Anmodning om LMDs vurdering av Dokument 8-forslag - Dokument 8:17 (2006-2007) - forslag fra representantene Hans Frode Kielland Asmyhr, Øyvind Korsberg og Kåre Fostervold om tiltak for økt konkurranse i meierisektoren

Jeg viser til brev av 1. desember 2006 fra Stortinget v/næringskomiteen. Brevet gjelder forslag fra stortingsrepresentantene Hans Frode Kielland Asmyhr, Øyvind Korsberg og Kåre Fostervold om å be Regjeringen nedsette et uavhengig utvalg som kan komme med forslag til ny markedsordning for melk, samt forslag til kompensasjon til de aktører i meierisektoren som har lidt tap på grunn av dagens regelverk. Det fremmes også forslag om å be Regjeringen ta fra Tine BA rollen som markedsregulator og legge dette til en uavhengig aktør.

Generelt om markedsordningën for melk

Gjeldende markedsordning for melk ble vedtatt av Bondevik II-regjeringen i 2003 og trådte i kraft 1. januar 2004. Et sentralt mål med omleggingen var å legge til rette for økt konkurranse innen meierisektoren. Ordningen ble vedtatt etter omfattende utredninger og høringer av alle parter. Bl.a. utførte Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning og Econ omfattende utredninger som utgjør en del av grunnlaget for gjeldende ordning.

I likhet med forrige regjering som vedtok ordningen, mener jeg at de ulike elementene i gjeldende markedsordning for melk samlet sett legger til rette for konkurranse innenfor meierisektoren på åpne, like og sammenlignbare vilkår, og slik Stortinget har forutsatt. At det, slik forslagsstillerne gjør, kan reises spørsmål både ved Landbruks- og matdepartementets vilje, og ved om departementet i det hele tatt er i stand til å håndtere konkurransesituasjonen i meierisektoren, vil jeg avvise.

Virkemidlene innenfor markedsordningen for melk er derfor også rettet inn mot å oppfylle de mål Stortinget har vedtatt for landbrukspolitikken, herunder målet om sikre konkurranse på like vilkår. Det er ikke riktig slik forslagsstillerne hevder, at dagens system gir Tine BA som markedsregulator betydelige fordeler.

Som eksempler kan jeg nevne at det innenfor den såkalte prisutjevningsordningen for melk, som utgjør en av flere deler av markedsordningen for melk, er bygd opp et meget omfattende system med etterkontroll av Tines marginer i den industrielle foredlingen av meierivarer. Dersom etterkontrollen viser bestemte avvik i Tines marginer i forhold til forutsetningene, blir avgifter og tilskudd innenfor prisutjevningsordningen etterregnet. Dette innebærer at avgifts- og tilskuddssatsene blir korrigert slik at aktører utenfor samvirket får konkurransebetingelser som forutsatt. Avgifter og tilskudd etterregnes med andre ord bare så langt etterkontrollen viser at etterregningen vil falle gunstig ut for aktørene utenfor meierisamvirket. Gjennom etterregningen oppnår de uavhengige aktørene dermed en systematisk fordel - nettopp for å styrke deres muligheter til i konkurransen med Tine. At det i det hele tatt eksisterer en detaljert etterregningsordning i meierisektoren er et konkurransepolitisk særsyn. Gjennom denne ordningen rabatteres konkurrentenes råvarepriser dersom Tines foredlingsmarginer er lavere enn nærmere angitt og forutsatt. Det er ikke prisutjevningsordningen som utløser problematikken, men den automatiske rabatteringen skjer gjennom avgiftene og tilskuddene i denne. Det gjøres ikke noen særskilt vurdering av hvorvidt det foreligger mulig konkurransehemmende kryssubsidiering.

Innenfor prisutjevningsordningen for melk er Q-Meieriene den eneste større aktøren utenom Tine som baserer produksjonen på melk fra egne leverandører. Å etablere levedyktig konkurranse i dette markedssegmentet har vist seg å by på særlige utfordringer. Derfor har myndighetene fastsatt to særlige tilskudd som i praksis tilgodeser Q-Meieriene spesielt. Dette gjelder henholdsvis en ordning med spesiell kapitalgodtgjørelse og en ordning med ekstra distribusjons­tilskudd. I perioden 1999-2005 ble det innenfor ordningen utbetalt nær 150 mill. kroner i slike særskilte tilskudd til Q-Meieriene. For 2006 kan det forventes at slike tilskudd vil utgjøre om lag 35 mill. kroner.

Utover disse spesielle ordningene stilles alle aktører i prisutjevningsordningen, inklusive Tine, overfor de samme betingelsene. Alle meieriselskapene står overfor de samme avgifter og tilskudd innenfor hvert anvendelsesområde av melken. Ordningen er for øvrig selvfinansie­rende, og dekker også tilskudd til innfrakt av melk og til distribusjon av konsummelk. Selve oppbyggingen av ordningen er i dag videre basert på at alle aktører, inklusive Tines Industri, skal kunne kjøpe melk fra Tine Råvare til én og samme pris, på åpne og sammenlignbare vilkår.

Det blir på denne bakgrunn lite treffende når forslagstillerne viser til at Q-Meieriene har varslet at de vil vurdere å avvikle driften dersom dagens rammevilkår ikke endres slik at alle aktørene blir stilt likt. Det er nettopp Q-Meieriene, og ikke Tine, som nyter godt av de særordningene som finnes i prisutjevningsordningen for melk, og Q-Meieriene kommer derfor gunstigere ut i nåværende ordning enn om regelverket hadde stilt alle aktørene likt. Ved siden av de offentlig fastsatte rammebetingelser, er et selskaps økonomi i enda større grad avhengig av strategiske valg og faktiske tilpasninger både når det gjelder priser på råvare og på ferdig­varer, opplegg for distribusjon, teknisk drift av anlegg og annet.

Det er etter min mening ikke markedsordningen for melk som gjør konkurransesituasjonen vanskelig. Gjeldende markedsordningen for melk legger til rette for konkurranse på like vilkår i meierisektoren. Samtidig er det naturligvis slik at det norske meierimarkedet har enkelte særtrekk som kan gjøre konkurransesituasjonen utfordrende. Jeg tenker da særlig på at Tine fortsatt er en dominerende aktør i flere ledd og flere markeder innenfor meierisektoren. Dette er imidlertid et problem som vil være til stede uavhengig av markedsordningen for melk og hvordan den eventuelt utformes. I den grad Tine skulle misbruke sin stilling i markedet, tilkommer det Konkurransetilsynet å kontrollere med hjemmel i konkurranseloven.

Jeg er derfor svært opptatt av kontinuerlig å gjennomgå og vurdere markedsordningen for melk. Det er på denne bakgrunn at Regjeringen har besluttet at fire departementer (Finansdepartementet, Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet) skal gjennomføre en omfattende og uavhengig verdivurdering av Tine, jf. bl.a. omtale i St.prp. nr. 1 (2006-2007). Verdivurderingen har allerede blitt forsinket fordi det ikke meldte seg tilstrekkelig med aktuelle kandidater i første anbudsrunde, men departementene er nå i gang med å forberede en ny anbudsrunde. Jeg har også tatt initiativ til at en partssammensatt arbeidsgruppe skal gjennomgå distribusjons- og innfrakttilskuddene (geografiutjevningen) i prisutjevningsordningen for melk.

Representantene viser også til at analyseselskapet ECON og en gruppe ledet av professor Trond Bjørnenak nylig har gitt ut rapporter som konkluderer med at beregningen av kapitalkostnader i markedsordningen for melk inneholder grove feil. Jeg vil understreke at fastsettelse av kapitalkostnader i markedsordningen for melk er en komplisert sak som blant annet innebærer omfattende beregninger og at det må tas stilling til en rekke spørsmål av både prinsipiell og skjønnsmessig karakter. Fastsettelsen av kapitalkostnader var derfor gjenstand for en omfattende særskilt utredning i 2003, i forbindelse med overgangen til den nye markedsordningen fra 1. januar 2004. Utredningene ble gjennomført av ECON og er presentert i ECON- rapport 2003-053 rev.3. Rapporten var gjenstand for omfattende høringer før Bondevik II-regjeringen fastsatte regelverket for den nye markedsordningen med virkning fra 1. januar 2004. En del av påstandene fra Bjørnenak m.fl. om grove feil er et uttrykk for faglig uenighet om forutsetninger som ECON la til grunn i 2003.

Fastsettelse av kapitalkostnader i markedsordningen for melk er ikke eksakt vitenskap. Det vil alltid være grunnlag for uenighet om forutsetninger og beregningsmetode. Derfor er jeg overrasket over at Bjørnenak m.fl. gir inntrykk av at deres beregninger resulterer i et entydig korrekt nivå for kapitalkostnadene.

Forslaget om å nedsette et utvalg som skal foreslå ny markedsordning for melk

Som jeg har vist til ovenfor, arbeides det allerede med endringer i markedsordningen for melk. Fire departementer arbeider for tiden med å iverksette en verdivurdering av Tine som skal gjennomføres av eksterne miljøer. Jeg har som nevnt også tatt initiativ til at en partssammensatt arbeidsgruppe gjennomgår innfrakt- og distribusjonsordningene i markedsordningen for melk.

På denne bakgrunn kan jeg ikke se behov for at det nedsettes ytterligere et utvalg for å gjennomgå markedsordningen for melk. Jeg mener uansett at det er departementet, eventuelt i samarbeid med andre organer, som må lede og ha ansvaret for arbeidet med endringer i markedsordningen for melk selv om eksterne miljøer kan være sentrale premissleverandører.

Forslaget om å nedsette et utvalg som skal foreslå kompensasjon til aktører som har lidt tap på grunn av dagens regelverk

Som beskrevet ovenfor, mener jeg at gjeldende markedsordning for melk samlet sett legger til rette for konkurranse i meierisektoren. Rammebetingelsene har hele tiden vært kjent for alle aktørene. Jeg kan ikke slutte meg til representantene når de foreslår at det skal nedsettes et uavhengig utvalg som skal foreslå kompensasjon til de aktører i meierisektoren som påstår at de har lidt tap på grunn av dagens regelverk.

I denne sammenheng vil jeg også trekke fram at departementet har til behandling klager fra Synnøve Finden over vedtak om etterregning i henhold til gjeldende regelverk. I tillegg har både Synnøve Finden og Q-Meieriene - på tross av at klagene ikke er ferdigbehandlet i departementet - stevnet staten med påstand om at sentrale elementer i gjeldende markedsordning for melk er ugyldig. Anførslene knytter seg blant annet til hvordan beregne kapitalkostnader i ordningen for å sikre konkurranse på like vilkår. Utfallet av klagebehandlingen og rettssakene vil gi endelig svar på hvorvidt det skal foretas endringer i forhold til forvaltningens vedtak fattet i henhold til gjeldende markedsordning for melk. Det er derfor ikke grunnlag for at et uavhengig utvalg ser på disse problemstillingene knyttet til nåværende ordning og regelverk.

Forslaget om å frata Tine rollen som markedsregulator

Landbrukssamvirkene har og har hatt en sentral rolle i norsk landbrukspolitikk. Dette er et viktig i element i landbrukspolitikken som det tradisjonelt har vært bred politisk enighet om. En viktig del av dette er industrisamvirkenes rolle som markedsregulator på sine respektive sektorer. Hensynene bak samvirkenes rolle som markedsregulator er bl.a. beskrevet i St.meld. nr. 19 (1999-2000) som ble fremmet av Bondevik I-regjeringen: "Regjeringen ønsker at samvirket fortsatt skal ha en viktig rolle innenfor norsk landbruk. Landbruksdepartementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å opprette nye statlige markedsreguleringsapparater, for eksempel intervensjonssystem som man har innen EU. Det er et viktig incitament til kostnadseffektivitet i reguleringen at den er knyttet til produsenteide samvirkeorganisasjoner samtidig som produsentene selv har det økonomiske ansvaret for overproduksjon gjennom reduserte priser og omsetningsavgift. Dette bidrar til en effektiv markedsregulering for norske jordbruksvarer."

Nåværende regjering har sluttet seg til dette gjennom Soria Moria-erklæringen hvor det bl.a. heter at "Regjeringen vil … videreføre markedsordningene. Samvirkets rolle som markedsregulator skal sikres." På denne bakgrunn er det ikke aktuelt for meg å støtte representantenes forslag om å frata Tine rollen som markedsregulator.

En sentral del av Tines markedsregulatorrolle er forsynings- og mottaksplikten. Forsyningsplikten innebærer at Tine i stor utstrekning plikter å levere til øvrige meieriselskaper så mye melk som råvare som de til en hver tid måtte ønske. Forsyningsplikten er således av grunnleggende betydning for at det skal være konkurranse i meierisektoren. Mottaksplikten innebærer foruten en plikt for Tine til å motta melk som råvare fra melkeprodusenter, også en plikt for Tine til å motta smør fra øvrige meieriselskaper. Dersom Tines markedsregulatorrolle skulle opphøre, forutsetter jeg at også dagens forankring av forsynings- og mottaksplikten bortfaller. Jeg reiser spørsmål ved om forslagsstillerne ønsker at forsynings- og mottaksplikten skal bortfalle, eller om de eventuelt mener at disse pliktene bør forankres et annet sted enn i markedsregulatorrollen.

Forslagsstillerne reiser spørsmål ved om den informasjon om markedsbalanse og prisutvikling som markedsregulator innehar kan gi en konkurransefordel vis-à-vis aktører som ikke besitter denne informasjonen. Landbruks- og matdepartementet har vedtatt et eget regelverk som skal sikre alle markedsaktører lik tilgang på informasjon om aktiviteter markedsregulator utfører i kraft av reguleringsansvaret, herunder produksjons- og forbrukerprognoser, prisnoteringer og reguleringsaktiviteter. Jeg vurderer dette regelverket som velegnet til å hindre at Tine oppnår særlige fordeler som følge av at de mottar informasjon som markedsregulator. Videre er det i gjeldende ordning gjennomført et regnskapsmessig skille mellom Tines råvarehåndtering og Tines industrivirksomhet (Tine Råvare og Tine Industri) som skal gi grunnlag for kontroll med at de to virksomhetsområdene ikke sammenblandes på en konkurransevridende måte.

Dersom Tine skulle bli fratatt markedsregulatorrollen, er det i praksis bare det offentlige som vil være i stand til overta rollen. Dette vil innebære økte administrative kostnader og flere ansatte i landbruksforvaltningen. Jeg reiser spørsmål ved om forslagsstillerne ønsker dette.