Stortingsrepresentant Lars Sponheim framsatte 31. mars
2009 følgende forslag:
"I
Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særlig undersøkelse
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) er i tråd
med den investeringsstrategi og de vedtak, forutsetninger og mål
som følger av Stortingets vedtak, jf. § 9 i lov 7. mai 2004 nr.
21 om Riksrevisjonen.
II
Stortinget ber Regjeringen snarest og senest
i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2009 fremme forslag
til endringer i lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven),
slik at Riksrevisjonen får det løpende revisjonsansvaret for Norges
Bank."
Forslagsstilleren mener at det er tungtveiende grunner
til å se på om Stortinget bør utvide Riksrevisjonens virksomhet
til å foreta en grundigere kontroll av Norges Banks virksomhetsutøvelse
generelt og Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland (SPU)
spesielt.
Revisjonen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU)
er tillagt Riksrevisjonen. Etter avtale med Norges Banks revisjon
bygger Riksrevisjonen sin revisjon av kapitalforvaltningen i Norges Bank
på det arbeid som utføres av Norges Banks revisjon. I realiteten
innebærer dette at det ikke foretas en "uavhengig" revisjon av SPU.
I tillegg framgår det av instruks om Riksrevisjonens virksomhet
kapittel 5, § 11 at Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens
myndighetsutøvelse overfor Norges Bank, jf. sentralbankloven § 2 fjerde
ledd. Riksrevisjonen fører ikke kontroll med om banken har utøvd
sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som
er fastlagt av statsmyndighetene, jf. sentralbankloven § 2 første
ledd.
Samlet betyr dette at Stortinget i liten eller
ingen grad får en uavhengig rapport om forvaltningen av Statens
pensjonsfond – Utland (SPU) er i tråd med de vedtak og retningslinjer
Stortinget selv har vedtatt.
Den siste tids offentlige diskusjon om forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland (SPU), både knyttet til tap, bonuser
og økt hemmelighold av både lønnsforhold og investeringsportefølje,
gir et bilde av at forvaltningen av SPU ikke er slik den burde være
– og at Stortinget i liten eller ingen grad har mulighet til å kontrollere
om disse opplysningene medfører riktighet eller ikke.
I Stortingets muntlige spørretime onsdag 25. mars
2009 gikk statsministeren langt i å slå fast at Norges Bank har
gått ut over sine fullmakter og tatt en større risiko enn det storting
og Regjering har lagt opp til.
Forslagsstilleren mener at det på denne bakgrunn
er strengt nødvendig at Riksrevisjonen snarest foretar en undersøkelse
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) er og har
vært i tråd med de retningslinjer og vedtak Stortinget har fattet.
Forslagsstilleren mener videre at det er behov
for å endre sentralbankloven slik at Riksrevisjonen i praksis kan
foreta en årlig kontroll av virksomheten i Norges Bank generelt
og Norges Banks forvaltning av Statens pensjonsfond – Utland (SPU)
spesielt, og rapportere til Stortinget på bakgrunn av denne kontrollen.
Det vises til Representantforslag nr. 69 (2008–2009)
for nærmere redegjørelse og begrunnelse for forslaget.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Alf E. Jakobsen, Rolf Terje Klungland, Torgeir Micaelsen, lederen Reidar
Sandal, Eirin Kristin Sund og Marianne Aasen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund
Hagesæter, Ulf Leirstein, Peter N. Myhre og Jørund Rytman, fra Høyre,
Svein Flåtten, Linda C. Hofstad Helleland og Jan Tore Sanner, fra
Sosialistisk Venstreparti, Magnar Lund Bergo og Heikki Holmås, fra
Kristelig Folkeparti, Hans Olav Syversen, fra Senterpartiet, Per
Olaf Lundteigen, og fra Venstre, Lars Sponheim, viser til Ot.prp.
nr. 58 (2008–2009) og til sine merknader til denne proposisjonen
i Innst. O. nr. 93 (2008–2009). Komiteen viser også
til at finansministeren har avgitt uttalelse om representantforslaget
i brev av 30. april 2009. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen understreker at det
må stilles krav om at hele oppfølgings- og kontrollregimet når det
gjelder Statens pensjonsfond – Utland og Statens pensjonsfond –
Norge må være av høyeste internasjonale standard. Dette gjelder både
krav til departementets oppfølging av forvaltningen, styringsstrukturen
mellom Finansdepartementet og henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet,
samt krav til internrevisjon og ekstern revisjon av forvaltningen.
I Dokument nr. 8:69 (2008–2009) fremmes forslag
om at Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særlig undersøkelse
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) er i tråd
med den investeringsstrategi og de vedtak, forutsetninger og mål
som følger av Stortingets vedtak, jf. § 9 i lov 7. mai 2004 nr.
21 om Riksrevisjonen.
Komiteen mener at det er viktig
at Riksrevisjonen, i tråd med lov om Riksrevisjonen § 9, gjennomfører
de kontroller Riksrevisjonen selv mener er nødvendig for å ivareta
sitt oppdrag om forvaltningsrevisjon, og rapporterer til Stortinget om
resultatet av revisjonen. På bakgrunn av de betydelige beløp som
Norges Bank og Folketrygdfondet forvalter på vegne av staten og
nasjonens innbyggere, er det naturlig at det er et vedvarende fokus
fra Riksrevisjonen på styringen av forvaltningsoppdragene som Stortinget har
gitt Finansdepartementet i lov om Statens pensjonsfond.
I Dokument nr. 8:69 (2008–2009) fremmes også forslag
om at Stortinget ber Regjeringen snarest og senest i forbindelse
med Revidert nasjonalbudsjett for 2009 fremme forslag til endringer
i lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven), slik
at Riksrevisjonen får det løpende revisjonsansvaret for Norges Bank.
Komiteen deler forslagsstillerens
sterke vektlegging av behovet for uavhengig revisjon av forvaltningen
av Statens pensjonsfond, og at Stortinget får seg forelagt resultatene
av dette.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Venstre, deler departementets
synspunkt om at behovet for uavhengig revisjon ikke vil ivaretas
av en ordning hvor Riksrevisjonen har ansvar for den finansielle
revisjon av fondet, og deretter også har ansvar for forvaltningsrevisjon
for å kontrollere om fondet blir forvaltet i henhold til Stortingets forutsetninger. Flertallet mener
at kravet om en uavhengig revisjon vil bli bedre ivaretatt ved at
Norges Banks representantskap velger en ekstern, uavhengig revisor
med spisskompetanse på internasjonal kapitalforvaltning som foretar finansiell
revisjon, og at Riksrevisjonen ved siden av dette gjennomfører en
uavhengig forvaltningsrevisjon.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Venstre mener at det fortsatt hefter stor usikkerhet
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) i 2008 har vært
i tråd med den investeringsstrategi og de vedtak, forutsetninger
og mål som følger av Stortingets vedtak, jf. § 9 i lov 7. mai 2004
nr. 21 om Riksrevisjonen. Bl.a. sa sentralbanksjefen på høringen
i Stortingets finanskomité 29. april at det ved utgangen av oktober
2008 ble målt en risiko som oversteg den grense Finansdepartementet
har satt for hvor stor risiko Norges Bank kan ta i forvaltningen
av fondet, men at dette skyldtes en helt spesiell situasjon med
panikk og med kraftige kursutslag i de markedene fondet er investert
i.
Den enkleste måten å få klargjort om Norges Bank
på en kritikkverdig måte har brutt de fullmakter som følger av Stortingets
vedtak, er ved at Stortinget blir forelagt en egen sak basert på
at Riksrevisjonen foretar en særlig undersøkelse av forvaltningen
av SPU i 2008.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
"Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særlig undersøkelse
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) er i tråd
med den investeringsstrategi og de vedtak, forutsetninger og mål
som følger av Stortingets vedtak, jf. § 9 i lov 7. mai 2004 nr.
21 om Riksrevisjonen."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Venstre støtter i all hovedsak de endringene Regjeringen
fremmer i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) om endring i lov 24. mai 1985
nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet mv., og viser til at disse
endringene ble fremmet for Stortinget etter Dokument nr. 8:69 (2008–2009). Disse
medlemmer mener imidlertid at det i tillegg til de endringene
som foreslås i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009), er et stort behov for
at Stortinget får en større mulighet til å utøve nødvendig kontroll
av Norges Bank generelt og av forvaltningen av Statens pensjonsfond
spesielt.
Disse medlemmer mener at forutsetningen for
dette er at det foretas en revisjon av disse forhold som Stortinget
har full tilgang til og som også er åpent tilgjengelig for norske
borgere. Dette dreier seg tross alt om forvaltningen av vår felles
formue og ikke en ordinær forvaltning av formuesplassering og/eller
‑investering i en tradisjonell finansinstitusjon. Disse medlemmer deler
Regjeringens syn om at Norges Banks revisor både formelt og reelt
bør fungere helt uavhengig av banken. Disse medlemmer deler
imidlertid ikke Regjeringens syn om at revisjonen av Norges Bank
også skal fungere helt uavhengig av Stortinget. Disse medlemmer mener
at det er behov for en supplerende revisjon av Norges Bank og at
dette gjøres best av Stortingets eget oppnevnte organ Riksrevisjonen.
Disse medlemmer viser videre
til at Riksrevisjonen selv, i brev til Stortingets finanskomité datert
15. mai 2009, ønsker en slik løsning med Riksrevisjonen som ekstern
revisor for Norges Bank. I brevet skriver Riksrevisjonen bl.a. følgende:
"Norges Bank har en helt spesiell særstilling som forvalter
av fellesskapets verdier. Dette tilsier en sterk demokratisk kontroll.
Etter vårt syn må dette kontrollhensynet også være grunnleggende for
valg av revisjonsordning, og således være overordnet hensynet til
selskapsrettslige prinsipper. Tilsvarende er departementer og statlige virksomheter
pålagt å ha Riksrevisjonen som finansiell revisor gjennom gjeldende
lovverk. I motsetning til privat revisjon er Riksrevisjonen underlagt
regler om offentlighet. Dette sikrer offentligheten innsyn og kontroll
med gjennomføringen og resultatrapporteringen av revisjonen på en
bedre måte enn ved en privat revisjonsordning."
Riksrevisjonen avviser også departementets påstand
om at en slik løsning vil være problematisk eller uheldig. Disse
medlemmer vil understreke at det uheldige og uryddige i
denne situasjonen er at departementet og dermed Regjeringen har
sterke meninger om hvem det er Stortingets eget kontrollorgan skal
kontrollere i statsforvaltningen.
Disse medlemmer viser i den forbindelse
til at disse medlemmer fremmer følgende forslag om
endring i sentralbankloven i Innst. O. nr. 93 (2008–2009) som bl.a.
omhandler revisjonsansvaret for Norges Bank og som behandles parallelt
med dette dokumentforslaget:
"I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og pengevesenet
mv. gjøres følgende endring:
Nåværende § 5 tredje ledd tredje til åttende punktum
blir nytt fjerde ledd første til sjette punktum.
Ny § 30 skal lyde:
§ 30 a Revisjon
Bankens regnskap revideres av Riksrevisjonen.
Banken skal ha en internrevisjon som rapporterer
til hovedstyret. Internrevisjonen skal vurdere bankens internkontroll,
rutiner og andre forhold av betydning for bankens virksomhet. Kongen kan
gi forskrift om bankens internkontroll."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker
at Riksrevisjonen skal forestå revisjonen av Norges Bank, herunder
Statens pensjonsfond – Utland. Disse medlemmer viser
til sine merknader og forslag i Innst. O. nr. 93 (2008–2009).
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre:
Stortinget ber Riksrevisjonen foreta en særlig undersøkelse
om forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) er i tråd
med den investeringsstrategi og de vedtak, forutsetninger og mål
som følger av Stortingets vedtak, jf. § 9 i lov 7. mai 2004 nr.
21 om Riksrevisjonen.
Komiteen viser til
representantforslaget og merknadene over og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak:
Dokument nr. 8:69 (2008–2009) – representantforslag
fra stortingsrepresentant Lars Sponheim om undersøkelse av forvaltningen
av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) og om årlig kontroll av Norges
Bank – vedlegges protokollen.
Jeg viser til brev 23. april 2009 med forslag datert
31. mars 2009 fra representanten Lars Sponheim om undersøkelse av
forvaltningen av Statens pensjonsfond – Utland (SPU) og om årlig
kontroll av Norges Bank. Følgende forslag fremmes:
I
Stortinget ber Riksrevisjonen
foreta en særlig undersøkelse om forvaltningen av Statens pensjonsfond
– Utland (SPU) er i tråd med den investeringsstrategi og de vedtak,
forutsetninger og mål som følger av Stortingets vedtak, jf. § 9
i lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen.
II
Stortinget ber Regjeringen
snarest og senest i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2009 fremme
forslag til endringer i lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven), slik
at Riksrevisjonen får det løpende revisjonsansvaret for Norges Bank.
Jeg vil innledningsvis peke på at Finansdepartementet
etter lov om Statens pensjonsfond 21. desember 2005 nr. 123 § 2
forvalter Statens pensjonsfond – Utland. Dette innebærer at departementet
fastsetter den overordnede investeringsstrategien for fondet, og
har et ansvar for å utarbeide et solid rammeverk for forvaltningen av
Statens pensjonsfond, samt sørge for å ha rutiner for å sørge for
at rammeverket blir fulgt. Norges Banks hovedstyre er ansvarlig
for den operative forvaltningen innenfor de retningslinjene departementet
som formell eier av fondsmidlene har trukket opp. Det stortingsoppnevnte representantskapet
skal føre tilsyn med bankens drift og at reglene for bankens drift
blir fulgt. Representantskapet er herunder ansvarlig for å organisere
bankens revisjon. I dag utføres revisjonen av sentralbankrevisjonen,
hvor de ansatte formelt er ansatt i banken.
Statens pensjonsfond – Utland inngår som en
del i statsregnskapet, som revideres av Riksrevisjonen. Verdien
av fondet vil avhenge av verdien av de plasseringer Norges Bank
har gjort på Finansdepartementets vegne, og som inngår i bankens
balanse. Riksrevisjonen har derfor inngått en samarbeidsavtale med
sentralbankrevisjonen. Riksrevisjonen fører dessuten tilsyn med
finansministerens myndighetsutøvelse overfor Norges Bank. Jeg viser
til nærmere omtale av arbeidsdelingen mellom organene involvert
i tilsyn, kontroll og oppfølging av Norges Bank i Ot.prp. nr. 58
(2008-2009) Om lov om endringer i sentralbankloven mv. side 6 fig.
Representanten Sponheim viser i sitt forslag
til at dagens revisjonsordning for Norges Bank innebærer at det
ikke foretas noen "uavhengig" revisjon av Statens pensjonsfond –
Utland. Regjeringen fremmet 3. april forslag om ny regnskaps- og
revisjonsordning for Norges Bank, jf. Ot.prp. nr. 58 (2008-2009),
med sikte på ytterligere å styrke bankens kontrollregime. Det var bred
enighet blant høringsinstansene om at dagens revisjonsordning, der
representantskapet oppnevner en sentralbankrevisor som formelt er ansatt
i banken, ikke bør opprettholdes. Revisor bør både formelt og reelt
fungere helt uavhengig av banken. Departementet foreslår i odelstingsproposisjonen
en ordning der representantskapet utpeker en ekstern revisor.
Regjeringen har ikke kunnet slutte seg til en løsning
med at Riksrevisjonen overtar revisjonen av Norges Bank, jf. den
nærmere omtalen i proposisjonen side 13. For det første ville dette ha
medført et behov for en omlegging av ordningen med representantskapet
som Stortingets tilsynsorgan overfor sentralbanken. For det annet
ville det etter min vurdering være uheldig om Riksrevisjonen skulle
foreta den finansielle revisjonen av Norges Bank og samtidig foreta
forvaltningsrevisjon av Finansdepartementet, for å avdekke om Statens
pensjonsfond – Utland blir forvaltet i samsvar med Stortingets forutsetninger.
En ekstern, valgt revisor i Norges Bank vil styrke Riksrevisjonens,
og dermed også Stortingets, muligheter til å foreta en selvstendig
kontroll av Finansdepartementets forvaltning.
Representanten Sponheim mener det er behov for
å endre sentralbankloven, slik at Riksrevisjonen i praksis kan foreta
en årlig kontroll av virksomheten i Norges Bank generelt og i Statens pensjonsfond
– Utland spesielt, og rapportere til Stortinget på bakgrunn av denne
virksomheten.
Dagens kontrollregime for Norges Bank har sitt utspring
i Grunnloven § 75 første ledd bokstav c), der det heter at "Det
tilkommer Storthinget at føre Opsyn med Rigets Pengevæsen." Stortinget har
gjennom sentralbankloven gitt representantskapet oppgaven med å
følge opp sentralbanken på Stortingets vegne. Representantskapet
har for 2008 ikke avdekket forhold som gir grunnlag for særskilte
merknader, jf. omtalen i St.meld. nr. 31 (2008-2009) Kredittmeldinga
side 50. Det er opp til Stortinget hvordan det vil organisere tilsynet med
Norges Bank etter Grunnloven, men det virker ikke hensiktsmessig
å innføre en ordning der et stortingsoppnevnt organ (Riksrevisjonen) skal
undersøke om et annet stortingsoppnevnt organ (Norges Banks representantskap)
har utført sitt arbeid på en tilfredsstillende måte.
Representantskapet utfører en legalitetskontroll av
bankens virksomhet. Det ligger utenfor dets virkeområde å vurdere
investeringsstrategien til Statens pensjonsfond – Utland, herunder
hensiktsmessigheten av Norges Banks investeringsstrategier innenfor
rammen av regelverket Finansdepartementet har fastsatt. Sentralbankloven
er ikke til hinder for at Riksrevisjonen foretar kontroller på dette
området og rapporterer til Stortinget om sitt arbeid.
Stortinget har bedt Riksrevisjonen intensivere revisjonen
av Statens pensjonsfond – Utland, jf. Innst. S. nr. 195 (2005-2006)
side 6. Riksrevisjonens gjennomførte i 2007/2008 kontroll av Finansdepartementets
arbeid med investeringsstrategien til fondet, jf. omtalen i Dok.
nr.1 (2008-2009) side 65 fig. Formålet var å vurdere om investeringsstrategien
var i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger, og i overensstemmelse
med uttalte mål. Riksrevisjonen konkluderte med åt departementets
investeringsbeslutninger var forankret i finansteorien og over tid
synes vel begrunnet. Vesentlige forhold knyttet til investeringsstrategien
er kommunisert gjennom proposisjoner og meldinger. Riksrevisjonen
hadde ikke særskilte merknader vedrørende utviklingen av investeringsstrategien.
Oslo, i finanskomiteen, den 2. juni 2009
Reidar Sandal |
Hans Olav Syversen |
leder |
ordfører |