Fra slutten av dette tiåret vil en
markert aldring av befolkningen stille pensjonssystemet overfor økende utfordringer.
I den første perioden etter 2010 vil dette særlig
ha sammenheng med at de store fødselskullene etter krigen
og fram til tidlig på 1970-tallet nå nærmer seg
pensjonsalderen. På lengre sikt vil imidlertid aldringen
av befolkningen i økende grad skyldes at den enkelte pensjonist
kan forvente å leve lenger enn tidligere. Dette fører
til at befolkningen over 65 år vil kunne bli nesten fordoblet
fram til 2050 regnet som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder,
fra vel 22 pst. i dag til om lag 40 pst. i 2050. Samtidig vil de
gjennomsnittlige alderspensjonene kunne øke med rundt 30
pst. i forhold til lønnsnivået i samfunnet som
følge av at dagens folketrygd ennå ikke er fullt
innfaset, og at kvinnelige alderspensjonister i framtiden vil ha
hatt høyere yrkesdeltakelse og dermed også høyere
pensjonsopptjening enn dagens pensjonister.
I de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå,
som lå til grunn for Pensjonskommisjonens arbeid, anslås
forventet gjenstående levealder for en 67-åring å øke
fra om lag 17 år i dag til 22 år i 2050. Den var
14 år da pensjonsalderen i folketrygden ble senket til
67 år i 1973.
Kombinasjonen av en økende andel eldre
og høyere gjennomsnittspensjon vil føre til en
dramatisk økning i pensjonsutgiftene innenfor folketrygden.
Det anslås at utgiftene til alders-, uføre- og
etterlattepensjoner i folketrygden vil kunne øke fra 9
pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til nesten
20 pst. i 2050 ved en videreføring av dagens pensjonssystem.
Det meste av dette skyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås å øke
fra 6 til om lag 15 pst. av verdiskapingen. Dette er en vesentlig
sterkere økning enn i resten av OECD-området,
som vil resultere i offentlige pensjonsutgifter betydelig over gjennomsnittet
for de andre OECD-landene.
Selv om vi bygger opp betydelige reserver i
Petroleumsfondet, vil hovedgrunnlaget for velferden også i framtiden
være arbeidsinnsatsen til den yrkesaktive delen av befolkningen
og de inntektene dette gir oss. Den sterke økningen i pensjonsutgiftene
i dagens folketrygd vil derfor innebære en uholdbar belastning
på de yrkesaktive. Ikke minst reiser den sterke økningen
i levealderen spørsmålet om hvilke konsekvenser
dette bør få for pensjonssystemet.
Aldringen av befolkningen bidrar ikke bare til økte pensjonsutgifter,
men vil også gi økte offentlige utgifter på andre
områder. Særlig vil veksten i andelen av befolkningen
over 80 år trekke i retning av en betydelig vekst i utgiftene
til helse- og omsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i helsetilstanden
for denne aldersgruppen kan moderere veksten noe. Beregninger viser at
det langsiktige finansieringsbehovet for offentlig sektor ved en
videreføring av dagens pensjonssystem og velferdstjenester
er betydelig større enn det som dekkes gjennom dagens skattenivå,
jf. St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004.
Denne konklusjonen gjelder under et relativt
vidt spenn av forutsetninger for sentrale størrelser som
oljepris, befolkningsutvikling, økonomisk vekst mv. Eksempelvis
vil selv en langsiktig oljepris på 230 2005-kroner pr.
fat - eller noe over 35 dollar med dagens valutakurs - bare i begrenset
grad løse utfordringene for offentlige finanser. Til sammenlikning
ble det i Pensjonskommisjonens rapport lagt til grunn en langsiktig
oljepris på 140 2003-kroner. Pensjonssystemet kan ikke
utformes slik at det bare viser seg bærekraftig ved en
svært høy oljepris. Erfaringene fra 1970- og 1980-årene
illustrerer med stor tydelighet at det er mye vanskeligere å justere
kursen dersom det viser seg at oljeprisen blir lavere enn forventet,
enn dersom den blir høyere enn forventet. Dette tilsier
at utformingen av den økonomiske politikken må være
robust i forhold til endringer i anslagene for oljeprisen. Beregningene
i Perspektivmeldingen illustrerer også at det først
og fremst er humankapitalen - dvs. verdien av arbeidskraften - som
har betydning for framtidig velferd, mens petroleumsressursene relativt
sett har liten betydning.
Det er en utfordring i pensjonssystemet å finne
fram til et opplegg som sikrer at byrdene fordeles jevnt mellom
generasjonene. Folketrygden har i dag ikke noen mekanisme for dette.
Det betyr at de yrkesaktive må ta de økonomiske
belastningene når andelen pensjonister øker i
forhold til yrkesaktive.
I dagens folketrygd reguleres opparbeidede pensjonsrettigheter
og løpende pensjoner i takt med grunnbeløpet i
folketrygden, som igjen følger lønnsutviklingen.
Opparbeidede pensjonsrettigheter bør fortsatt lønnsindekseres
i opptjeningsfasen slik at de har samme verdi uavhengig av om de
er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrieren. For å øke
kompensasjonsgraden idet en går av med pensjon, og med
tanke på de økonomiske utfordringene vi står
overfor, er det imidlertid ikke opplagt at løpende pensjoner
skal indekseres i takt med lønnsveksten. Pensjonistene
bør imidlertid få en indeksering av pensjonene
som minst sikrer at de opprettholder kjøpekraften i hele
pensjonsperioden.
I tillegg til de statsfinansielle problemstillingene
er det en rekke andre systemmessige utfordringer som er blitt mer
og mer tydelige gjennom de snart 40 årene som er gått
siden hovedlinjene i dagens pensjonssystem ble trukket
opp:
– Pensjonssystemet
ble konstruert med sikte på å tilgodese personer
med varierende inntekter over livsløpet. Også personer
med stigende inntekter drar fordel av dagens opptjeningsregler.
Personer med lange yrkeskarrierer får derimot ikke uttelling for
alle år som yrkesaktiv. Dette fører til dårlig samsvar
mellom inntekt over yrkeskarrieren og pensjon, og til dels tilfeldige
pensjonsmessige utslag. Mange oppfatter dette som urettferdig.
– Folketrygden er konstruert slik
at man kan ha vært yrkesaktiv i mange år uten
at det gir uttelling i form av pensjon utover minstepensjonsnivået.
Det kan oppleves som urimelig at personer med en viss yrkeskarriere
får samme pensjon som personer uten yrkestilknytning.
– Det er ikke anledning til å ta
ut alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år.
Utbredelsen av tidligpensjonsordninger er ulikt fordelt. En stor
gruppe omfattes av AFP-ordningen. Enkelte arbeidstakergrupper har
også særaldersgrenser gjennom tjenestepensjonssystemet.
Likevel er det en relativt stor gruppe arbeidstakere som ikke har
noe reelt tilbud om fleksibel pensjonering.
– De fleste særaldersgrensene
i tjenestepensjonsordningene ble fastsatt for lang tid tilbake,
og de gjenspeiler ikke de omfattende endringene som har skjedd i
arbeidsmarkedet i de senere årene.
– AFP-ordningen er utformet slik
at man får samme pensjon ved 62 år som om man
hadde stått i arbeid til 67 år. Ordningen omfatter
i dag store deler av arbeidslivet, og gir samlet sett svake insentiver
til å stå i arbeid etter 62 år.
– De offentlige tjenestepensjonsordningene
garanterer en samlet pensjonsytelse. Det innebærer at offentlig
ansatte er skjermet mot endringer i det obligatoriske pensjonssystemet.
Samordningen mellom folketrygden og offentlige pensjonsordninger
er meget kompleks, og for de fleste er det vanskelig å forstå hvordan
pensjonen beregnes. Så lenge private og offentlige pensjonsordninger
er ulike, kan de i noen grad virke mobilitetshemmende på arbeidskraft
mellom privat og offentlig sektor.
Et framtidsrettet pensjonssystem bør
gi større insentiver til å stå i arbeid
enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn
til valg av pensjoneringstidspunkt for grupper og enkeltpersoner
som har behov for dette.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti
og Kystpartiet, er enig med Pensjonskommisjonen og Regjeringen i
at det er behov for en pensjonsreform.
Dagens pensjonssystem står overfor
store og økende økonomiske utfordringer gjennom
svakere vekst i den yrkesaktive befolkningen, høyere gjennomsnittlige pensjonsytelser
og stigende levealder. I tillegg stimulerer dagens pensjonssystem
for lite til arbeid og har noen urettferdige sider, blant annet
ved en gradvis svekkelse av sammenhengen mellom inntekt og pensjon
og at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon.
Flertallet viser til at grunnlaget
for vår felles velferd er arbeid og de inntekter dette
gir oss. Oljeformuen er begrenset og den samlende verdien av arbeidskraften
er 15 ganger høyere enn summen av oljeformuen. Midlene
i Petroleumsfondet, selv med langvarig høye oljepriser,
vil bare kunne dekke en relativt liten del av pensjonsutbetalingene
som følge av dagens regelverk. Resten må dekkes
inn på andre måter. Flertallet vil understreke
at arbeidskraften er vår viktigste ressurs. Vi må derfor
innrette oss slik at den samlede verdien av arbeid kan øke
i årene fremover. Dette krever et inkluderende arbeidsliv,
der offentlige og private tiltak bør legge til rette for å stimulere
til arbeid.
Flertallet viser til at et pensjonssystem
skal virke i lang tid, og beslutninger om fremtidens pensjonssystem
og pensjoner handler om de lange linjer i arbeidsliv og økonomi.
Det må ha som grunnlag en forventet utvikling på sentrale
samfunnsområder frem mot midten av dette århundret.
Dette gjelder forhold som befolkningsvekst og levealder, tilgang
på arbeidskraft, yrkesdeltakelse og produktivitetsvekst.
Alt dette henger nøye sammen og usikkerheten er stor. Flertallet vil
påpeke at dette understreker behovet for å gjøre
pensjonssystemet mer robust i forhold til endringer i levealder.
Samtidig som sammensetningen av befolkningen endres
markant fremover, vil utbetalingene pr. pensjonist øke
grunnet høyere pensjonsutbetalinger pr. pensjonist og flere
eldre vil føre til større utgifter til pleie og
omsorg. Flertallet viser til at dette vil legge beslag
på en stadig større del av samfunnets ressurser. Flertallet viser
til at utgiftene til folketrygdens alderspensjon som i 2000 utgjorde
4,4 pst. av BNP, vil stige til 14,4 pst. i 2050. Dette er en sterkere økning
enn i noe annet OECD-land. Dette er etter flertallets mening
lite ønskelig, og det er viktig å innrette pensjonssystemet
slik at det blir bærekraftig og gir en rimelig byrdefordeling
mellom generasjonene. Det er også viktig at befolkningen
har tillit til at folketrygden innfrir sine forpliktelser.
Flertallet vil også peke
på at det er urettferdigheter i dagens folketrygd som bør
rettes opp. Det har skjedd en gradvis svekkelse av sammenhengen
mellom inntekt og pensjon siden folketrygden ble innført. Flertallet vil
også peke på den urettferdigheten i dagens system
at like livsinntekter kan gi til dels meget ulik pensjon. Dagens
pensjonssystem er utformet med sikte på å tilgodese
personer med varierte inntekter over livsløpet, og gir
også personer med stigende inntekt en klar fordel. Reglene
gir dårlig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrieren og
pensjonen, og gir tildels tilfeldig pensjonsmessige utslag. Flertallet ønsker et
opptjeningssystem som har større sammenheng mellom innbetaling
av pensjonsavgift og utbetaling av pensjon og som stimulerer til
arbeid.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at folketrygden som ble vedtatt i 1967 var en svært
viktig velferdspolitisk reform. Siden 1967 har det norske samfunn
gjennomgått demografiske endringer, og endringer knyttet
til yrkesdeltagelse for kvinner, en kraftig økning i høyere
utdannelse, og en glidende overgang fra å være
et industri- og jordbrukssamfunn til å bli mer og mer et
kunnskapssamfunn. I tillegg til dette kommer den eventyrlige utviklingen knyttet
til olje- og gassvirksomheten.
Disse medlemmer viser til at
denne utviklingen har skapt utfordringer og muligheter ingen tenkte
på da folketrygden ble innført i 1967. Disse
medlemmer viser til at det aldri har vært vedtatt
at olje- og gassinntektene først og fremst skal benyttes
til passive, finansielle investeringer for å sikre pensjonsforpliktelser. Selvsagt
skaper olje- og gassinntektene finansielle muligheter for å sikre
den generelle velferden og for å hjelpe til med å sikre
et bærekraftig pensjonssystem. Den fremste utfordringen
knyttet til å sikre finansieringen av pensjonssystemet
i fremtiden hviler imidlertid grunnleggende på samfunnets
evne til å skape fortsatt økonomisk vekst. Disse
medlemmer mener derfor at olje- og gassinntektene ikke må sees
på som en type særinntekter som utelukkende skal
"saltes ned" i passive plasseringer i utlandet. Nettopp olje- og
gassinntektene gir Norge økonomiske muligheter som selvsagt i
nødvendig utstrekning må benyttes til å øke
realinvesteringene i Norge. Disse medlemmer viser
her til Fremskrittspartiets mange forslag om å øke
satsingen på forskjellige infrastrukturtiltak, satsing
på ulike statlige og halvstatlige fond til hjelp for næringslivet,
samt konkrete realinvesteringer på statlig hånd. Disse medlemmer viser
også til at vesentlige skatte- og avgiftslettelser motiverer økte
vekstskapende private realinvesteringer.
Disse medlemmer mener derfor
at et "bærekraftig" pensjonssystem slett ikke utelukkende
er et spørsmål om pensjonssystemet i seg selv,
men desto mer et spørsmål om å enes om
en politikk som tilrettelegger for høyere økonomisk
vekst.
Disse medlemmer viser til at
Fremskrittspartiets medlem i Pensjonskommisjonen gikk inn for et betydelig
enklere og mer rettferdig system med en lik pensjon til alle fra
det offentlige og tilleggsytelser etter avtale mellom arbeidsgiver
og arbeidstager. Det ble forutsatt at alle opptjente rettigheter
i folketrygden frem til en overgang til nytt system, skulle beholdes. Dette
er i samsvar med Fremskrittspartiets program. Disse medlemmer viser
til at en slik flat folkepensjon må være høy
nok til at det er mulig å leve av den, og at de som ønsker
en bedre økonomi som pensjonist, kan skaffe seg det gjennom
avtale med arbeidsgiver eller gjennom personlig sparing i ulike
ordninger etter eget valg. Disse medlemmer viser
til at Fremskrittspartiets utgangspunkt med sin modell har vært å innføre
et system som er enklere for den enkelte å forstå og
rimeligere å administrere enn dagens ordning. I tillegg
vil en slik modell stimulere til privat sparing og derigjennom også bidra
til å bedre egenkapitalmarkedet i Norge. Denne modellen
ville også medført at de innbetalinger som i dag
skjer fra arbeidsgiver i form av arbeidsgiveravgift og lønnsmottagers
trygdepremie, som finansierer tilleggspensjon utover minstepensjon, ville
falle bort og i stedet kunne benyttes av arbeidsgiver og arbeidstager
til frivillig og avtalt tjenestepensjon/tilleggspensjon.
Disse medlemmer konstaterer at
det kun var Fremskrittspartiets medlem som gikk inn for denne modellen
i Pensjonskommisjonen og at den heller ikke ble viet tilstrekkelig
utredningsoppmerksomhet. Disse medlemmer slår
fast at den modell som flertallet nå går inn for
er begrunnet med et helt annet utgangspunkt, nemlig behovet for å spare
det offentlige for pensjonsutgifter. Etter disse medlemmers oppfatning
er det mange andre utfordringer for norsk økonomi i tiden
fremover enn pensjonsutbetalinger isolert sett, og viser i den forbindelse
til sine merknader i Innst. S. nr. 139 (2004-2005) Perspektivmeldingen.
Disse medlemmer vil derfor avvise
modernisert folketrygd og dermed opprettholde dagens system, med
enkelte justeringer.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti understreker
at dagens pensjonssystem har store svakheter. folketrygden
som ble vedtatt i 1967 var en svært viktig velferdspolitisk
reform som har sikret nordmenn økonomisk trygghet i alderdommen.
Siden 1967 har mye endret seg. I 1967 var mer enn annenhver kvinne
i yrkesaktiv alder ikke i lønnet arbeid. Nå nærmer
kvinners yrkesaktivitet seg 70 pst. Andelen som tar høyere
utdanning har økt markant, og vesentlig færre
har et fysisk krevende arbeid. I tillegg har Stortinget gjort vedtak
som har endret forutsetningene underveis, særlig gjelder
dette underreguleringen av grunnbeløpet.
Et av de fremste problemene med dagens folketrygd er
en minstesikring som bygger på et særtillegg kombinert
med avkortning. Det innebærer at en stor gruppe lavtlønte,
ofte kvinner som har jobbet deltid gjennom et langt yrkesliv, og
på tross av at de hele tiden har betalt trygdeavgift, likevel
ender opp som minstepensjonister.
Disse medlemmer påpeker
at det derfor er stort behov for en pensjonsreform som gir oss et
pensjonssystem som i større grad er tilpassa dagens arbeidsliv.
Disse medlemmer har merket seg
at framskrivinger av befolkningssammensetningen i Norge tyder på at
antall yrkesaktive pr. pensjonist vil reduseres sterkt fra 2010
og framover mot 2100. Dette gir vesentlige utfordringer for bærekraftigheten
i pensjonssystemet.
Disse medlemmer vil understreke
at disse utfordringene først og fremst må løses
gjennom tiltak som øker tilgangen på yrkesaktive.
På den måten sikres en bedre balanse i befolkningssammensetningen.
Tiltak som stimulerer til flere barnefødsler må være
en sentral del av svaret på denne utfordringen. Særlig
vil disse medlemmer peke på betydningen
av å legge til rette for at det å kombinere studier
og arbeid med omsorg for barn, for eksempel gjennom gode og billige
barnehageplasser i tilstrekkelig antall. En mer offensiv politikk
i forhold til arbeidsinnvandring må også inngå i arbeidet
med å møte utfordringene eldrebølgen
gir oss.
Det finnes også en betydelig uutnyttet
arbeidskraftreserve. Arbeidsledigheten ligger stabilt på rundt 100 000.
I tillegg finnes det ca. 50 000 deltidsarbeidende som ønsker å jobbe
mer, og ca. 100 000 arbeidssøkende yrkeshemmede. Antall
uføretrygdede har passert 300 000, og sykefraværet
tilsvarer over 100 000 årsverk. Dersom yrkesdeltakelsen
blant kvinner og innvandrere hadde vært like høy
som hos menn, ville dette gitt 150 000 flere arbeidstakere. Disse
tallene viser at potensialet for å løse en stor
del av pensjonsutfordringene gjennom en mer offensiv politikk for å få flere
i arbeid, er stort. Disse medlemmer peker videre
på det ikke uten videre er gitt at veksten i trygdeutbetalingene
skal øke slik det er forutsatt.
På denne bakgrunn vil disse
medlemmer understreke at det vil være uriktig å gjøre
så omfattende innstramminger i folketrygden før
alternativene er prøvd ut. For merknader knyttet til de
enkelte innstrammingsforslagene henvises det til kapittel 6.2.
Komiteens medlem fra Kystpartiet viser til
sine merknader til kapittel 3.2 og 6.2 i denne innstillingen.