Jeg viser til brev av 1. desember 2006 fra Stortinget v/næringskomiteen.
Brevet gjelder forslag fra stortingsrepresentantene Hans Frode
Kielland Asmyhr, Øyvind Korsberg og Kåre Fostervold
om å be Regjeringen nedsette et uavhengig utvalg som kan
komme med forslag til ny markedsordning for melk, samt forslag til
kompensasjon til de aktører i meierisektoren som har lidt
tap på grunn av dagens regelverk. Det fremmes også forslag
om å be Regjeringen ta fra Tine BA rollen som markedsregulator
og legge dette til en uavhengig aktør.
Gjeldende markedsordning for melk ble vedtatt
av Bondevik II-regjeringen i 2003 og trådte i kraft 1. januar
2004. Et sentralt mål med omleggingen var å legge
til rette for økt konkurranse innen meierisektoren. Ordningen
ble vedtatt etter omfattende utredninger og høringer av
alle parter. Bl.a. utførte Norsk institutt for landbruksøkonomisk
forskning og Econ omfattende utredninger som utgjør en
del av grunnlaget for gjeldende ordning.
I likhet med forrige regjering som vedtok ordningen, mener
jeg at de ulike elementene i gjeldende markedsordning for melk samlet
sett legger til rette for konkurranse innenfor meierisektoren på åpne,
like og sammenlignbare vilkår, og slik Stortinget har forutsatt.
At det, slik forslagsstillerne gjør, kan reises spørsmål
både ved Landbruks- og matdepartementets vilje, og ved
om departementet i det hele tatt er i stand til å håndtere konkurransesituasjonen
i meierisektoren, vil jeg avvise.
Virkemidlene innenfor markedsordningen for melk er
derfor også rettet inn mot å oppfylle de mål
Stortinget har vedtatt for landbrukspolitikken, herunder målet om
sikre konkurranse på like vilkår. Det er ikke
riktig slik forslagsstillerne hevder, at dagens system gir Tine BA
som markedsregulator betydelige fordeler.
Som eksempler kan jeg nevne at det innenfor
den såkalte prisutjevningsordningen for melk, som utgjør en
av flere deler av markedsordningen for melk, er bygd opp et meget
omfattende system med etterkontroll av Tines marginer i den industrielle
foredlingen av meierivarer. Dersom etterkontrollen viser bestemte avvik
i Tines marginer i forhold til forutsetningene, blir avgifter og
tilskudd innenfor prisutjevningsordningen etterregnet. Dette innebærer
at avgifts- og tilskuddssatsene blir korrigert slik at aktører
utenfor samvirket får konkurransebetingelser som forutsatt.
Avgifter og tilskudd etterregnes med andre ord bare så langt
etterkontrollen viser at etterregningen vil falle gunstig ut for aktørene
utenfor meierisamvirket. Gjennom etterregningen oppnår
de uavhengige aktørene dermed en systematisk fordel - nettopp
for å styrke deres muligheter til i konkurransen med Tine.
At det i det hele tatt eksisterer en detaljert etterregningsordning
i meierisektoren er et konkurransepolitisk særsyn. Gjennom
denne ordningen rabatteres konkurrentenes råvarepriser
dersom Tines foredlingsmarginer er lavere enn nærmere angitt og
forutsatt. Det er ikke prisutjevningsordningen som utløser
problematikken, men den automatiske rabatteringen skjer gjennom
avgiftene og tilskuddene i denne. Det gjøres ikke noen
særskilt vurdering av hvorvidt det foreligger mulig konkurransehemmende
kryssubsidiering.
Innenfor prisutjevningsordningen for melk er
Q-Meieriene den eneste større aktøren utenom Tine
som baserer produksjonen på melk fra egne leverandører. Å etablere
levedyktig konkurranse i dette markedssegmentet har vist seg å by
på særlige utfordringer. Derfor har myndighetene
fastsatt to særlige tilskudd som i praksis tilgodeser Q-Meieriene
spesielt. Dette gjelder henholdsvis en ordning med spesiell kapitalgodtgjørelse
og en ordning med ekstra distribusjonstilskudd. I perioden
1999-2005 ble det innenfor ordningen utbetalt nær 150 mill.
kroner i slike særskilte tilskudd til Q-Meieriene. For
2006 kan det forventes at slike tilskudd vil utgjøre om
lag 35 mill. kroner.
Utover disse spesielle ordningene stilles alle
aktører i prisutjevningsordningen, inklusive Tine, overfor
de samme betingelsene. Alle meieriselskapene står overfor
de samme avgifter og tilskudd innenfor hvert anvendelsesområde
av melken. Ordningen er for øvrig selvfinansierende,
og dekker også tilskudd til innfrakt av melk og til distribusjon
av konsummelk. Selve oppbyggingen av ordningen er i dag videre basert
på at alle aktører, inklusive Tines Industri,
skal kunne kjøpe melk fra Tine Råvare til én
og samme pris, på åpne og sammenlignbare vilkår.
Det blir på denne bakgrunn lite treffende
når forslagstillerne viser til at Q-Meieriene har varslet
at de vil vurdere å avvikle driften dersom dagens rammevilkår
ikke endres slik at alle aktørene blir stilt likt. Det er
nettopp Q-Meieriene, og ikke Tine, som nyter godt av de særordningene
som finnes i prisutjevningsordningen for melk, og Q-Meieriene kommer
derfor gunstigere ut i nåværende ordning enn om
regelverket hadde stilt alle aktørene likt. Ved siden
av de offentlig fastsatte rammebetingelser, er et selskaps økonomi
i enda større grad avhengig av strategiske valg og faktiske
tilpasninger både når det gjelder priser på råvare og
på ferdigvarer, opplegg for distribusjon, teknisk drift
av anlegg og annet.
Det er etter min mening ikke markedsordningen
for melk som gjør konkurransesituasjonen vanskelig. Gjeldende
markedsordningen for melk legger til rette for konkurranse på like
vilkår i meierisektoren. Samtidig er det naturligvis slik
at det norske meierimarkedet har enkelte særtrekk som kan
gjøre konkurransesituasjonen utfordrende. Jeg tenker da
særlig på at Tine fortsatt er en dominerende aktør
i flere ledd og flere markeder innenfor meierisektoren. Dette er
imidlertid et problem som vil være til stede uavhengig
av markedsordningen for melk og hvordan den eventuelt utformes.
I den grad Tine skulle misbruke sin stilling i markedet, tilkommer
det Konkurransetilsynet å kontrollere med hjemmel i konkurranseloven.
Jeg er derfor svært opptatt av kontinuerlig å gjennomgå og
vurdere markedsordningen for melk. Det er på denne bakgrunn
at Regjeringen har besluttet at fire departementer (Finansdepartementet,
Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet
og Landbruks- og matdepartementet) skal gjennomføre en
omfattende og uavhengig verdivurdering av Tine, jf. bl.a. omtale
i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Verdivurderingen har allerede blitt
forsinket fordi det ikke meldte seg tilstrekkelig med aktuelle kandidater
i første anbudsrunde, men departementene er nå i
gang med å forberede en ny anbudsrunde. Jeg har også tatt
initiativ til at en partssammensatt arbeidsgruppe skal gjennomgå distribusjons-
og innfrakttilskuddene (geografiutjevningen) i prisutjevningsordningen
for melk.
Representantene viser også til at analyseselskapet ECON
og en gruppe ledet av professor Trond Bjørnenak nylig har
gitt ut rapporter som konkluderer med at beregningen av kapitalkostnader
i markedsordningen for melk inneholder grove feil. Jeg vil understreke at
fastsettelse av kapitalkostnader i markedsordningen for melk er
en komplisert sak som blant annet innebærer omfattende
beregninger og at det må tas stilling til en rekke spørsmål
av både prinsipiell og skjønnsmessig karakter.
Fastsettelsen av kapitalkostnader var derfor gjenstand for en omfattende
særskilt utredning i 2003, i forbindelse med overgangen
til den nye markedsordningen fra 1. januar 2004. Utredningene ble gjennomført
av ECON og er presentert i ECON- rapport 2003-053 rev.3. Rapporten
var gjenstand for omfattende høringer før Bondevik
II-regjeringen fastsatte regelverket for den nye markedsordningen
med virkning fra 1. januar 2004. En del av påstandene fra Bjørnenak
m.fl. om grove feil er et uttrykk for faglig uenighet om forutsetninger
som ECON la til grunn i 2003.
Fastsettelse av kapitalkostnader i markedsordningen for
melk er ikke eksakt vitenskap. Det vil alltid være grunnlag
for uenighet om forutsetninger og beregningsmetode. Derfor er jeg
overrasket over at Bjørnenak m.fl. gir inntrykk av at deres
beregninger resulterer i et entydig korrekt nivå for kapitalkostnadene.
Som jeg har vist til ovenfor, arbeides det allerede med
endringer i markedsordningen for melk. Fire departementer arbeider
for tiden med å iverksette en verdivurdering av Tine som
skal gjennomføres av eksterne miljøer. Jeg har
som nevnt også tatt initiativ til at en partssammensatt
arbeidsgruppe gjennomgår innfrakt- og distribusjonsordningene
i markedsordningen for melk.
På denne bakgrunn kan jeg ikke se behov
for at det nedsettes ytterligere et utvalg for å gjennomgå markedsordningen
for melk. Jeg mener uansett at det er departementet, eventuelt
i samarbeid med andre organer, som må lede og ha ansvaret
for arbeidet med endringer i markedsordningen for melk selv om eksterne miljøer
kan være sentrale premissleverandører.
Som beskrevet ovenfor, mener jeg at gjeldende
markedsordning for melk samlet sett legger til rette for konkurranse
i meierisektoren. Rammebetingelsene har hele tiden vært
kjent for alle aktørene. Jeg kan ikke slutte meg til representantene
når de foreslår at det skal nedsettes et uavhengig
utvalg som skal foreslå kompensasjon til de aktører
i meierisektoren som påstår at de har lidt tap
på grunn av dagens regelverk.
I denne sammenheng vil jeg også trekke
fram at departementet har til behandling klager fra Synnøve Finden
over vedtak om etterregning i henhold til gjeldende regelverk.
I tillegg har både Synnøve Finden og Q-Meieriene
- på tross av at klagene ikke er ferdigbehandlet i departementet
- stevnet staten med påstand om at sentrale elementer i
gjeldende markedsordning for melk er ugyldig. Anførslene
knytter seg blant annet til hvordan beregne kapitalkostnader i ordningen
for å sikre konkurranse på like vilkår.
Utfallet av klagebehandlingen og rettssakene vil gi endelig svar
på hvorvidt det skal foretas endringer i forhold til forvaltningens
vedtak fattet i henhold til gjeldende markedsordning for melk.
Det er derfor ikke grunnlag for at et uavhengig utvalg ser på disse
problemstillingene knyttet til nåværende ordning
og regelverk.
Landbrukssamvirkene har og har hatt en sentral
rolle i norsk landbrukspolitikk. Dette er et viktig i element i landbrukspolitikken
som det tradisjonelt har vært bred politisk enighet om.
En viktig del av dette er industrisamvirkenes rolle som markedsregulator
på sine respektive sektorer. Hensynene bak samvirkenes
rolle som markedsregulator er bl.a. beskrevet i St.meld. nr. 19
(1999-2000) som ble fremmet av Bondevik I-regjeringen: "Regjeringen ønsker
at samvirket fortsatt skal ha en viktig rolle innenfor norsk landbruk.
Landbruksdepartementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å opprette
nye statlige markedsreguleringsapparater, for eksempel intervensjonssystem
som man har innen EU. Det er et viktig incitament til kostnadseffektivitet
i reguleringen at den er knyttet til produsenteide samvirkeorganisasjoner
samtidig som produsentene selv har det økonomiske ansvaret
for overproduksjon gjennom reduserte priser og omsetningsavgift.
Dette bidrar til en effektiv markedsregulering for norske jordbruksvarer."
Nåværende regjering har sluttet
seg til dette gjennom Soria Moria-erklæringen hvor det
bl.a. heter at "Regjeringen vil … videreføre markedsordningene.
Samvirkets rolle som markedsregulator skal sikres." På denne bakgrunn
er det ikke aktuelt for meg å støtte representantenes
forslag om å frata Tine rollen som markedsregulator.
En sentral del av Tines markedsregulatorrolle
er forsynings- og mottaksplikten. Forsyningsplikten innebærer
at Tine i stor utstrekning plikter å levere til øvrige
meieriselskaper så mye melk som råvare som de til
en hver tid måtte ønske. Forsyningsplikten er
således av grunnleggende betydning for at det skal være konkurranse
i meierisektoren. Mottaksplikten innebærer foruten en
plikt for Tine til å motta melk som råvare fra
melkeprodusenter, også en plikt for Tine til å motta smør
fra øvrige meieriselskaper. Dersom Tines markedsregulatorrolle
skulle opphøre, forutsetter jeg at også dagens
forankring av forsynings- og mottaksplikten bortfaller. Jeg reiser
spørsmål ved om forslagsstillerne ønsker
at forsynings- og mottaksplikten skal bortfalle, eller om de eventuelt
mener at disse pliktene bør forankres et annet sted enn
i markedsregulatorrollen.
Forslagsstillerne reiser spørsmål
ved om den informasjon om markedsbalanse og prisutvikling som markedsregulator
innehar kan gi en konkurransefordel vis-à-vis aktører
som ikke besitter denne informasjonen. Landbruks- og matdepartementet
har vedtatt et eget regelverk som skal sikre alle markedsaktører
lik tilgang på informasjon om aktiviteter markedsregulator utfører
i kraft av reguleringsansvaret, herunder produksjons- og forbrukerprognoser,
prisnoteringer og reguleringsaktiviteter. Jeg vurderer dette regelverket
som velegnet til å hindre at Tine oppnår særlige
fordeler som følge av at de mottar informasjon som markedsregulator.
Videre er det i gjeldende ordning gjennomført et regnskapsmessig
skille mellom Tines råvarehåndtering og Tines
industrivirksomhet (Tine Råvare og Tine Industri) som skal
gi grunnlag for kontroll med at de to virksomhetsområdene
ikke sammenblandes på en konkurransevridende måte.
Dersom Tine skulle bli fratatt markedsregulatorrollen,
er det i praksis bare det offentlige som vil være i stand
til overta rollen. Dette vil innebære økte administrative
kostnader og flere ansatte i landbruksforvaltningen. Jeg reiser
spørsmål ved om forslagsstillerne ønsker
dette.