Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok i møte
5. mai 2009 å igangsette forberedelser i en egen sak til Stortinget,
jf. Stortingets forretningsorden § 12 nr. 10 fjerde ledd. Grunnlaget
var Riksrevisjonens undersøkelse av kvalitet og samarbeid i pleie-
og omsorgstjenestene til eldre – Riksrevisjonens administrative
rapport nr. 1 2009, som ble lagt frem 18. februar 2009.
Hovedanalyserapporter som ikke blir sendt til Stortinget
som et Dokument nr. 3, blir utgitt som "administrative rapporter".
Hovedkriteriet for at Riksrevisjonen ikke sender rapporten til Stortinget
som egen sak, er at den omfatter mindre vesentlige funn, at forvaltningen
allerede har gjort nødvendige forbedringer, eller at Stortinget er
orientert eller i nærmeste framtid vil bli orientert om planlagte
tiltak som kan gjøre rapporten mindre relevant. Administrative rapporter sendes
kontroll- og konstitusjonskomiteen og aktuelle departementer til
orientering og omtales i Dokument nr. 2 som er Riksrevisjonens årsmelding.
Siden introduksjonen av Handlingsplan for eldreomsorgen
i 1997 har kapasitets- og kvalitetsforbedring av pleie- og omsorgstjenesten
stått sentralt, og da særlig tilbudet til eldre tjenestemottakere.
De første satsingene på området var rettet mot kapasitet, men i
St.meld. nr. 28 (1999–2000) ble også kvaliteten på tjenestene inkludert. I
stortingsmeldingen pekes det på at økonomi, personell og strukturelle
rammer er viktige forutsetninger, men at dette alene ikke er nok
for å sikre god kvalitet på tjenestene. Satsingen på kvalitet er
videreført i senere meldinger, som St.meld. nr. 25 (2005–2006) Mestring,
muligheter og mening. Framtidas omsorgsutfordringer. Meldingen peker
på at selv om tidligere handlingsplaner har medført forbedringer,
har en rekke reformer ført til at pleie- og omsorgstjenesten har
fått ansvar for å yte tjenester til en rekke nye brukergrupper.
I tillegg vil en voksende eldre befolkning stille tjenesten overfor
nye utfordringer. St.meld. nr. 25 (2005–2006) presenterer en rekke
tiltak for å utvikle kvaliteten og kapasiteten i pleie- og omsorgstjenesten.
Tiltakene er i hovedsak samlet i Omsorgsplan 2015, med delplanene
"Demensplan 2015 Den gode dagen" og "Kompetanseløftet 2015".
Stortinget har gjennom helse- og sosiallovgivningen
stilt krav til at pleie- og omsorgstjenesten i kommunene skal ha
et tilstrekkelig omfang og en forsvarlig kvalitet. Flere undersøkelser
har de senere årene likevel gitt indikasjoner på at personer med
behov for pleie- og omsorgstjenester ikke får et godt nok tilbud.
Videre er det vist at samarbeidet mellom tjenestenivåene ikke fungerer
godt nok. Samhandling mellom pleie- og omsorgstjenesten og spesialisthelsetjenesten
er viktig for å sikre et helhetlig tjenestetilbud.
Driften av pleie- og omsorgssektoren, som i
all hovedsak finansieres gjennom kommunenes frie inntekter, har
siden 2005 utgjort bortimot en tredel av kommunale driftsutgifter.
I 2007 mottok om lag 200 000 personer pleie- og omsorgstjenester
fra kommunene. Av disse fikk i underkant av 80 prosent tjenester
i eget hjem, mens de øvrige fikk tjenester i institusjon. Tjenestene
ble utført av rundt 118 000 årsverk.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om kommunenes
eldre mottakere av pleie- og omsorgstjenester får tjenester av tilstrekkelig
kvalitet, og i hvilken grad samarbeidet mellom pleie- og omsorgstjenesten
og spesialisthelsetjenesten er tilrettelagt for eldre tjenestemottakere.
Det er utarbeidet fem problemstillinger:
1. Hvordan er ressurs-
og kapasitetssituasjonen i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste?
2. I hvilken grad får eldre tjenestemottakere pleie-
og omsorgstjenester av tilstrekkelig kvalitet?
3. Hvordan sikrer kommunene at tjenestetilbudet til
eldre tjenestemottakere har tilstrekkelig kvalitet?
4. I hvilken grad er samarbeidet mellom
kommunenes pleie- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten
tilpasset eldre tjenestemottakere?
5. I hvilken grad har Helse- og omsorgsdepartementet
iverksatt tilstrekkelige tiltak og oppfølging for å kunne bedre
kvaliteten i tilbudet til eldre pleie- og omsorgsmottakere?
Undersøkelsen bygger på data fra intervjuer, saksmappegjennomgang,
dokumentgjennomgang, statistikk og en gjennomgang av tilsynsrapporter
fra Helsetilsynet i fylkene for årene 2006 til 2008. I tillegg er
det innhentet informasjon fra offentlige utredninger og forskningspublikasjoner.
Undersøkelsen er begrenset til pleie- og omsorgsmottakere som er
67 år og eldre.
Det er foretatt dybdeundersøkelser i syv kommuner.
Det var ønskelig å belyse i hvilken grad Helse- og
omsorgsdepartementet har iverksatt tilstrekkelige tiltak og oppfølging
for å bedre kvaliteten i tilbudet til eldre pleie- og omsorgsmottakere.
Av den grunn ble Helse- og omsorgsdepartementet, Helsedirektoratet,
Statens helsetilsyn og KS (kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon)
intervjuet.
Riksrevisjonens rapport redegjør nærmere for metodisk
tilnærming og gjennomføring av undersøkelsen. Videre omtales revisjonskriteriene.
Undersøkelsen viser at det har skjedd en økning i
bemanning og fagkompetanse i pleie- og omsorgstjenesten mellom 2003
og 2007. Videre har det vært en økning i legeårsverk i institusjon,
og det har vært en økning i andel enerom i institusjon.
Det fremgår videre at antall institusjonsplasser har
økt i samme periode. Til tross for dette er dekningsgraden for institusjonsplasser
for eldre over 80 år redusert med syv prosent fra 2003 til 2007.
Det går frem av undersøkelsen at omkring fire
av ti sysselsatte i pleie- og omsorgstjenesten har en avtalt arbeidstid
som utgjør mellom 1 og 19 timer per uke. Det innebærer en utbredt
bruk av deltidsstillinger. Stor bruk av deltidsstillinger medfører
manglende kontinuitet i tjenestetilbudet ettersom mange ulike pleiere
står for tjenesteytingen.
Det forventes at befolkningen i aldersgruppen
67 år og eldre vil øke betraktelig i årene fremover. Det medfører
et økt behov for pleie- og omsorgstjenester, og det indikerer et
behov for kontinuerlig styrking av pleie- og omsorgstjenesten for eldre.
Det fremgår av undersøkelsen at kommunene ikke
alltid klarer å sikre at alle tjenestemottakere mottar et tjenestetilbud
i tråd med sitt registrerte bistandsbehov. Flere av kommunene benytter ventelister
på enkelte av sine pleie- og omsorgstjenester. Undersøkelsen viser
videre at enkelte med relevant bistandsbehov får avslag på institusjonsplass
som følge av manglende tilgjengelighet.
Videre avdekker undersøkelsen at institusjonsplasser
benyttes til andre formål enn hva de er avsatt til. Flere av kommunene
benytter plasser avsatt til tidsbegrenset opphold, til tjenestemottakere
med vedtak om langtidsplass i institusjon. Feil bruk av institusjonsplasser
begrenser tilgjengeligheten og medfører at enkelte tjenestemottakere
ikke får et godt nok tilbud ut fra sitt bistandsbehov.
Et godt utbygd dagtilbud bidrar til at eldre tjenestemottakere
kan bo lenger i eget hjem, og reduserer presset på institusjonstjenestene. Kommunene
i undersøkelsen fremhever at de ikke har tilstrekkelig kapasitet
til å tilby dagtilbud i det omfang tjenestemottakerne har behov for.
Dagtilbudet er i liten grad tilpasset tjenestemottakernes forskjellige
behov, og flere av kommunene mener det er nødvendig med økt differensiering
av dagtilbudet for i større grad å kunne ivareta tjenestemottakernes
ulike aktivitetsbehov.
Det fremgår av undersøkelsen at kommunene har
liten tilgang på fysioterapi- og ergoterapitjenester til eldre institusjonsbeboere.
Det kommer også frem at det er mangler i oppfølgingen av tjenestemottakernes
ernæringsstatus, både i hjemmetjenesten og i institusjon.
Undersøkelsen viser at det er mangler i legetilbudet
til eldre institusjonsbeboere. Flere av kommunene har lav legedekning
på sykehjemmene, og de fleste tilsynslegene er ansatt i små stillingsbrøker.
Ifølge undersøkelsen er det mange medisinske aktører
involvert i helsetilbudet til eldre tjenestemottakere. Undersøkelsen
viser videre at det er mangler i samarbeidet og kommunikasjonen mellom
de medisinske aktørene. Manglende samhandling mellom aktørene medfører
i enkelte tilfeller at de medisinske aktørene har ulik informasjon
om tjenestemottakerne.
Alle kommunene i undersøkelsen har etablert
et internkontroll- og kvalitetssystem. Systemet er i varierende
grad tatt i bruk, og ansatte har i varierende grad kjennskap til
systemet.
Kommunene har utarbeidet systemer for avvikshåndtering.
Likevel viser undersøkelsen at det er en klar underrapportering
av avvik, og at kommunene i liten grad har utarbeidet kriterier for
hva som skal defineres og meldes som avvik. At uheldige hendelser
i liten grad identifiseres og innrapporteres, innebærer at kommunene
har mangler i systemene for å korrigere svakheter i tjenesten.
Faglært bemanning er viktig for å sikre et godt tjenestetilbud.
Undersøkelsen viser at kommunene har en utfordring når det gjelder
å sikre tilstrekkelig bemanning med riktig kompetanse. Det fremgår
også av undersøkelsen at få av kommunene har oversikt over hvilken
kompetanse de har behov for på sikt, og hvordan kompetansen skal
rekrutteres.
Alle kommunene har etablert en samarbeidsavtale
med det lokale sykehuset. Avtalene er imidlertid i varierende grad
tatt i bruk på alle nivåer både i kommunene og på sykehusene. Undersøkelsen
viser at avtalene i liten grad fungerer som retningslinjer for det
daglige samarbeidet.
Samarbeidsavtalene inneholder rutiner for inn- og
utskrivning melom sykehusene og kommunene. Det fremgår av undersøkelsen
at det er mangler i informasjonsflyten mellom tjenestenivåene ved
inn- og utskrivning. Manglende informasjonsflyt mellom kommunene
og sykehusene medfører at helsepersonell i enkelte tilfeller ikke
har nødvendig informasjon om tjenestemottakerne. Det fører til at
enkelte tjenestemottakere ikke gis et koordinert og helhetlig helsetilbud.
På bakgrunn av avdekkede svakheter i pleie-
og omsorgstjenesten har Helse- og omsorgsdepartementet igangsatt
en rekke tiltak gjennom Omsorgsplan 2015 og de underliggende delplanene, "Demensplan
2015 Den gode dagen" og "Kompetanseløftet 2015". Tiltakene retter
seg mot flere av svakhetene som påpekes i denne undersøkelse.
Dybdeundersøkelsen viser at det er behov for
en styrking av kommunenes institusjonstilbud. Helse- og omsorgsdepartementet
opprettet i 2008 et investeringstilskudd hvor kommunene kan søke
om tilskudd til etablering av plasser tilrettelagt for heldøgns
omsorg og pleie.
Tilstrekkelig faglært bemanning er sentralt
for å sikre god kvalitet. Undersøkelsen viser at Helse- og omsorgsdepartementet
har igangsatt flere tiltak som har gitt en økning både i bemanningskapasitet
og i fagkompetanse. Den enkelte kommune har et selvstendig ansvar
for å sikre tilstrekkelig bemanning med relevant kompetanse.
Helse- og omsorgsdepartementet er kjent med
at legedekningen i sykehjem er lav. For å adressere problemet påla
departementet i 2008 kommunene å fastsette en lokal norm for legedekning
i sykehjem. Av fremtidige legehjemler planlegger Helse- og omsorgsdepartementet
at hovedtyngden av hjemlene skal innvilges til kommunehelsetjenesten.
Den enkelte kommune har et ansvar for å sikre en tilstrekkelig legedekning.
Dybdeundersøkelsen viser at det er svakheter
i legemiddelhåndteringen i kommunene. Helse- og omsorgsdepartementet
er kjent med svakhetene. For å bedre legemiddelhåndteringen ble det
i 2008 innført en ny forskrift for legemiddelhåndtering.
Helse- og omsorgsdepartementet er kjent med
at kommunenes dagtilbud er for dårlig, og sendte i 2007 ut et rundskriv
hvor det fremheves at dagaktiviteter skal være en del av det kommunale tjenestetilbudet.
Gjennom det nye investeringstilskuddet kan kommunene søke om etablering av
lokaler for dagtilbud i tilknytning til sykehjem og omsorgsbolig.
Helsedirektoratet rapporterte i august 2008 til departementet at Husbanken
hittil hadde mottatt få søknader. Kommunene har et selvstendig ansvar
for å sikre at pleie- og omsorgsmottakere gis muligheten til å delta
på dagaktiviteter.
Dybdeundersøkelsen viser svakheter i samarbeidet
mellom kommunenes pleie- og omsorgstjeneste og spesialisthelsetjenesten.
For å bedre samhandlingen har departementet, i samarbeid med KS,
etablert en nasjonal rammeavtale for samhandling. I 2008 ble det
i tillegg startet en samhandlingsreform som innen april 2009 skal utarbeide
forslag til juridiske og økonomiske grep for å bedre samhandling
mellom første- og andrelinjetjenesten.
Helsetilsynet i fylkene er et viktig virkemiddel for
å følge utviklingen i pleie- og omsorgstjenesten. Undersøkelsen
viser at Helsetilsynet gjennom flere år har rapportert svakheter
på flere av områdene som er belyst. Helsetilsynet peker på at oppfølgingen
av avvik i hovedsak rettes mot den enkelte virksomhet, og det er
derfor usikkert hvorvidt læringseffekten av avvikene spres til resten
av kommunen samt til andre kommuner med tilsvarende problemområder.
Etter revisors vurdering retter Helse- og omsorgsdepartementet
for tiden stor oppmerksomhet mot pleie- og omsorgstjenester til
eldre. Ettersom hovedtyngden av tiltakene nylig er igangsatt, er
det for tidlig å fastslå tiltakenes virkning.
Helse- og omsorgsdepartementet viser i sitt
svarbrev til Riksrevisjonen av 7. januar 2009 til at merknadene
også bygger på kommentarer fra Helsedirektoratet, som har fått utkastet
til gjennomsyn fra Riksrevisjonen med beskjed om å spille inn eventuelle
merknader gjennom departementet.
Det fremgår:
"Generelt
Riksrevisjonens
undersøkelse gir en god oversikt over utviklingen i de kommunale
omsorgstjenestene de siste årene og har en beskrivelse av tjenestetilbudet
som i hovedsak er i samsvar med Helse- og omsorgsdepartementets
oppfatning av situasjonen. Undersøkelsen viser at det har skjedd
en økning i bemanning og fagkompetanse, og at tjenestetilbudet er
betydelig styrket de siste årene. Undersøkelsen peker i oppsummeringen
blant annet på at bare en av ti hjemmetjenestemottakere har et dagtilbud,
at det er for liten tilgang på fysioterapi- og ergoterapitjenester,
at legetilbudet er for svakt og at det er nødvendig å ha fokus på
matservering og ernæring både i hjemmetjenester og institusjon. Undersøkelsen
peker også på at behovet for heldøgns omsorgsplasser øker, men at
feil bruk av sykehjemsplasser ment for korttidsopphold bidrar til
å begrense tilgjengeligheten.
Riksrevisjonens undersøkelse
bekrefter derfor i stor grad den analyse som ligger til grunn for Omsorgsplan
2015 i St.meld. nr. 25 (2005–2006) om fremtidas omsorgsutfordringer,
og understreker nødvendigheten av de strategier og tiltak som er
nedfelt i de fire hovedsatsingene i omsorgsplanen:
10 000
nye årsverk
12 000 heldøgns omsorgsplasser
Demensplan
2015
Kompetanseløftet
Helse- og omsorgsdepartementet
vil understreke at det ikke bare er Demensplanen og Kompetanseløftet
som er knyttet til kvalitative mål i omsorgsplanen, slik en kan
få inntrykk av i innledning og avslutning av Riksrevisjonens undersøkelse
(kapittel 1.1 og 9). Bygging av 12 000 heldøgns omsorgsplasser innebærer vekst,
fornyelse og modernisering som gir standardheving både av boforhold
og arbeidsforhold i omsorgstjenestene. På samme måte er det knyttet
målsettinger om kompetanseheving og større faglig bredde til satsingen
på 10 000 nye årsverk. Tilstrekkelig kapasitet av fagpersonell og
tilrettelagte botilbud er for Helse- og omsorgsdepartementet et
grunnleggende kvalitetskrav. Derfor er oppfyllelsen av tallfestede
mål på disse områdene noen av de viktigste kvalitetsindikatorene.
I
tillegg til de eldste aldersgruppene, som har vært gjenstand for
Riksrevisjonens undersøkelse, dekker Omsorgsplan 2015 også et voksende
antall yngre brukergrupper. Utviklingen i de kommunale omsorgstjenestene
de siste 15 år med et større mangfold av boformer og faglige tilnærminger
må derfor også ses i lys av den sterke veksten i hjemmetjenestebrukere
under 67 år.
Riksrevisjonens undersøkelse understreker
videre behovet for regjeringens nye Samhandlingsreform, og har i
den sammenheng blant annet merket seg at Riksrevisjonen påpeker
mangler i informasjonsoverføringen mellom sykehus og kommuner i
forkant av innleggelse og utskriving, og at sykehusene heller ikke
har gode rutiner for behandling av avviksmeldinger fra kommunene.
Utover
dette har Helse- og omsorgsdepartementet følgende merknader:
Representativitet
I
kapittel 2 bør Riksrevisjonen etter vår oppfatning understreke at
utvalget av kommuner i dybdeundersøkelsen ikke pretenderer å være representativt,
drøfte dette forholdet, og være tydelige på at funnene ikke trenger
å være gyldige for alle norske kommuner. Det er rimelig å anta at
kommunestørrelse har betydning for de funn som er gjort, når den
minste kommunen i utvalget har 24 000 innbyggere, og en stor andel av
kommunene i Norge har mindre enn 5 000 innbyggere. Betydningen av
dette forholdet fremgår i undersøkelsens punkt 5.3, hvor det blir
vist til Helsedirektoratets rapport IS‑1420 som konkluderer med
at kommunikasjon og samhandling mellom pleie- og omsorgstjenesten
og fastlegen avtar med økende kommunestørrelse.
"Tilstrekkelig
omfang og en forsvarlig kvalitet"
Riksrevisjonens
undersøkelse har heller ikke drøftet kvalitetsbegrepet brukt i sammenheng med
pleie- og omsorgstjenestene. Vi har tidligere vist til litteratur
som tar opp de metodiske problemene med å måle kvalitet i eldreomsorgen
og pekt på behovet for å klargjøre hvor undersøkelsen legger lista
i forhold til hva som er "forsvarlig" eller "tilstrekkelig". Vi
mener det burde vært gjort mer eksplisitt i kapittel 2. Det ville
vært en styrke for dybdeundersøkelsen, og gjort det lettere å forholde
seg til vurderinger og konklusjoner som noe mer enn en oppsummering
av synspunkter fra ulike aktører i kommunene. Interessant ville
det i den sammenheng også vært om undersøkelsen hadde sammenholdt
dekningsgrader og statistiske data fra den enkelte kommune med de
utsagn som kom frem i intervjuene.
Undervisningssykehjemmene
Både
Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet har en mer nyansert
og positiv oppfatning av undervisningssykehjemmenes rolle og resultater
enn det som kommer til uttrykk i litt bastante konklusjoner under
punkt 6.2:
"Undervisningssykehjemmene klarer i liten
grad å spre kunnskapen til de resterende sykehjemmene, og fungerer
mer som "mønstersykehjem" i kommunen."
Utsagnet gjentas
litt mindre bastant under punkt 8.1.4.
Vårt inntrykk
er tvert imot at de fleste av undervisningssykehjemmene har fått
svært mye ut av små ressurser, og i flere deler av landet driver
en svært utadrettet virksomhet. Det er imidlertid mulig at dette
gir størst utslag i små kommuner med mindre fagmiljø enn de som
har vært gjenstand for Riksrevisjonens dybdeundersøkelse.
Om
dagtilbud og lovfesting
To steder i undersøkelsen
står det at "dagtilbud er ikke en lovpålagt oppgave" (punkt 5.2
og 8.1.2). Vi foreslår at disse utsagnene strykes, i det vi viser
til Helse- og omsorgsdepartementets rundskriv I-5/2007 om Aktiv
omsorg som tydeliggjør hvordan kommunens ansvar og plikt i denne
sammenheng er å forstå, selv om tiltaket ikke eksplisitt er listet
opp i loven.
Pårørende
Departementet
har merket seg et av funnene i dybdeundersøkelsen: "Flere mener
innsatsen pårørende yter er avgjørende for at eldre kan bli boende
hjemme, og at et mer omfattende tjenestetilbud kunne gjort det lettere
for pårørende å fortsette å ha ansvar for eldre hjemmeboende". Riksrevisjonen
viser samtidig til Helsetilsynet som i oppsummeringen av det landsomfattende
tilsynet med avlastning og støttekontakt konkluderte med at støttekontakt
i liten grad er en tjeneste som gis til eldre, og at eldre også
i liten grad for tilbud om hjemmebasert avlastning. Utbygging av
hjemmetjenester, dagaktivitetstilbud og avlastningstiltak må derfor være
sentrale virkemidler for å videreutvikle samarbeidet med pårørende
i møte med fremtidas omsorgsutfordringer.
Omsorg i
plan
I punkt 8.1.4 er det referert til "Omsorg i plan" som
et tiltak under Kompetanseløftet. "Omsorg i plan" har imidlertid
vært en overskrift departementet i regi av Omsorgsplan 2015 har
brukt på arbeidet med å få kommunene til å sette fremtidas omsorgsutfordringer
på dagsorden i kommunal planlegging (kommuneplan, økonomiplan). Dette
er ut fra en erkjennelse av at disse utfordringene ikke er et ansvar
for helse- og sosialtjenestene alene, men vil berøre de fleste av samfunnets
sektorer, og må involvere organisasjoner, familie, frivillige og
lokalsamfunn. Dette gjelder ikke minst de utfordringer som er knyttet til
"det aldrende samfunn". Kommunenes planarbeid blir nå oppsummert
gjennom et prosjekt ved Høgskolen i Telemark/Senter for omsorgsforskning
Sør."
Helse- og omsorgsdepartementet har rettet oppmerksomhet
mot styrking av pleie- og omsorgssektoren. I 2007 og 2008 ble det
etablert en rekke tiltak for å styrke kommunenes pleie- og omsorgstilbud
i forbindelse med "Omsorgsplan 2015" og de underliggende delplanene,
"Demensplan 2015 Den gode dagen" og "Kompetanseløftet 2015".
Kommunene har et selvstendig ansvar for å nyttiggjøre
seg tiltakene Helse- og omsorgsdepartementet igangsetter. Kommunene
er selv ansvarlig for å sikre at de har et pleie- og omsorgstilbud
som er tilstrekkelig for å dekke innbyggernes behov for tjenester.
Undersøkelsen viser at det har skjedd en økning i
bemanning og fagkompetanse mellom 2003 og 2007. Det fremgår også
av undersøkelsen at antall institusjonsplasser har økt i samme periode. Til
tross for dette er dekningsgraden for institusjonsplasser for eldre
over 80 år redusert med 7 prosent fra 2003 til 2007. For å styrke
antall plasser med heldøgns omsorg og pleie i kommunene innførte
Helse- og omsorgsdepartementet i 2008 et nytt investeringstilskudd.
Dybdeundersøkelse i syv kommuner viser at kommunene
ikke alltid klarer å sikre et tilstrekkelig pleie- og omsorgstilbud
til alle eldre med behov. Flere av kommunene benytter ventelister
på enkelte av sine pleie- og omsorgstjenester. Videre viser undersøkelsen
at institusjonsplasser brukes til andre formål enn hva de er avsatt
til. I flere av kommunene benyttes plasser avsatt til tidsbegrenset
opphold av tjenestemottakere med vedtak om langtidsplass i institusjon.
Feil bruk av institusjonsplasser begrenser tilgjengeligheten og
medfører at enkelte tjenestemottakere ikke får et godt nok tilbud
i forhold til sitt bistandsbehov.
Et godt utbygd dagtilbud bidrar til at eldre tjenestemottakere
kan bo lenger i eget hjem, og reduserer presset på institusjonstjenestene.
Undersøkelsen viser at tilgang til dagtilbud er begrenset, og på
landsbasis mottar kun én av ti hjemmetjenestemottakere dagopphold
eller dagsentertilbud. Videre fremgår det at dagtilbudet i liten
grad er tilpasset tjenestemottakernes forskjellige behov, og at
flere av kommunene mener det er nødvendig med økt differensiering
av dagtilbudet for i større grad å kunne ivareta tjenestemottakernes
ulike aktivitetsbehov. For å øke oppmerksomheten rundt dagtilbudet
i kommunene sendte Helse- og omsorgsdepartementet i 2007 ut et rundskriv
hvor det fremheves at dagaktiviteter skal være en del av det kommunale pleie-
og omsorgstjenestetilbudet.
Det fremgår av dybdeundersøkelsen at kommunene
har liten tilgang på fysioterapi- og ergoterapitjenester til eldre
institusjonsbeboere. Undersøkelsen viser også at det er mangler
i oppfølgingen av tjenestemottakernes ernæringsstatus, både i hjemmetjenesten
og i institusjon.
Det fremgår av dybdeundersøkelsen at det er mangler
i legetilbudet til eldre sykehjemsbeboere. På tross av en økning
i legeårsverk i institusjon viser undersøkelsen at tilsynslegedekningen
generelt er lav. Videre fremgår det at de fleste tilsynslegene er
ansatt i små stillingsbrøker. Departementet rettet i 2008 oppmerksomhet
mot legetilbudet i kommunene ved å pålegge kommunene å fastsette
en lokal norm for legedekning i sykehjem. I 2008 ble det også innført
en ny forskrift for legemiddelhåndtering.
Godt samarbeid mellom kommunenes pleie- og omsorgstjeneste
og spesialisthelsetjenesten er av vesentlig betydning for å kunne
tilby et helhetlig helsetilbud. Dybdeundersøkelsen viser at alle kommunene
har etablert samarbeidsavtale med det lokale sykehuset. Avtalene
er imidlertid i varierende grad tatt i bruk på alle nivåer i både sykehusene
og kommunene. Dybdeundersøkelsen viser videre at samarbeidsavtalene
i liten grad fungerer som retningslinjer for det daglige samarbeidet.
Det fremgår også av undersøkelsen at kommunikasjonen ved inn- og
utskrivninger er mangelfull. Manglende informasjonsutveksling fører
til at enkelte tjenestemottakere ikke gis et koordinert og helhetlig
helsetilbud.
For å bedre samhandlingen om helsetilbudet har Helse-
og omsorgsdepartementet, i samarbeid med KS, etablert en nasjonal
rammeavtale for samhandling. Helse- og omsorgsdepartementet startet
i 2008 også et arbeid med en samhandlingsreform som frem mot april
2009 skal utarbeide forslag til juridiske og økonomiske grep for
å bedre samhandlingen mellom første- og andrelinjetjenesten.
Dybdeundersøkelsen viser at få av kommunene har
oversikt over hvilken kompetanse det er behov for på sikt, og hvordan
kompetansen skal rekrutteres. Undersøkelsen viser videre at det
er utbredt bruk av deltidsstillinger i pleie- og omsorgstjenesten.
Nesten fire av ti sysselsatte i kommunenes pleie- og omsorgstjeneste
har en avtalt arbeidstid på mellom 1 og 19 timer per uke. Utbredt
bruk av deltidsstillinger medfører manglende kontinuitet i tjenestetilbudet
ettersom mange ulike pleiere står for tjenesteytingen.
Alle kommunene i undersøkelsen har etablert
et internkontroll- og kvalitetssystem. Det fremgår at ansatte har
varierende kjennskap til systemet grunnet manglende opplæring. Kommunene
har utarbeidet systemer for avvikshåndtering, men undersøkelsen
viser at det er en klar underrapportering av avvik. At uheldige
hendelser i liten grad identifiseres og innrapporteres, innebærer at
kommunene har mangler i systemene for å korrigere svakheter i tjenesten.
Helsetilsynet i fylkene er et viktig virkemiddel for
å følge utviklingen i pleie- og omsorgstjenesten. Undersøkelsen
viser at Helsetilsynet gjennom flere år har rapportert svakheter
på flere av områdene som er belyst. Helsetilsynet peker på at oppfølgingen
av avvik i hovedsak rettes mot den enkelte virksomhet, og det er
derfor usikkert hvorvidt læringseffekten av avvikene spres til resten
av kommunen samt til andre kommuner med tilsvarende problemområder.