirksomheten. Materiell
skal vurderes i et levetidsperspektiv (LCC) før beslutning
om fremskaffelsesløsning treffes, og det skal - for det
alternativ som velges - utarbeides retningslinjer for bruk i tråd
med planlagt bruksmønster, samt parametere for å følge
opp utvikling av kostnader iht. LCC-perspektivet. Det skal i samme
fase legges økt vekt på alternative anskaffelser
ift. tradisjonelt kjøp og utvikling, blant annet OPP-løsninger
og bruktkjøp. I fremtiden skal Norge i hovedsak foreta
større materiellanskaffelser sammen med andre land. De næringspolitiske
aspektene ved Forsvarets virksomhet, og den tilnærming
som legges til grunn for Forsvarets materiellanskaffelser, skal
ha som formål å bygge opp under den videre utviklingen
av Forsvaret.
Styringsparametere:
Strategiske initiativ:
23. Samtlige etater
skal understøtte departementet for å sikre at
intensjonene med det nye konseptet for fremskaffelse av kapasiteter
som trådte i kraft 15. juli 2004 realiseres snarest mulig. [FMO,
FB, FFI, NSM]
Strategisk mål: En
personellstruktur med rett kompetanse til rett sted og rett tid
- raskere og mer effektivt enn før (M 1).
Konkretisering av målet:
Forsvaret er avhengig av et høyt motivert
og kompetent personell for å løse Forsvarets oppgaver.
Personellstrukturen skal videreutvikles ved bl.a. implementering
av den nye befalsordningen. Målet er å etablere en
aldersstruktur og kompetanseprofil mer i tråd med Forsvarets
behov, både frem mot 2008 og på lengre sikt, og
gjennom dette bidra til å styrke kompetansen på det
lavere nivå i Forsvarets organisasjon. Dette innebærer
krav og oppfølging ift riktig antall årsverk, kontroll
over veksten i personellutgiftene, rett kompetanse på rett plass, riktig
antall personer på hvert gradsnivå og
en riktig alderssammensetning av befalskorpset.
Hensikten er i tillegg å gjøre dette på en
mer kostnadseffektiv måte enn tidligere. Mer konkret innebærer
dette en oppbemanning av avdelingsbefal for å dekke kompetansebehovet
på grunnplanet Forsvaret, og en reduksjon av produksjonen
av yrkesoffiserer for å skape det nødvendige rom
for dette, og raskere kunne etablere en hensiktsmessig alders- og kompetanseprofil.
Reserveoffiser skal utnyttes som ressurs, også i internasjonale
operasjoner, herunder for å bidra til at utholdenheten
i den operative strukturen sikres.
Utdanningsordningen i Forsvaret skal endres
i retning av et system som er vesentlig mer fleksibelt, og kompatibelt
med sivile utdanningsløp. Utdanningsvirksomheten skal fortsatt
effektiviseres, og i de tilfeller der det eksisterer sivile tilbud
som dekker Forsvarets behov like effektivt, skal det kjøpes utdanningspakker
fra disse. Et overordnet mål er å sikre rett type
utdanning på rett tidspunkt i karrieren. Utdanningsordningen
skal endres slik at fravær og avbrudd fra aktiv tjeneste
reduseres, samtidig som Forsvarets behov både for generell
og fagspesifikk kompetanse dekkes. Dette innebærer at:
(i) prinsippet om behovsinitiert utdanning skal være det
overordnede prinsipp for tilbud om, og gjennomføring av,
utdanning; (ii) utdanningsordningen og utdanningsmodellene skal
gjøres fleksible slik at Forsvaret har et bredest mulig
grunnlag å dekke kompetansebehov på, bl.a. gjennom
modulbasering; og (iii) stillingsspesifikk kompetanse skal i utstrakt
grad søkes tilført gjennom "on the job training"
og kortere fagspesifikke kurs.
Utdanningen ved befalsskolene, krigsskolene
og stabsskolen skal moderniseres. Befalsskolene beholdes som institusjoner
og utvikles til et toårig utdanningsløp tett integrert
i de grenvise operative miljøene. Krigsskolene skal videreutvikles
til et utdanningsløp som skal gi en sivilt godkjent bachelor-grad
innenfor sentrale militære fagområder. Stabsskolen
skal videreutvikles til en høyere akademisk militær
stabsutdanning på masternivå. Forsvarets utdanningsmiljøer skal
fokusere mot fagområder som er direkte relatert til Forsvarets
primærvirksomhet: Planlegging, ledelse og understøttelse
av militære operasjoner, samt kostnads-effektiv drift,
forsvarlig styring og utvikling av den militære organisasjon.
Utdanningssystemet skal være fleksibelt og levere helhetlige
utdanningsprogrammer basert på utdanningspakker levert
fra så vel sivile som militære utdanningsmiljøer.
Forsvarets egne utdanningsmiljøer skal preges av høy
kvalitet og avgrenses til militært spesifikke kompetanseområder,
med spesiell fokus på anvendelse av militærmakt
og planlegging, ledelse og understøttelse av militære
operasjoner.
Verneplikten skal fortsatt være en
bærebjelke for rekruttering av soldater til Forsvaret.
Forsvarets operative behov skal være styrende for antall
vernepliktige. Som bidrag til å styrke verneplikten som
bærebjelke i Forsvaret skal sesjonsordningen utvikles til å bli
et bedre rekrutterings- og seleksjonsverktøy som virkemiddel til å få tilgang
til de best egnede og motiverte ungdommene. Samtidig må forholdene
legges til rette for å sikre rekruttering av de vervede
som er best skikket for Forsvaret.
Kvinneandelen i Forsvaret skal økes.
Det er en målsetting å oppnå totalt 15 % kvinner
i Forsvaret i løpet av perioden. Jenter innkalles til sesjon.
Det skal ikke brukes sanksjonsmidler overfor de jenter som ikke møter
til sesjon. Videre er det et mål å ha en kvinneandel
på 25% ved befalsskolene. Ytterligere tiltak må innarbeides
i FSJs handlingsplan for økt kvinneandel i Forsvaret som
utarbeides i løpet av 2004.
De endringer som skal gjennomføres
i befals- og utdanningsordningen er kritiske for å oppnå transformasjon.
Kreativitet, endringsvilje og -evne, i kombinasjon med solid faglig
kompetanse, skal være sentrale kvaliteter hos ansatte i
Forsvaret.
Styringsparametere: Alders-/gradsstruktur,
antall årsverk totalt, antall avdelingsbefal, antall høyere
offiserer, gradsstruktur, antall kvinner, antall vervede, antall
vervepliktige, nye utdanningsordninger etablert.
Strategiske initiativ:
24. Etabler ny OPL innen
utgangen av 2005. [FMO]
25. Innfør ny befalsordning [FMO]
26. Praktiser verneplikten i tråd
med Forsvarets behov og innfør kvinnelig sesjon. [FMO]
27. Etabler ny ordning for vervede herunder
en strategi for rekruttering av de best skikkede. [FD/FMO]
28. Etabler ny utdanningsordning, og gjennomføre organisatoriske
tiltak som beskrevet i kapittel 4. [FMO]
Strategisk mål: En
organisasjonskultur preget av ansvarlighet, læringsevne
og endringsvilje (M 2)
Konkretisering av målet:
Forsvaret er og skal være en organisasjon
som representerer ansvarlighet, læringsevne og -vilje samt endringsevne
og -vilje. Organisasjonen må gjenspeile dette i normer
for adferd, verdier og aksepterte målsetninger Læringsvillighet
og endringsevne må ses i nær sammenheng med, og
er en forutsetning for den videreførte modernisering av
Forsvaret. Toleranse og respekt for mennesket er grunnleggende verdier
for å sikre at Forsvaret anses som inkluderende og gir
tilhørighet for alle ansatte og vernepliktige.
Den enkeltes evne og vilje til å følge
opp de tiltak som fremgår av dette iverksettingsbrevet,
og det personlige ansvar som utvises i så måte,
skal være det sentrale kriterium for lederutvelgelse og
karrieremønstre generelt i Forsvaret i årene som
kommer.
Det vises til "Etiske grunnregler for FD og
Forsvaret" samt "Forsvarssjefens verdigrunnlag for Forsvaret".
Styringsparametere:
Strategiske initiativ [Ansvar:
FD, FMO, FB, FFI, NSM]:
29. Videreutvikle en
organisasjonskultur som motiverer til endringsvillighet, ansvarsbevissthet. og
personlig initiativ, samt vektlegger fellesverdier og et fellesoperativ
perspektiv.
30. Etablér klare ansvarsforhold
for gjennomføring av pålagt virksomhet.
31. Gjennomfør omstillingstiltakene
med åpenhet og god kommunikasjon.
32. Legg avgjørende vekt på ledernes
evne til å ivareta arbeidsgiverrollen.
33. Gjør ansvar reelt gjeldende
- faglig dyktighet, lederegenskaper, evne til å motivere
andre, utvist endringsevne, ansvarlighet og evne til nå fastsatte mål
er viktige kriterier ved utvelgelse av personell til lederstillinger/opprykk.
Strategisk mål: Informasjonssystemer
som bidrar til effektivisering og transformasjon (M 3)
Konkretisering av målet:
En mer rasjonell styring og forvaltning står
sentralt i Forsvarets utvikling frem mot 2008. Effektive informasjonssystemer
skal bedre styringen og ledelsen av operativ virksomhet, effektivisere
ressursstyringen av hele Forsvarets virksomhet, og være
et sentralt virkemiddel i transformasjonen av Forsvaret mot NBF.
Ved å innføre et felles integrert
forvaltningssystem med fokus på styring og kontroll av
personell-, materiell- og økonomifunksjoner skal betydelige
besparelser oppnås. Det bør søkes å foreta
organisatoriske forenklinger og forbedringer som er uavhengige av
systeminvesteringer før system designes.
Styringsparametere: Gevinstrealisering,
konkretisert og periodisert
Strategiske initiativ:
34. Reduser og samordne
type og antall informasjons- og kommunikasjonsløsninger
både innenfor og på tvers av ulike graderingsnivåer
bl.a. med vekt på kostnadsreduksjoner. [FMO]
35. Innfør ny informasjonsteknologi
som skal gi betydelige driftsbesparelser og samtidig bedret understøttelse
av planlegging og gjennomføring av Forsvarets virksomhet,
herunder strategisk ledelse og styring. [FMO]
36. Etablér et program for utvikling
av et nettverkbasert forsvar. [FD]
37. Videreutvikle Forsvarets regnskapshåndtering
og de systemer og prosesser som understøtter god regnskapsskikk. [FMO]
38. Høyne kvaliteten i gjennomføringen
av forvaltningsoppgavene knyttet til anskaffelser, lager, økonomi
og lønn på alle nivåer i Forsvaret, og
at denne er i samsvar med gjeldende regelverk og i tråd
med god regnskapsskikk. [FMO]
I det følgende gis tilleggsoppdrag,
føringer og nærmere beskrivelse av tiltak/oppdrag
innenfor de enkelte hovedområder, særlig de organisatoriske,
som FMO har ansvar for. Oppdragene må sees i sammenheng med
plangrunnlaget beskrevet i egne vedlegg.
Stortingets vedtak innebærer at alle
organisatoriske tiltak skal være gjennomført innen
31. desember 2008, men departementet tar sikte på en hurtigst
mulig implementering for å skape økonomisk grunnlag
for den videre modernisering av Forsvaret frem mot 2008. Dette iverksettingsbrevet
er også basert på det. Departementet legger derfor
opp til at de rent organisatoriske tiltak som beskrives i dette
kapittel, og som det ikke er angitt konkret tidsfrist for, gjennomføres
tidligst mulig i perioden. Forsvarssjefen bes komme tilbake innen
1. desember 2004 med forslag til konkrete tidsfrister for planlagt
gjennomføring av de enkelte tiltak. Tidsfristene må tilfredsstille
de økonomiske forutsetningene for langtidsplanen og forsvarsbudsjettet
for 2005.
Departementet har som førsteprioritet å nå innsparingsmålene
for perioden 2002-2005, jf. punkt 2.2, med frist 31. desember 2005.
Særlig er det avgjørende at Stortingets forutsatte
nedbemanningsmål på netto 5 000 årsverk
nås. Dette betyr at totalt antall ansatte i FMO maksimalt
utgjør 16 200 årsverk, inkludert evt. overtallige,
innen utgangen av 2005. Departementet vektlegger deretter at bemanningstallet
på maksimalt 15 300 årsverk for 2005-2008 kan
nås så tidlig som mulig, jf. St.prp. nr. 42 (2003-2004),
pkt 8.2: "Bl.a. gjelder dette målet om at FMO skal bestå av
maksimalt 15 300 årsverk ved utgangen av 2005". Nedbemanningen
av overtallige ift 15 300 årsverk skal være fullført innen
utgangen av 2006.
a) Legg ned Landsdelskommando Sør-Norge
i Trondheim (LDKS).
b) Ytterligere endringer i Forsvarets øverste
ledelse vil bli operasjonalisert i forbindelse med justeringer av strategisk
ledelse knyttet til innflytingen i nytt ledelsesbygg.
c) Midlertidig tilsatte i internasjonale operasjoner, uten
tilsettingsforhold til Forsvaret etter endt oppdrag holdes utenfor
rammen.
For å styrke Forsvarets operative ressurser
og miljøer innenfor informasjons- og kommunikasjonsteknologi, etableres
kompetansesenter for kommando-, kontroll- og informasjonssystemer,
herunder en integrert operativ KKIS-enhet. Enheten skal støtte
deployeringen av norske styrker nasjonalt og internasjonalt. Den
vil ivareta deployering, etablering, drift, overvåkning
og beskyttelse av IKT-løsninger. I tillegg etableres en
"Co Nettverks Operasjoner" (CNO)-enhet med en begrenset kapasitet
for påvirkning av motstanderens militære informasjon
og systemer. Det er avgjørende at alle forsvarsgrener besetter
viktige stillinger i den integrerte KKIS enheten, og at det er tett
kontakt med de grenvise KKIS-mlljøer.
Overlappende 14C1S-kompetanse skal ikke videreføres
eller etableres.
a) Strukturer operativ KKIS-enhet for å støtte
operative leveranser, herunder:
– KKIS-enheten
skal kunne støtte de fleste typer styrker (alle forsvarsgrener)
f.eks. bataljoner, UAV-er, NASAMS, ISTAR, transportfly, KJK, MTB-er
og logbaser.
– Ett konti bidrag med en bataljonsstørrelse
over noen år, og samtidig kunne støtte én
stor deployering og én til to mindre deployeringer.
– Dersom enhetene over ikke er
deployert, kunne støtte inntil to store deployeringer på kort
varsel (f.eks. en bataljonsenhet, MTB-enhet og en kampflyskvadron)
og samtidig kunne støtte deployeringen av én til
to enheter, f. eks. én brigadeledelse og ett transportfly,
på lav beredskap for lavintensitetsoperasjoner.
– FLO har ansvaret for å understøtte
operativ KKIS med nødvendig transport- og logistikkapasitet
og må budsjettere for dette. Understøttelsesomfanget må vurderes
nøye i forhold til kostnadene.
– Enheter som tidligere har vært
satt inn, vil normalt trenge minimum 12 mnd. i Norge for restituering, trening
og oppøving før de igjen kan settes inn.
b) Etablér en operativ KKIS-enhet som
skal støtte militære operasjoner i inn- og utland
med konmunikasjonstjenester, KKIS og andre IKT-tjenester. Ved deployering
skal kostnadseffektivitet være avgjørende, dvs,
det skal ikke deployeres større enhet enn strengt nødvendig.
c) Etablér en enhet for "Computer Nettverks
Operasjoner" (CNO) som inngår i den samlede kapasiteten
for militære informasjonsoperasjoner.
d) Etablér et kompetansesenter for
Kommando-, kontroll, og informasjonssystemer (KKIS) med ledelse fra
alle forsvarsgrener og hovedvirksomhet som en reell "joint enhet"
lokalisert til Jørstadmoen. Det må være
en hensiktsmessig bemanning, inkludert lederstillinger, fra alle
forsvarsgrenene. Hovedvirksomheten lokaliseres ved Jørstadmoen
med filialer ved forsvarsgrenenes kompetansesentra (Tradok, LUKS, KNM
Tordenskjold og HVSK). Filialene skal støtte de grenvise
kompetanse- og utviklingsmiljøene med KKIS-kompetanse.
e) Etablér i tillegg en enhet innenfor
CNO. Enheten styrkeproduseres av kompetansesenteret for KKIS, og etableres
i Oslo-området.
f) Etablér en interimsorganisasjon
for kompetansesenteret KKIS snarest og senest innen 31. desember 2004.
g) Vurder overføring av ytterligere
oppgaver og stillinger fra FLO i forbindelse med drift av operativ
KKIS innen utgangen av 2005.
FKL skal være et felles kompetansesenter
innenfor logistikk, eksplosivrydding, MP-, hunde- og ARBC-tjeneste.
Dette betinger at alle forsvarsgrener er tilstrekkelig representert.
Kompetansesenteret med sine underavdelinger vil også utgjøre
en styrkebrønn for å understøtte operative
enheters deployering og drift når deployert, samt kunne
stille dedikerte kapasiteter nasjonalt/internasjonalt.
De operative leveranser skal organiseres slik at de gir en kontinuerlig
høy operativ evne uten vesentlig behov for innkalling av
kontraktspersonell. Formålet med etableringen av et felles kompetansesenter
er å bidra til kostnadseffektiv styrkeproduksjon for Forsvaret,
og å styrke kvalitet og tilgjengelighet på kapasiteter
til den operative strukturen.
h) Styrkeprodusér enheter innenfor
militærpoliti, transportkontroll, transport, drivstoff,
vannrensning, EOD og ett kjemisk analyselaboratorium.
i) Etablér Forsvarets kompetansesenter
for logistikk (FKL) lokalisert på base Sessvollmoen, Det
må være en hensiktsmessig bemanning, inkludert
lederstillinger, fra alle forsvarsgrenene, FKL etableres med følgende
underavdelinger:
– Forsvarets
logistikkskole inkludert Forsvarets våpentekniske befalsskole
og restvirksomhet overført fra Forsvarets forvaltningsskole.
– Transportavdeling inkludert
Forsvarets kompetansesenter for vognføreropplæring
og Transportkompani.
– MP-avdeling, inkludert Forsvarets
Militærpolitiskole
– Forsvarets ammunisjons- og EOD-skole
– Forsvarets ammunisjonsskole
nedlegges på Kjevik og oppgaver overføres FKL.
– Forsvarets hundeskole.
– Forsvarets ARBC-skole. Tidligere
stortingsvedtak om å flytte til base Østerdalen
er dermed opphevet.
– Administrativt støtte
i forbindelse med utklarering av personell til utenlandsoperasjoner,
se punkt k) (avvent inntil utredning er foretatt).
j) Styrkeproduksjons- og kompetanseansvar
– Avklar
ansvar og grensesnitt mellom FKL, FSS, FLO og tilsvarende miljøer
i forsvarsgrene slik at styrkeproduksjonen blir mest mulig kostnadseffektiv,
og at dublerend kapasiteter og kompetansemiljøer fjernes.
– Avklar ansvar og myndighet ift.
administrativt foresatt avdeling (AFA) for Forsvarets personell
i utenlandsoperasjoner med tilhørende grensesnitt mot FKL.
– Avvikle Forsvarets forvaltningsskoles
virksomhet i Halden.
– Hoveddelen av virksomheten avvikles
og/eller bortsettes. Gjenværende spesifikk militær
virksomhet knyttet til strategisk/operasjonelt nivå videreføres
ved Forsvarets stabsskole, evt. Sjøkrigsskolen i Bergen
som er spesialisert innenfor økonomi/administrasjon.
Gjenværende spesifikk militær virksomhet knyttet
til taktisk og praktisk nivå med fokus på operasjonsstøtte
og basedrift videreføres ved FKL.
k) Etabler en interimsorganisason for FKL snarest
og senest innen 31. desember 2004. Organisasjonen etableres med
grunnlag i Hærens avdelinger på Sessvollmoen, øvrige
avdelinger, funksjoner og stillinger som skal inngå i kompetansesenteret
overføres snarest mulig.
l) Videreutvikle og øk kapasiteten
til Forsvarets spesialstyrker.
m) Etabler én modulbasert ISTAR-enhet.
– Enheten
opprettes med basis i eksisterende E-bataljon i Hæren,
KJK i Sjøforsvaret og en nyopprettet UAV-avdeling i Luftforsvaret,
jf. egne beskrivelser under Hæren, Sjøforsvaret
og Luftforsvaret.
n) Etabler Forsvarets kompetansesenter EK med utgangspunkt
i dagens EK-miljø (FKEK) på Rygge, styrket med
personell fra alle forsvarsgrener.
o) Videreutvikle Forsvarets sanitet med fleksible sanitetsmoduler
tilpasset Forsvarets innretning, oppgaver og kapasiteter.
– Etabler
fleksible modulbaserte sanitetssystemer til støtte for
operasjoner nasjonalt og internasjonalt.
– Fokuser på utvikling
av felleskapasiteter innenfor sanitet, og da spesielt kapasiteter
over rolle 1-nivå for alle forsvarsgrener. Dette må også gjenspeiles
i rekruttering til ledelse og organisasjon.
– Viderefør og videreutvikle
en gripbar kirurgisk enhet.
p) Avslutt forberedelser knyttet til utviklingen
av en nasjonal militær satellittkapasitet.
q) Foreta en styrking og effektivisering av
Forsvarets sikkerhetsavdeling (FSA) ved at sikkerhetsmiljøene
i FMO samles i FSA.
– En mindre
enhet for informasjonssikkerhet, underlagt FSA, samlokaliseres med
KKIS-senteret på Jørstadmoen.
– Utred og eventuelt etabler en
hensiktsmessig lokal/regional sikkerhetstjeneste innenfor
en ramme på 80% av dagens fulltids sikkerhetsoffiserer
ute ved avdelingene.
r) Nedlegg FOKIV og viderefør virksomheten
ved FOHK og FSS/Akershus festning.
s) Overfør RSF-årsverk til
FLO, se punkt 4.7.
Det er en ambisjon innenfor planperioden at
alle Hærens enheter, med unntak av HMKG og grensevakten,
er deployerbare til operasjoner i inn- og utland, også ved
raske deployeringer til områder som ikke er tilgjengelige
sjøveien. De dimensjonerende operative leveranser for Hæren
utover HMKG og grensevakten, er én deployerbar brigade
(Brigade N) for alle typer operasjoner, nasjonalt og internasjonalt.
Brigaden omfatter bl.a. én mekanisert bataljonsstridsgruppe
som hurtig reaksjonsstyrke (HRS) og én bataljonsstridsgruppe
som reaksjons- og oppfølgingsstyrke (ROS). Videre skal
Hæren kunne levere én modulbasert ISTAR-enhet
for divisjons-/korpsnivå og én modulbasert
mobil taktisk landkommando (6. divisjonskommando). Prioritet skal
gis til hurtige reaksjonsstyrker og oppfølgingsstyrker
for beredskap og internasjonale operasjoner.
De operative leveranser skal organiseres slik
at de sikrer evne til nasjonal krisehåndtering til enhver
tid, også uten at det kalles inn kontraktspersonell i vesentlig
grad. Dimensjonerende for dette kravet er at Brigade N til enhver
tid skal ha tilgjengelig en bataljonsstridsgruppe (ROS) i tillegg
til HRS, der det stadig tjenestegjørende personellet har
minimum seks måneders tjeneste. Hærens styrkeproduksjons-
og kompetanse-struktur endres for å styrke den operative strukturen.
Det skal prioriteres å videre-utvikle de operative leveransene
til tilgjengelige, fleksible og (strategisk og taktisk) deployerbare
kapasiteter i perioden. Samtidig er det viktig i 2005-2008 å legge grunnlaget
for neste periode (2009-2014), hvor det planlegges for at materiellinvesteringer
til Hæren skal prioriteres.
a) Strukturer Hæren for å sikre
følgende operative leveranser:
– Kunne
deployere alle Hærens enheter (unntatt grensevakten og
HMKG) til operasjoner i inn- og utland, også ved raske
deployeringer til områder som ikke er tilgjengelig sjøveien.
HMKG skal kunne deployeres innenlands.
– Kunne opprettholde et kontinuerlig
bidrag med én bataljonsstørrelse i en 3-5 års
periode forutsatt en lavintensitetssituasjon, og samtidig kunne
stille én deployerbar hurtig reaksjonsstyrke av bataljons størrelse,
IS og én brigadeledelse for en engangsdeployering.
– Dersom ovennevnte enheter ikke
er deployert, raskt kunne deployere inntil to bataljoner, hvorav én
manøverbataljon og samtidig kunne stille én brigadeledelse
på lav beredskap eller en mekanisk infanteribrigade med
lang reaksjonstid til NATO.
– Fleksibilitet og gripbarhet
i de deployerbare enheter må sikres over hele året.
Vernepliktsverket skal således støtte Hæren
med nødvendige justeringer i årlig innkalling
av vernepliktige.
– Enheter som tidligere har vært
satt inn, skal normalt ha minimum 12 mnd. i Norge for restituering, trening
og oppøving før de igjen kan settes inn.
– Hæren skal gi FLO nødvendige
oppdrag (gjennom horisontal samhandel) for å legge til
rette for understøttelse av Hærens deployeringer
med nødvendig transport- og logistikkapasitet.
b) Etablér en dejiiloyerbar mekanisert
infanteribrigade (Brigade N).
– Brigade
skal ha fleksibilitet til å lese oppdrag over hele konfliktspekteret.
Brigade N skal kunne inngå i en alliert divisjons-/korpsramme
og nasjonalt kunne operere under FONK og 6. divisjonskommando.
– Telemark inngår som
en del av Brigade N.
– Brigaden skal ha en differensiert
beredskap.
– ARBC-kompaniet, som er en del
av brigaden, skal også kunne være tilgjengelig
for nasjonale oppgaver Det må vurderes om nasjonale behov
tilsier at deler av denne enheten skal pålegges svært
kort reaksjonstid.
– Brigaden skal ha begynnende
kapasitet innen utgangen av 2005 og full kapasitet innen 2009. Med
begynnende kapasitet forstås at hovedtrekkene rundt organiseringen
er på plass og oppbemanning startet. Den videre kapasitetsoppbyggingen
gjennomføres med tilførsel av avdelingsbefal,
vervede og nytt materiell. Prioritet gis til Telemark bataljon.
c) Etablér rammen for en mekanisert
infanteribrigade (Brigade 6- mobilisering).
– Brigade
Ns reservemateriell skal, med utgangspunkt i dagens materiell, utgjøre
materiell for Brigade 6, og det skal følgelig ikke investeres
i Brigade 6.
– Brigaden skal ikke øves.
d) Strukturer Brigade N som følger:
– Den mekaniserte
infanteribrigaden (Brigade N) skal bestå av tre manøverbataljoner
med tilpasset ledelse, taktisk støtte og logistikk. Innenfor
planperioden skal brigadens manøverbataljoners samlede hovedmateriell
baseres på dagens CV-90 stormpanservogn pluss en supplementsanskaffelse
på 26 CV 90 i planperioden, M113 pansrede kjøretøy
og inntil 60 Leo 2 stridsvogn. Leo 1 stridsvogn fases ut av strukturen
innenfor planperioden, men et lite antall kan nyttes til oppøving
hvis det totalt sett gir driftsmessige besparelser ift. bruk av
Leo 2. For at Brigade N skal kunne trenes, øves og opprettholdes som
en deployerbar brigade, har den behov for ekstra materiell. Det
andre materiellsettet vil i en mobiliseringssituasjon kunne brukes
som grunnlag for Brigade 6. I tillegg planlegges det med å anskaffe
ett bataljonssett med lette, pansrede kjøretøyer
for Brigade N innenfor planperioden.
– Brigadens avdelinger skal gjøres
lettere og mer deployerbare. En satsing på nye og lettere
stridskjøretøy utrustet med moderne sensorer og
IKT-løsninger skal forberedes. Flere av Hærens
systemer faller for levetid i de nærmeste år.
Det skal i perioden vurderes et nytt og enhetlig kommando- og kampkjøretøy
med tanke på investeringer i 2008-2014, herunder hvilke
stridskjøretøyer som bør skiftes ut eller
oppgraderes etter 2008. Det skal legges betydelig vekt på løsninger
som våre nærmeste allierte velger.
– Senest innen 1. november 2004
skal det fremlegges for FSJ et forslag til organisasjon og materiellstruktur
for Hærens deployerbare styrker. Planen skal også inneholde
en beskrivelse av hvordan Brigade Ns reaksjonsevne og deployerbarhet
kan opprettholdes gjennom året selv ved større
utskiftning av vernepliktige med kontraktspersonell.
e) Brigade 5 og 12 tas ut av strukturen innen
31. desember 2004, og materiell som ikke videreføres i strukturen,
utfases snarest eller omfordeles til andre deler av Forsvaret.
f) Etablér felles modulbasert ISTAR-enhet
av inntil en bataljons størrelse.
– Enheten
opprettes med basis i eksisterende E-bataljon i Hæren,
Kystjegerkommando (KJK) i Sjøforsvaret og en nyopprettet
UAV-avdeling i Luftforsvaret, jf. egne beskrivelser under Sjøforsvaret
og Luftforsvaret. KJK og UAV-kapasitet skal trenes og øves
for å kunne inngå som en integrert del av felles
ISTAR-enhet.
– Felles ISTAR-enhet etableres
med basis i Hæren ISTAR styrkeproduksjons- og fagmiljø skal
også styrkeprodusere en ISTAR-eskadron til Brigade N.
– GIH gis koordinerende myndighet
for etablering og utvikling av felles ISTAR-enhet, i tett samarbeid
med GIS og GIL
– Enheten skal ha begynnende kapasitet
innen utgangen av 2005, i det vesentlige være operativ
innen 2007 i samsvar med NATOs styrkemål og ha full kapasitet
når UAV er fullt ut integrert.
g) Nedlegg Hærens jegerforband.
h) Utvikle og øk kapasiteten for Hærens
jegerkommando.
i) 6. divisjonskommandos oppgave og rolle skal være:
– Gjennom
et mobilt, deployerbart ledelseselement å kunne lede operasjoner
med tildelte styrker opp til divisjonsnivå i Norge. Kommandoen
skal danne rammen for et ledelsesnivå over brigadenivå for operasjoner
i Norge. Den skal også kunne utgjøre en kjerne
for et divisjonshovedkvarter for operasjoner sammen med allierte
utenfor Norges grenser.
j) Organiser Hærens virksomhet innenfor
Hærens styrker (HSTY), Hærens transformasjons-
og doktrinekommando (RADOK) og Hærens Jegerkommando snarest
og senest innen 1. januar 2005.
– Hærens
styrker omfatter den tidligere virksomheten ved 6. divisjonskommando
og Brigade N med underavdelinger, Forsvarets innsatsstyrke/Hær
(FIST/H) og Hærens utdannings- og kompetansesentra,
samt virksomheten ved HMKG, GSV og GP. Unntaket er noen elementer
fra utdannings- og kompetansesentrene som videreføres i
TRADO.
– FIST/H videreføres
i HSTY og utvides til å omfatte Brigade N og øvrige
operative elementer.
– Utdanning og trening av Hærens
operative kapasiteter, med unntak av HJK, ledes av sjef 6. divisjonskommando
og utøves gjennom ledelsen i 6. divisjonskommando fordelt
på base Troms og base Østerdalen.
– TRADOK lokaliseres til Linderud
og base Østerdalen, med mindre elementer til base Troms. Ledelsen
lokaliseres på Linderud sammen med Krigsskolen, som inngår
i TRADOK.
k) Legg ned utdannings- og kompetansesentra.
– Utdannings-
og kompetansesenteret for Hærens Samband (SBUKS), Utdannings-
og kompetansesenteret for Hærens kampvåpen (KAMPUKS)
og Utdannings- og kompetansesenteret for Hærens trenvåpen
(LOGUKS) legges ned.
– Oppgavene videreføres
hovedsakelig innenfor HSTY, TRADOK, samt Forsvarets kompetansesenter
for logistikk og Forsvarets kompetansesenter for KKIS.
l) Avvikle Hærens aktiviteter på Heistadmoen
innen 31. desember 2005 med sikte på tidligst mulig utrangering/avhending.
m) Hans Majestet Kongens Garde skal ivareta
vakt og eskorte for Kongehuset i fred, konflikt, krise og krig.
n) Innfør 3-årig krigsskole.
– Krigsskolen
skal videreføres som 3-årig krigsskole som gir
bachelorgrad innenfor militære og militærrelaterte
studier. Denne utdanningen skal startes opp på Linderud
høsten 2905.
– Tidligere KS1/KS2 og
tilsvarende utviklingsmodeller avvikles innen 1. august 2006.
Det vises forøvrig til pkt 4.9, Personell
og utdanning.
o) Gjennomfør endringer i befalsskoleutdannelsen.
– Etablér
Hærens befalsskole med et lite ledelseselement på base Østerdalen.
– Hoveddelen av virksomheten ved
Befalsskolen for Hærens kampvåpen, Befalsskolen
for Hærens samband og Befalsskolen for Hærens
logistikkvåpen overføres til en nyetablert Hærens
befalsskole underlagt Hærens styrker (HSTY).
– Befalsskolen for Hærens
kampvåpen, Befalsskolen for Hærens samband og
Befalskolen for Hærens logistikkvåpen legges ned.
– Ingeniørutdannelsen
innenfor telematikk videreføres i hovedsak inntil videre
som del av Forsvarets kompetansesenter for KKIS på base Jørstadmoen.
– Tiltakene skal gi en driftsreduksjon
på ca. 40 mill, kr i forhold til 2003 bl.a. gjennom en
reduksjon i instruktør- og støttebehov.
p) Overfor RSF-årsverk til FLO, se
punkt 4.7.
– Hærens årsverksramme
skal i perioden økes for å styrke den operative
struktur gjennom å bedre tilgjengeligheten på personellet,
samt øke kvaliteten og erfaringsnivået, spesielt
i de lavere gradssjikt. Yrkesbefal opprettholdes omtrent på nivået
ved utgangen av 2005, mens antallet avdelingsbefal og vervede øker.
– Av hensyn til Forsvarets totale årsverksramme,
må imidlertid Hærens økning av årsverk
koordineres med og komme som følge av nedbemanning i Forsvarets
logistikk- og støttevirksomhet.
Ambisjonen for Sjøforsvaret er å ivareta
nasjonale maritime oppgaver og samtidig være i stand til å bidra i
et bredt spekter av flernasjonale oppgaver hjemme og ute.
Fredstidsoppgaver hjemme løses stort
sett gjennom kontinuerlig tilstedeværelse i norske havområder.
Her har KV en særskilt rolle. Denne tilstedeværelsen
skal kunne forsterkes ved å anvende fartøyer og
ressurser i Sjøforsvarets resterende struktur. Suverenitetshevdelse i
havområdene krever selvstendig norsk innsats med ytterlige
operative kapasiteter for å være troverdig.
Fridtjof Nansen-klassen med NH9O helikoptre
vil representere en fleksibel kapasitet som er relevant til bruk
i alle former for operasjoner til havs både nasjonalt og
internasjonalt. Med gode egenskaper både i antioverflate-
og antiubåtoperasjoner, forsterker fregattene evnen til
tilstedeværelse i norske farvann, spesielt ifm. episode-
og krisehåndtering. Skjold-klassen vil utfylle overflatekapasiteten
med sine egenskaper som er mer rettet inn mot kystnære
farvann. I tillegg skal Skjold-klassen være anvendbar i
internasjonale operasjoner og ha en fleksibel rolle. Ubåtene
og minerydderne bygger opp rundt evnen til informasjonsinnhenting,
overvåkning og tilstedeværelse nasjonalt og deployering
for deltagelse i internasjonale operasjoner. KV løser på permanent
basis suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og overvåkning
av all aktivitet i norske sjøområder. Felles ISTAR
inkludert maritim ISTAR (KJK) vil gi en ny kapasitet for overvåkning,
etterretning og sikring i kystsonen. Også KJK skal kunne ivareta
en internasjonal rolle, og være deployerbar.
Sjøforsvaret skal struktureres for å sikre
følgende operative leveranse:
– Kunne
deployere alle Sjøforsvarets mobile enheter til operasjoner
innen- og utenlands.
– Kunne opprettholde en kontinuerlig
tilstedeværelse, overvåkning, suverenitetshevdelse
og myndighetsutøvelse i norske farvann med KV.
– Raskt kunne forsterke tilstedeværelse
ifm. episode- og krisehåndtering.
– At Kystjegerkommandoen kan inngå i
operasjoner integrert innenfor felles taktisk ISTAR og maritime
operasjoner, særlig oppdrag i kystsonen også i
en internasjonal sammenheng.
– Evne ttil strategisk sjøtransport
gjennom beredskapskontrakter med sivile rederier.
– Evne til sjøgående
hospitalisering og evakuering til støtte for Forsvaret
og allierte.
– Sjøgående
logistikk.
a) Fas inn de nye Fridtjof Nansen-klasse fregattene og
fas ut Oslo-klassen fregatter med tilhørende våpen som
ikke skal brukes i ny struktur.
b) Fas inn Skjold-klassen og fas parallelt ut
MTB Hauk-klassen med tilhørende våpen som ikke
skal brukes i ny struktur snarest og senest innen 2010. Utfasingen
av Hauk-klassen må koordineres slik at personellet kan
overføres direkte til Skjold. Utfas og avhend KNM Valkyrien
samtidig med Hauk-klassen, dvs, senest 2010.
c) Viderefør Kystjegerkommandoen på Trondenes
i Harstad.
d) Fas ut to mineryddere av Alta-klassen innen
31. desember 2004.
e) Viderefør Ula-klassen ubåter
f) Forbered ombygging av KNM Tyr til dykkerfartøy for
Minedykkerkommandoen i påvente av avklaring om fremskaffelse
av nye logistikkfartøyer.
g) Forbered fremskaffelse av ett til to nye
støtte-/logistikkfartøyer bl.a. til erstatning
for dagens KNM Tyr, KNM Vidar og KNM Valkyrien.
– I fireårsperioden
kan dette realiseres kun dersom en OPP-løsning er rimeligere
enn driften av de nevnte tre fartøyer.
– Ved eventuell fremskaffelse
av ett til to nye logistikkfartøyer fases KNM Tyr, KNM
Vidar og KNM Valkyrien ut samtidig.
– Forbered utfasing av KNM Vidar
innen utgangen av 2005.
h) KNM Hortenf er besluttet utfaset med virkning
fra 31. desember 2005. Vurder kostnadseffektiviteten av å beholde
KNM Horten i strukturen utover dette tidspunkt for å sikre
innfasingen av Fridtjof Nansen-klassen fregatter, dog ikke lenger
enn til 31. desember 2008.
i) Utfas miner fra strukturen, Oppretthold nasjonal minerydderkompetanse
ved å beholde et lite antall miner og ved å inngå flernasjonalt
samarbeid.
j) Etabler ny struktur for Indre kystvakt.
k) Videreutvikle og øk kapasiteten
for MJK.
l) Utfas rekvirert fartøysstruktur
med unntak av følgende fartøyer:
m) Viderefør FIST/S under
SJ Kysteskadren og utvid styrken tii å omfatte alle Sjøforsvarets
operative enheter.
n) Formaliser en 3-årig krigsskole
som gir bachelorgrad innenfor militære og militærrelaterte
studier. Tidligere KS1/KS2 avvikles innen 1. august 2006.
o) Juster virksomheten ved befalsskolen for
Sjøforsvaret i Horten innenfor rammen av Sjøforsvarets skoler.
– Befalsskolen
i Horten skal gjennomføre grunnleggende utdanning med bruk
av skoleskipene, mens spesialisering og fagutdanning vil finne sted ved
Sjøforsvarets skoler og utdanningsavdelinger. Samlet sett
skal endringene i grunnleggende befalsutdanning og endring ved befalsskolen
gi en driftsinnsparing, herunder en personellreduksjon. Befalsskolen
i Horten skal disponere Norske Løve. EBA skal reduseres
betydelig. Det vises for øvrig til punkt 4.9 - Personell
og utdanning
p) Med utgangspunkt i ressurstildeling for 2004,
støtt FD i å vurdere oppgaver, ambisjonsnivåer,
basestruktur og ledelse innenfor KV og foreslå evt. endringer
innen 1. oktober 2005.
q) Overfør RSF-årsverk til
FLO, se punkt 4.7
Luftstyrkene skal dekke et spekter av oppgaver
knyttet til operasjoner rettet mot andre luftstyrker, overvåkning
og patruljering, støtte til operasjoner på bakken
og til sjøs, samt beskyttelse mot luftstridskrefter fra
bakken. Luftforsvarets kapasiteter skal videreutvikles som deployerbare
kapasiteter nasjonalt og internasjonalt, tilpasset de operative
ambisjoner og krav.
a) Strukturer Luft for å sikre følgende
leveranser iht. gitte krav:
– Kapasitet
og evne til å støtte krisehåndtering
og kontra-terroroperasjoner nasjonalt med relevante fly, helikoptre
og bakkebasert luftvern.
– Kunne deployere en kampflyskvadron
på høy beredskap for alle typer operasjoner eller
en kampflyskvadron på lav beredskap.
– Kampflykapasitet til kontinuerlig
nasjonal og fellesalliert suverenitetshevdelse, krisehåndtering og
overvåkning med et lite antall fly på høy
beredskap (QRA).
– Kapasitet til effektiv nasjonal
og fellesalliert luftromsovervåkning og kontroll gjennom
et LOS-system (luftovervåkning og stridsledelse) med kapasitet
til å utøve taktisk kontroll over nasjonale og
allierte luftstridsmidler, samt til kontinuerlig overvåkning
av norsk luftrom.
– Kunne deployere én
luftbåren elektronisk krigføringskapasitet på høy
beredskap.
– Løse oppdrag knyttet
til suverenitetshevdelse, maritim overvåkning, i tillegg
til miljø- og ressursforvaltning, samt søke- og
redningstjeneste med maritime patruljefly. Deler av kapasiteten
skal også være tilgjengelig på høy
beredskap for internasjonale operasjoner. Maritime patruljefly skal
også kunne utføre overvåkning, rekognosering,
antiubåt-operasjoner og støtte til maritime operasjoner, samt
tilby landbilder til støtte for operasjoner.
– Kunne hurtig stille transportstøtte
for nasjonale og flernasjonale operasjoner inkludert bidrag til
medisinsk evakuering.
– Kapasitet til bakkebasert luftvern
med evne til å beskytte utvalgte militære og sivile
mål på bakken mot lufttrussel i alle typer operasjoner,
nasjonalt og internasjonalt, med ett deployerbart NASAMS luftvernbatteri
på høy beredskap. Batteriet skal i tillegg kunne
ivareta luft til Hærens deployerbare brigade Ved mobilisering
skal det totalt kunne stilles 2 NASAMS-batterier.
– Kunne gi taktisk transportstøtte
på høy beredskap inkl. støtte til andre
forsvarsgrener med helikoptre for nasjonale og flernasjonale operasjoner
samt bidra til medisinsk evakuering.
– En dedikert spesialstyrkeenhet
luft med et ledelseselement og en helikopterenhet med 6 Bell 412
SP skal etableres i perioden. Ledelseselementet skal være
gripbart og kunne stille bidrag internasjonalt.
– Kapasitet til å utføre
overvåkning og rekognosering samt støtte myndighetsutøvelse
ifm. kystvakt i norske områder med Lynx/NH90 kystvakthelikoptre
embarkert på KVs fartøyer.
– Kapasitet til å utføre
overvåkning, rekognosering og antiubåtoperasjoner
som organisk helikopterressurs med NH90 fregatthelikoptre embarkert
på nye fregatter av Fridtjof Nansen-klassen til oppdrag
nasjonalt og internasjonalt.
– Kapasitet til å utføre
søke- og redningstjeneste i norske områder med
redningshelikoptre på høy nasjonal beredskap.
I tillegg til ivaretakelse av redningstjeneste skal helikoptrene
kunne yte transportstøtte ifm. krisehåndtering
i norske områder.
– UAV-kap til ISTAR-rollen, operativt
knyttet til Felles ISTAR-enhet.
– Kapasitet til understøttelse
og ledelse av Luftforsvarets styrkebidrag med basesett tilgjengelig
for Luftforsvarets operative enheter ifm. operasjoner utenlands
eller nasjonalt. Basestøtten skal dimensjoneres for samtidig å kunne
støtte ett større eller to mindre styrkebidrag
innenfor gjeldende klartider og krav til utholdenhet.
b) Etablér en spesialstyrkeenhet Luft
ved Luftving 137, base Rygge.
c) Maritim helikopterving, 134 Luftving.
d) Fas inn NH 90 maritime helikoptre og utranger Lynx
kystvakthelikoptre.
e) Etablér ett deployerbart NASAMS-batteri
og ett mobillserbart NASAMS-batteri.
– Kapasiteten
skal også kunne gi luftvernstøtte til Hærens
brigader hvorav det deployerbare batteriet kan inngå som
støtte til Hærens deployerbare brigade.
– øvrig NASAMS-materiell
fases ut av strukturen.
f) Vurder etablering av midlertidig og begrenset
løsning med basis i NASAMS alternativt NALLADS for avdelingsluftvern
til Hærens manøverbataljoner snarest mulig og
senest innen 31. desember 2004. Fas ut øvrige deler av
NALLADS/Robot-70 av Forsvarets operative struktur.
g) Legg ned Evenes, Torp, Langnes, Flesland
og Værnes som mobiliseringsflyplasser.
– All aktivitet
og forpliktelser knyttet til Luftforsvarets virksomhet ved flyplassene
avvikles innen 1. januar 2005.
– Iverksett nødvendig
initiering av utrangeringsprosessen for de deler av EBA som er fellesfinansiert og
derved må godkjennes av NATO. Utranger all nasjonaleid
EBA.
– For Evenes må det gjennomføres
en egen vurdering knyttet til alliert trening og bruk av infrastrukturen
for øvelse. Evnen til alliert trening og fellesallierte øvelser
skal ikke svekkes. Vurder muligheten for videre bruk av ARBC-renseanlegget.
h) Etablér UAV-enhet på base
Bardufoss, operativt tilknyttet ISTAR-enhet.
i) Viderefør 48+9 F-16 kampfly
i operativ struktur.
j) Viderefør en C-130 Hercules-kapasitet
med en interimsløsning gjennom leie/eie/lease.
k) Viderefør maritime patruljefly og
utvikle fire fly for en begrenset kapasitet til overvåkning
av bakkemål og bidrag til etablering av landbilde. Oppgradering
av sensorer til fire fly for maritim overvåkning og begrenset
overvåkning mot bakkemål påbegynnes i
slutten av perioden.
l) Strategisk lufttransport og luft-til-luft-tanking
er kapasiteter som skal fremskaffes gjennom flernasjonale prosjekter
- evt. må beredskapskontrakter, tilsvarende som for strategisk
sjøtransport vurderes.
m) Dimensjonér i samarbeid med FLO
og FKL for understøttelse av operative enheter. Understøttelse
av styrkebidrag utenfor Norge skal fortrinnsvis skje innenfor en
alliert flernasjonale ramme. Basestøtte relatert til flyplassdrift
og ansvar (konsesjon og teknisk/operativ drift) for flyplasser
må avklares nærmere mellom FLO og Luftfartsverket.
n) Viderefør Redningstjenesten.
o) FIST/L videreføres og utvides
til å omfatte alle Luftforsvarets operative komponenter.
p) Viderefør styrkeproduksjonen for
NASAMS ved Luftving 132, base Bodø og Luftving 138, base Ørland.
– Styrkeproduksjonen
ved base Bodø flyttes ut av Bodin Leir og inn i midlertidige
bygningsløsninger ved Bodø hovedflystasjon, slik
at Bodin leir kan utrangeres.
– De planlagte innsparinger på drift
med 10 mill. kr skal gjennomføres.
q) Legg ned Forsvarets ammunisjonsskole (FASK) på LSS
Kjevik og flytt virksomheten til FKL, base Sessvollmoen.
r) Opprett Luftforsvarets utdannings- og kompetansesenter
(LUKS) på base Rygge. Legg ned Luftoperativt inspektorat
(LOI), Luftkommando- og kontrollinspektorat (LKKI), Bakkebasert
støtteinspektorat (BBSI) og Forsvarets luftvern utdannings-
og kompetansesenter (FLVUKS). Virksomheten videreføres
under LUKS.
– Inspektoratene
legges ned som selvstendige enheter for bl.a. å skape større
likhet mellom utdannings- og kompetansemiljøene i Forsvaret.
– Virksomheten tilpasses ny utdannings-
og befalsordning, endrede operative krav og ambisjonsnivå og
redusert årsverksramme.
– Overfør grunnleggende
kurs- og utdanningsvirksomhet til de operative baser innenfor områder hvor
det gir ressursmessige besparelser.
s) Legg ned virksomheten i tilknytning til 335-skvadronen
på base Gardermoen og gjenopprett skvadronen ved base Rygge
snarest og senest innen 2008.
t) Innfør 3-årig krigsskole.
– Luftkrigsskolen
skal videreføres som 3-årig krigsskole som gir
bachelorgrad innenfor militære og militærrelaterte
studier.
– Tidligere KS1/KS2 og
tilsvarende utviklingsmodeller avvikles innen 1. august 2006.
– Det vises forøvrig
til pkt 4.9, Personell og utdanning.
u) Viderefør Luftforsvarets befalsskole
med de endringer som er angitt i punkt 4.9 Personell og utdanning.
v) Overfør RSF-årsverk til
FLO, se pkt 4.7.
Det vises forøvrig til pkt 4.9, Personell
og utdanning.
HV skal gjennomføre en kvalitetsreform
i perioden 2005-2008. Det endrede HV skal fortsatt løse
tradisjonelle oppgaver knyttet til fred, krise, konflikt og krig, suverenitetshevdelse
og bistand til ivaretakelse av samfunnssikkerhet, Reformen innebærer
en satsning på å styrke personellets kompetanse
og å øke materiellinvesteringene, hvor økonomiske
midler bl.a. skal finnes gjennom en reduksjon av antall HV-distrikter, utrangering
av EBA og ved større tildeling av midler til investeringer,
HVs styrker skal inndeles i innsatsstyrker, forsterkningsstyrker
og oppfølgingsstyrker. I tillegg opprettes en reservestyrke.
Disse skal gis ulik grad av trening og øving, og materiellinvesteringer
til de enkelte kategorier skal differensieres. Innsatsstyrkene skal
ha høyest treningsnivå og materiellstandard. HV
skal opparbeide større grad av fleksibilitet i utnyttelsen
av styrkene og skal i mindre grad enn i dag fokusere på statiske
vaktoppdrag. HV-distriktene må være forberedt
på å stille styrker ut over eget distrikt.
a) Strukturer HV i 13 heimevernsdistrikter.
Hvert av de 12 fastsatte distriktene skal ha elementer av styrkekategoriene
innsats-, forsterknings- og oppfølgingsstyrker. I Øst-Finnmark
blir det også ett distrikt, lokalisert til Kirkenes. En
nærmere rollefordeling mellom Øst- og Vest-Finnmark
må vurderes. HV skal kunne ivareta nedenfor skisserte oppgaver,
avhengig av hvilke fullmakter som gis:
– Støtte
militær virksomhet i utsatte områder som bl.a. å forsterke
grensevakten, sikring av nasjonale styrker ved oppsetning/sammendragning
og mottak av allierte forsterkninger.
– Overvåkning, kontroll
og sikring av objekter, herunder sikring av geografisk spesifikke
objekter, installasjoner og nøkkelpersonell.
– Ved krig eller når
krig truer, sikre mobilisering, overvåke hjemtraktene og
støtte forsvarsgrenene.
– Etter anmodning, yte bistand
til politiet for å forebygge terroranslag (jf. Kgl. res.
av 28. februar 2003 - Bistandsinstruksen, samt nærmere
retningslinjer som er under utarbeidelse).
– Kunne yte bistand og støtte
andre sivile myndigheter og samfunnet for øvrig ved katastrofer
og kriser (jf. HV-loven §13), innenfor de ressursrammer
som i 2004 er satt av til dette formålet.
b) Organiser HV i innsatsstyrker, forsterkningsstyrker,
oppfølgingsstyrker og reservestyrke.
– Styrkestrukturen
skal gis differensiert treningsnivå og utrustning basert
på de mest relevante oppgavene som styrkene forventes å måtte
løse. Det skal vektlegges å gjøre utvalgte
enheter i HV-distriktene mer mobile, slik at operasjoner og støtte
til politiet ved behov kan ledes i nærhet til operasjonsområdet.
– Etablér innsatsstyrker
som skal bestå av mobile og fleksible enheter, på landsbasis
inntil 5 000 personell. Styrkene skal bestå av frivillige,
og ha kort reaksjonstid for innsats.
– Etablér forsterkningsstyrker
som skal bestå av flyttbare enheter, på landsbasis
ca. 25 000 personell. Styrkene skal ha kort til middels reaksjonstid og
kunne støtte og forsterke innsatsstyrker for å ivareta
utholdenheten.
– Etablér oppfølgingsstyrker
som primært skal bestå av enheter for objektsikring,
på landsbasis ca. 20 000 personell. Styrkene skal ha middels
til lang reaksjonstid og eventuelt kunne støtte forsterkningstyrker.
– Etablér reservestyrke
på 33 000 personell som ikke øves. Personell rulleføres,
utrustes med bek men ikke med våpen. Personlig bekledning
for den enkelte reserveres på lager og utleveres ved behov av
FLO.
c) Reduser HVs struktur fra 18 til 13 distrikter. Etablér
13 nye distriktsstaber og nye geografiske gre iser som erstatning
for de eksisterende 18 distrikter.
Der det lokaliseres nye HV-distriksstaber, og
hvor det er forsvarsvirksomhet fra tidligere, må de samlede ressurser
utnyttes optimalt og mest mulig kostnadseffektivt. Heimevernskolen
Dombås videreføres som HVs skole- og kompetansesenter
(HVSKS).
d) Reduser HVs styrker fra ca. 83 000 personell
til 50 000 personell samt til en reserve på 33
000 personell.
e) Gjennomfør utdanning i HV.
f) Overfør RSF-årsverk til
FLO, se pkt 4.7
g) Foreta en gjennomgang av oppbevaring av våpen og
eventuell fremtidig differensiering av våpentyper i den
nye HV-strukturen, og legg frem resultatet innen 1. juni 2005.
h) Støtt departementets arbeid med å vurdere
hjemmelsgrunnlaget for innkalling av HV-personell for å løse
prioriterte oppdrag over tid, spesielt i situasjoner hvor det ikke
er innført beredskap, og der samfunnet er forutsatt å fungere
mest mulig normalt.
i) Utarbeid plan for utnyttelse av Kongsvinger
festning som en del av HVs infrastruktur, underlagt distriktsstaben
på Terningmoen innen 1. juni 2005.
j) Bistå FD i å utarbeide
en plan for fordeling og ivaretakelse av oppgaver som følge
av nedleggelse av LDKS.
Omstillingen av FLO skal fokuseres langs to
dimensjoner - øke den operative tilgjengeligheten i logistikk- og
støttetjenesten, og foreta betydelige effektiviseringer
av den totale virksomheten ved bruk av et vidt spekter av virkemidler,
herunder OPP. Samlede tiltak skal utgjøre en effektiviseringsgevinst
på intern drift på det som i dag er FLO og RSF
på minimum 600 mill. kr per år, utover de tiltak
som er beskrevet i PET nr. 1/2004 til IVB for gjennomføringsåret
2004 - FLO. Disse gevinster skal realiseres snarest. Alle innsparinger
det vises til nedenfor, er skrevet med utgangspunkt i en situasjon
der tiltakene i nevnte PET er implementert og målene er
nådd innen utgangen av 2005.
Da effektiviseringspotensialet i logistikk og
støtte antas å være større enn
de angitte 600 mill, kroner, skal en større effektiviseringsgevinst
søkes oppnådd i løpet av 2005--2008.
Dette er også pålagt av Stortinget gjennom Innst.
S. nr. 234 (2003-2004). Intern effektivisering vektlegges tidlig
i perioden, og vil ved en vellykket implementering kunne redusere
behovet for en omfattende bortsetting. Alle effektiviseringstiltak
skal være gjennomført snarest og senest innen
2008. Videre ligger kravet om at FLO skal nedbemanne til maksimum 5
330 i løpet av 2005 fast. Godkjent og ferdig forhandlet
OPL/F for det som i dag er FLO, og som i så stor grad
som mulig tar opp i seg helheten av de innsparingskrav som FLO er
stilt overfor, skal foreligge for implementering snarest mulig og
senest innen 1. januar 2005. Utkast til OPL/F forelegges
FD senest primo oktober 2004.
Nedenfor følger en gjennomgang av innsparingskrav og
rammer for hver divisjon, med beskrivelse av tiltak med sikte på å realisere
en samlet besparelse på minimum 600 mill. kr. I tillegg
skal det realiseres gevinster i FLO knyttet til mer effektivt internt
innkjøp og interne besparelser innenfor reiser, kurs og
representasjon med minst 70 mill. kr.
a) Gjennomfør betydelig prosess- og
organisasjonsmessig effektivisering av FLOs ledelsesorganisasjon
i tråd med fremtidig organisering av FLO med en innsparing
i størrelsesorden 30 mill. kr i årlig drift.
b) Støtt utredningen om FLOs investerings-
og innkjøpsvirksomhet som egen etat under ED, med sikte
på at regjeringen kan fremme en anbefaling om dette senest
ultimo september 2004. FSJ skal anbefale én helhetlig modell
der den nye etaten har selvstendig kapasitet til å gi råd
til FD angående bl. a. de teknologiske og merkantile aspektene
ved kapasitetsfremskaffelser i fasen frem til et prosjekt eventuelt
igangsettes. I de enkelte prosjektfaser kan imidlertid etaten leie
inn kompetanse og kapasitet. Etaten skal ha ansvaret for gjennomføring
av materiellfremskaffelser i forsvarssektoren. Etaten skal planlegges
etablert innenfor en maksimal årsverksramme på 300
fast ansatte.
En målsetting er å oppnå en
effektiviseringsgevinst på minimum 150 mill. kr i årlig
drift innenfor dagen FLO/Materiells virksomhetsområder.
Disse innsparingene skal kunne realiseres uavhengig av hvorvidt
det etableres en ny etat. Dagens lokalisering opprettholdes inntil
videre for de funksjoner hvor en flytting gir liten synergi eller
som er geografisk bundet til Forsvarets operative virksomhet.
Følgende tiltak vurderes for iverksetting:
– En samling
av forsvarsgrenovergripende, eller grenspesifikke funksjoner og
andre funksjoner som i sin utøvelse ikke er geografisk
bundet, til Kolsås.
– Gjennomgående effektivisering
av administrasjon og ledelse.
– En reduksjon og samordning av
fag- og prosjektfunksjoner.
– En effektivisering og samordning
av utøvelse av fagmyndighet i forsvarssektoren.
– Etablering av kompetanse for
understøttelse av nytt konsept for fremskaffelse av materielle
kapasiteter ved omprioritering og fokus på nye anskaffelsesstrategier.
– Integrering og effektivisering
av tekniske funksjoner.
– Fjerning av alle overlappende
aktiviteter og funksjoner innenfor forsvarssektoren.
– Bortsetting av ingeniørtjenester
dersom dette er totaløkonomisk fordelaktig og operativt
forsvarlig.
c) Gjennomfør effektiviseringstiltak
på minimum 220 mill. kr, eksklusive RSF i det som i dag
er FLO/Drift. Dette er netto reduksjon inklusiv kostnader
til økt operativ gripbarhet. Kuttene skal ikke ramme evnen
til å stille innmeldte og planlagte styrkebidrag til internasjonale
operasjoner.
d) Etablér deployerbare logistikk-
og støttekapasiteter i tråd med operative krav
og i takt med utviklingen av den operative strukturen. Etableringen
skal skje innenfor FLOs samlede ressursrammer, og innenfor en kostnadsramme
på maksimalt 125 mill. kr. Det skal tas spesielt hensyn
til understøttelse av Forsvarets til enhver tid pågående
operasjoner, nasjonalt og internasjonalt, herunder ved at nødvendig
transport- og logistikkapasitet for å understøtte
Forsvarets deployeringer, også luftveien, blir fremskaffet
eksempelvis ved kontrakter med sivile selskaper. I dette arbeidet
må FLO/Drift i nødvendig grad støtte
seg på FLO/Materiell, eventuelt den nye materielletaten.
Logistisk understøttelse av Forsvarets øvrige
virksomhet må eventuelt nedprioriteres for å skape
rom for effektivisering av FLOs virksomhet.
e) Avklar ansvar og grensesnitt mellom FKL,
FSS, FLO og tilsvarende miljøer i forsvarsgrenene slik
at styrkeproduksjonen og operative leveranser blir mest mulig kostnadseffektiv
og at dublerende kapasiteter og kompetansemiljøer elimineres,
jf. avsnitt 4.2.2 om FKL.
f) Gjennomfør pilotprosjekt "Bortsetting
av basedrift på Haakonsvern" snarest mulig. Pilotperioden
skal være avsluttet senest innen utgangen av 2006.
g) Effektiviseringsgevinstene bør i
tillegg tas ut og forsterkes ved å iverksette følgende
tiltak:
– Gjennomfør
betydelig effektivisering av den virksomhet som FLO produserer selv.
– Integrer og effektiviser tekniske
funksjoner i forsvarssektoren.
– Fjern overlappende aktiviteter
og funksjoner i forsvarssektoren.
– Gjennomfør bortsetting
av virksomhet der dette er totaløkonomisk fordelaktig for
funksjoner som FLO ikke må produsere selv av hensyn til
Forsvarets operativitet.
h) Viderefør mellomnivå vedlikehold
ved Bodø og Ørland som i dag.
i) Hovemoen opprettholdes som lager tilpasset
Forsvarets struktur og logistikkonsept.
j) Etabler Produksjonsenhet Landsdekkende (PRE
L) samlokalisert med PRE Ø lokalisert til base Gardermoen.
k) Tilpass og effektiviser virksomheten innenfor FLO/TV
som et bidrag til at verkstedene blir konkurransedyktige snarest
og senest innen 31. desember 2005. Etter effektiviseringen skal
FLO/TV bestå av maksimalt 1 100 årsverk.
Dette forutsetter bl. a. at det skal være realisert en
effektivisering på totalt 100 mill. kr i årlig
drift.
l) Forbered en flytting fra Kjeller til Gardermoen
av FLO/TVs virksomhet, samt annen forsvarsvirksomhet, som
er avhengig av flystripen på Kjeller.
– Herunder
må nødvendige og endelige avklaringer mht. militær
flyaktivitet knyttet til en FLO/TV-virksomhet på Gardermoen
foreligge før flytting.
– Forbered utrangering av overflødige
områder i tråd med retningslinjer for utrangering.
– FD vil komme tilbake med føringer
når saken er nærmere avklart.
m) FLO/TV skal snarest mulig og senest
innen utgangen av 2006 omorganiseres til statlig/privateid aksjeselskap
(er). FLO skal bidra til å utvikle FLO/TV til
AS:
n) Realiser en tørrdokk på Haakonsvern,
primært i offentlig regi, subsidiært som OPS.
– Anbefalinger
i mulighetsstudien som er utarbeidet av FLO for OPP-løsninger
vedrørende tørrdokk til Sjøforsvarets
større fartøyer, skal så langt som mulig
legges til grunn. Økonomisk ramme for å realisere
OPP - eller annen løsning - er satt til 235 mill. 2002-kroner
(252 mill. 2004-kroner). Tørrdokken skal planlegges ferdigstilt
i 2006, Dersom en OPP-løsning viser seg å være
vesentlig billigere, kan det vurderes å utsette ferdigstillelse
til 2007. Dette må imidlertid klareres med FD før iverksettelse,
for fremleggelse for Stortinget.
o) OPP-muligheter for helikopterbasen på Sola
er under utredning. FD vil komme tilbake med nærmere oppdrag
når anbefalingen fra utredningen foreligger.
p) Etabler en produkt- og tjenestekatalog med
priser basert på leveranser til FLOs kunder innen 1. januar 2005.
q) Før Regionale støttefunksjoner
(RSF) overføres til FLO, foreta en effektivisering innenfor
området slik at bemanningen utgjør maksimalt 10% av årsverk
i FMO.
r) Overfør relevante regionale støttefunksjoner
til FLO snarest mulig og senest innen 1. januar 2006. Harmoniser
og effektiviser RSF-tjenestene innen utgangen av 2007 slik at bemanningen
inr "RSF-området" utgjør maksimalt 8% av årsverk
i FMO. Samtlige RSF-tjenester vurderes snarest for bortsetting i
lys av de retningslinjer som gjelder for OPP, se pkt 2.4.
a) Videreutvikle alliert trening gjennom å videreføre Alliert
treningssenter nord (ATS/N) i Harstad og Alliert treningssenter
sør (ATS/S) på Voss.
– Utenlandsk
trening i Norge skal gis høy prioritet og nødvendige
rammebetingelser gjennom fastsatt program.
– Utarbeid løsning for å tilby
utenlandske styrker treningsfasiliteter i Porsanger.
– Videreutvikle alliert trening
ved Østerdal Garnison, herunder Regionfelt Østlandet
og Hærens taktiske treningssenter med mulighetene for simulatortrening
der.
b) Effektiviser Forsvarets musikk, slik at årlige
driftskostnader reduseres med 10 %.
c) Etabler et samlet kommunjkasjonsnettverk
i Forsvaret.
– Iverksett
en gjennomgang av FMOs informasjons-/kommunikasjonsstillinger
med sikte på tettere koordinering, samlende retning, økt
resultateffekt, og med fokus på å effektivisere
ressursbruken som bidrag til å løse FSJs oppdrag.
– Etablér et funksjonelt,
samarbeidende og samlende informasjonsnettverk innen FMO, knyttet
opp til andre slike kapasiteter i Forsvaret, koordinert med FD.
d) Videreutvikle Forsvarsmuseet
– Etablér
snarest et styre for Forsvarsmuséet. Styret gis i oppdrag å fremme
en tilrådning når det gjelder videreutvikling
og prioritering av museets virksomhet, herunder en mulig rolle for
understøttelse av Forsvaret i rekrutterings- og informasjonssammenheng.
I samarbeid med de ansatte skal det utarbeides forslag til fremtidig
tilknytningsform og organisasjons- og driftsmodell som ivaretar
behovet for en helhetlig og kostnadseffektiv virksomhet.
e) Reduser FMOs generelle driftsutgifter med
120 mill. kr årlig utover effekten av færre ansatte
i Forsvaret, ved å redusere på kurs, reiser, konferanser
og representasjon.
f) Bruk og forvaltning av skyte- og øvingsfelt
skal følge prinsippene for husleiemodellen. Dette vil si
at FB er forvalter og ivaretar eieroppgavene på vegne av FD,
mens FMO er bruker og kunde hos FB.
– Både
forvalter og bruker har bidratt ved utarbeidelsen av den fremlagte
"Nasjonal helhetsplan for skyte- og øvingsfelt/Land".
FD forutsetter imidlertid at FMO som bruker av anleggene tar formell
stilling til planen slik at forvaltningsoppgavene kan videreføres
på en mest mulig rasjonell måte.
– I tråd med dette skal
FSJ senest innen 15. januar 2005 ha tatt stilling til utrangering
av de skyte- og øvingsfelt som i planen er "røde".
FD forutsetter at dette skjer etter en helhetlig vurdering og koordinering
med alle relevante parter. Beslutningen meddeles FB og feltene overføres
FB v/Skifte Eiendom for avhending. Ved usikkerhet knyttet
til noen av disse feltene, bør disse fra samme tidspunkt
overføres til "gul" status.
– Senest innen 1. mars 2005 skal
FSJ ha tatt stilling til de feltene som har "grønn" status.
Beslutningen meddeles FB. Ved usikkerhet om behovet for noen av
disse feltene, bør disse fra samme tidspunkt overføres
til "gul" status.
– Senest innen 1. oktober 2005
skal FSJ ha gjennomgått alle felt med "gul" status og ha
tatt stilling til om disse skal beholdes ("grønne") eller avhendes
("røde"). I prosessen skal FSJ søke å avklare
langsiktige og mulige fremtidige behov slik at dette kan tas hensyn
til.
a) Utarbeid og bemann ny OPL tilpasset overordnede årsverksrammer
og struktur beskrevet i Strategisk mål 1-2.
– Utarbeid
ny OPL/F tilpasset innen utgangen av 2005. Personell som
blir overtallige ved bemanningen av OPL/F, skal primært
tilbys AST og subsidiært sies opp fra sitt tilsettingsforhold
i Forsvaret eller overføres RO.
– Departementet vil komme tilbake
til det mer spesifikke innhold i den nye og målrettede
AST-ordningen innen 1. oktober 2004, jf. avsnitt i pkt 2.4. Dagens
AST-ordning vil opphøre med virkning fra 1. januar 2005.
FST gis herved i oppdrag å kunngjøre dette i FMO.
– Stillinger i OPL/F
som skal innfases i perioden frem til 2008, skal stå tomme
frem til de ved en fastsatt dato åpnes for tilsetting.
– Stillinger i OPL/F
som skal fjernes frem til 2008, opprettes som midlertidige stillinger
med en klar tidsavgrensning.
– OPL/F skal legge til
rette for implementering av avdelingsbefal.
– Sivile stillinger som krever
beordringsplikt besettes kun av de som aksepterer dette. Dersom det
viser seg ikke mulig å få sivilt ansatte, erstattes disse
stillingene med militært personell. Også stillinger
knyttet til MEB-lagre og som er kritisk for å sikre uttak
av utstyr må sikres nødvendig bemanning til enhver
tid.
– En felles omstillingsavtale
for FMO med varighet ut omstillingsperioden skal fremforhandles.
I avtalen skal kompetanse vektlegges fremfor ansiennitet så langt
det er mulig innenfor gjeldende regelverk.
– For å nå målet
om økt kontinuitet og fleksibilitet, skal det vurderes
brukt flytende grad og lønnsspenn i stillinger hvor det
er særlig behov for kontinuitet.
b) Innfør avdelingsbefalsordningen.
– Implementer
den nye ordningen, slik den er beskrevet i Innst. S. nr. 234 (2003-2004),
slik at den bidrar til økt kontinuitet, spesialisering
og erfaring i Forsvaret.
– Tilsetting og disponering skal
skje etter de samme prosedyrer som gjelder for yrkesbefal. Endringer
i ordningen for tilsetting av yrkesbefal må også gjøres
automatisk gjeldende for avdelingsbefal.
– Ordningen skal innføres
på en kostnadseffektiv måte, ved å rekruttere
fra kontraktsbefal, plikttjenestebefal, vervede og sivile med relevant utdanning
samt evt. ved å disponere yrkesbefal i stillinger som er
tiltenkt avdelingsbefal i en overgangsperiode.
– Utdannelsen skal være
behovsinitiert, dvs. at den skal tilpasses den funksjon den enkelte
skal fylle, bl.a. ved målrettede kurs og "on the job training". Dette
omfatter også endringer i eksisterende utdanningsmodeller,
særlig med tanke på utdanning for å oppfylle
formelle krav til sertifisering og lignende.
– Avdelingsbefalet skal gis mulighet
til å ta utdanning underveis i ansettelsesperioden, herunder
sivile utdanninger.
– Ordningen evalueres innen 31.
desember 2008 i nært samarbeid med personellorganisasjonene.
c) Innfør ny ordning med vervede.
– Det planlegges
med at det innen 2009 være ca. 1 500 vervede mannskaper
i Forsvaret. Det skal være en rimelig fordeling mellom
forsvarsgrenene.
– Etablér ny ordning
for vervede, herunder en strategi for rekruttering av de best skikkede.
Inntil ny ordning for vervede er på plass, skal rekrutteringen
av vervede utelukkende dekke tvingende nødvendige operative
behov.
– Tilsetting av vervede må skje
innenfor de til enhver tid gjeldende personellmessige og økonomiske rammer.
Om nødvendig må stillinger konverteres fra offisersstillinger
eller sivile stillinger for å skape det nødvendige
rom for dette.
d) Praktiser verneplikten i henhold til Forsvarets behov.
– Verneplikten
skal praktisere slik at det opprettholdes et tilstrekkelig rekrutteringsvolum for
videre tjeneste, samt at det opprettholdes et volum og kompetansemessig
grunnlag for beredskap, kontrakt og mobilisering.
– Hærens utskrivningsstyrke
skal kalles inn slik at Brigade N blir bestående av to
kvalitativt og kvantitativt likeverdige kontingenter.
e) Gjennomfør statushevende tiltak
for vernepliktige.
– Øk
dimisjonsgodtgjørelsen fra 8 900 kr til 15 000 kr fra og
med 1. januar 2005 for de som gjennomfører 12 måneders
tjeneste.
– Dimisjonsgodtgjørelsen
dimensjoneres ut fra opptjente dager i 2004 (x 8900/365)
og opptjente dager i 2005 (x 15000/365).
– Øk Tjenestetillegget årlig
i takt med lønnsoppgjørene.
f) Iverksett innkalling av kvinner til frivillig
sesjon.
– For å øke
rekrutteringen av kvinner til Forsvaret, kalles alle kvinner i aktuelt årskull
inn til sesjon, senest innen utgangen av 2006. Oppmøtet
skal være frivillig og ordningen skal virke rekrutteringsfremmende
for flere kvinner i Forsvaret.
– Tilpass sesjoneringen til dens
nye rolle som rekrutteringsportal for kvinner.
– Kostnadene ved tiltaket søkes
dekket innenfor dagens (2004) driftsbudsjett for Vernepliktsverket.
g) Endre policy for utdannelse av Forsvarets
personell for å redusere ressursbruk på utdannelse
ved bl.a. følgende tiltak:
– Reduser
antall elever på stabsskole i utlandet. Det foretas en
målrettet prioritering av land, jf. Nordsjøstrategien
og transatlantiske forbindelser.
– Kun unntaksvis tilbys stabsutdanning
utenlands i tillegg til nasjonal stabsutdanning.
– Reduser kostnadene til sivil
masterutdannelse med 50% ved å gjennomføre
policyendring som enten innebærer redusert lønn/ytelser
i hele perioden, kun lønn/ytelser i halve utdannelsesperioden
eller redusert omfang.
h) Øk fleksibilitet og kvalitet i utdanningsordningen.
– Forsvarets
utdanningstilbud skal i størst mulig grad modulbaseres,
slik at prinsippet om behovsinitiert utdanning i størst
mulig grad kan tilfredstilles.
– Forsvarets utdanningsvirksomhet
skal organiseres og innrettes slik at det eksisterer en klar ansvars-
og rollefordeling i den hensikt å være kostnadseffektiv
samt å unngå unødig dublering av kompetanse, både
internt i Forsvaret og i forhold til sivile utdanningsinstitusjoner.
– Det skal utvikles egne planer
og utdanningstilbud spesielt rettet mot avdelingsbefal.
– Ny utdanningsordning skal være
utarbeidet og konkretisert innen utgangen av april 2005.
i) Innfør 3-årig krigsskole
med bachelorgrad.
– Eksisterende
utdanningsmodeller skal videreutvikles til 3-årig
utdanningsløp som gir bachelorgrad innenfor militær
studier.
– Utdanningstilbudet ved alle
tre krigsskoler skal baseres på en felles modell, hvor
det første året hovedsakelig er fellesfaglig med
ensartet innhold, men med grenvis utvikling. Deler av dette første året
skal også etableres som et kvalifiseringskurs for personell
med sivilt relevante bachelorgrader. De to påfølgende årene
skal rettes inn mot grenvise behov og spesialiseringsretninger.
– Utdanning etter ny modell startes
opp i august 2005.
j) Innfør 1-årig stabsskole
med mulighet for 2-årig militær mastergrad.
– Utdanningsmodellen
skal tilfredsstille allmenne krav til materutdanning, være
forskning basert på akademisk kompetanse fra FSS, FFI,
krigsskolene og sivile utdanningsinstitusjoner.
– På områd der
det eksisterer sivile utdanningstilbud, skal Forsvaret kjøpe
kompetanse fra sivile institusjoner. Det skal ikke bygges opp egen
FoU-kompetanse for å drive masterutdanning på disse områdene,
kun bestillerkompetanse. Kjøp av sivil utdanning skal skje
på den for Forsvaret rimeligste måte, ved å benytte
eksisterende tilbud innenfor universitets- og høyskolesystemet.
– Utdanningen skal startes opp
i august 2005.
k) Moderniser befalsskolene.
– Det skal
innføres et mer fleksibelt og praktisk rettet utdanningsløp
over to år tilpasset forsvarsgrenenes spesifikke behov.
– I den grad det er hensiktsmessig
skal utdanningen søkes gjennomført i operative
avdelinger, og ved andre grenvise kompetansemiljøer.
– Det skal være et direkte
løp (jf. videregående skole) for alle forsvarsgrener.
Dette er særlig viktig for ikke å utelukke kvinner
eller særlig motivert ungdom som bestemmer seg tidlig for
befalsutdanning.
– Gjennom førstegangstjeneste
skal gi skolepoeng ved opptak på samme måte som
ved sivile høyskoler/universitet.
– Det er et mål om 25% kvinner
ved alle tre befalsskolene ved periodens utløp.
– Befalsskolene skal ha direkte
løp fra videregående skoler for alle forsvarsgrener
tilpasset den enkelte forsvarsgrens behov.
– Oppstart av den moderniserte
befalsskolemodellen i forsvarsgrenene skal gjennomføres
i juni 2005.
l) Innrett forvaltningsutdanning med fokus mot logistisk
understøttelse av operasjoner.
– Eksisterende
utdannings- og kursportefølje innenfor logistikk og forvaltning
skal spisses mot militært spesifikke behov samt økonomi-
og regnskapskunnskaper. I de tilfeller der det eksisterer tilsvarende
og mer kostnadseffektive sivile tilbud, skal utdanning bortsettes,
jf. pkt k.
– Det skal opprettes én
felles utdanning innenfor Operativ logistikk på krigsskolenivå med
oppstart i august 2005. Denne skal etableres med basis i øk./Adm.linjen
ved Sjøkrigsskolen.
– Forvaltningsutdanningen for øvrig
videreføres under Forsvarets stabsskole og FKL. Praktisk
operativt rettet kursvirksomhet overføres til Forsvarets kompetansesenter
for logistikk.
m) Innrett teknisk utdannelse mot militært
spesifikke behov og fleksibel utnyttelse av sivile utdanningstilbud.
– Reelle
utdanningsbehov som grunnlag for videreutvikling av den tekniske
utdanningsvirksomheten, skal klarlegges. Kun virksomhet som gir signifikante
kostnadsbesparelser i forhold til sivile tilbud eller hvor det ikke
finnes, overordnet sett, dekkende sivile tilbud, skal videreføres.
– Økt samarbeid med sivile
utdanningsinstitusjoner og felles fagspesifikke kurs skal gjennomføres
i den grad det totalt sett fører til realiserbare gevinster.
– Gjennom en sterkere integrering
i sivile utdanningsinstitusjoner skal Forsvarets tekniske utdanningstilbud
- ingeniør/baehelor - videreutvikles, eventuelt
fullstendig bortsettes.
– Endringer skal være
iverksatt innen juni 2006.
n) Videreutvikle Forsvarets skolesenter (FSS)
som en forskningsbasert utdanningsinstitusjon med et koordinerende
og faglig ansvar for utdanningsvirksomheten i Forsvaret tilpasset
en betydelig årsverksreduksjon. Det må sikres
en hensiktsmessig bemanning, inkludert lederstillinger, fra alle
forsvarsgrenene. Ny ferdigforhandlet OPL for FSS skal foreligge
for implementering snarest og senest innen 31. januar 2005. Utkast
til OPL skal presenteres for FD primo november.
– FSS skal
vektlegge forsknings-, utviklings- og undervisningsvirksomhet innenfor
militære fagområder, med følgende underenheter:
Forsvarets høyskole, Forsvarets stabsskole med rustningskontrollgruppen
eventuelt integrert, Forsvarets institutt for ledelse (FIL), Institutt
for forsvarsstudier (IFS), Forsvarets kurssenter, Norges idrettshøyskole/Forsvarets
institutt og stab.
– FIL skal innen dagens årsverksramme
dreie fokus mot militær ledelse i krise og krig. IFS skal fokusere
på sikkerhets- og forsvarspolitikk, militærmakt
og militærmaktens rammevilkår i et fremtidsrettet
perspektiv. Transatlantiske studier skal prioriteres, og IFS skal
levere vesentlige bidrag til mastergradsstudiet. IFS årsverksramme skal
være som for FIL.
– FSTS skal fokusere på planlegging
og ledelse av fellesoperasjoner innenfor hele spekteret av Forsvarets
oppgaver, inkludert fredsoperasjoner, operativ logistikk, forvaltning,
CIMIC og INFO OPS inkludert. Antall årsverk ved FSTS i
sin nye form skal reduseres i forhold til dagens årsverksramme.
– FSS skal gjennomføre
arbeidet med operativ doktrineutvikling og den overordnede konseptutvikling
i Forsvaret. En revidert overordnet doktrine for Forsvaret skal
presenteres innen utgangen av 2005 (det vises til eget skriv fra
departementet).
– FSS skal søke om akkreditering
for masterutdanning. FSS skal videre ha et overordnet ansvar for all
akademisk utdanning, fellesutdanning og for sammenheng mellom bachelor-
og masternivået i utdanningssystemet. FSS har et koordinerende
ansvar på dette området ift. generalinspektørene.
FSS skal utnytte ressurser ved krigsskolene, også til masterstudier,
der dette er hensiktsmessig for å unngå dublering
av kompetanse.
– Kursvirksomhet knyttet til logistikk
og forvaltningssystemer ved FSS overføres til Forsvarets kompetansesenter
logistikk (FKL).
– FOKIV nedlegges.
– For å dekke behovet
innenfor forvaltningsrelaterte fag på masternivå skal
sivile tilbud nyttes, og FSS skal ha bestillerkompetanse for å ivareta
dette.
– Senter for militære
erfaringer (SME) skal overføres til FOHK.
– Forsvarets kurssenter skal etableres.
Synergieffekter mellom de ulike elementer skal utnyttes.
o) Bistå departementet i vurdering
av Voksenopplæringen og Forsvarets fjernundervisning, som
skal gjennomføres innen 1. desember 2004.
FDs handlingsplan skal legges til grunn for
miljøvernarbeidet i perioden.
a) Videreutvikle miljøledelse og bidra
til å gjøre miljøhensyn til en integrert
del av alle plan- og beslutningsprosesser.
– Årlig
miljøredegjørelse utarbeides innen 1. april påfølgende år,
bl.a. som grunnlag for utarbeidelse av sektorens årlige
miljørapportering til Miljøverndepartementet.
– System for miljørevisjon
skal etableres og gjennomføres.
– Forsvarets miljødatabase
skal benyttes som grunnlag for kontroll og oppfølging av
sektorens miljøpåvirkninger.
b) Sørg for å ha oversikt
og kontroll med virksomheten mht. større miljømessige
påvirkninger, herunder dens innsatsfaktorer og produkter.
c) Innrett virksomheten etter miljømyndighetens antatte
fremtidige krav om konsesjon knyttet til skyte- og øvingsfelt.
d) Integrer miljøhensyn som en del
av all øvingsplanlegging.
– Miljøkonsekvenser
av øvelser, av alliertes øvinger i Norge og av
Forsvarets internasjonale virksomhet skal synliggjøres
og dokumenteres.
– Miljøvernoffiserens
rolle, kompetanse og organisatoriske plassering i militære
enheter innenlands og utenlands skal klargjøres.
e) Innarbeid miljøhensyn i planleggingen
ved fremskaffelser av kapasiteter til Forsvaret, og som en integrert
del av totalprosjekteringen.
– Alle krav
til miljøhensyn skal være oppfylt før materiellet
tas i bruk.
– Forsvaret skal være
en pådriver for å fremme leverandørers
evne og vilje til å levere produkter som er produsert med
miljøvennlige metoder.
– Det skal være synlig
og klart at Forsvaret, der det er mulig, velger de miljømessig
gunstigste løsninger.
– Forsvaret skal ikke foreta anskaffelser
uten at miljøvirkningene er avklart på forhånd.
f) Vektlegg hensyn til miljøet, ressurs-
og energiforbruk ved all utbygging, bruk og avhending av EBA. Det
er avgjørende at forvalteren iakttar miljømessige forskrifter
og forvaltningspraksis, slik at Forsvarets troverdighet på dette
området blir best mulig.
I dette kapitlet konkretiseres departementets
mål for FBs virksomhet i perioden 2005-2008. Fokus er lagt
på omtale av hovedmål og tilhørende styringsparametere. Tildeling
av ressurser og hjemme1 for bruk av midler for det enkelte gjennomføringsår,
vil formaliseres gjennom årlige iverksettingsbrev. Oppfølging
av de skisserte målene vil skje gjennom etatsstyringen
og forankres i etatsstyringsmøtene. Etatsstyringen skal
følge opp vesentlige avvik ift. måloppnåelse.
Som grunnlag for oppfølgingen nyttes avviksrapporter og
formaliserte rapporter som fastsatt i det årlig iverksettingsbrevet.
FB skal gjennom sin virksomhet bidra til at
forsvarssektoren samlet lykkes med å nå målene
for den videre modernisering og transformasjon av Forsvaret. De
strategiske målene som er beskrevet i kapittel 3 vil være
styrende for FBs virksomhet og således for FBs eget målbilde.
FDs retningslinjer for tjenestefeltet eiendom,
bygg og anlegg gir ansvars- og funksjonsfordelingen innenfor tjenestefeltet
og oppgaver som ikke er omtalt i dette iverksettingsbrevet.
FB skal ha økt fokus på sine
leveranser og på kostnadsreduksjoner ved å effektivise
interne prosesser og tilpasse tjenestespekteret til endringer i
Forsvarets behov. De funksjoner som i dag leveres av FB, skal utføres
minst like bra eller bedre sammenlignet med hva alternative tilbydere
kan utføre. FB skal kontinuerlig tilpasse virksomheten
til endrede forventninger fra øvrige deler av forsvarssektoren.
Det vises i denne sammenheng til Iverksettingsbrev FB
2004 - presiseringer, endringer og tillegg nr. 1 av 2. april 2004,
ref. 2003/04027-9/FD V/613.2, pkt. 5. Konkurranse-eksponering
og tilknyttingsformer for FB fra 2006 skal utredes i en koordinert
prosess og et beslutningsgrunnlag foreligge i første halvdel
av 2005. Eventuelle endringer vil kunne medføre vesentlige endringer
i rammene for og innrettningen av virksomheten i FB, samt for FDs
mål for FB. Behov for presiseringer, endringer og tillegg
til dette dokument vil bli fulgt opp i etatsstyringen og reflekteres
i relevante styringsdokumenter.
Det er lagt til grunn et strategisk målbilde
for forsvarssektoren, jf. del 3. Basert på dette målbildet,
er det utarbeidet et målbilde som beskriver forventet tilstand for
for FB i 2008.
Dette er mål som skal være
strategisk førende for all virksomhet i FB for perioden
2005- 2008. Styret for FB/direktør FB står
ansvarlig for å nå målene og er forutsatt å planlegge,
prioritere og gjennomføre FBs aktivitet innenfor gitte
rammer, slik at de fastsatte målene nås.
Sammenhengen mellom hovedmålene for
forsvarssektoren og FBs hovedmål:
Forsvarssektoren | FB |
L-2 | Etablere et bærekraftig,
alliansetilpasset og oppgavebasert Forsvar | Mål L1 og L2 |
Ø-1 | Et kostnadseffektivt forsvar
i langsiktig økonomisk balanse | Mål Ø1 |
Ø-2 | Frigjorte ressurser omsatt
til øving, beredskap, operasjoner og investeringer | Mål Ø2
og Ø3 |
I-1 | Effektivisere logistikk-
og støttevirksomheten med en innsparing på
minimum 2 mrd. 2004-kr | Mål I1, I2 og
I3 |
M-1 | En personellstruktur med
rett kompetanse til rett sted og rett tid -
raskere og mer effektivt enn før | Mål M1 |
I samarbeid med FB er det fastsatt relevante
og praktisk observerbare måleparametere for alle prioriterte mål.
Departementet vil følge opp på basis av konkrete mål
og resultatindikatorer. Noen av disse er eksplisitte resultatkrav,
mens andre er kun å anse som resultatindikatorer.
Måltall for parametere er forutsatt å ligge
fast gjennom perioden for å kunne gi grunnlag for avviksrapportering
og korrigerende tiltak. Når det eventuelt er konstatert
begynnende av eller faktisk avvik mellom ønsket tilstand
og faktisk tilstand, vil det være nødvendig å iverksette
tiltak for å fjerne avviket.
Sammendrag av styringsparametere tilknyttet
hovedmålene:
Hovedmål | Styringsparametere | Mål/krav | Resultat-
indikator |
L1 | L1.1 ressursforbruk | x | |
| L1.2 | tilstandsgrad | x |
L2 | L2.1 EBA-andel av forsvarsrammen | | x |
Ø1 | Ø1.1 nøkkeltallsanalyse
husleie | x | |
| Ø1.2 nøkkeltallsanalyse
renhold | x | |
Ø2 | Ø2.1 prosjektkostnad | x | |
| Ø2.2 livssykluskostnader | x | |
| Ø2.3 alternativsvurderinger | | x |
Ø3 | Ø3.1 omløpshastighet | x | |
| Ø3.2 arealreduksjon | x | |
| Ø3.3 Forsvarets
omdømme | | x |
I1 | I1.1 nøkkeltallsanalyse
administrasjon | x | |
| I1.2 nøkkeltallsanalyse
forvaltning | x | |
I2 | I2.1 feil i kritiske systemer | | x |
| I2.2 riksrevisjonsantegnelser | x | |
I3 | I3.1 kundetilfredshet | x | |
| I3.2 faktureringsgrad | | x |
M1 | M1.1 bemanningsutvikling | x | (x) |
| M1.2 sykefravær | | x |
Hovedmålene konkretiseres nedenfor.
Strategisk mål:L1
Sikre effektiv utøvelse av departementets
eieransvar.
Konkretisering av målet:
– Sikre
opprettholdelse av teknisk verdi og funksjonell standard i Forsvarets
EBA (FDVU).
– Utøve eieroppgaver
for departementet.
– Bidra til løsning av
FDs sektoransvar innen miljø- og kulturminneforvaltning.
Styringsparametere:
L1.1 Ressursforbruk (krav).
L1.2 Tilstandsgrad (krav).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:L2
Gjennom konkurransedyktige leveranser bidra
til EBA som gir effekt i form av et mer relevant og anvendbart forsvar.
Konkretisering av målet:
– Avklaring
mht. konkurranseeksponering og tilknyttingsform for FB fra 2006.
– Utvikle og implementere investeringsløsninger basert
på sambruk, fleksibilitet, mobilitet og flyttbarhet.
– Utvikling av eksisterende EBA
(sambruk, fleksibilitet mm).
– EBA som ikke gir ønsket
effekt avhendes.
Styringsparametere:
L2.1 EBA-andel av Forsvarets totale kostnadsramme (indikator).
Strategiske initiativ:
1. Bidra til å fullføre utredning
av og eventuelt implementere beslutninger mht. konkurranseeksponering
og endringer i tilknytningsform for FB fra 2006.
Strategiske mål:Ø1
Konkurransedyktige husleiepriser og driftskostnader.
Konkretisering av målet:
– Redusere
kostnadene til forvaltning, løpende drift, vedlikehold
og lov og forskriftsrelatert utvikling ved effektivisering av tjenestene
med minimum 20% innen 2006 og ytterligere minimum 10% innen
utgangen av 2008, utover de kostnadsreduksjoner som er en konsekvens
av arealnedtrekk i FMO fra 4,0 til 3,5 mill, kvm.
– Redusere renholdskostnadene
ved effektivisering av tjenestene.
– Effektiv energiforvaltning.
Styringsparametere:
Ø1.1 Nøkkeltallsanalyse husleie
(krav)
Ø1.2 Nøkkeltallsanalyse renhold
(krav)
Strategiske initiativ
FB skal søke å redusere kostnadene
utover det skisserte minimum (20% reduksjoner innen utgangen
av 2006 og ytterligere 10% innen utgangen av 2008).
Strategisk mål:Ø2
Redusere kostnadene ved investeringer i nye
EBA.
Konkretisering av målet:
– Redusere
satsene for investeringer i tråd med nivå for
tilsvarende bygg i det sivile, m.a.o. en reduksjon per kvadratmeter
med 10-20 % i forhold til dagens kostnadsnivå,
noe som i 4-års-perioden tilsvarer reduserte investeringer
på ca. 200 mill, kr.
– Redusere prosjektkostnadene
ved tradisjonelle investeringsprosjekter og samtidig ivareta god totaløkonomi
(årskostnader/differensiert husleie/levetidskostnader).
– Økt fokus på alternative
løsninger (midlertidige løsninger, standardisering,
flerbruksmuligheter, nøkternhet, flyttbarhet, OPP).
Styringsparametere:
Ø2.1 Prosjektkostnad (krav).
Ø2.2 Livssykluskostnader (krav).
Ø2.3 Alternativsvurderinger (indikator)
Strategiske initiativ:
Strategiske mål:Ø3
Optimalisert avhending av EBA.
Konkretisering av målet:
– Bidra
til å redusere Forsvarets driftsutgifter ved balansert
avhending av utrangert EBA.
– Øke avhendingsinntektene
i omstillingsperioden uten å påvirke totale avhendingsinntekter
eller omdømme negativt.
Styringsparametere:
Ø3.1 Omløpshastighet (krav).
Ø3.2 Arealreduksjon (krav).
Ø3.3 Forsvarets omdømme (indikator).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:I1
Mer effektiv administrasjon og støttefunksjoner.
Konkretisering av målet:
– Redusere
kostnadene ved administrasjon og støttetjenester til et
nivå som står i forhold til organisasjonens virksomhetsomfang.
– Redusere kostnadene til forvaltning
(etter NS3454) til konkurransedyktig nivå.
Styringsparametere:
I1.1 Nøkkeltallsanalyse administrasjon
(krav).
I1.2 Nøkkeltallsanalyse forvaltning
(krav).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:I2
Ha oppdaterte og hensiktsmessige virksomhets-
og styringsformer.
Konkretisering av målet:
– Ha et
enhetlig og helhetlig styringssystem.
– Ha oppdaterte og hensiktsmessige
rutiner og systemer for økonomiforvaltning og prosjektgjennomføring.
– Ha et oppdatert og fungerende
intern-kontrollsystem.
Styringsparametere:
I2.1 feil i kritiske systemer (indikator)
I2.2 riksrevisjonsantegnelser (krav)
Strategiske initiativ:
1. I sammenheng med utredning av konkurranseeksponering
og tilknytningsform for FB skal det vurderes om det kan være
formålstjenlig å ta i bruk felles integrert forvaltningssystem
(FIF) i FB, jf. L2.
Strategisk mål:I3
Være en kundetilpasset tjenesteyter.
Konkretisering av målet:
– Formålstjenlig
nærhet til kunden (e).
– Riktig leveranse, kvalitet,
pris, tid.
– Bevisstgjøre ansvar
og myndighet i alle ledd i organisasjonen, inkl, bruk av fullmakter
gitt av FD.
– All virksomhet skal baseres
på horisontal samhandel med brukerne av FBs tjenester.
Brukerne har ikke valgfrihet til å velge andre EBA-leverandører enn
FB, men har valgfrihet mht. hvilke produkter de ønsker å kjøpe.
Styringsparametere:
I3.1 Kundetilfredshet (krav).
I3.2 Faktureringsgrad (indikator).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:M1
Sikre en personellstruktur og kritisk kompetanse
tilpasset FBs behov.
Konkretisering av målet:
a. Formulering koordineres med konkretisering
av målbilde for forsvarsektoren.
b. Om nødvendig skal egne inntekter
bidra til opprettholdelse av kritisk kompetanse.
Styringsparametere:
Bemanningsutvikling (krav tom. 2005, deretter
eventuelt indikator), sykefravær (indikator).
Eventuelt ytterlig parametere vurderes innarbeidet
i forlengelsen av konkretisering.
Strategiske initiativ:
I dette kapitlet konkretiseres departementets
mål for FFI i perioden 2005-2008. Fokus er lagt på omtale
av hovedmål og tilhørende styringsparametere.
Tildeling av ressurser og hjemmel for bruk av midler for det enkelte
gjennomføringsår, vil formaliseres gjennom årlige
iverksettingsbrev. Oppfølging av målene vil skje gjennom
etatsstyringen og forankres i etatsstyringsmøtene. Etatsstyringen
skal følge opp vesentlige avvik i forhold til måloppnåelse.
Som grunnlag for oppfølgingen nyttes avviksrapportering
og formaliserte rapporter som fastsatt i det årlige iverksettingsbrev.
Virksomhetsleder (leder av styret) har ansvaret for oppfølgingen
av målene.
For å forsterke etatsstyringen er følgende
struktur etablert for å innrette FFIs forskningsaktiviteter herunder
FFIs andel av Forsvarets FoU-midler:
– Forsvarets
forskningspolitiske råd (FFR) ledes av FSJ i rollen som
rådgiver i departementet. Rådet skal gi råd
til departementet og FFIs styre om Forsvarets behov for forskning
koordinert med de militære syn og behov. FFRs representanter
oppnevnes av FD.
– Styret mottar FFRs råd
og innhenter råd mht. dimensjoneringen av basisbevilgningen.
Evt. uoverensstemmelser mellom FFRs råd og styrets anbefalinger
skal tas opp i styringsdialog med FD.
– Forskningsprosjekter ved FFI
skal godkjennes av Forsvarets forskningsforum (F3). F3 skal godkjenne
nye prosjektforslag, endringsmeldinger og prosjektsluttmeldinger.
– For hvert prosjekt etableres
det et prosjektråd med representanter fra relevante miljøer
i Forsvaret og evt. FD. I hvert prosjektråd utpekes en
hovedrepresentant fra Forsvaret med ansvar for å påse
at prosjektet gjennomføres innenfor godkjent prosjektplan.
FFI skal gi råd til FD og FMO i utviklingen
av materiell- og investeringsprogrammer, samt bidra til Forsvarets
transformasjon og en kostnadseffektiv drift. Instituttet skal ha
spesiell fokus på trekk ved den vitenskapelige og teknologisk
utvikling som kan påvirke forutsetningene for forsvarsplanleggingen
på materiell- og teknologisiden.
FFI skal ha et utstrakt samarbeid med kompetansemiljøer
i Forsvaret, og norske og utenlandske forsknings- og utdanningsmiljøer.
I tillegg skal FFI delta i institusjonalisert internasjonalt samarbeid,
særlig innenfor NATO, WEAG (IEDA) og EU.
Majoriteten av FoU-prosjekter ved FFI bør
ha en varighet på inntil tre år. Dette innebærer
at den totale porteføljen raskt vil bygges ned dersom nye
prosjekter ikke godkjennes. Kort gjennomføringstid for
FFIs prosjekter innebærer at den totale FoU-porteføljen
relativt raskt kan ta opp i seg endringer i Forsvarets behov og
endringer i økonomiske rammer. I gjennomsnitt kan om lag
en tredjedel av FFIs portefølje nyorienteres hvert år.
FD har fastsatt strategiske mål for
FFI basert på langtidsplanen for Forsvaret i perioden 2005-2008
og det strategiske målbildet for forsvarsektoren 2008.
Tilsammen danner dette grunnlaget for FDs 12
strategiske mål, uttrykt gjennom departementets strategiske målbilde
for FFI i nedenstående figur. Dette er mål som skal
være førende for FFIs virksomhet i perioden 2005-2008.
Strategisk målbilde for FFI 2008
FFI gjør kunnskap og ideer til et effektivt
forsvar
Strategisk mål:L-1
FFI skal bidra til innovasjon: Konsepter og
vitenskapelig innsikt som grunnlag for transformasjon.
Konkretisering av målet:
FFI skal gjennom sin virksomhet bidra til å frembringe
en anvendbar og relevant forsvarsstruktur.
FFI skal (i) utgi skriftlig materiale i form
av publikasjoner, artikler og temahefter som belyser militærrelatert
informasjon; (ii) når det er hensiktsmessig arrangere konferanser,
også med internasjonal deltagelse, innen aktuelle forskningsområder,
og (iii) jevnlig holde foredrag og arrangere seminarer eller konferanser innen
militære eller sivile problemstillinger som samler bred
politisk og militær interesse.
Styringsparametere:
Kundetilfredshet (rettidighet, mottakervennlighet, behovorientering
og effektorientering). Vitenskapelig kvalitet (publikasjoner, foredrag,
doktorgrader og veiledning).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:L-2
Gi råd til Forsvarets øverste
militære og politiske ledelse om den teknologiske utviklingen
og konsekvenser av denne.
Konkretisering av målet:
Som Forsvarets sentrale forskningsinstitusjon
skal et hovedfokus for FFI være (i) å gi råd
med sikte på å bistå FD og FMO i utviklingen
av materiell- og investeringsprogrammer, samt å bidra til
transformasjon av Forsvaret og rasjonell (kostnadseffektiv) drift;
(ii) å ha spesiell fokus på trekk ved den vitenskapelige
og teknologiske utvikling som kan påvirke forutsetningene
for forsvarsplanleggingen på materiell- og teknologisiden;
(iii) å bistå den øverste ledelsen av
Forsvaret med å fremskaffe et best mulig beslutningsgrunnlag med
tanke på Forsvarets videre utvikling og (iv) støtte transformasjonsprosessen
med forskning innenfor de av instituttets ansvarsområder
som er direkte relatert til, og understøtter, transformasjon.
FFI skal selv ta en aktiv og proaktiv rolle for å være
representert i relevante fora innenfor forsvarssektoren.
FFI skal sørge for at resultater fra
forskningen tilflyter brukerne på en slik måte
at de kan inngå i beslutningsprosessene, f.eks. ifm. transformasjon.
Aktiv medvirkning i de ulike prosessene i Forsvaret vil være
viktig, samt at FFI tilpasser formidlingen på en enkel
og direkte måte, bruker ulike former for formidling, som
f.eks. skriftlig materiale, elektronisk formidling, foredrag, seminarer
samt deltagelse i råd og arbeidsgrupper i Forsvaret. FFI
må profilere sine spesielle satsningsområder mot
et bredt nasjonalt og internasjonalt publikum. Dette må gjøres
med sikte på profilering og som grunnlag for å komme
med i sterke internasjonale samarbeid. I tillegg har FFI et ansvar
for allmenn formidling av relevant teknologisk kunnskap, samt deltagelse
i den generelle samfunnsdebatten innenfor områder som instituttet
har virksomhet. Instituttet må evne å se de ulike
behovene for formidling under ett og legge til rette for at dette
blir en integrert del av virksomheten.
Styringsparametere:
Kundetilfredshet (rettidighet, mottakervennlighet, behovorientering
og effektorientering).
Strategiske initiativ:
FFI skal snarest mulig og senest innen utgangen
av 2005, utarbeide en strategiplan, herunder handlingsplaner for
hvorledes instituttets forskningsresultater kan støtte
Forsvarets beslutningsprosesser.
Strategisk mål:L-3
FFI skal bidra til hurtig innfasing av moderne
materiell som fører til effektiv transformasjon.
Konkretisering av målet:
FFI skal drive forskning som er direkte relatert
til transformasjon; vektlegge allianseperspektivet og utnytte de
muligheter som ligger i utstrakt flernasjonalt samarbeid; støtte
Forsvaret særlig med teknologikompetanse, samt muligheter
til økt bruk av standardiserte (hyllevare-) løsninger,
slik at ferdig utviklet raskere kan tas i bruk i Forsvaret.
Våre nasjonale bidrag til forskning,
utvikling og eksperimentering må bidra til å fylle
nasjonale behov og utfylle NATOs aktiviteter på områdene.
FFI har særlig kompetanse og oversikt over tilgjengelige
løsninger på det teknologiske området,
og skal bidra til å dekke behovene Forsvarets øverste
ledelse og utviklingsmiljøene har i denne forbindelse.
Norge må i hovedsak anskaffe ferdig
utviklet materiell, alternativt utvikle moderne teknologi og kapabiliteter
gjennom et samarbeid med andre. FFI skal til enhver tid skaffe tilveie
relevant kunnskap for oppdraget, samt nødvendig bestillerkompetanse,
slik at nytt materiell innfases hurtig og sikkert med tilsiktet
nytte for Forsvaret.
Styringsparametere:
Kundetilfredshet (rettidighet, mottakervennlighet, behovsorientering
og effektorientering).
Strategiske initiativ:
Ingen.
Strategisk mål: L-4
FFI skal bidra til forskningsbasert undervisning.
Konkretisering av målet:
Som bakgrunn og grunnlag for sivil forskning
skal FFI ha et utstrakt samarbeid med andre kompetansemiljøer
i Forsvaret; undervise ved FSS innenfor egne forskningsområder;
samarbeide med norske og utenlandske forsknings- og utdanningsmiljøer
- inkludert Norges forskningsråd og arbeidet med offentlige
forsknings- og utviklingskontrakter - søsterorganisasjoner; samarbeide
med industrien og delta i forskningssamarbeidet innenfor NATO og
EU.
Virksomheten ved FFI skal koordineres med øvrig forskning
sivilt og i Forsvaret, også forskning som utføres
ved utdanningsinstitusjoner, for å sikre en effektiv ressursutnyttelse.
FFI må sammen med FSS finne frem til hensiktsmessige samhandlingsmønstre.
Styringsparametere:
Kundetilfredshet (rettidighet, mottakervennlighet, behovsorientering
og effektorientering).
Strategiske initiativ:
FFI skal sammen med FOHK og FSS avklare grensesnitt
mellom aktørene for best å kunne samarbeide om undervisning.
Strategisk mål:Ø-1
Utføre oppdrag for kunder utenfor forsvarssektoren.
Konkretisering av målet:
FFI kan selge tjenester til kunder utenfor forsvarssektoren
begrenset oppad til 20% av total oppdragsomsetning. Oppdrag
og tjenester utført for eksterne kunder skal bidra til å vedlikeholde
kompetanse eller utvikling ved FFI og derigjennom generelt styrke
FFIs evne til å levere tjenester som kan bli etterspurt
av forsvarssektoren i fremtiden.
Styringsparametere:
Oppdragsomsetning utenfor Forsvaret i prosent
av total omsetning.
Strategiske initiativ:
Utarbeid plan for samarbeid og samhandel med
kunder utenfor forsvarssektoren. Planen presenteres på etatsstyringsmøtet.
Strategisk mål:Ø-2
Kostnadseffektiv virksomhet innenfor budsjettretningslinjer
gitt av FD.
Konkretisering av målet:
FFIs timepris, inkludert både direkte
og indirekte kostnader, skal ikke ligge høyere enn for
sammenlignbare forskningsinstitusjoner, dog forutsatt sammenlignbare
oppgaver.
Styringsparametere:
Timepris på forskerårsverk;
antall produserte forsker- eller ingeniørårsverk
(FIÅ) per ansatt; driftsresultat
i prosent av total omsetning; oppdragsomsetning i prosent av total
omsetning; oppdragsomsetning innenfor Forsvaret i prosent av total
omsetning; oppdragsomsetning i forhold ti! basismidler.
Strategiske initiativ:
– Utarbeide
en konsekvensbeskrivelse av redusert ramme for basisbevilgningen
for perioden.
– Utarbeide en konsekvensbeskrivelse
av redusert ramme for strategiske FoU-midler for perioden.
– Støtt departementets
gjennomgang av instituttets portefølje som bevilges av
FD. Innenfor de kontraktsmessige forpliktelser er hensikten å avslutte uaktuelle
prosjekter, for å flytte midler til prosjekter som i større
grad bidrar til transformasjon og Forsvarets langsiktige utvikling.
Strategisk mål: (I-1)
Utvikle og vedlikeholde teknologisk og vitenskapelig
kompetanse.
Konkretisering av målet:
Som teknisk-vitenskapelig forskningsinstitutt
skal FFI samlet ha nødvendig faglig plattform for å drive fremtidsrettet
forskning og utvikling for FD og Forsvaret. Dette er den generelle
fagkunnskap, og innsikt i militære kapabiliteter og operasjoner,
som medarbeidere ved FFI har. Dette grunnlaget erverves gjennom innsikt
og erfaringer i de ulike prosjektene, og er den akademiske grunnmuren
for instituttet. FFI har et overordnet ansvar for å sikre
tilstrekkelig bredde og dybde på denne kunnskapen, men
balansert i forhold til Forsvarets behov. Det er derfor ikke et
eget mål for FFI å bygge opp og vedlikeholde all
aktuell fagkunnskap, men å kunne ha en tilstrekkelig plattform
for dynamisk å kunne innrette virksomheten mot fremtidige
behov. FFI skal opprettholde en dynamisk bemanning der instituttet
kan allokere ressurser ut i fra endringer i Forsvarets behov og
for øvrig ha en tilstrekkelig spennvidde på forskningsområder
for å løse FoU-oppdrag.
Styringsparameter:
Vitenskapelig kvalitet (publikasjoner, foredrag,
doktorgrader og veiledning).
Strategiske initiativ:
FFI skal gjennom etatsstyringen redegjøre
for hvordan sammenhengen mellom satsingsområder og kompetanseutvikling
følges opp.
Strategisk mål:(I-2)
Effektivisere den interne støttevirksomheten.
Konkretisering av målet:
FFI skal fortsette effektiviseringen av støttefunksjonene.
FFI skal redusere kostnader innenfor støttevirksomhet som
ikke genererer egne inntekter i forhold til 2002 med minimum 30
mill. kr snarest og senest innen 2006. Indirekte kostnader knyttet
til timeprisen ved FFI skal bringes ned mot samme nivå som
andre sammenlignbare forskningsinstitusjoner og slik at den viser
en effektivisering som angitt over.
Styringsparametere:
Timepris på forskerårsverk;
antall produserte forsker- eller ingeniørårsverk
(FIÅ) per ansatt.
Strategiske initiativ:
FFI skal vurdere og gi anbefaling om instituttets
bruk av felles støttetjenester levert av Forsvaret.
Strategisk mål:(I-3)
Virksomheten ved FFI skal være i tråd
med råd og anbefalinger fra FFR, F3 og Strategisk FoU-forum.
Konkretisering av målet:
FFI skal drive sin virksomhet i samsvar med
hovedretningslinjene for Forsvarets utvikling.
– FFI skal
en gang i året fremlegge regnskap og forskningsplaner
for FFR, herunder en årsrapport som beskriver virksomheten
det enkelte år.
– Alle prosjektforslag skal fremlegges
og godkjennes i Forsvarets forskningsforum (F3).
– FFI skal bidra med rådgivning
i Strategisk FoU-forum som er en gjensidig informasjonsarena etablert
for å forsterke den formelle dialogen mellom FD og FFI
om FFIs forskningsprosjekter.
– FFI skal til enhver tid kunne
fremlegge en oppdatert statusoversikt over sin fullstendige prosjektportefølje
- hvor det for det enkelte prosjekt blant annet fremgår
oppstartstidspunkt, varighet, avslutningstidspunkt, sluttleveranser
mv. Oversikten over basisbevilgningen skal fremlegges årlig
på etatsstyringsmøte med FD.
– FFI skal utarbeide en rullerende
4-årsplan som beskriver strategier for de ulike satsningsområdene,
forslag til langsiktige forskningsprogrammer og forslag til prosjekter
innenfor den horisontale samhandlingen i Forsvaret. Planene skal
bestå av forslag til virksomhet som tilfredsstiller følgende
hensyn: (1) langsiktig forskning rettet mot teknologiområder
som er avgjørende for Forsvarets langsiktige utviklingen,
og innenfor fagområder som er særlig viktige for
norske forhold; (2) forskning rettet mot teknologiske områder
som gir hurtig effekt innenfor militær transformasjon;
(3) kost-/nytteanalyser av helheten av Forsvarets
virksomhet, med spesiell vekt på logistikk- og støttevirksomheten
og (4) FFI skal øke vektleggingen av hurtig innfasing av
moderne materiell i Forsvaret, fremfor egenutvikling av løsninger.
Dette er viktig både for å sikre interoperabilitet
med allierte og ikke minst ut fra kostnadshensyn. Den flernasjonale
rammen for FoU må tillegges betydelig vekt, og særnorske
teknologiske og materiellmessige løsninger må i
størst mulig grad unngås.
Planen skal årlig tilpasses Forsvarets endrede behov. Instituttet
må derfor planmessig innrettes for også å kunne
ta noen oppdrag av kortere varighet og med rask leveranse. Virksomheten
må knytte de lang- og kortsiktige perspektivene sammen. Under
utarbeidelse av planen skal berørte parter i Forsvaret
tas med for å sikre rett innretning og omfang av forslagene.
Styringsparametere:
Kundetilfredshet (rettidighet, mottakervennlighet, behovorientering
og effektorientering). Vitenskapelig kvalitet (publikasjoner, foredrag,
doktorgrader og veiledning).
Strategiske initiativ:
1. FFI skal utarbeide
en rullerende 4-årsplan som beskriver forslag til virksomhet
innenfor satsningsområdene, forslag til langsiktige forskningsprogrammer
og forslag til prosjekter innenfor den horisontale samhandlingen
i Forsvaret.
2. Instituttet skal planmessig innrettes
for å kunne ta noen oppdrag av kortere varighet og med
rask leveranse.
Skjemaene for det siste perspektivet - Mennesker læring
og utvikling - er identisk med strategisk målbilde for
forsvarssektoren.
Departementet vil følge opp hvert mål
på basis av konkrete mål og resultatindikatorer.
Noen av disse er eksplisitte resultatkrav, mens andre er kun å anse
som resultatindikatorer.
I omtalen av de enkelte mål er det
angitt mulige styringsparametere uten å tydeliggjøre
hvilke som er indikatorer eller resultatkrav. Det er derfor behov
for å gjøre en helhetlig gjennomgang i forbindelse
med iverksettingsbrevet for 2005 hvor en også drøfter
alternative eller supplerende styringsparametere.
Nedenfor følger en omtale av tre viktige
styringsparametere. Indikatorene vil hver for seg ikke være
tilstrekkelige og vurderinger må derfor gjøres
ved en balansert avveining av forholdet mellom utviklingen i de
enkelte indikatorene:
Kundetilfredshet: Rettidighet, mottakervennlighet, behovorientering
og effektorientering. Det innføres en ordning med formalisert
tilbakemelding fra Forsvarets hovedrepresentant i prosjektrådet
der dette bedømmes og karaktersettes.
Vitenskapelig kvalitet: Antall publikasjoner
i tidskrifter med referee-ordning per forskerårsverk;
antall foredrag på konferanser med utvelgelseskomité per forskerårsverk; antall forskere
med doktorgrad i prosent av antall forskere; antall doktorgrads-
og hovedfagstudenter som veiledes i forhold til antall forskere.
Det utarbeides en samlet vurdering knyttet til denne indikatoren
som sammenholdes med tilsvarende dokumenterte tall for sammenlignbare
institusjoner nasjonalt og internasjonalt.
Kostnads- og ressursvariabler:
Timepris på forskerårsverk;
antall produserte forsker- eller ingeniørårsverk
(FIÅ) per ansatt; driftsresultat
i prosent av total omsetning; oppdragsomsetning i prosent av total
omsetning; oppdragsomsetning innenfor Forsvaret i prosent av total
omsetning; oppdragsomsetning utenfor Forsvaret i prosent av total
oppdragsomsetning i forhold til basismidler. Denne indikatoren sammenholdes
med tilsvarende dokumenterte tall for sammenlignbare institusjoner
nasjonalt og internasjonalt.
En samlet oppstilling av disse tre indikatorsettene gjøres årlig
ifm. årsoppgjør og utarbeidelsen av styrets beretning.
Den løpende oppfølging av indikatorer og indikatorrapportering
skjer i styringsdialog mellom ED og FFI. Indikatorrapportering sammenlignes
med tilsvarende rapportering for foregående år.
I dette kapitlet konkretiseres målene
for NSM virksomhet i perioden 2005-2008. Fokus er lagt på omtale av
hovedmål og tilhørende styringsparametere. Tildeling
av ressurser og hjemmel for bruk av midler for det enkelte gjennomføringsåret,
vil formaliseres gjennom årlige iverksettingsbrev. Oppfølging
av de skisserte målene vil skje gjennom etatsstyringen
og forankres i etatsstyringsmøtene. Etatsstyringen skal
følge opp vesentlige avvik fra måloppnåelse.
Som grunnlag for oppfølgingen nyttes avviksrapportering
og formaliserte rapporter som fastsatt i det årlige iverksettingsbrev.
FD og JD har det overordnede sektorovergripende ansvar
for forebyggende sikkerhet i henholdsvis sivil og militær
sektor. NSM er det utøvende organ for de to departementers
ansvar. Iverksettingsbrevet for planperioden gis på vegne
av begge departementer.
NSM skal gjennom sin virksomhet bidra til at
forsvarssektoren samlet lykkes med å nå målene
for den videre modernisering og transformasjon av Forsvaret samt
de mål som er etablert gjennom det strategiske målbildet
for sektoren.
Innenfor samfunnssikkerhetsarbeidet skal NSM gjennom
sin virksomhet bidra til at målene nås, herunder
skal NSM bidra til å styrke JDs tilsyns- og samordningsrolle
innen samfunnssikkerhet og beredskap.
Dagens trusselbilde, som er uklart og uforutsigbart, gjør
at sårbarhetsreduserende tiltak mot spionasje, sabotasje
og terrorhandlinger får økt betydning som grunnsikring
i samfunnet både sentralt, regionalt og lokalt.
Det er viktig at ansvarlige politiske myndigheter
til enhver tid sikres informasjon om sikkerhetstilstanden i sivil
og militær sektor. NSM, som sektorovergripende myndighet,
vil være den myndighet som kan opparbeide og vedlikeholde
et løpende bilde av sikkerhetstilstanden, og således
være en viktig premissleverandør i regjeringens
arbeid med å forebygge og håndtere sikkerhetspolitiske
risiki og kriser.
NSM skal ha en viktig rolle med å fremskaffe
forbedrede, balanserte og forebyggende sikkerhetstiltak
i militær og sivil sektor. Det er i den sammenheng viktig å utvikle
gode, kosteffektive risikobaserte sikkerhetstiltak, samt frigjøre
egne ressurser til veiledning og et effektivt tilsyn med sektorene,
slik at de enkelte etater settes bedre i stand til å ivareta
sitt ansvar innenfor forebyggende sikkerhet på en god måte.
Objektsikkerhet vil få økende betydning, og NSM
må prioritere dette arbeidet innenfor de til enhver eksisterende
budsjettrammer.
NSM skal i perioden ha økt fokus på utvikling
av det offentlig-private samarbeidet om sikkerhetstiltak, synergier
med sivile etater, kundefinansiert aktivitet og på kostnadsreduksjoner
gjennom effektivisering av egen organisasjon.
FD har etablert følgende strategiske
målbilde for NSM frem til 2008.
Dette er mål som skal være
strategisk førende for all virksomhet i NSM i perioden
2005-2008. Direktør NSM står ansvarlig for å nå målene
og er forutsatt å planlegge, prioritere og gjennomføre
NSMs aktivitet innenfor gitte rammer, slik at de fastsatte mål
nås.
Styringsparametere
I samarbeid med NSM er det søkt å identifisere
relevante og praktisk observerbare måleparameter for alle prioriterte
mål. Arbeidet vil videreføres med sikte på en
ferdigstillelse i forbindelse med iverksettingsbrevet for 2005.
Departementet vi1 gjennom etatsstyringen følge
opp ift. konkrete mål og resultatindikatorer (MRI-er),
hvor noen er eksplisitte resultatkrav, mens andre er å anse som
resultatindikatorer. Måltallene for parameterne er forutsatt å ligge
fast gjennom perioden for å gi grunnlag for avviksrapportering
og korrektive tiltak. Når det eventuelt er konstatert avvik
mellom ønsket tilstand og faktisk tilstand, skal det iverksettes
nødvendige tiltak for å fjerne avviket.
Sammendrag av styringsparametere tilknyttet
hovedmålene:
Hoved- mål | Styringsparametere | Mål/ krav | Resultat- indikator |
L1 | L1.1 Dokumenterte rutiner
for rapportering og formidling av informasjon. | X | |
| L.1.2 Utgi risikovurderinger
og rapporter om sikkerhetstilstanden,
rutinemessig og ved behov. | X | |
| L1.3 Oversikt over sikkerhetstilstanden. | | X |
L2 | L2.1. Løpende
oversikt med utvikling av forebyggende sikkerhetstilstand. | X | |
| L2.2 Ingen merknader fra
EOS-utvalget. | X | |
| L2.3 Tilgjengelighet på veiledning
for brukerne. | | X |
| L2.4 Brukertilfredshet
med tilgjengelige sikkerhetstiltak. | | X |
| L2.5 Brukertilfredshet
med tilsynsvirksomheten. | | X |
Ø3 | Øs.1 Driftsbanen. | X | |
| Ø3.2 Årverksutvikling. | | X |
| Ø3.3 Lønnskostnader. | | X |
Ø1 | Ø1.1 Oversikt
over assistanse til sikkerhetstiltak. | X | |
| Ø1.2 Assistanse
skal være brukerfinansiert. | X | |
| Ø1.3 Faktureringsgrad
av assistanse. | | X |
Ø2 | Ø2.1 Faktureringsgrad. | | X |
P1 | P1.1 Virksomhetsoversikt. | X | |
| P1.2 Ingen antegnelser
fra Riksrevisjonen. | X | |
| P1.3 Feil i kritiske administrative
systemer. | | X |
| P1.4 Balanse mellom ressurser
og oppgaver. | | X |
P2 | P2.1 Flere rapporter fra
fylkesmenn og sektordepartement. | | X |
| P2.2 Redusert tilsyn med
enkeltvirksomheter. | X | |
P3 | P3.1 Avklart forhold til
de øvrige tjenester. | X | |
P3 | P3.2 NSMs omdømme
i PST og E. | | X |
| P3.3 Risikovurdering forankret
i øvrige tjenester. | X | |
M1 | M1.1 Kompetanseutvikling. | | X |
M1 | M1.2 Balansert andel kvinner
på alle nivåer. | X | |
M2 | M2.1 NSMs omdømme
i samfunnet. | | X |
M3 | M3.1 Sykefravær. | | X |
M3 | M3.2 Medarbeidertilfredshet. | | X |
M3 | M3.3 Delta i Inkluderende
Arbeidsliv (krav). | | X |
Hovedmålene konkretiseres nedenfor.
Strategisk mål: (L1)
Forbedret informasjon om sikkerhetstilstanden.
Konkretisering av målet:
– Sikre
politiske myndigheter til enhver tid informasjon om sikkerhetstilstanden
i militær og sivil sektor,
– Sikre at virksomhetseier har
informasjon for håndtering av egen risiko.
– Vurdere i hvilken grad beskyttelsesmål
identifiseres og klassifiseres riktig.
– Vurdere i hvilken grad foreskrevne
og anbefalte tiltak er tilpasset den reelle risiko.
– Vurdere i hvilken grad foreskrevne
og anbefalte tiltak gjennomføres som forventet.
– Bedre oversikt over hvilke teknologiske
midler som kan være tilgjengelig for mulige trusselaktører.
– Bedre oversikt over hvilken
sårbarhet de teknologiske midlene skaper, og hvordan dette
kan utnyttes.
Styringsparametere:
L1.3 Dokumenterte rutiner for rapportering og
formidling av informasjon (krav).
L1.4 Utgi risikovurderinger og rapportere om
sikkerhetstilstanden, rutinemessig og ved behov. (krav).
L1.5 Oversikt over sikkerhetstilstanden (indikator).
Strategiske initiativ:
NSM skal utgi generelle retningslinjer/direktiver
for etablering av rutiner for forsvarssektoren og alle sivile sektorer.
Strategisk mål: (L2)
Forbedrede, balanserte og forebyggende sikkerhetstiltak.
Konkretisering av målet:
– Evne til å utvikle
gode risikobaserte sikkerhetstiltak.
– Utvikle tiltak med forankring
i trusselvurderingen fra Politiets sikkerhetstjeneste og Etterretningstjenesten.
– Bygge på relevant forskning
innenfor risiko og sårbarhet, herunder BAS-prosjektene.
– Videreutvikle metoder for risiko-
og sårbarhetsanalyser i samarbeid med DSB.
– Bedre veiledningen om sikkerhetstiltak
overfor sektorene.
– Bedre tilsynet med sikkerhetstilstanden.
– Bedre utdanningen innenfor forebyggende
sikkerhet.
– For å forbedre beredskapen
utarbeide tiltakspakker for ulike scenarier.
Styringsparametere:
L.2 Løpende oversikt over utviklingen
av forebyggende sikkerhetstiltak (krav).
L.3 Ingen merknader fra EOS-utvalget (krav).
L.4 Tilgjenglighet på veiledning for
brukerne (indikator).
L.5 Brukertilfredshet med tilgjenglige sikkerhetstiltak
(indikator).
L.6 Brukertilfredshet med tilsynsvirksomheten
(indikator).
Strategiske initiativ:
a) NSM skal etablere policy og rutiner for den generelle
veiledning innenfor sikkerhetstjenesten, herunder utdanning.
b) NSMs veiledning til virksomhetene skal i
større grad fokusere på lover, forskrifter og
avtaler som er relevante for vedkommende virksomhet.
c) NSM skal utarbeide rutiner for vurdering
av tilgjenglige sikkerhetsløsninger og deres anvendbarhet.
Strategisk mål:(Ø3)
Et kostnadseffektivt NSM innenfor forutsigbare
budsjettrammer.
Konkretisering av målet:
Styringsparametere:
Ø3.1 Driftsbanen (krav: redusert tildeling
med 7 mill. 2004-kroner).
Ø3.2 Årsverksutvikling (indikator).
Ø3.3 Lønnskostnader (indikator).
Strategiske initiativ:
a. NSM skal ut fra kosteffektivitet gjennomgå all myndighetsutøvelse,
herunder vurdere behovet for lov- og forskriftsendringer.
b. NSM skal ut fra kosteffektivitet utarbeide
policy og retningslinjer for innarbeidelse av sikkerhetsaspektet
i internasjonalt samarbeid.
c. NSM skal ut fra kosteffektivitet utarbeide
policy og retningslinjer for innarbeidelse av sikkerhetsaspektet
i prosjekter.
d. NSM skal ut fra kosteffektivitet vurder om
andre enn NSM skal utvikle sikkerhetstiltak.
Strategisk mål:(Ø1)
Frigjøring av ressurser til veiledning,
tilsyn, myndighetsutøvelse og utvikling av risikobaserte
sikkerhetstiltak.
Konkretisering av målet:
Klar definisjon av og distinksjon mellom veiledning og
konkret assistanse til sikkerhetstiltak som skal brukerfinansieres.
Styringsparametere:
Ø1.1 Oversikt over assistanse til sikkerhetstiltak (krav).
Ø1.2 Assistanse skal være
brukerfinansiert (krav).
Ø1.3 Faktureringsgrad av assistanse
(indikator).
Strategiske initiativ:
NSM skal etablere policy og rutiner for brukerfinansierering
av konkret assistanse til sikkerhetstiltak.
Strategisk mål: (Ø2)
Kundefinansiert aktivitet.
Konkretisering av målet:
Det eksisterer i dag liten grad av kundefinansiering av
de oppgaver og tjenester som inngår i NSMs virksomhet.
Enkelte områder anses å ha potensiale for brukerbetaling.
Det er ikke beregnet nærmere hvilket inntektspotensiale
dette utgjør, og hvordan dette vil kunne regulere etterspørselen
til NSMs tjenester.
Styringsparametere:
Ø2.1 Fakturereringsgrad. (indikator).
Strategiske initiativ:
a. Foreta en nærmere analyse av konsekvenser
med sikte på å avklare konkrete oppgaver som egner
seg for brukerbetaling, herunder behov for regelverksendringer.
b. NSM skal etablere policy og rutiner for brukerfinansiering.
Strategisk mål:(P1)
Effektiv organisasjon tilpasset økonomiske
rammer og oppgaver.
Konkretisering av målet:
– For å sikre
en effektiv ressursutnyttelse og et godt grunnlag for budsjettering
er det viktig at NSM har pålitelige rutiner og systemer
for virksomhetsstyring, økonomiforvaltning, internstyring,
statistikk, informasjon mv.
– Redusere kostnadene ved administrasjon
og støttetjenester til et nivå som står
i forhold til organisasjonens virksomhetsomfang.
Styringsparameter:
Pl.1Virksomhetsoversikt (krav).
P1.2 Ingen antegnelser fra Riksrevisjonen (krav).
P1.3 Feil i kritiske administrative systemer
(indikator).
P1.4 Balanse mellom ressurser og oppgaver.
Strategiske initiativ:
1. NSM skal selv
vurdere om administrasjonen av NSM er kosteffektiv.
2. NSM skal tilpasse produksjonsapparatet
i tråd med oppgaver og økonomiske rammer.
3. NSM skal bidra til departementets evaluering
av NSMs organisasjon.
Strategisk mål:(P2)
Skape synergier med sivile etater i veilednings-
og tilsynsvirksomheten.
Konkretisering av målet:
Det er viktig at det enkelte sektordepartement
fører effektivt kontroll med sikkerhetstilstanden i underlagte virksomheter.
Tilsvarende at fylkesmannen fører effektivt
kontroll med sikkerhetstilstanden i fylkeskommunen og i primærkommunen.
NSM bør ta utgangspunkt i et effektivt
og overordnet tilsyn med sektordepartement og fylkesmann. Høy grad
av koordinert tilsynsvirksomhet, særlig med DSB.
Styringsparametere:
P2.1 Flere rapporter fra fylkesmann og det enkelte sektordepartement
(indikator).
P2.2 Reduserte tilsyn med enkeltvirksomheter (krav).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:(P3)
Utvikle samarbeidet innenfor EOS-tjenestene.
Konkretisering av målet:
Styringsparametere:
P3.1 Avklart forhold til de øvrige
tjenester (krav).
P3.2 NSMs omdømme i PST og E (indikator).
P3.3 Risikovurdering forankret i øvrige
tjenester (krav).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:(P4)
Utvikle det offentlig-private samarbeidet om
sikkerhetstiltak
Konkretisering av målet:
Videreutvikle samarbeidet med private aktører innenfor
IKT-sikkerhet.
Delta i oppfølgingen av "Nasjonal strategi
for informasjonsssikkerhet".
Styringsparametere:
P4. i Videreutvikling av VDI (indikator).
P4.2 Etablering av SERTIT (indikator).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål: (M1)
En personellstruktur med kompetanse tilpasset NSMs
behov.
Konkretisering av målet:
Styringsparametere:
M1.1 Kompetanseutvikling (indikator).
M1.2 Balansert andel kvinner på alle
nivåer (krav).
Strategiske initiativ:
Strategisk mål: (M2)
En organisasjonskultur preget av langsiktig
helhet- og fellestenkning, handlekraft og evne til nytenking.
Konkretisering av målet:
Styringsparametere:
M2.1 NSMs omdømme i samfunnet (indikator)
Strategiske initiativ:
Strategisk mål:(M3)
En organisasjon med motiverte og faglig dyktige medarbeidere
og et lyttende, lærende og levende miljø.
Konkretisering av målet:
Styringsparametere:
M3.1 Sykefravær (indikator)
M3.2 Medarbeidertilfredshet (indikator)
M3.3 Delta i Inkluderende arbeidsliv (krav).
Strategiske initiativ:
Jeg viser til mine to brev til kontroll- og
konstitusjonskomiteen av 25. februar 2005 med oversendelse av kopi
av Forsvarsstabens brev med vedlegg av henholdsvis 18. november
og 9. desember 2003 tif Forsvarsdepartementet, departementets svarbrev
av 8. januar 2004, samt rapporten fra granskningsutvalget for økonomistyring
i Hæren.
Vedlagte oversendes til orientering kopi av
brev av 2. mars 2005 fra Forsvarsstaben til Forsvarsdepartementet
med kommentarer til granskningsutvalgets rapport.
Forsvarssjefens årsrapport 2004 (FÅR)
ble oversendt til Forsvarsdepartementet (FD) 15 feb 2004. Vedlegg
C til FAR, som beskriver årsakssammenhengene til merforbruket
i Forsvarets militære organisasjon (FMO) i 2004, ble avgradert
17 feb 04 og lagt ut på internett (www.mil.no).
Granskningsutvalget for økonomistyring
i Hæren, nedsatt av Generalinspektøren for Hæren,
leverte sin rapport til GIH 24 feb 04. Denne rapporten ble avgradert
1 mar 04 og lagt ut på Hærens internettsider.
Nedenfor følger Forsvarsstabens (FST)
vurdering av og kommentarer til granskningsutvalgets rapport til GIH.
Granskningsutvalget poengterer selv at utvalgets tallanslag er beheftet
med usikkerhet. FST anser det derfor ikke som hensiktsmessig å kommentere
alle detaljer i utvalgsrapporten, med gir en overordnet vurdering
samt kommentarer til enkelte konkrete forhold.
FST understreker at konklusjonene i granskningsutvalgets
rapport til GIH i hovedsak er de samme som i FÅR. GIH stiller
seg fortsatt bak Forsvarssjefens årsrapport. Utvalgsrapporten
avviker fra FÅR innen to hovedområder, der FST
er uenig med granskningsutvalget;
– Beskrivelsen
av sammensetningen av merforbruket i Hæren, der utvalgsrapporten
pkt 1,7.3 og 9 konkluderer med at merforbruk som kan tilskrives "feil-
og underbudsjettering samt forserte utbetalinger" ikke er en del
av "det egentlige merforbruket".
FST viser til "Reglement for økonomistyring
i staten/Bestemmelser om økonomistyring i staten" fastsatt
12 des 03, som entydig klarlegger virksomhetens ansvar for at budsjettmessige
rammer ikke overskrides og at alle virksomheter skal etablere interne
kontrollsystemer for å sikre dette. Dette ansvaret er nedfelt
i FDs iverksettingsbrev for 2004 og videreført i FSJs virksomhetsplan
2004 som et oppdrag til FSJs underlagte sjefer, deriblant GIH, om
at enhver sjef har ansvar for å holde virksomheten innen
tildelt budsjett. Granskningsutvalget viser her en overraskende
liten innsikt i grunnleggende premisser nedfelt i økonomireglement, iverksettingsbrev
og virksomhetsplan.
FST fastholder at merforbruk som kan tilskrives "feil-
og underbudsjettering samt forserte utbetalinger" iht overordnede
bestemmelser og gitte føringer er en del av merforbruket
som GIH har ansvaret for.
– Utvalgsrapportens fokus på årsaker
knyttet til "støttesystemet for regnskap og styring"",
dvs lønns- og regnskapssystemet i rapportens pkt l, og 8.3.
FST viser til FÅR vedlegg C,
som gir en beskrivelse av utfordringene relatert til styring og økonomiforvaltning
og som Utvalgsrapportens beskrivelse til en viss grad er sammenfallende med.
FST fastholder imidlertid sin konklusjon i vedlegg C pkt 9.2 om
at hovedproblemene i Hæren relatert til økonomistyring
er evnen til å ha korrekte personell- og organisasjonsdata,
klare ansvars- og myndighetsforhold samt oversikt over Hærens
samlede økonomiske forpliktelser. Dvs at årsaken
er evnen til å utnytte lønns- og regnskapssystemet
mer enn selve systemet.
Utvalgsrapporten beskriver ikke vesentlige styringsmessige
forhold som GIH som kapitteleier de facto har ansvar
for; at tiltak for å tilpasse virksomheten til budsjettet
iverksettes, at personell- og organisasjonsdata er korrekt, at antallet
bestillere/attestanter/anvisere reguleres for å sikre
en hensiktsmessig styring og kontroll, at oversikt over samlet forpliktelsesbilde
etableres mv.
Videre går granskningsutvalget i liten
grad inn på hva GIH og underlagte sjefer kunne eller burde
ha gjort for å bedre økonomistyringen, eksempelvis:
– Hvorfor
prioriterte ikke GIH å følge opp omorganiseringen
i Hæren (Operasjon Jupiter) med å få forvaltningsmessige
forhold på plass (ansvar- og myndighetsforhold, datakvalitet
etc)?
– Hvorfor styrket ikke GIH økonomistyringsfunksjonen
i HST og Hærens styrker (HSTY)? GIH har f eks funnet muligheter
for å etablere prosjektorganisasjoner som Jupiter og deretter
Venus og til innleie av informasjonsmedarbeider. Tilsvarende kunne
HST blitt styrket med prosjektstillinger. Tvert imot synes GIH å ha
nedprioritert dette i HST ved at oberststillingene som S j Planavdeling
og Sj Driftsavdeling ble slått sammen til en stilling samtidig
som en ny stilling som kommunikasjonssjef ble etablert i HST.
– Hvorfor iverksatte ikke GIH
tiltak på bakgrunn av FSJs beslutningsnotat nr 5 (l jul
04), der FSJ presiserte at virksomheten skulle tilpasses budsjettet? Videre
ble det gitt oppdrag om at kunde og leverandør skulle avklare
eventuelle misforhold mellom FLOs leveranser og kundens betalingsevne
og iverksette nødvendige tiltak.
Utvalgsrapporten oppsummerer i pkt l sine tilrådninger.
Mange av disse er allerede beskrevet i FÅR vedlegg C pkt
9.4. FST vil realitetsbehandle alle anbefalte tiltak.
Utvalgsrapporten gir en brukbar oversikt over
forhold relatert til økonomistyringen i Hæren,
men troverdigheten reduseres fordi det er faktafeil og påstander som
ikke er dokumentert, (eksempelvis er det feil at FD trakk inn 270
mill kr ila 2004 - dette er korrigert i den avgraderte versjonen).
Det er også eksempler på informasjon som er oversendt
fra FST for å korrigere faktiske feil som ikke er tatt
til følge. Ved behov kan dette redegjøres for.
Prosessen som beskrives i pkt 6.1 ble først
benyttet for 2005-budsjettet, FSJs budsjettforslag for 2004 ble utarbeidet
i tidligere Forsvarets overkommando, før RST ble redusert,
og framsendt FD 9 mai 03. Uten å ta stilling til tallgrunnlaget
i pkt 6.2 er FST enig i at GIH, som øvrige kapitteleiere,
har" hatt en meget anstrengt budsjettsituasjon.
Kostnadene beskrevet i utvalgsrapportens pkt
7.2. l og 7.2.2 er i samsvar med FÅR, Vedlegg B Økonomi.
I pkt 7.2.4 henviser utvalgsrapporten til "Retningslinjer
for økonomiforvaltning i Forsvaret" (REØF) hva
gjelder finansiering av merkostnader relatert til internasjonale
operasjoner. I FÅR Vedlegg B Økonomi er disse
kostnadene akseptert som forklaringer til merforbruket i Hæren.
FST er enig i at deler av kostnadene (bl a deployeringsutgifter
og etterforsyning av materiell til deployert styrke) er innen kriteriene
for belastning av kap 1792. Det er imidlertid Hæren seiv som
har postert kostnadene på kap 1731 Hæren, og forholdet
er ikke tatt opp med FST eller Fellesoperativt hovedkvarter. Hæren
har således ansvaret for merforbruket. FST er enig med
granskningsutvalget i at det er betydelige utfordringer relatert
til kap 1792. For å bedre situasjonen ble "Direktiv for
budsjettering og utgiftsføring på kapittel 1792
- Norske styrker i utlandet" iverksatt med virkning fra 1 jan 05
(ref 2004-12-17 2004/ 085364/469).
Som nevnt i pkt 2. l går granskningsutvalget
i liten grad inn på hvordan GIH og underlagte ledd kunne forbedret økonomiforvaltningen.
FST/POD/Prosess administrativ kontroll (PÅK)
gjennomførte administrativ kontroll ved Hærens
styrker (HSTY) 12-14 jan 05, og konkluderer med at det foreligger
et større forbedringspotensiale. Siden rapporten frå PÅK,
som ble oversendt Sjef HSTY med kopi til GIH og Riksrevisjonen 7
feb 05, ikke er gjenspeilet i utvalgsrapporten., listes noen eksempler/momenter:
– PAK har
avdekket at HSTY ikke kjente til at personelldata må legges
inn i flere systemer for å sikre korrekt avlønning
før ultimo 2004, og at det først i november ble
etablert rutiner for informasjonsutveksling mellom G-1 (personellansvarlig)
og G-8 (økonomiansvarlig) i HSTY.
– Ifm prosjekt Jupiter ble det
besluttet å opprette en virksomhetskontroller (VK) i samtlige
bataljoner/Regionale støttefunksjoner (RSF) for å sikre
tilfredsstillende økonomisk styring og kontroll. PÅK har
avdekket at det er behov for å gjennomgå dette for å sikre
at personer som har rollen som VK også har denne rollen
i lønns- og regnskapssystemet.
– Det er klarlagt at det under
PAKs kontroll ikke forelå føringer eller direktiv
fra HSTY stab for hvilke kontroller/rapporteringer den
enkelte budsjettansvarlige skal foreta jevnlig, f eks kontroll/rapportering
av inngåtte forpliktelser overfor FLO/eksterne
leverandører, mottatte/ ikke betalte fakturaer,
at husleietrekk tilbakeføres til korrekt avdeling, at lønnsbelastninger
har blitt belastet korrekt wbs-element osv.
– Stillingsbeskrivelser er et
viktig styringsredskap fordi disse definerer ansvar og myndighet.
PÅK har dokumentert at gyldige stillingsbeskrivelser for personell
ved HSTY ofte ikke reflekterer stillingsinnehavere arbeidsoppgaver
og ansvar i praksis.
– Det å utøve
bestillings- og attestasjons- eller anvisningsmyndighet er et stort
personlig ansvar, som betinger kjennskap til gjeldende lovverk,
avtaleverk, regelverk osv. Ifm Sjef FSTs inspeksjon ved HSTY 24
nov 04 ble HSTY pålagt å sørge for å redusere
antall attestanter og anvisere til et riktig og forsvarlig minimum.
Ved PAKs kontroll var dette arbeidet ikke påbegynt. PÅK
har fått opplyst at det ved HSTY er 619 ansatte som innehar attestasjonsmyndighet,
og derigjennom rollen som attestant i lønns- og regnskapssystemet,
og 175 ansatte som innehar anvisningsmyndighet, og derigjennom rollen
som anviser. HSTY kunne ikke fremlegge oversikt over hvilke ansatte
som har bestillingsmyndighet, og som dermed har myndighet til å forplikte
HSTY til fremtidige utbetalinger. Stikkprøvemessig gjennomgang
av regnskapet viste at det er en rekke ansatte ved HSTY som bestiller,
og derigjennom forplikter Forsvaret, uten at de synes å ha
noen formell bestillingsmyndighet.
– I PAKs rapport er det påvist
et potensiale for å kutte utgifter uten at slike tiltak
vil ha innvirkning på avdelingens primærdrift,
og det er eksempel på forskuddsbetaling av tjenester så sent
som ultimo des 04.
Sj HSTY er bedt om å gi sin redegjørelse
for de forhold som er avdekket innen 25 mar 05, med kopi til Riksrevisjonen.
Jfr pkt 2.1 ovenfor og FÅR Vedlegg
C. FST er enig i at det har vært betydelige utfordringer
med implementering og bruk av nytt lønns- og regnskapssystem.
FST er ikke enig i granskningsutvalgets formuleringer om at de tekniske
systemene gjennom store deler av året har "ledet til villedende
informasjon" og derfor er en av hovedårsakene til sviktende økonomistyring
(pkt l s 7). Hva gjelder "utilstrekkelig fokus på løpende
oppdateringer i Forsvarets HR-applikasjon ORG 3/P3 ved
personellbevegelser" påpekes at det er GIH som har ansvaret
for at data i personell- og organisasjonssystemene er korrekte.
FST har prioritert og gitt føringer for dette arbeidet
bl a gjennom etableringen av "Prosjekt regnskap" høsten
2004.
Nedbemanningen av økonomi-/regnskapspersonell er
et gjennomgående tema. FST understreker at nytt lønns-
og regnskapssystem krever en annen kompetanse enn gamle systemer
og at dette har vært en utfordring i hele FMO. Ifm implementeringen
av lønns- og regnskapssystemet ble FMO nedbemannet med
215 stillinger, og Hærens andel var 39 stillinger.
I tillegg er det en rekke faktafeil og opplysninger uten
helhetlig forklaring. Ved behov kan dette konkretiseres.
Horisontal samhandel er beskrevet i FÅR
vedlegg C. Utvalgsrapporten målbærer utfordringene
fra kundesiden, og er slik sett ikke objektiv. Etter FSTs vurdering har
ikke granskningsutvalget grunnlag for å hevde at Hæren
har kommet lengre enn øvrige forsvarsgrener når
det gjelder HS (pkt 8.2.5.3). Hva gjelder fakturering indikeres
at det er gitt føringer om å avvente til elektronisk
løsning var klar (pkt 8.5.2). Dette er ikke korrekt, jfr
FÅR Vedlegg C pkt 6 7; FSJ besluttet 26 mar 04 at fakturering
skulle gjennomføres akonto for 1. kvartal og deretter månedsvis
fram til årsavslutning.
Utvalgsrapporten gir en brukbar oversikt over
forhold relatert til økonomistyringen i Hæren,
men troverdigheten som en uhildet, objektiv rapport reduseres fordi
det er faktafeil og påstander som ikke er dokumentert.
Videre indikerer granskingsutvalgets vurdering av sammensetningen
av merforbruket en manglende innsikt i grunnleggende premisser
nedfelt i økonomireglement, iverksettingsbrev og virksomhetsplan.
Konklusjonene i granskningsutvalgets rapport
til GIH er i hovedsak de samme som i Forsvarssjefens årsrapport
04. GIH stiller seg fortsatt bak FÅR, og GIH har allerede
iverksatt en rekke tiltak for å bedre økonomistyringen.
Utvalgsrapporten avviker fra FÅR innen
to hovedområder, der FST er uenig med granskningsutvalget. FST
fastholder at merforbruk som kan tilskrives "feil- og underbudsjettering
samt forserte utbetalinger" iht overordnede bestemmelser og gitte
føringer er en del av merforbruket som GIH har ansvaret
for. Videre fastholder FST sin konklusjon i FÅR vedlegg
C pkt 9.2 om at hovedproblemene i Hæren relatert til økonomistyring
er evnen til å ha korrekte personell- og organisasjonsdata,
klare ansvars- og myndighetsforhold samt oversikt over Hærens
samlede økonomiske forpliktelser. Dvs at årsaken
er evnen til å utnytte lønns- og regnskapssystemet
mer enn selve systemet.
Utvalgsrapporten beskriver ikke vesentlige styringsmessige
forhold som GIH som kapitteleier de facto har ansvar
for; at tiltak for å tilpasse virksomheten til budsjettet
iverksettes, at personell- og organisasjonsdata er korrekt, at antallet
bestillere/attestanter/anvisere reguleres for å sikre
en hensiktsmessig styring og kontroll, at oversikt over samlet forpliktelsesbilde
etableres mv. Videre går granskningsutvalget i liten grad
inn på hva GIH og underlagte sjefer kunne eller burde ha
gjort for å bedre økonomistyringen.
Granskningsutvalgets foreslåtte tiltak
vil bli realitetsbehandlet i oppfølgingen av tiltak beskrevet
i FÅR vedlegg C pkt 9.4.
Jeg viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 1. mars 2005 med anmodning om å få oversendt den
avgraderte rapporten fra Granskningsutvalget for økonomistyringen
i Hæren.
Den avgraderte rapporten er som kjent allerede
lagt ut på Internett, men for ordens skyld oversendes en papirkopi
av rapporten.
Komiteen har videre bedt om min redegjørelse
for graderingen av vedleggsbrevene av 9. desember 2003 og 8. januar
2004, og videre en vurdering av hvorvidt noen av disse vedlegg også kan
avgraderes.
Forsvarsstaben har etter intern vurdering besluttet å avgradere
det graderte vedlegg til sitt brev av 9. desember 2003, således
er hele skrivet med vedlegg ugradert. Avgraderingen gjelder ikke
graderte dokumenter som det vises til i fotnoter i vedlegg til skrivet.
Disse referansene må eventuelt vurderes separat.
Departementets brev av 8. januar 2004/2003/00956-29
til Forsvarsstaben og Forsvarsbygg er ugradert og uten vedlegg.
Det er imidlertid flere henvisninger til tidligere korrespondanse
i brevet av 8. januar 2004; Forsvarsstabens (ARGUS") brev
av 12. desember vedlagt Forsvarsbyggs brev av 28. november 2003
og FDs brev av 5. november 2003. Jeg oppfatter det slik at det kan
være denne korrespondanse komiteen ber om, og vedlegger
derfor kopier av nevnte korrespondanse.
Det vises til tidligere skriv, ref ARGUS 30
september 2003/2003/8005-1, der Forsvarsdepartementet
(FD) anmodes om å avdømme uenigheten mellom Forsvarsbygg
(FB) og ARGUS på vegne av FMO. Saken er senere diskutert
på K-forum i FD. På K-forum 2 desember 2003 ble
partene anmodet om å fremsende et omforent skriv til FD.
FB og ARGUS har hatt kontakt for å forsøke å komme til
enighet vedrørende reduksjon av FBs ÅV-ramme. Partene
er enige på en rekke punkter, men det oppnås ikke
enighet ift hvor stort kutt FB skal ta. I det etterfølgende
listes enighet og uenighet. FD anmodes om å avdømme
i uenigheten mellom FB og ARGUS. Det er viktig å få fastsatt ÅV-rammer
da en nedgang i FBs rammer ventes å gi en økning
i FMOs nedtrekkskrav (gitt at kravet om nedtrekk på 5000 ÅV
skal opprettholdes).
Partene er enige om at FB i utgangspunktet skulle
få tilført ca 1730 årsverk (ÅV)
fra Forsvarets militære organisasjon (FMO), og at "inngangssaldo"
derfor skulle bli ca 2090 ÅV. Det er også enighet
om at FB skulle reduseres med ca 600 ÅV, og at sluttrammen
i 2005 således skulle bli på 1490 ÅV.
FBs kutt på 600 ÅV utgjorde ca 30% av
"inngangssaldo". Ut fra ovennevnte ble kuttet i FMO fastsatt til
4400 ÅV.
I ettertid viser det seg at det ble en annen
overføring til FB enn først antatt. Partene er
enige om at det faktisk ble overført 1496 ÅV.
Dette gir FB en "inngangssaldo" på 1857 ÅV.
FB utreder effektiviserings- og innsparingstiltak
på en rekke områder. Hvor stor andel av innsparingene som
vil komme i form av ÅV-reduksjoner er det for tidlig å anslå eksakt,
men FB hevder det ligger på i størrelsesorden
500 ÅV ift l januar 2002. Dette vil gi FB en sluttramme
på 1357 ÅV.
ARGUS er informert om at opprinnelig kutt var
planlagt til 30%. FBs ÅV-reduksjon bør
derfor forholdsmessig være like stor som det opprinnelige
kutt på 30%. Ut fra FBs reviderte "inngangssaldo"
på 1857 ÅV, burde således reduksjonen
være på 557 ÅV. Dette vil gi FB en sluttramme
i 2005 på 1300 ÅV.
Subsidiært anbefaler ARGUS at FBs ÅV-ramme
gis ut fra en reduksjon på 29%. Dette kuttet tilsvarer
den faktiske reduksjonen som opprinnelig var planlagt. Ut fra en
revidert "inngangssaldo" blir kuttet på 539 ÅV. Ny
ramme i 2005 blir da 1318 ÅV.
Gitt at total ÅV-reduksjon i omstillingsperioden
fortsatt skal være 5000 ÅV innebærer
dette at ved FBs forslag til kutt på 500 ÅV må FMO øke
sitt kutt med 100 ÅV, frå 4400 til 4500 ÅV.
Ved ARGUS" primær-forslag til rammer for FB må FMOs
kutt øke med 43 ÅV, fra 4400 til 4443 ÅV.
Ved ARGUS" subsidiere forslag må FMO øke
sitt kutt med 61 ÅV, fra 4400 til 4461 ÅV.
FB anfører i denne forbindelse at et
kutt på 500 ÅV (27%) også vil
være forholdsmessig større enn FMOs kutt på 22%.
FD anmodes om å avdømme hvilket
kutt FB skal ha. FB foreslår et kutt på 500 ÅV,
og endelig sluttramme i 2005 på 1357 ÅV. ARGUS
foreslår at FB skal kutte 557 ÅV (30%),
og sluttramme i 2005 på 1300 ÅV, subsidiært kutt
og ramme på hhv 539 ÅV (29%) og 1318 ÅV.
Innholdet i dette skriv er koordinert med FB.
Vedlagt følger eget skriv fra FB til ARGUS der det redegjøres nærmere
for FBs syn.
Det vises til brev fra ARGUS av 30 sep 03 vedrørende
overføring av årsverk fra Forsvarets militære
organisasjon (FMO) til Forsvarsbygg.
Det faktiske antall årsverk som ble
overført fra FMO til Forsvarsbygg ved etableringen l jan
02 (1496 årsverk) avviker vesentlig fra det som ble beregnet
pr sep 2000 (1730 årsverk). Forsvarsbyggs inngangssaldo
pr jan 02 var på totalt 1857 årsverk, hvorav 1496 årsverk fra
FMO og 361 årsverk fra Forsvarets bygningstjeneste.
Forsvarsbygg har frem til nå operert
med et reduksjonsmål i omstillingsperioden på 600 årsverk
(ca 30%) med utgangspunkt i de tidligere beregnede årsverk
tilknyttet eba pr sep 2000 (1730 i lokale forvaltningsmyndigheter
og 363 i FBT), en bemanning som forutsetningsvis skulle betjene
en eiendomsmasse på 6 mill m2.
ARGUS anbefaler overfor Forsvarsdepartementet
at Forsvarsbygg gis en "sluttramme" på 1320 årsverk,
dvs 29% reduksjon ift Forsvarsbyggs inngangssaldo pr jan 02.
Som uttalt ved flere anledninger har Forsvarsbygg naturlig
nok intet forhold til bemanningssituasjonen på eba-sektoren
før etableringen l jan 02.
Vi ønsker primært å ha
fokus på kostnadsreduksjoner, hvor årsverksnedtrekk
selvsagt er et viktig virkemiddel, men ikke noe mål i seg
selv. Vi er imidlertid fullt ut klar over at årsverksutviklingen
i Forsvaret blir fulgt nøye, og at Forsvarsbygg forventes å bidra
med sin andel.
Forsvarsbygg har nylig satt i gang et forbedringsprogram
med målsetting om å redusere kostnadene med 500
mill innen 2006. Det utredes effektiviserings- og innsparingstiltak
på en rekke områder. Hvor stor andel av innsparingene
som vil komme i form av årsverksreduksjoner er det for
tidlig å anslå eksakt, men det ligger an til i
størrelsesorden 500 årsverk ift l jan 02. Dette
er noe i underkant av det ARGUS foreslår, men likevel en
betydelig reduksjon. Vi vil påpeke følgende forhold
som vi mener er relevante ift dette:
– Ved etableringen
fikk Forsvarsbygg ansvaret for Forsvarets totale eiendomsmasse og
overtok de ansatte som på det tidspunktet var tilknyttet
disse funksjonene. Dette var i realiteten en underdekning ift Organisasjonsplan/Fred
og det behovet som i sin tid var beregnet for å ivareta
daværende bygningsmasse. Noen grad av nytilsettinger pga
manglende intern kompetanse var nødvendig, bl
a som følge av den kunde- og forretningsmessige dimensjonen
som verken LFM eller FBT hadde tradisjon eller kompetanse til å ivareta
i tilfredsstillende grad.
– Samtlige enheter som ble overført
fra FMO var opprinnelig underlagt et stort antall selvstendig administrerte
enheter uten felles ledelse. Toppledelse måtte derfor rekrutteres,
i hovedsak eksternt.
– Det ble ikke overført
administrative funksjoner fra Forsvarets militære organisasjon
ved etableringen, kun fra FBT - dimensjonert for å håndtere
360 årsverk. De nytilsettinger som var nødvendig
ble imidlertid i stor grad hentet fra FMO.
På bakgrunn av ovenstående ønsker
Forsvarsbygg å prognostisere med en reduksjon på 500 årsverk
i forhold til jan 2002, dvs et nedtrekksmål for 31. desember 2005
til 1357 årsverk.
I samordningsmøtet 20. oktober ble
det fra Forsvarsstabens side framholdt at målet for årsverknedtrekk
i omstillingsperioden må endres som følge av at
Forsvaret er pålagt nye oppgaver.
Forsvarsdepartementet ønsker å presisere
at innsparingsmålene for omleggingen ligger fast Dette
er eksplisitt slått fast i iverksettingsbrevet for 2003.
I etatstyringsmøtet 24. september ble det presisert at
omleggingsmålene er styrende for aktivitetsnivået.
Når Forsvaret blir pålagt nye oppgaver, må derfor
lavere prioriterte oppgaver gå ut. Omnødvendig,
kan forslag til hvilke oppgaver som må kuttes forelegges
departementet.
Generalinspektøren for Hæren
(GIH) viser til henstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
v/Carl I Hagen under høringen i Stortinget 21.
februar og herved oversendes min redegjøring vedrørende
det reduserte og mer avgrenset handlingsrommet Generalinspektørene
har fått de senere årene.
Jeg vil sterkt beklage at det utkastet som ble
fakset over til Stortinget fredag 4. mars inneholdt faktiske feil under
punkt 2.1 GIHs rolle. Disse feilene skyldes manglende kvalitetsikring
i min stab og er nå rettet opp i vedlagt redegjøring.
For meg er det viktig å presisere at den redegjøringen
som nå oversendes er riktig og at jeg som Generalinspektør
står fullt og helt inne for innholdet.
Til: Kontroll- og
konstitusjonskomiteen
Fra: Generalinspektøren
for Hæren
Dato: 07.03.2005
2. BAKGRUNN
3. ANSVAR
4. STYRINGSEVNE
5. GIHs VURDERING/KONKLUSJON
VEDLEGG. INSTRUKS FOR GENERALINSPEKTØREN
FOR HÆREN
Nedenstående redegjøring er
utarbeidet og framsendt i henhold til henstillingen fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen v/Carl I Hagen under høringen
i Stortinget 21. februar, og er ment som svar på hans spørsmål
om å beskrive det reduserte og mer avgrensede handlingsrommet
Generalinspektøren har fått de senere årene.
GIH er styrkeprodusent, og som sådan
ansvarlig for at Hærens oppsetninger organiseres, bemannes, utrustes
og utdannes/trenes til status KLAR, hvoretter operativ
sjef bruker disse i operasjoner. I egenskap av rollen som styrkeprodusent
er GIH foresatt for Hærens avdelinger, med ansvar for å gi
oppdrag og tildele ressurser innenfor gitte rammer til undergitte
sjefer.
GIH er FSJs fremste faglige rådgiver
i spørsmål om styrkeproduksjon i Hæren
samt innen utvikling og anvendelse av landmilitære styrker.
GIH er undergitt FSJ, og inngår fom.
01.08.2003 organisasjonsmessig i Forsvarsstaben (FST), ledet av Sjef
FST - som én stab for ett integrert nivå (nivå 1). GIHs
stab (Hærstaben) inngår i FST, og skal iflg. intensjon
være en integrert del av denne.
GIH mottar sine oppdrag som ansvarlig for Hæren gjennom
den årlige FSJs virksomhetsplan,
og omsetter disse i egen virksomhetsplan, bl.a. med oppdrag til undergitte
sjefer, etter forutgående oppdragsdialog og styringsdialog
mellom nivå 1 (GIH) og nivå 2 (DIF-sjefer). FSJ
som etatssjef får sine oppdrag gjennom FMINs iverksettingsbrev - basert på Stortingets
beslutninger.
Hæren har de seneste årene
gjennomgått en fundamental restrukturering, ut over den
omstilling formattert bl.a. gjennom St.prp. nr. 45 - med en kulminasjon
i 2004, og med full virkning fra 2005. Fom. 01.01.2004 styrer GIH
sitt ansvarsområde (Hæren) gjennom tre styringslinjer,
ved:
– Sjef Hærens
styrker (HSTY)
– Sjef Hærens transformasjons-
og doktrinekommando (TRADOK)
– Sjef Hærens jegerkommando
(HJK)
Disse er Hærens DIF-sjefer (nivå 2);
redusert i antall fra ti til tre fom. 2004, hvilket i vesentlig
grad reduserte GIHs kontrollspenn, samtidig som Sjef HSTY i noen grad
fikk utvidet sitt (fra 12 til 15 bataljoner, samt RSF). GIH har
bare én operativ avdeling (HJK) direkte underlagt seg.
GIH er embetsmann, og utnevnes til stillingen
i statsråd (GM Lars J. Sølvberg beordret til tjeneste
som GIH 06.12.2002, tiltrådte 01.03.2003). For stillingen som
GIH foreligger kontrakt/arbeidsavtale mellom GM Sølvberg
(GIH; arbeidstaker) og FSJ Frisvold (arbeidsgiver); udatert, men
gjeldende fom. 01.03.2003, formelt sett dog først etter
godkjenning (ved påtegning) fra FD, datert 25.09.2003,
hvilket - formelt sett - innebar at den ikke var gyldig i mellomliggende
periode. Ny arbeidsavtale er datert 21.09.2004, med henvisning til
instruks av 23.03.2000 og oppdrag iht. FSJs virksomhetsplan 2004-2007,
av 06.02.2004. Som vedlegg til lederlønnskontrakt (arbeidsavtale)
er formulert et sett med resultatkrav, som skal ligge til grunn
for årlig vurdering av FSJ.
GIH løser sitt oppdrag som beskrevet
i FSJs virksomhetsplan, og med basis bl.a. i gjeldende instruks
for stillingen. Denne er samtidig vedlegg til den kontrakt/arbeidsavtale
som inngås mellom den som bekler stillingen og FSJ som
arbeidsgiver. Instruksen regulerer særlig a) organisasjon
og kommandoforhold, samt b) ansvar og myndighet.
GIHs formelt gjeldende instruks er datert 23.03.2000 (se
vedlegg) , dvs. fra før nåværende innplassering
i FST, hvor GIH tilhører nivå 1, mot tidligere
nivå 2. Utkast til reviderte instrukser for FSJ, Sjef FST,
GIene og Sj POD ble framsendt fra Sjef FST 01.07.2004; ny instruks
for GIH var ved utgangen av 2004 fortsatt ikke trådt i
kraft. Dette innebærer at gjeldende instruks, derunder
regulering av ansvar og myndighet, ikke er i samsvar med gjeldende
organisasjon/myndighetsområde. Til endringene
hører ansvar og myndighet som totalprosjektansvarlig (knyttet
til materiellanskaffelser); fastlagt å tilligge GIH i gjeldende
instruks, men fra 2004 overført fra GIH til FD.
Det er verdt å merke seg at det har
vært og fortsatt er uenighet om hvilke plass Gi’ene
har i FST (Underlagt FSJ eller Sj FST). Dette har gitt seg uttrykk
i at GIH pt har en instruks som er datert til 2000, dvs før
etableringen av FST.
GIHs ansvar og myndighet er regulert gjennom instruks; GIHs oppdrag blir gitt gjennom
FSJs årlige virksomhetsplan; resultatkrav
stilt til GIH fastsettes i vedlegg til lederlønnskontrakt.
GIH er ansvarlig for driften av forsvarsgrenen (virksomhetsområdet,
myndighetsområdet) Hæren. Instruksen (jf. pkt.
4.2) fastsetter at GIH (bl.a.) "utarbeider budsjettforslag, gir oppdrag
og tildeler ressurser til undergitte sjefer innen sitt ansvarsområde
og er således ansvarlig for driften av Hæren".
Generalinspektørenes reelle evne til å styre
og kontrollere eget virksomhets-/myndighetsområde
(forsvarsgren) er redusert over tid, bl.a. ved at funksjoner og myndighet
er overført fra GIene til andre deler av FMO og/eller
til FD, derunder fellesfunksjoner/-institusjoner. Tidligere
ansvar for virksomhetsstyring, budsjettkontroll og årsresultat
synes derimot å stå ved lag.
Det bør således betenkes i
hvilken utstrekning en generalinspektør (kapitteleier)
har nødvendige forutsetninger (ressurser, fullmakter, instrumenter,
systemer) for reelt å ivareta det tillagte formelle ansvar,
eller hvorvidt det i realiteten kun er på nivået
FSJ (og FMIN) den tilstrekkelige myndighet faktisk finnes.
GIH er delegert en avkortet stillingsfullmakt
fra FSJ som gir ham myndighet til å føre forhandlinger
i hht. HA/TA om Hærens organisasjon, innenfor
de overordnede føringer gitt av høyere myndighet.
Dette innebærer organisering og bemanning av enheter etter HA/TAs
bestemmelser. I virkeligheten er denne myndigheten kraftig beskåret
fordi enhver endring av Hærens organisasjon vil ha en lokalpolitisk
konsekvens som igjen kan gi seg utslag i sentrale føringer og
vanskeliggjøre en optimalisering av Hærens organisering.
GIH utøver også på vegne
av FSJ arbeidsgiveransvaret for Hærens personell, og svarer
dermed for dennes ansvar innen feltet. Unntatt for dette er tariffspørsmål, som
styres direkte fra FST/POD/AGA. Denne avdelingen
styrer i en rekke tariffspørsmål direkte på DIF
(dvs. for Hæren tilsvarende nivå 2). Alle tariffspørsmål
har konsekvenser for disponering av Hærens driftsmidler. Det
er følgelig ikke uproblematisk at POD/AGA beslutter
vilkår som har direkte og betydelig innvirkning på Hærens
ressursbruk - uten at dette formelt er under innflytelse av GIH
som ansvarlig for de ressurssmessige konsekvensene.
Den avkortede delegerte stillingsfullmakten
gir også myndighet til å bemanne Hærens
organisasjon innenfor den organisasjon (OPL/F) som er godkjent.
Dette gjelder i midlertidig ikke stillinger fra og med obersts grad
og oppover; tilsettinger på dette gradsnivået gjøres
av høyere myndighet. Graden av bemanning tilligger GIH
og bestemmes av gitte rammer og tilgjengelig økonomi. I
selve disponeringsprosessen for personell på søknadssystemet
(kapt-oblt) har imidlertidig GIH kun myndighet til å uttale
seg om kandidatene, mens selve tilsettingen skjer av FSJ v/ POD/AGA
gjennom FSJs disponeringsråd. Frem til nå har
beordringsmyndigheten for befal på beordringssystemet (Sjt-Lt)
vært delegert til GIH.
Denne avkortingen av tilsetting og disponeringsmyndighet
er muligens kosteffektiv og bidrar til en likebehandling i FMO,
men fratar GIH muligheten til å utvikle og bekle Hærens
organisasjon etter langsiktige utviklingslinjer. Den reiser også store
spørsmålstegn med GIHs mulighet til å utvikle
og bekle Hæren med den kompetanse organisasjonen trenger
og er best tjent med - og reduserer i vesentlig grad en sjefs mulighet
til å påvirke utvelgelse og sette sammen sine
ledergrupper, samt tilsette personell i nøkkelstillinger
- med vekt på kompetanse og komplementaritet for størst
mulig resultatoppnåelse. Forholdet må vurderes å ha
konsekvenser for en overordnet sjefs evne til å håndtere forvalte
sitt ansvarsområde.
Ivaretakelse av rollen som styrkeprodusent fordrer mulighet
til å bemanne Hærens organisasjon med tilstrekkelig
kompetanse. Mens GIH tidligere hadde full myndighet over så vel
Hærens befalsskoler som krigs- og forvaltningsskoler, herunder
utdanningsplaner og elevuttak, er dette i større og større
grad underlagt institusjoner utenfor GIHs myndighetsområde.
GIHs myndighet til å påvirke utvikling av Hærens
kompetanse uthules, samtidig som ansvaret for manglende kompetanse
står fast.
Redusert ressurstilgang forutsetter hard prioritering av
ressursbruken. Samtidig øker kravene til kvaliteten på de
avdelinger og det personell som deployeres, fordi de oppdrag Hærens
personell settes til å løse er vesentlig mer krevende
enn tidligere. Samtidig med denne harde prioriteringen av midler
legges viktige rammevilkår for Hærens øvingsaktivitet
av høyere nivå - med til dels andre målsettinger
enn det som bidrar til en prioritert trening/øving
av Hærens avdelinger. Dette bidrar i betydelig grad til å legge
press på ressursbruken i Hærens avdelinger, og
svekker muligheten til å optimalisere driftsnivået
i Hæren. GIHs mulighet til å justere denne delen
av driften ved en endret ressurssituasjon er liten, og undergraver
dermed evnen til å styre utviklingen av ressurssituasjonen
han stilles til ansvar for.
I utøvelsen av GIHs rolle som styrkeprodusent
er utvikling og utrustning av Hæren en avgjørende
faktor. Grunnlaget for å se dette i sammenheng med rollen som
etatssjef på vegne av FSJ er at det må erkjennes
at alle investeringer/anskaffelse av materiell og EBA øyeblikkelig
vil få en lagsiktig driftsmessige konsekvens for forsvarsgrenen
som stiller krav til å forvalte materiellet/bygningsmassen.
Investeringer/anskaffelser og drift må derfor
vurderes i sammenheng.
Mens GIH tidligere hadde meget stor innflytelse
på materiell- og EBA-investeringer, herunder planlegging og
prioritering av investeringsmidlene, er GIH nå fratatt
den reelle innflytelsen hva gjelder investeringene. Dette har derimot
ikke gitt seg utslag i en tilsvarende reduksjon av driftsansvaret.
Utvikling av system og krav som driften av materiell og EBA er underlagt,
ligger også utenfor GIHs myndighetsområde.
Siden driften av materiell og bygningsmasse
utgjør en meget stor andel av Hærens driftsbudsjett,
fører gapet mellom GIHs manglende myndighet innen materiell-
og EBA-investeringer og hans ansvar for driftskonsekvensene av de
samme investeringene til en uthuling av hans reelle mulighet til å utøve
myndighet innenfor sitt driftsbudsjett - samtidig som han blir sittende
med et uavkortet ansvar for resultatet av det samme budsjettet.
Når den omfattende organisasjonsutviklingen
i FMO startet, så FSJ behovet for sentralt styrte programområder
for å monitorere og synkronisere utviklingen innenfor og
mellom de enkelte forsvarsgrener, derunder særlig gjennom
Program Argus. Da Forsvarets nye Felles integrert forvaltningssystem
(FIF) skulle innføres, ble dette gjort gjennom Program
Golf. De to programmene er organisert og styrt på nivået over
GIene (Sj FST / Sj POD), mens de har styringsmyndighet
direkte mot DIF-nivået (i Hæren nivå 2).
Dette skaper de samme utfordringene som beskrevet under pkt. 5.2
- ved at alle tiltak som iverksettes av disse programområdene
direkte mot DIF-nivået styrer bruken av ressurser, uten
at GIH (nivå 1) har mulighet til reell innflytelse. Det
er i seg selv ikke innlysende at GIH har kjennskap til hvilken aktivitet
som er iverksatt i hans organisasjon, samtidig som han stilles til
ansvar for konsekvensene av denne aktiviteten.
HS som system for å bevisstgjøre
og synliggjøre kostnader synes å være
sunt og har en reell mulighet for å nettopp skape den nødvendige
bevisstgjøring av sammenhengen mellom virksomhet og kostnader.
I all hovedsak omsettes Hærens driftsmidler gjennom de aktiviteter
som Hærens nivå-3 avdelinger utfører.
HS må derfor virke på dette nivået for
at hensikten skal oppnås. Dette nivåets aktiviteter
er mangfoldig og kompliserte. Omleggingen til HS krever en omlegging av
tankesett hos et helt system. Både avdelingene som "kunde"
og FLO/FB som "leverandør". Det stilles store krav
til forståelse av HS som prinsipp og det stilles store
krav til de systemer som skal holde orden på ressursflyten
og ikke minst det systemforståelsen til det personellet
som skal betjene systemene.
HS som system er i sin tidlige fase i Hæren.
Vi kan fastslå at verken Hæren som kunde eller
FLO/FB som leverandør er ved det punkt at vi kan
fastslå at HS fungerer. Det har neppe vært mulig å forsert
denne situasjonen ytterligere. Alle parter trenger mer tid på å øke kompetansen
og Forsvaret MÅ meget raskt få støttesystemene
til å fungere etter hensikten.
Uavhengig av dette må HS som prinsipp
gjennomgås for å vurdere hvilke konsekvenser HS
har for ansvarsdimensjonen til en kapitteleier siden leverandøren gjennom
HS overtar ansvaret innenfor de områder som "kjøpes"
gjennom HS.
Sett i lys av det økonomiske resultatet
for 2004 og de forhold som GIH og andre har påpekt som
betydelige faktorer som bidro til å skape dette resultatet
reises spørsmålet om GIH på et tidligere
tidspunkt burde ha forutsett vanskelighetene.
Det kan fastslås at GIH og HLG gjennom
hele virksomhetsåret var opptatt av den økonomiske
utviklingen og dette var også et av de rutinemessige punktene
til Hærens Ledergruppemøter(HLG).
Dette bildet dannet også grunnlaget
for Hærens rapportering til FSJ.
Siden størsteparten av Hærens
driftsmidler var fordelt til HSTY var det naturlig å vie
deres rapportert særlig oppmerksomhet. Sjef HSTY rapporterte
jevnlig om utfordringer ift de økonomiske prognosene og uttrykkte
gang på gang usikkerhet omkring det bildet som SAP rapporterte
og de uforståelige belastninger som fremkom her.
HSTY iverksatte en rekke tiltak for å redusere utgiftene,
særlig har dette omfattet HS.
I ettertid kan man fastslå at verken
HSTY eller noen andre klarte å forså SAP og det
bildet SAP formidlet fullt ut.
Om dette hadde vært mulig med den kompetanse
og systemforståelsen Hæren besitter innen SAP
pt er vanskelig å si men det er mulig. Det er i ettertid
likevel vanskelig å se hvordan Hæren skulle kunne
forutse den situasjonen som kom og dermed truffet bedre tiltak for å motvirke
resultatet.
GIHs myndighet, og dermed reell mulighet til å ha full
kontroll innenfor sitt tildelte kapittel, har over tid blitt erodert
og avgrenset gjennom at stadig nye styringslinjer utenfor Hæren
har fått nytt eller utvidet myndighetsområde som
griper inn i Hærens bruk av (egne) ressurser, og hver for
seg avkorter GIHs reelle evne til å utøve myndighet
innenfor sitt kapittel - til å styre. Det anses som rimelig
at det må foreligge en reell mulighet for å utøve
en myndighet som tilsvarer det ansvaret som tillegges en stilling
for at ansvar skal kunne gjøres gjeldende.
Det synes sannsynliggjort at FMO, og i økende
grad FD, over tid har etablert og innført så mange
forskjellige styringsmekanismer som "forbigår" nivået
GIH, og som hver for seg gir konsekvenser for kapitteleieren, at
kapitteleierens (GIens) mulighet til reell styring over og kontroll
med sin virksomhet er sterkt beskåret. De nye styringslinjene
er innført uten at ansvaret for de ressursmessige konsekvensene
er tilsvarende redusert.
Generalinspektøren for Hæren
(GIH) er underlagt Forsvarssjefen, og inngår organisasjonsmessig
i Forsvarets overkommando. Generalinspektøren er Forsvarssjefens
rådgiver i landmilitære spørsmål
og på vegne av FSJ utøvende myndighet innen sine
ansvarsområder.
Generalinspektøren er som styrkeprodusent,
foresatt for Hærens avdelinger og stasjoner, samt enheter direkte
underlagt ham. Han utarbeider budsjettforslag, gir oppdrag og tildeler
ressurser til undergitte sjefer innen sitt ansvarsområde
og er således ansvarlig for driften av Hæren.
Generalinspektøren stiller styrker
til disposisjon for operativ myndighet som anvist av FSJ og iht
de forpliktelser Norge har internasjonalt.
Generalinspektøren har ansvar for -
og myndighet til - å:
– produsere
stridsklare styrker. Herunder skal han forestå organisering,
bemanning, utrustning og bevæpning, utdannelse og trening,
og oppsetning av styrkene
– beredskaps- og mobiliseringsplanlegge
i samsvar med FSJ"ens krav
– vedlikeholde materiellet iht
fagmyndighetens bestemmelser
– opprettholde styrkenes stridsverdi
og stridsutholdenhet ved å ivareta materiellberedskapen
i samsvar med FSJ"ens krav
– utvikle luftmilitære
doktriner og taktikk
– utarbeide brukers krav til funksjoner
og ytelser og som totalprosjektansvarlig gi oppdrag til Sjef HFK
– bistå HFK ved uvikling
og utprøving av materiell og utrustning
– utarbeide prioritert forslag
til materiellinvesteringsplan for Hæren
– utarbeide oversikt over Hærens
behov for varer og tjenester, og gjennom horisontal samhandel anskaffe
det som skal leveres fra Forsvarets verksteder og lagre iht FSJ"en
retningslinjer
– utarbeide prioritert forslag
til investeringer innen bygg og anlegg
– utøve forvaltningen
av militært personell i Hæren, med unntak av vpl
menig personell som ikke er i tjeneste eller som tjenestegjør
utenfor forsvarsgrenen
– gi forslag til, og gjennomføre
tilpassing og utvikling av, Hærens organisasjon slik at
pålagte oppgaver kan løses på en rasjonell
og effektiv måte.
– ta initiativ til samarbeid med
sivile myndigheter og organisasjoner om oppgaver av betydning for
Forsvaret, spesielt i saker som har landmilitær betydning
I styringsdialogen mellom FSJ (fellesstab) og
GIH fastsettes oppdrag, resultatmål og ressurser/budsjett
for Hæren. Retningslinjer for styringsdialogen er gitt
i DOK 2.
Generalinspektøren har, etter å ha
orientert Forsvarssjefen, anledning til å legge frem for
Forsvarsministeren sitt syn på spørsmål
som direkte angår hans ansvarsområde.
Generalinspektøren er øverste
disiplinære kontrollinstans innenfor egen forsvarsgren,
og er klageinstans for refselser ilagt ved direkte underlagte ledd.
Han er øverste disiplinærmyndighet for egen stab,
skoler og enheter som er direkte underlagt ham, samt overfor personell
som er avgitt eller beordret til institusjoner hvor sjefen ikke
er tillagt disiplinærmyndighet.
Generalinspektøren fastsetter instruks
for undergitte og underlagte ledd i den utstrekning han finner det
nødvendig og innen rammen av denne instruks.
Når Generalinspektøren midlertidig
er forhindret fra å utøve sine embetsplikter,
skal han beordre sin stedfortreder
Denne instruks trer i kraft med virkning fra
23. mars 2000.
Det vises til høring i Stortingets
kontroll- og konstitusjonskomité 4. mars 2005. Under høringen
ble det avtalt at utdypende informasjon på enkelte områder skal
gjøres tilgjengelig.
Vedlagt følger Forsvarsstabens (FSTs)
detaljerte kommentarer til "Rapport til Generalinspektøren
for Hæren fra granskningsutvalget for økonomistyring
i Hæren".
Jeg vil også gjerne få tillate
meg å kommentere granskningsutvalgets henvisning til Forsvarsdepartementets
(FDs) Avdeling for økonomi og styrings angivelige syn.
Granskningsutvalget har ikke hatt noen form for kontakt med sjef
for Avdeling for økonomi og styring. Det er ikke riktig
slik rapporten hevder at avdelingen har næret bekymring
for at Hæren skulle være "underbudsjettert" i
2004. Avdelingen har følgelig ikke informert politisk ledelse
i FD om en slik bekymring, eller fremlagt en slik bekymring i styringsdialogen
med Forsvarets militære organisasjon.
Jeg vil videre opplyse om, jf. spørsmål
fra Carl I. Hagen, at FD ikke har engasjert noen PR-konsulenter
i forbindelse med at budsjettunderskuddet for 2004 ble avdekket.
Når det gjelder spørsmålet
fra Siri Hall Arnøy om når Program Golf LP-i.
ble besluttet gjennomført, så besvarte jeg dette
under min oppsummering. Jeg vil likevel benytte anledningen til å gjenta
at kontrakten vedrørende LP-1 ble godkjent av FD og undertegnet 11.
februar 2003.
Avslutningsvis vil jeg tilføye at FST
er i prosess med å fremskaffe de resterende opplysningene.
Disse vil bli ettersendt så snart de foreligger.
Forsvarsstabens (FST) kommentarer til rapporten
til Generalinspektøren for Hæren fra "Granskningsutvalget
for økonomistyring i Hæren" ble oversendt til
Forsvarsdepartementet (FD) 2 mar 05 (tidligere referanse).
Vedlagt følger FSTs detaljerte kommentarer
til granskningsutvalgets rapport. Kommentarene er en konkretisering av
forhold som etter FSTs oppfatning er feilaktig, misvisende eller
ufullstendig beskrevet. FSTs samlede kommentarer til granskningsutvalgets
rapport må leses på bakgrunn av Vedlegg C til
Forsvarssjefens årsrapport. Vedlegg C ble avgradert 17
feb 05 (ref: FST 17 feb 05/2004037789-007/110
- tilgjengelig på www.mil.no), og beskriver årsakssammenhengene
til merforbruket i Forsvarets militære organisasjon (FMO)
i 2004.
Det er viktig å poengtere at konklusjonene
i granskningsutvalgets rapport i hovedsak er de samme som i Vedlegg
C til FSJs årsrapport. Det også viktig, som lederen
for granskningsutvalget påpeker i sin sluttkommentar, at
utvalgets arbeid er avsluttet og at det viktigste nå er
at FMO nytter sin samlede kunnskap til å løse utfordringene
som ligger framfor oss. Vi ser derfor en videre diskusjon om granskningsutvalgets
rapport eller med granskningsutvalgets medlemmer som lite formålstjenlig.
Jfr FSTs kommentarer til granskningsutvalgets
rapport (ref FST 2 mar 05/2004037789-008/110).
De detaljerte kommentarene er en konkretisering
av forhold som etter FSTs oppfatning er feilaktig, misvisende eller
ufullstendig beskrevet i granskningsutvalgets rapport. FSTs samlede
kommentarer til granskningsutvalgets rapport må leses på bakgrunn
av Vedlegg C til Forsvarssjefens årsrapport, som ble avgradert
17 feb 05 (ref: FST 17 feb 05/2004037789-007/110
- tilgjengelig på www.mil.no). og som beskriver årsakssammenhengene
til merforbruket i Forsvarets militære organisasjon (FMO)
i 2004.
Det er viktig å poengtere at konklusjonene
i granskningsutvalgets rapport i hovedsak er de samme som i FSJs årsrapport.
Det også viktig, som lederen for granskningsutvalget påpeker
i sin sluttkommentar, at utvalget arbeid er avsluttet og at det
viktigste nå er at FMO nytter sin samlede kunnskap til å løse
utfordringene som ligger framfor oss.
Når det gjelder konkrete feil eller
opplysninger uten helhetlig forklaring er noen av de viktigste (jfr
punkter der overskriften har understreket tekst
nedenfor):
– Forsvarets
lønnsadministrasjon fører ikke lønnskostnader
- lønn belastes basert på data innlagt av avdelingene
i personell- og organisasjonssystemene (pkt 3. s 16).
– Feilbudsjettert gevinstuttak;
utvalget hevder 75 ÅV, det reelle var 39. Kostnadene var
akseptert som et rammekutt våren 2004 (pkt 7.3.4).
– Det er ikke riktig at brukerne
ikke var informert om prosessen med tilbakeføring av feilposterte
lønnskostnader. Brukerne av systemet fikk informasjon om
tilstanden og ordre om tiltak i skriv fra sjef POD datert 2004-09-22
(prosjekt regnskap). Problemstillingen var kjent før, jfr
skriv datert 2004-06-18 (pkt 8.3.4).
– Prosessen med fakturering av
horisontal samhandel og påstanden: "..Utsettelsen ble oppfattet
som en føring fra POD.." FS J besluttet 26 mar 04 at faktureringen
skulle iverksettes akonto for første kvartal, deretter
månedlig fordi det var usikkert når den elektroniske
intern-fakturaløsningen ville være klar til brak
(tatt i bruk jan 05) (pkt 8.5).
(Referanse til utvalgets
rapport med normal skrift, FSTs merknader i
kursiv)
pkt 3, Side 16, 1 avsnitt
"Føring av lønnskostnader skjedde
i stor grad i regi av Forsvarets Lønnsadministrasjon (FLA),
med utgangspunkt i blant annet data fra Forsvarets randsystemer
for personell og organisasjon".
FSTs merknad: FLA fører
ikke lønnskostnader. De faste kostnadene kommer som en
følge av posteringer i Org3/P3. De variable som
følge av innrapportering direkte i SAP gjennom ESS. Før
ESS ble innført ble dette gjort av tids- og reiseadministratorer
ved de enkelte avdelinger. Dette innebærer at det er Hæren selv
som. er ansvarlig for å etablere et korrekt datagrunnlag
i Org3/P3 som da også er grunnlaget for korrekt
utbetaling av lønn (fast lønn og variable tilegg), samt
at disse kostnadene konteres riktig.
pkt 5.4
Opprettelsen av RSF innebar at ansvaret for å levere forvaltningstjenester,
slik som velferd......, økonomi.... ble flyttet ut av de
styrkeproduserende enheter...
FSTs merknad: Økonomi
i denne sammenheng er ikke økonomistyring. Dette er et
lokalt ansvar. P og Org derimot kan utføres regionalt.
DIF sjef har ansvaret for controller funksjonen, samt at det er
kapitteleierne som har ansvaret for å utpeke
attestanter og anvisere.
pkt 7.1,3 avsnitt
Det anføres at Hæren har fått
utgifter postert på sitt kapittel som tilhører
andre kapittel.
FSTs merknad: Det er også en
rekke tilfeller av at utgifter som rettmessig skulle posteres på Hærens kapittel
har blitt postert på andre kapitler. Nettoeffekten av denne
over/underposteringen er ikke synliggjort.
pkt 7.2.1
Side 33, siste avsnitt/side 34, l avsnitt::
Variable tillegg blir ikke ompostert annen WBS.
FSTs merknad: Begrepet
ompostert indikerer at kostnadene ført posteres et WBS
for deretter å bli ompostert. Det er ikke korrekt at dette
skjer som rutine. Rutinen er at både fast lønn
og variable tillegg posteres til samme WBS dersom ikke annet er
besluttet (ref Int OPS saken som Hæren ikke har forholdt
seg til). Dersom det skulle vise seg at man har postert galt, må det omposteres.
Det er heller ikke riktig som det videre står at det må gjøres
en helt ny innleggelse av data.
Ompostering medfører
ikke en ny innlegging av data, men en korreksjon av allerede innlagte
data.
pkt 7.3.3
Ekstra lønnsbelastning ved innføring
av ESS, 25 MNOK.
FSTs merknad: Det er riktig
at dette førte til 13 terminer. Men det er også riktig å påpeke
at dette medfører tilsvarende "besparelse" for påfølgende år.
Uansett ble dette forholdet kommunisert på et tidlig tidspunkt
og burde kunne vært tatt høyde for i fm omgruppering
el. Hæren burde innarbeidet dette i sine prognoser.
pkt 7.3.4
Feilbudsjettert gevinstuttak i forbindelse med
innføringen av LP1, 11,7 MNOK.
FSTs merknad: FST er ikke
kjent med at 75 ÅV var forutsatt nedbemannet som følge
av LP 1, og derved budsjettgrunnlag.
Korrekt tall er 52,5 som
ble spilt inn til PPv1. Dette tallet ble som følge av styringsdialogen
endret til 39, som ble det endelige tallet for nedbemanning.
Konsekvensene av dette
gevinstuttaket ble akseptert som et rammekutt innen FOM våren
2004.
pkt 7.3.6
FSTs merknad: Punktet fremstår
som uklart - det henvises til depotuttak i desember (uklart hvilket år).
pkt 8.2.2 siste avsn -
FSTs merknad: Økonomimedarbeider
er ingen rolle som er implementert i Golf regi. Ansvarlig rolle
for å styre planlegging, budsjettering og rapportering
er konsern- og virksomhetskontroller. Ellers er fagroller tillagt
henholdsvis FRA, FLA og RSF.
pkt 8.2.5.2
FSTs merknad: Innføringen
av ESS har ikke medført større problemer, tvert
i mot har dette vært med på å bevisstgjøre
avdelinger ift datakvalitet. Personell med økonomi og regnskapskompetanse
ville heller ikke kunna ha støttet denne innføringen
i særlig grad da innholdet i hovedsak var rettet mot tid,
reise og flytting.
Utvalget har tidligere
i rapporten påpekt at WBS for variable tillegg skal være
den samme som for fast lønn (med unntak av for Int Ops). Årsaken
til at en ansatt da må føre kostnadene mot et
WBS som avviker fra det som løsningen (SAP) foreslår
som standard, er at organisasjonen (i dette tilfellet Hæren)
eventuelt må ha besluttet at det skal gjøres på denne
måten.
pkt 8.3.1
FSTs merknad: Hensikten
med LP1 var å tilfredsstille ØRs krav til eksternregnskap herunder rapportering til Statsregnskapet.
LP1 skulle ikke produsere et fullt regnskap m/intern regnskap
som ØR har krav til.
pkt 8.3.2 (Jfr pkt 3, side
16, øverst)
FSTs merknad: Det er ikke
manglende kontroll med HR-dimensjonen i SAP. "HR-dimensjonen" i
SAP gjenspeiler den til enhver tid gjeldende organisasjon i Forsvaret
slik den ligger i mastersystemet "Org3", med en tidsforsinkelse
på inntil en uke.
Side 47, l avsnitt:
FSTs merknad: Dataene fra
Org3 vil ikke automatisk overskrive SAP data. Det gjøres
en kontroll av dette ved overføring, før data
overskrives. Org3 er master og SAP er slave. I en periode i 2004
har det likevel vært slik at enkelte data fra Org3 ikke
har overskrevet data i SAP. Dette ble korrigert i slutten av 2004.
Side 47, 3 avsnitt:
FSTs merknad: LP2 er ikke
planlagt å inneholde vesentlig HR-funksjonalitet. Det er
derimot allerede etablert en leveranse (Leveranse Org i SAP) som
har som formål å overføre masterdataansvaret
for Forsvarets organisasjon fra Org3 til SAP.
pkt 8.3.3
FSTs merknad: Det er ikke
riktig at man ønsket å bytte WBS. Man gikk i produksjon
med en WBS struktur som var noe overordnet fordi man ønsket å tilpasse på bakgrunn
av erfaringer og ikke låse strukturen unødvendig.
pkt 8.3.4
Side 48 siste avsnitt:
FSTs merknad: Hæren
ble på lik linje med alle DIFer i et skriv datert 2004-09-22
(j nr 2004 065714-1) fra Sjef POD informert om at det var avvik
i datasystemene som kunne føre til feil i regnskapene.
De ble i det samme skrivet gitt pålegg (samt en detaljert beskrivelse)
om å rette opp grunnlagsdata. De samme problemstillingene
ble også nevnt i skriv fra Sjef FST (jnr 2004 048089-1)
datert 2004-06-18, der det påpekes utfordringer knyttet
til knytning mellom stilling og korrekt WBS.
Det er ikke korrekt at åpninger
i valideringsreglene i seg selv overstyrer kapitteleiers ansvar.
Løsningen i SAP er bygd slik at det er mulig å postere
utgifter til et annet kapittel en det man selv har ansvaret for.
F eks kan reiseutgifter posteres til et annet kap/WBS,
men det forutsetter at den som gjøre dette har inngått
en avtale om med kapitteleier om at dette er greit. Det er derfor
ikke lagt opp til systemsperrer som gjør dette umulig.
Side 49, 2 avsnitt:
Det finnes fortsatt avvik mellom SAP og P3/Org3.
FSTs merknad: Hvorvidt
disse fortsatt er betydelig vites ikke (hva er betydelig?) Volumet
som det her henvises til som "betydelig" bør derfor dokumenteres, samt
hvilken innvirkning dette har på regnskapet. Side 49, 3
avsnitt er også en udokumentert påstand.
pkt 8.3.4.5
FSTs merknad: Brukerne
av systemet fikk informasjon om tilstanden i skriv fra sjef POD
datert 2004-09-22. Problemstillingen var kjent før, jfr
skriv datert 2004-06-18.
pkt 8.3.5
Ordlyden i overskriften er som følger:
Granskningsutvalget har blitt klar over en rekke muligheter i SAP som
bryter med ansvaret hos kapitteleier og budsjettansvarlige.........mm.
I kulepunkt 2 under henvises det til at anvisere og attestanter
kan belaste andres WBS.
FSTs merknad: Her bør
det skilles på fakturaprosessen og ESS. Anvisere og attestanter
er roller i fakturaprosessen og det er slik at det er et en til
en forhold mellom ett WBS-element og en anviser. Dersom attestant legger
på en annen avdelings WBS vil fakturaen gå til anvisning
til eier av dette WBS-elementet. Altså intet brudd med
i ansvarsdimensjonen. Det er imidlertid slik at en anviser etter
mottak av attestert faktura kan endre WBS til et annet enn "sitt
eget" (som eksempelvis kunne være i tråd med en
evt belastningsfullmakt) og heller ikke her er altså dette
et brudd. Et brudd er det kun dersom en anviser uten fullmakt belaster
en annens WBS, men da må dette være en bevisst
handling fra anviserens side. Dette vil være en aksjon
som er fullt sporbar i regnskapssystemet. I forhold til randssystem og
godkjenning av overtid og reise gjennom ESS er "godkjenningsprosedyren"
iht. utvalgets bemerkning i kulepkt 2 og 4.
pkt 8.3.5 Kulepunkt 1,
FSTs merknad: Det er mulig å låse
nedlagte WBS elementer, men ansatte som ligger på disse
må da flyttes til et annet WBS for å motta lønn.
Selv om det er teknisk
mulig å postere utgifter til andre kapittel enn de som
man har ansvaret for, betyr ikke det at det er tillatt. Påstanden
om at denne muligheten bryter med ansvaret til kapitteleier støttes derfor
ikke.
Jfr FSTs overordende vurdering.
Side 7 - andre avsnitt siste
setning.
Vi er ikke enig at det
på bakgrunn av det utvalget presenterer kan trekkes slutningen
om at de tekniske systemene gjennom året har ledet til
villedende informasjon.
side 7 - årsaksforhold
Igjen deles ikke oppfatningen
av utilstrekkelige og manglende styringsdata fra støtteverktøy.
Dette skyldes i hovedsak organisatoriske og kompetansemessige forhold
(som også utvalget peker på).
Denne oppfatningen deles
ikke som et punkt under støttesystem. Det er gjennomført
en rekke aktiviteter, med informasjonsskriv og tilbud om støtte
til avdelingene for å gjøre dette arbeidet. Årsaksforholdet
kan aksepteres som organisatorisk og manglende fokus fra Hæren
sin side.
side 7 - nederst.
Vi er ikke enig i at det
er feil i Forsvarets styringssystem som er hovedårsaken.
Rutiner er etablert, det er store vanskeligheter med å få organisasjonen
til å følge rutinene. Dette kombinert med beordring
og omstillingsaktiviteter i de enkelte avdelingen gjør
at man ikke får opparbeidet tilstrekkelig kompetanse i
de forskjellige rollene.
Nedbemanning:
Det er et gjennomgående tema at regnskapspersonell ble
nedbemannet for tidlig, endog i forkant innføring, at man
har tatt gevinster på forskudd, at det har oppstått et
kapasitetsgap osv.
Vår oppfatning
er at nedbemanningen som følge av Lp1 i svært
liten grad har påvirket Hærens evne til økonomistyring.
– Hæren ble gjenstand for den samme prosess
som øvrige forsvarsgrener, og fikk et prosentvis mindre kutt.
– Ingen ble
oppsagt med virkning fra FØR innføring, tvert
imot ble nedbemanningen lagt med noe slakk for å hensynta
lokale behov. Nedbemanning som følge av ESS ble således
forskjøvet i takt med forsinket innføring.
– De som
ble omfattet av nedbemanningen var personer som førte regnskap
i gamle systemer som DØS-4 og som punchet lønn
i FLOTT. Dette var oppgaver som ble fjernet 100 % ved innføring
av LP 1 og ESS.
– De lokale
planer for nedbemanning omfattet også oppbemanning av Virksomhetskontroller.
Mye kan sies om dette, men det er åpenbart at denne rollen ikke
fullt ut har fungert etter hensikten i Hæren.
s. 23, midt på siden:
"Det bærende prinsipp, slik Hæren
har lagt det til grunn, er at HS skal gjennomføres på avdelingsnivå, slik
at kostnadene som påløper ved en aktivitet blir synliggjort
for den som iverksetter dem...."
FSTs merknad: Dette er
ikke feil, men begrepet avdelingsnivå er ikke benevnt som
noe bærende prinsipp. Det essensielle er at oppdrag med
tilhørende ressurser legges til et hensiktsmessig nivå.
I dette ligger at man faktisk må vurdere ambisjonsnivå og
gjennomførbarhet på løsningen før
man tildeler oppdrag med tilhørende midler.
s. 23, siste avsnitt:
"..I tillegg til å drive forvaltning
må begge sider også drive kommersiell virksomhet.
For så vidt gjelder HS overfor Forsvarets FLO, eksisterer
det imidlertid en asymmetri i kunde -leverandørforholdet;
FLO legger i egenskap av rollene som kontrollerende og bestemmende
fagmyndighet, leverandør (til dels i monopolstilling),
vedlikeholder og prissetter, de fleste av premissene for samhandlingen.
Dette vil virke mot reell samhandling, og mekanismene beskrevet
ovenfor."
FSTs merknad: Utvalget
hevder at det fremlegger en uhildet rapport. Ovennevnte tekst oppfattes
som et partsinnlegg/påstand, og er en ensidig
uttalelse. Oftest er disse uttrykt fra en kunde som ikke føler å ha
en reell valgmulighet. Det betviles at Utvalget kan hevde dette uten å ha
hentet dette fra samtaler med kunderepresentanter. Dette er også å ta
en omkamp med den innrettingen som er valgt, idet FLO ble besluttet
holdt innenfor FMO ved opprettelsen. Dette var et krav fra FSJ,
som regjeringen og Stortinget valgte å etterfølge.
FLO kan sikkert sies å være en monopolist, men
dette er et valg som er gjort. FLO er valgt totalleverandør
av logistikk, og kildestyrer i FMO. Valget av FLO som totalleverandør
er senere fulgt opp i bl a Logistikk- og støttekonsept
for Forsvaret (FST juni 2004). I tett dialog med kundene, skal det
være transparens i kalkyle- og fakturagrunnlaget. Dette
kan man ikke forvente i et eksternt leverandørforhold.
HS er å gi og ta. Leveranseavtaler skal ta høyde
for hvilke mekanismer kundene kan reagere med overfor en leverandør
som ikke opptrer etter kundenes ønsker. FLO forventes å opptre på en
ryddig måte ift å ivareta FSJ eieroppgaver (fagmyndighet/tilsynsmyndighet),
kontra leverandøroppgavene i et kunde- og leverandørperspektiv.
Førstnevnte oppgaver er derfor også bevilgningsfinansiert.
FSTs merknad: Viser til
FSJ årsrapport vedlegg C (avgradert) s 20, pkt 6.6 Leveranseavtaler.
HS med FB er pr def ikke å regne som HS, da FB er utenfor
FMO og dermed ikke en intern leverandør i FMO.
"..Prinsippene for HS synes ikke å være
fullt utviklet i Hæren, selv om man synes å ha
kommet lengre der enn i de andre grenene. I tillegg fordrer HS etter
Utvalgets vurdering kommersiell (innkjøps-) kompetanse hos
et stort antall personer i Hærens avdelinger. Gitt kombinasjonen
av mangelfullt utviklede prinsipper og manglende skolering har HS
bidratt til økt grad av uoversiktlighet(bl a pga mangel
på faktureringssystemer, opplæring, bestillingssystem
samt behov for kompetanseheving med hensyn til samhandling.) Manglende
incentiver relatert til eierskap og styringsrett med hensyn til
materiell kompliserer dette ytterligere."
FSTs merknad: Prinsippene
for HS skal, ikke utvikles i Hæren, men i FMO. Utvalget
vurderer det slik at Hæren trenger kommersiell (innkjøps-)kompetanse
hos et stort antall personer. Som tidligere nevnt, ivaretas bestillerkompetansen
i FMO av FLO. Gitt bl a årsverkreduksjoner på 5000
i omstillingsperioden og rendyrking av prosesser i FMO, var det
ikke hensiktsmessig å ha et stort apparat hos kunden (Hæren).
Som eksempel nevnes Kysteskadren
i Sjøforsvaret, der en håndfull offiserer kvalitetssikrer
bestillingene. Like fullt er det FLO som opererer som kunderepresentant
mot eksterne leverandører på vegne av FMO, og som
gjennomfører de merkantile prosessene. Noe annet ville
være mindre kosteffektivt innenfor én og samme
juridiske enhet. HS er reell handel, men innenfor et indre marked
(internhandel). Å rendyrke rollene til det helt kommersielle,
er imot enhver erfaring og anbefaling vi har fått fra så vel
militære som sivile organisasjoner i inn- og utland gjennom
bench-marking.
Det er en drøy
påstand å hevde at Hæren synes å ha kommet
lengst blant grenene i HS. F eks har Sjøforsvaret og Heimevernet
praktisert HS i over 10 år, og gjort erfaringer som så vel
policy som retningslinjer for HS har nytt godt av.
Manglende skolering må omtales.
FSJ årsrapport vedlegg C (avgradert) s 18 burde tale f
or seg:
3.1 8.2 Kompetanse
Innføringen av HS krevde også ervervelse
av ny kompetanse. Det har siden 2002 blitt gjennomført
sentrale og desentraliserte kurs innenfor HS, og kursene har vært
rettet mot både kunder og leverandører i FMO. Alle
som har hatt behov for kompetanseheving, har fått tilbud
om å delta. Kursene ble gjennomført etter initiativ
fra sjef FLO, med bakgrunn i det nevnte oppdraget han fikk i FSJ
PP 02-05, om å etablere rutiner for kundefinansiering av
FLO innenfor FMO. FSS ved FFS/H var administrativt ansvarlige,
og instruktørkompetanse ble hentet fra avdelinger og ressurspersoner
med erfaringer fra HS. Hovedinstruktører kom foruten fra
FFS/H fra FLO/Konsernstab og FST/POD
fra 2003. Kursene opphørte inntil videre i løpet
av 2004, da markedet for kursene syntes dekket. Kursene har fått bra
kritikk og oppslutning, og har blitt videreutviklet ut fra tilbakemeldinger
og erfaringer. I overkant av 200 deltakere har gjennomført
3-dagers kurset, og et tilsvarende antall har deltatt på kundekonferanser
i samme hensikt. Det kan også nevnes at DIFsjef-seminarene også har
HS som tema, da fokusert på rollen DIF-sjefene har som
kunder eller leverandører.
Manglende incentiver knyttet
til "eierskap og styringsrett knyttet til materiell.." oppleves
som en kryptisk formulering og kan ikke tas til inntekt for verken det
ene eller det andre syn.
"For alle praktiske formål fakturerte
ikke FLO......"
FSTs merknad: Det vises
igjen til FSJ årsrapport vedlegg C (avgradert) s 20:
3.2 6.7 Faktureringsløsninger
i 2004
Fakturering av HS har foregått på to
måter i 2004. Den gamle posteringsnotaløsningen
ble brukt fra årsskiftet og frem til 12 oktober 04. På grunn
av innføring av kapittel 1740 og en derpå betydelig økning
i fakturamengde og fakturaverdi, viste det seg at løsningen
medførte en uakseptabel periodisert skjevhet i regnskapet
som ikke kunne vedvare. 12 oktober 04 ble det gitt stoppordre på bruk
av P-nota fra PST, og løsningen ble erstattet av en elektronisk
anvisningsblankett. Prosessen ble samtidig justert slik at den periodiserte beholdningen
på mellomregnskapskontoen skulle reduseres til null.
I FSJ sjefsmøte 26 mars 2004 ble det
gitt føringer om fakturering fra FLO til kundene, som et
minimum akonto for hhv l kvartal, og deretter månedsvis
frem til årsavslutning, hvor avstemming skulle finne sted.
FST ga ut pålegg om dette i skriv av 3 mai 2004. Dette
ble fulgt opp i PET nr l til FSJ VP 2004. LP1 forutsatte gevinstuttak,
mens automatisert løsning for fakturering ikke forelå.
Dette førte til manuell fakturering, som av ulike årsaker
ikke ble utført før primo juli 2004. Denne forsinkelsen
har ført til en konsentrasjon av fakturering mot slutten
av året, som har ført til manglende forutsigbarhet
i kostnadsbildet både for kunde og leverandør., samtidig
som det har påført FLO risiko for manglende inndekning
i gjeldende virksomhetsår.
Utvalget synes å dra
i tvil de føringer som ble gitt 3 mai 2004 fra FST/POD,
med bakgrunn i FSJ sjefsmøte 26 mars 2004, jfr formuleringen:
"..Utsettelsen ble oppfattet som en føring
fra POD..".
Det reelle er at faktureringen
på bakgrunn av beslutningen ifm FSJs sjefsmøte
26 mar 04 skulle gjennomføres akonto for 1. kvartal, deretter
månedsvis, uten behov for de store manuelle faktureringene.
Senere måtte dette følges opp med avstemming.
I tillegg ble FSJ beslutningsnotat nr 5/2004 gitt ut, med
klare krav til kunder og leverandører om å bringe
opp evt uoverensstemmelser knyttet til leveransene, herunder rammene.
Det registreres at det
har vært varierende kompetanse på S-4, S-8 og
vedloff ved avdelingene i HSTY. Forklaringene her, dersom de stemmer,
er med på å forklare den manglende kundedialogen
som er beskrevet i Forsvarssjefens årsrapport. Her ligger
mye av årsaken både på kunde- og leverandørsiden
til manglende oppfølging på forpliktelsessiden
og dermed kostnadsnivået. Dette må være
tema i den daglige styringen av virksomheten, og sjefsansvar på ethvert
nivå.
Det støttes for øvrig
at nivåene på kundesiden må ha dialog
i utøvelsen av rollen som en krevende kunde. Manglende
fakturering fra FLO var medvirkende til et uklart kostnadsbilde.
Dialog hadde, som nevnt i FÅR, kunnet løst disse
feiloppfatningene på kundesiden. Det er ikke bare kompetanse,
men holdninger knyttet til ressursforbruk som må vies sterkere
oppmerksomhet både på kunde- og leverandørsiden.
Eksempelvis skal en FLO-avdeling ikke utføre et arbeid
uten en konkret bestilling fra en kunde med bestillingsfullmakt.
Det gis også støtte
til hovedlinjene i pkt 8.5.3 Konklusjoner og tilrådinger
samt kommentarene knyttet til HS i pkt 9 s 55 og 56, med tillegg
av ovennevnte kommentarer.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 17. mars 2005
Ågot Valle
leder |
Kjell Engebretsen
ordfører |