Undersøkelsens problemstillinger er belyst ved hjelp av dokumentanalyse, intervjuer, statistikk og regnskapsdata. Dokumentet gjør nærmere rede for datainnhenting og gjennomføring av intervjuer mv.

1.2.1 Resultatoppnåelse i barnevernet

Vridning av klientstrømmen mot mer bruk av fosterhjem og hjemmebaserte tiltak er i tråd med både faglige og økonomiske mål i barnevernet. Undersøkelsen viser at Bufetat har klart å vri klientstrømmen til økt bruk av fosterhjem og hjemmebaserte tjenester. Bufetat har håndtert klientveksten de siste årene ved å plassere flere barn i fosterhjem og hjemmebaserte tiltak fremfor i institusjon. Undersøkelsen tyder på at regionene arbeider aktivt med å vri klientstrømmen. Bufetat har redusert ventetiden for å få fosterhjem. Bufetat påpeker imidlertid at de ikke har nok egnede fosterhjem i forhold til behovet.

Fire av fem regioner oppgir at de ikke har et godt nok utbygd tilbud av hjemmebaserte tjenester i forhold til behovet i 2007. Kapasiteten i de hjemmebaserte tiltakene har økt de siste årene. Undersøkelsen viser at Bufdir ikke har en god nok oversikt over innholdet og kvaliteten knyttet til disse tiltakene.

Bufetat oppgir at de mangler egnede statlige institusjonsplasser for barn med sammensatte problemer. For å etablere et mer behovstilpasset institusjonstilbud hevder Bufetat at det er behov for å omstrukturere eksisterende institusjoner.

Alle regionene har identifisert tiltak for å gjøre tiltaksapparatet mer behovstilpasset og differensiert og for å vri klientstrømmen. Regionene rapporterer om at noen tiltak er gjennomført og kan vise til positiv utvikling. Flere sentrale tiltak vil ikke være gjennomført i løpet av 2007.

Departementet peker i sin tilbakemelding på at det samlet har vært en reduksjon i institusjonsbruken på 2,5 pst., og at det er i tråd med målsettingen på området. Departementet opplyser at bruk av institusjoner skal reduseres, og da i første rekke bruk av private institusjonsplasser. Det er samtidig en bevisst strategi at dette skal skje gradvis. I nedbyggingen av private plasser må det tas hensyn til barn og unges behov for stabilitet. Flyttinger må derfor planlegges nøye.

Ved oppstart av Bufetat var det store forskjeller mellom regionene i tiltaksbruken. Undersøkelsen viser at tiltaksbruken er blitt mer lik i regionene, men at det fremdeles er store forskjeller.

Kontroll med utgiftene på barnevernsområdet var et sentralt mål med opprettelsen av Bufetat. Undersøkelsen viser at fire av fem regioner har hatt en utgiftsøkning som er mindre enn aktivitetsveksten i 2006. Det tilsier at det har vært en kostnadseffektivisering i disse regionene i 2006. Vridning av klientstrømmen fra institusjonsbruk mot økt bruk av mindre kostbare tiltak, særlig hjemmebaserte tiltak, ser ut til å ha hatt vesentlig innvirkning på det samlede utgiftsnivået.

Det er til dels store variasjoner i regionenes utgiftsnivå. Ulikt utgiftsnivå henger i stor grad sammen med at regionene i ulik grad benytter institusjoner. Det er samtidig store variasjoner i utgifter per oppholdsdag i statlige institusjoner. Forskjellene indikerer at dette er et område der det går an å få til en mer kostnadseffektiv drift.

Det statlige institusjonstilbudet er ikke godt nok tilpasset behovet, så det må kjøpes enkeltplasser i private institusjoner selv om det samtidig er ledige statlige plasser. Undersøkelsen viser at det har vært en økt kapasitetsutnyttelse i statlige institusjoner fra 2005 til 2007, men for flere regioner er det potensial for ytterligere kapasitetsutnyttelse.

Regionene iverksatte ulike tiltak for å holde budsjettrammen i 2006. Regionene la vekt på å redusere bruken av institusjonsplasser. Effekten av innsparingstiltakene ble mindre enn forventet i 2006. Bufdir peker på flere årsaker til dette.

Bufetat har et resultatansvar på flere områder. Undersøkelsen viser at Bufetat har utfordringer med saksbehandlingstid på adopsjonsområdet og ventetid i familievernet. Ved opprettelsen av Bufetat var en videre utbygging av familievernet et sentralt mål. Det har ikke skjedd en utbygging av nye familievernkontor etter 2004.

Departementet opplyser at utbygging av familievernet for å sikre et mer likeverdig tilbud forutsetter en betydelig økning i bevilgningene til tjenesten. Bufdir har foretatt en omfordeling av budsjettrammen mellom regionene for å styrke de regionene som kommer dårligst ut når det gjelder familieverntilbud. I 2008 skal det vurderes om familieverntjenesten i tilstrekkelig grad er tilpasset brukernes og samfunnets behov, blant annet dimensjonering, arbeidsoppgaver og ressurser.

1.2.2 Bufetats styring har forbedringspotensial på sentrale områder

Fra 2006 har Bufdir fått på plass et system for styringsdialogmøter, der regionenes resultater gjennomgås og aktuelle tiltak drøftes. Undersøkelsen viser imidlertid at det er forbedringspotensialer på flere sentrale områder. Bufetat har tatt i bruk noen styringsparametere i sin styring. Disse er særlig knyttet til å sikre kostnadseffektiv drift.

Bufdir har omfattende krav til rapportering fra regionene, og flere av rapporteringspunktene er generelle. Det gis ikke en samlet vurdering av måloppnåelse på sentrale mål, som å sikre et behovstilpasset tiltaksapparat og kostnadseffektiv drift. Det er også svakheter i styringsinformasjonen hentet fra barnevernssystemet ODA.

Arbeidet med å etablere risikostyring i Bufetat ble startet i 2006 og skal være gjennomført i hele etaten i løpet av 2007. Resultatene av risikovurderingene skal integreres i planer i 2008. Bufetat har elementer av et internkontrollsystem, men disse er ikke et helhetlig system. Etableringen av internkontrollsystemer har i stor grad skjedd i den enkelte region. Det har krevd mye ressurser i regionene, og i dette arbeidet har det ikke vært lagt godt nok til rette for samarbeid og erfaringsoverføring mellom regionene.

Undersøkelsen viser at Bufetat har brukt strategidokumentet som ble utarbeidet av BLD ved opprettelsen av Bufetat som strategisk plan. Bufdir har ikke rutiner for når strategisk plan skal utarbeides.

Undersøkelsen viser at behovsanalysene som har vært utgangspunktet for dimensjoneringen av tilbudet i tiltaksapparatet, ikke har blitt gjort etter felles mal for etaten. Regionenes analyser er også av varierende kvalitet. Manglende behovsanalyser gir et dårlig grunnlag for å styre utviklingen av tiltaksapparatet. Resultatrapporteringen i Bufetat på barnevernsområdet omfatter i liten grad informasjon om ventetider og andre styringsparametere som belyser om tiltaksapparatet er behovstilpasset og tilstrekkelig differensiert. Det gir usikkerhet når det gjelder hvor store manglene i tiltaksapparatet er, og i hvilken grad barn og unge får et tiltak tilpasset deres behov. Høsten 2007 startet Bufetat et arbeid med å få en enhetlig mal for dimensjonering av hele tiltaksapparatet, som etter planen skal tas i bruk fra 2009.

BLD sier seg enig i at behovsvurderingene i etaten bør videreutvikles. Departementet hevder imidlertid at det er viktig å være klar over at behovet for tiltak i stor grad bestemmes av det kommunale barnevernet og fylkesnemndene for barnevern og sosiale saker som har vedtaksmyndighet i barnevernssaker. I tillegg endrer behovene seg over tid.

Bufetat kjøper om lag halvparten av institusjonsplassene fra private leverandører. Bufetat valgte i perioden 2005 og 2006, i samråd med departementet, å lyse ut omtrent halvparten av det antatte behovet for private plasser. Det førte til at det ble nødvendig å kjøpe et stort antall enkeltplasser uten konkurranse i denne perioden. Bufetat benyttet totalt 507 plasser ved private institusjoner ved utgangen av august 2007. Undersøkelsen viser at om lag halvparten av disse (241 plasser) er kjøpt uten konkurranse. Av disse igjen er 105 plasser enkeltkjøp fra kommersielle aktører.

I undersøkelsen pekes det på at Bufetat må forbedre analysene av behov for institusjonsplasser. Det vil bidra til å sikre at plasser det inngås avtale om, er i samsvar med behovene, det vil øke andelen plasser kjøpt etter konkurranse, og det vil redusere risikoen for økte kostnader.

Departementet oppgir i sin tilbakemelding at det har tatt tid å etablere et godt system for anskaffelser av private barnevernstjenester i etaten i henhold til kravene i anskaffelsesregelverket.

Departementet viser til at det er innført utlysing av konkurranse om en rammeavtale for enkeltkjøp av plasser, og at anskaffelsesarbeidet i Bufdir er sentralisert. Det har videre skjedd en forbedring av dialogen med ideelle organisasjoner som inkluderer en gjennomgang av prosedyrene for anskaffelser av plasser fra ideelle institusjoner. På bakgrunn av disse endringene sier departementet at alle tiltak bør skje innenfor regelverket i løpet av kort tid.

Departementet registrerer at Riksrevisjonen har forståelse for at det kan være behov for at kjøp foretas uten forutgående konkurranse hvis dette er til barnets beste, for eksempel når plasser må skaffes raskt. I tillegg vil etaten også kunne komme i en situasjon der institusjonen ikke har fått fornyet kontrakt, men der etaten vurderer at det er til barnets beste å bli boende på institusjon utover kontraktstiden. Departementet er da av den oppfatning at det i et slikt tilfelle bare er én alternativ leverandør. Hvis barnet fortsatt blir boende, er kjøp av plass derfor i tråd med anskaffelsesregelverket.

Undersøkelsen viser at Bufdir i stor grad har overlatt ansvaret for omstillingstiltakene til regionene, og regionene har satt sine egne omstillingsmål og -tiltak. Regionene har gjennomført egne utviklingsprosjekter eller utredninger for å identifisere områder der det er behov for å iverksette tiltak. Bufdir har fulgt opp regionene i forhold til noen overordnede prinsipper og ikke vurdert detaljene i regionenes planer for utvikling av tiltaksapparatet. Bufdir har blant annet i stor grad latt regionene selv styre den faglige utvikling av hovedandelen av hjemmebaserte tiltak.

Undersøkelsen viser at Bufetat har hatt en utfordrende budsjettsituasjon siden oppstarten. Regionene identifiserte i 2006 hvilke tiltak som var mest hensiktsmessige for å holde budsjettrammen. Bufdirs oppfølging av regionenes styring for å holde budsjettrammen fokuserte på styringsparametere og periodiserte budsjetter, og ikke på tiltak. Det var ikke en systematisk oppfølging av alle regionenes innsparingstiltak. Tre av regionene ble fulgt opp tettere.

BLD opplyser at ved opprettelsen av Bufetat ble det etablert relativt autonome regioner med vide fullmakter. Det innebar en sentralisering av området i forhold til situasjonen under fylkeskommunen. BLD og Bufdir har etter hvert sett et økende behov for ytterligere sentralisering av styringen, både for omstillingsarbeidet og for felles føringer for kjøp av institusjonsplasser. Derfor vil det i 2008 bli flyttet budsjettmidler fra regionene til direktoratet for å dekke dette behovet.

1.2.3 BLD har hatt en detaljert styring av Bufetat, og budsjetteringen har gjennom flere år vært lite realistisk

En forutsetning for at etableringen av Bufetat skal lykkes, er at økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av reformen er tilstrekkelig godt belyst i forkant. Undersøkelsen viser at direktoratet ved oppstarten ikke har hatt tilstrekkelige ressurser, bemanning eller kompetanse. Det har bidratt til svakheter i styringen og gjennomføringen av omstillingen.

Undersøkelsen viser at ved opprettelsen av Bufetat ble det ikke lagt inn kostnader til omstilling i budsjettet. Allerede første driftsår var det et krav om effektivisering, samtidig som tiltaksapparatet skulle omstilles. Dårlig samsvar mellom disse kravene tyder på at den statlige overtakelsen ikke var godt nok forberedt.

Bufetat har hatt behov for tilleggsbevilgninger i alle årene etter oppstarten i 2004. Budsjettsituasjonen har ført til at Bufetat har brukt mye ressurser på å finne tiltak for å holde budsjettrammen, og det kan ha påvirket kapasiteten til å etablere tilstrekkelige styringssystemer og utviklingen av tiltaksapparatet.

I sin tilbakemelding på rapporten uttaler departementet at de i ettertid har sett at etaten var underbudsjettert ved etableringen. Det var en større utgiftsvekst i etaten enn forutsatt. Når det gjelder bemanning, la departementet i etableringsfasen vekt på å ha en nøktern bemanning i direktoratet og ved regionkontorene. Bemanningen av fagteamene har imidlertid økt fra ca. 90 til nærmere 200. Det var disse som skulle ivareta arbeidet overfor kommunene og være de viktigste aktørene i omstillingsarbeidet. Fagteamene var dermed de viktigste aktørene for å få utgiftene under kontroll. Med svært mange nyansettelser og nye måter å arbeide på ser departementet i ettertid at kravene til rask omstilling var for ambisiøse.

Undersøkelsen viser at tildelingsbrevet fra BLD til Bufetat er preget av mange og detaljerte mål. Bufetat stilles overfor omfattende rapporteringskrav, og det er mangel på et robust sett med styringsparametere. Rapporteringskravene er ikke systematisk knyttet opp til overordnede mål. Få av rapporteringskravene kan gi informasjon om hvorvidt gjennomførte tiltak har ført til endring.

Departementet opplyser at de eksisterende resultatmålene vil bli gjennomgått med sikte på å utvikle og forbedre disse. Departementet peker på at det generelt er vanskelig å måle effekter av tiltak gjennom rapporteringskrav. Slike effekter er ofte gjenstand for mer langsiktige forskningsprosjekter. Departementet opplyser at det gjennomføres en rekke forskningsprosjekter av denne typen, i regi av både BLD og Bufdir.

Undersøkelsen viser at departementet gjennom hele 2006 hadde en tett oppfølging av Bufetats økonomi. Departementet har fulgt opp utviklingen i Bufetat og etterspurt ytterligere styringsinformasjon eller utdyping av den informasjonen som er mottatt i forbindelse med tertialrapporteringen.

Undersøkelsen viser imidlertid at det er enkelte svakheter knyttet til styringsdialogmøtene mellom departementet og Bufetat. BLD og Bufdir har på bakgrunn av dette besluttet å opprette et prosjekt som vil se på styringsdialogen.