10.1 Sammendrag

Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betydelige midler i Statens petroleumsfond. Hensynet til bærekraftige offentlige finanser, og et pensjonssystem som er opprettholdbart over tid, krever at staten også i årene framover bygger opp betydelige fordringer. Denne fordringsoppbyggingen kan i stor grad ses på som en omplassering av formue fra petroleumsreserver på havbunnen til finansielle aktiva.

Norge har så langt lyktes i å forvalte petroleumsinntektene på en god måte. Gjennom Petroleumsfondet har de store overskuddene i statsfinansene som følger av petroleumsinntektene, blitt kanalisert til utlandet i form av finansinvesteringer. Hensikten er bl.a. å bygge opp en finansiell buffer for staten for å møte variasjoner i oljeinntektene og den kraftige økningen i pensjonsutgiftene som følge av en økende andel eldre i befolkningen, samt å opprettholde en variert næringsstruktur som kan legge grunnlag for en balansert utvikling i norsk økonomi. Kombinasjonen av store løpende overskudd i statsfinansene og ønsket om økte bevilgninger på mange områder gjør det imidlertid svært krevende å føre en økonomisk politikk som også ivaretar de langsiktige utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og nedgangen i petroleumsinntektene på en tilfredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen.

Erfaringer fra en rekke land viser at det er krevende for staten å bygge opp finansiell formue. Pensjonskommisjonen mente dette ville bli lettere dersom fondsoppbyggingen skjer i et pensjonsfond. Kommisjonen foreslo derfor å etablere et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond. Regjeringen går inn for å følge opp dette forslaget.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag legger Regjeringen opp til at fondsoppbyggingen fortsatt skal være av generell karakter, slik at størrelsen på fondet og framtidige avsetninger ikke direkte knyttes til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. I samsvar med dette vil pensjonssystemet i folketrygden fortsatt være utlikningsbasert ("pay-as-you-go"). En fondsløsning som mer direkte knytter sammen fondskapitalen med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gi svært store årlige svingninger i statens utgifter ved endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser.

Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter videreføres som den operative retningslinjen for finanspolitikken. Gjennom handlingsregelen sikter en mot en langsiktig, jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. En innretting av budsjettpolitikken med sikte på at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge, slik Pensjonskommisjonen foreslo, er ikke egnet som en operativ rettesnor for finanspolitikken fra år til år. Til det vil årlige endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser kunne gi for store årlige svingninger i offentlige budsjetter. En slik rettesnor er først og fremst å regne som et pedagogisk hjelpemiddel for å illustrere bærekraften i finanspolitikken på lang sikt. Den kan dermed supplere andre og mer fullstendige indikatorer for opprettholdbarheten i offentlige finanser. Som en oppfølging av Pensjonskommisjonens forslag, vil Regjeringen i nasjonalbudsjettdokumentene gi en utvidet omtale av utviklingen i den samlede kapitalen i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet målt i forhold til størrelsen på statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal plasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må etter Regjeringens oppfatning også ivaretas innenfor et statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor fortsatt i all hovedsak plasseres i utlandet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposisjon om etableringen av Statens pensjonsfond hvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institusjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tar i den forbindelse sikte på å foreslå en navneendring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til henholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Statens pensjonsfond innenlandsdel.

10.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er enig med Pensjonskommisjonen og Regjeringen i at Statens petro­leumsfond og Folketrygdfondet omgjøres til et Statens pensjonsfond.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, ber Regjeringen arbeide videre med å vurdere om pensjonssystemet bør få en mer selvstendig rolle i forhold til de øvrige statsfinansene, og hvordan dette eventuelt kan gjøres. Regjeringen bes også vurdere hvordan den rollen det nye pensjonsfondet har som bufferfond for de generasjonsmessige ubalansene i folketrygden, kan styrkes. Videre bes Regjeringen vurdere en egen pensjonspremie i skattesystemet, som synliggjør at dette er sparing til egen alderdom.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at en etablering av et Statens pensjonsfond, basert på oljefondet og Folketrygdfondet, bare kan være aktuelt dersom det innebærer en reell, men dog delvis, fondering av pensjonsforpliktelser som Staten har opparbeidet seg. Spørsmålet er hvilke forpliktelser som bør fonderes/delfonderes.

Disse medlemmer mener at ut fra perspektivet om at Folketrygdfondet og oljefondet pr. i dag er "folkets penger", bør det også være "folkets pensjoner" som fonderes/delfonderes. Den delen av hele idéen med fondering som er tilknyttet at folk skal ha sikkerhet for pensjonsutbetalingene sine, taler også for det samme.

Disse medlemmer viser til at ideen om å fondere SPKs forpliktelser med "folkets penger" ut fra denne tankegangen, blir "uriktig". Fondering av SPKs forpliktelser kan faktisk sees på som et ledd i å skape enda større avstand mellom "statspensjonistene"(SPK) og "minstepensjonistene"(folketrygden). Statspensjonistene får sikkerhet for sine "gull-pensjoner", men folk flest blir "fraranet sine oljepenger".

Disse medlemmer vil presisere at begrepet "delvis fondering" er valgt både for å understreke at ikke alle grunnforpliktelsene lar seg fondere før Statens pensjonsfond har vokst seg større enn i dag, og for å understreke at det ikke er disse medlemmers hensikt å la grunnpensjonen variere i takt med oljepris og/eller avkastningen fra Statens pensjonsfond.

Disse medlemmer mener derfor at en delvis fondering av folketrygdens "grunn"-forpliktelser bør vurderes nærmere. Fondering av SPK eller fondering av folketrygdens tilleggsytelser med "folkets penger" avvises.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er enig med Regjeringen i at fondsoppbyggingen fortsatt skal være av generell karakter, slik at størrelsen på fondet og fremtidige avsetninger ikke direkte knyttes til statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. Pensjonssystemet i folketrygden vil da fortsatt være utlikningsbasert. Disse medlemmer slutter seg for øvrig til Regjeringens vurderinger og regner med en egen lovproposisjon om etableringen av Statens pensjonsfond.

Disse medlemmer påpeker at omgjøring av Folketrygdfondet til Statens pensjonsfond innenlandsdel innebærer en innstramming av fondets investeringsunivers. Folketrygdfondet kan i dag investere deler av sin kapital i nordiske aksjemarkeder. Dette er begrunnet i at norske selskaper i større grad har nordiske strategier. Et annet viktig hensyn er at etter hvert som fondet vokser, blir det vanskeligere for fondet å finne nok fornuftige investeringsobjekter hjemme. Disse medlemmer ser ikke noen grunn til å begrense Folke-trygdfondets mulighet til å investere i Norden, og antyder at Folketrygdfondet i stedet kan omgjøres til Statens pensjonsfond nordisk del.

Medlemen i komiteen frå Kystpartiet er usamd med Pensjonskommisjonen og Regjeringa i at Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet skal gjerast om til eit Statens pensjonsfond. Skipinga av eit pensjonsfond vil i seg sjølv korkje gjera pensjonsordninga meir eller mindre berekraftig. Det avgjerande for om folketrygda sine pensjonsplikter vil kunne verta innfridd i framtida, er utforminga av den samla finanspolitikken og utviklinga av realøkonomien frametter. Røynslene frå andre land syner at det er ikkje lett for staten å byggja opp finansiell formue. Det vert lett sterkt press for å nytta formua til andre føremål enn han er tenkt brukt til. Dette må ein rekna med vil gjelda òg om ein skipar eit Statens pensjonsfond.

Denne medlemen ynskjer ikkje å senka nivået på ytingane og med det velferden til pensjonistane. Denne medlemen viser til at skatteytarane er dei største ytarane til folketrygda. Denne medlemen meiner òg at overføringane til pensjonane ikkje kan sjåast isolert frå dei andre viktige oppgåver staten har teke på seg. Denne medlemen meiner difor at overføringa til pensjonsordningane sjølvsagt må inngå som ein del av den demokratiske prosessen som statsbudsjettet er gjennom kvart år. Det er med det ikkje rett at denne generasjonen skal låsa korleis oljeformua skal nyttast i dei komande generasjonane.

Denne medlemen meiner at ein framleis må stå høveleg fritt i korleis ein skal nytta petroleumsformua. I dag er samfunnet avhengig av overføringar frå petroliumssektoren for å få statsbudsjettet i jamvekt. Det lyt ein rekna med vil vare ved frametter. Dette vil gjera skipinga av eit Statens pensjonsfond noko illusorisk.

Denne medlemen vil vise til at folketrygda vert finansiert laupande gjennom trygdeavgift, arbeidsgjevaravgift og overføringar av midlar frå andre delar av budsjettet. Det er rimeleg å rekna med at dette vil halda fram uavhengig av om det vert oppretta eit Statens pensjonsfond.

Denne medlemen vil til slutt peika på at det er ikkje tilgang på pengar som er det viktigaste for framtidige pensjonistar, men kva samfunnet kan produsera av varer og tenester i dei einskilde åra. Pengar er berre eit bytemiddel for underliggjande realøkonomiske tilhøve.

Denne medlemen viser elles til merknadene til kapittel 3.2 og 6.2 i denne innstillinga.