Personer med langvarig sykefravær har økt sannsynlighet
for å bli permanent utstøtt fra arbeidslivet. For samfunnet vil
sykefravær og tidlig avgang fra arbeidslivet bety betydelige kostnader.
I 2009 var det totale sykefraværet 7,6 prosent, som er omtrent det
samme som i 2001. I 2009 ble det utbetalt 36 mrd. kroner til sykepenger,
og om lag 55 000 personer brukte opp sykepengerettighetene sine
i løpet av året. Det anslås at sykefraværet samlet tilsvarer om lag
150 000 årsverk. For den sykmeldte vil et langvarig sykefravær påvirke
bl.a. livskvalitet og deltakelse i samfunnslivet.
En sentral begrunnelse for opprettelsen av Nav var
å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad. Reformen ble
ifølge Innst. S. nr. 198 (2004–2005) sett på som «et avgjørende
grep for å få til raskere innsats av aktive tiltak». Ifølge Innst.
S. nr. 148 (2006–2007) fra arbeids- og sosialkomiteen blir oppfølging
og attføring i mange tilfeller satt i verk for sent i prosessen
og er for lite koordinert.
De viktigste virkemidlene arbeids- og velferd-setaten
har for å få sykmeldte i jobb, er å stimulere arbeidsgivere til
å tilrettelegge for sykmeldte, stille krav til at sykmeldte skal
være i aktivitet, avholde dialogmøte og oppfølgingssamtale med sykmeldte
og iverksette arbeidsrettede tiltak. Etaten er følgelig avhengig
av god samhandling med arbeidsgiver og lege for å kunne hjelpe sykmeldte
raskere tilbake i arbeid.
Aktivitet regnes som helsefremmende for de dominerende
sykdomsdiagnosene i Norge, og fra 2004 ble folketrygdloven endret
slik at kravet om aktivitet og aktivitetsorienterte tiltak tidlig
i sykmeldingsperioden ble styrket. I mars 2007 kom endringer i folketrygdloven
og arbeidsmiljøloven som forsterket ansvaret som arbeidsgiver har
for tilrettelegging og oppfølging av sykmeldte på arbeidsplassen.
Arbeids- og velferdsetatens ansvar ble styrket både overfor sykmeldte
og overfor virksomheter. Videre fikk etaten økte muligheter for
kontroll og sanksjoner, og leges/behandlers plikter ble konkretisert
i folketrygdloven.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om
arbeids- og velferdsetaten har etablert en systematisk og formålseffektiv
oppfølging av sykmeldte, og om arbeids- og velferdsetatens og Arbeidsdepartementets
styring sikrer dette.
Følgende problemstillinger skal belyse formålet:
1. I hvilken grad identifiserer
arbeids- og velferds-etaten sykmeldte med behov for tett oppfølging
tidlig og iverksetter tiltak for disse?
2. Hva er årsaker til at arbeids- og velferdsetaten eventuelt
ikke følger opp sykmeldte med behov for bistand?
3. I hvilken grad fører arbeids- og velferdsetatens bistand
gjennom dialogmøter til at sykmeldte kommer raskere i arbeid?
4. I hvilken grad har Nav Fylkene, Arbeids-
og velferdsdirektoratet og Arbeidsdepartementet en styring som fremmer
en formålseffektiv og systematisk oppfølging av sykmeldte?
Undersøkelsen er basert på flere datakilder
og omfatter to spørreundersøkelser til veiledere og ledere ved landets
Nav-kontor, analyser av saksmapper og styringsdokumenter, og intervju.
Videre er registerdata og statistikk innhentet og analysert. Datainnsamlingen
ble gjennomført i perioden august 2009 til juni 2010.
Statistikk fra elektroniske sykmeldinger innsendt
til arbeids- og velferdsetaten i perioden oktober 2009 til januar
2010, viser at legen hadde skrevet en melding til arbeidsgiver i omtrent
20 prosent av tilfellene hvor en person hadde vært sykmeldt i mer
enn 3 måneder. Riksrevisjonen har i tillegg undersøkt informasjon fra
lege i nesten 200 saker, og kun i et fåtall av disse ga legen informasjon
til arbeidsgiver om hva slags oppgaver den sykmeldte kunne utføre, og
hvordan det best kunne tilrettelegges for dette på arbeidsplassen.
Undersøkelsen viser videre at legen svært sjeldent benytter muligheten
til å be om tilbakemelding fra arbeidsgiver om hvordan tilretteleggingen
fungerer. Mangelfull informasjonsutveksling mellom lege og arbeidsgiver
gjør det vanskelig å iverksette bedriftsinterne tiltak tidlig. I
tillegg kommer at når bedriftsinterne tiltak ikke prøves ut, har
arbeids- og velferdsetaten mindre mulighet for å iverksette arbeidsrettede tiltak
tidlig for dem som har behov for det. Spesielt gjelder dette yrkesrettet
attføring, der loven stiller krav om at bedriftsinterne tiltak skal
være prøvd ut først.
I et flertall av de undersøkte sakene har arbeids- og
velferdsetaten ved 8 ukers sykmelding ikke fått tilstrekkelig informasjon
fra legen om hvorvidt medisinske grunner er til hinder for at aktivitet
kan iverksettes. Statistikk fra elektroniske sykmeldinger viser
at i 26 prosent av sakene har legen ikke gitt noen slike opplysninger
til etaten i løpet av de åtte første ukene. I tillegg kommer at
legen i bare 20 prosent av de undersøkte tilfellene gir informasjon
til arbeids- og velferdsetaten som dokumenterer at legen vurderer
om det foregår tilstrekkelig tilrettelegging på arbeidsplassen,
eller om personen har behov for et nytt arbeid. Senere i sykmeldingsløpet
foreligger det for en stor del av de sykmeldte heller ingen informasjon
fra legen som klargjør om personen har behov for tiltak fra arbeids-
og velferdsetaten. Når legen gir lite informasjon om den sykmeldte
kan være i aktivitet eller har behov for bistand fra arbeids- og
velferdsetaten, begrenser det etatens mulighet for å iverksette
tiltak tidlig for sykmeldte.
Undersøkelsen viser at arbeids- og velferdsetaten
innvilget unntak fra aktivitet for personer som forble 100 prosent
sykmeldt ut over 8 uker, selv om det bare i et fåtall av sakene
var tilstrekkelig dokumentert at den sykmeldte ikke kunne være i aktivitet.
Eksempler på aktivitet er graderte sykepenger, aktiv sykmelding,
arbeidsrelaterte tiltak eller reisetilskudd. Undersøkelsen viser
videre at det ved behandling av like saker er svært ulik forståelse
blant etatens veiledere om hva som er en tilstrekkelig begrunnelse
for at det skal gis unntak fra aktivitet ved 8 ukers sykmelding. Intervju
med veiledere og ledere ved lokalkontorene viser at prioritering
av andre oppgaver og mangel på effektive måter for å be om bedre
informasjon fra legen på har medvirket til at legens innstilling
godtas selv om den ikke tilfredsstiller lovens krav. Når arbeids-
og velferdsetaten innvilger unntak fra aktivitetskravet selv om
dokumentasjonen fra legen er utilstrekkelig, ivaretar ikke etaten
sitt ansvar for å kontrollere at vilkåret for utbetaling av sykepenger
er oppfylt. En konsekvens av manglende vurdering av aktivitetskravet
er at sykmeldte som kunne vært delvis i arbeid eller aktivitet,
ikke får denne muligheten.
Direktoratet opplyser i intervju at det ikke
har gjort kartlegginger eller kvalitetskontroller av arbeids- og
velferdsetatens vurdering av aktivitetskravet ved 8 uker, til tross
for at direktoratet kjenner til at lokalkontorene i praksis nedprioriterer
å etterspørre informasjon fra legen. Verken direktoratet eller Nav
Fylkene har grepet inn mot en etablert praksis som er i strid med
lovens krav til dokumentasjon. Undersøkelsen viser videre at få
lokalkontor arbeider systematisk for å påvirke legenes bruk av gradert
sykmelding. Bruken av gradert sykmelding har heller ikke vært fulgt
opp av Arbeids- og velferdsdirektoratet eller av Arbeidsdepartementet,
til tross for den politiske målsettingen om at gradert sykmelding
skal være en hovedregel ved 8 ukers sykefravær.
Undersøkelsen viser at mange Nav-kontor avholder
faste legemøter hvor sykefraværsoppfølging og sykmeldingspraksis
er hovedtema. Selv om mange kontor har avholdt slike møter, har
kun 15 prosent av kontorene lagt fram statistikk om legenes bruk
av gradert sykmelding i disse møtene. Videre har få kontor foretatt
en systematisk kartlegging av i hvilken grad den informasjon kontoret
får fra legen, har god nok kvalitet.
Selv om svært mange veiledere og ledere i undersøkelsen
opplever at informasjonen fra lege er mangelfull, benytter ikke
arbeids- og velferdsetaten seg av sanksjonsmuligheten etaten har overfor
leger som gjentatte ganger unnlater å følge sykmeldingsreg-lene,
slik departementet forutsatte da folketrygdloven ble endret i 2004. Lederne
ved de besøkte kontorene oppgir at det etter deres oppfatning er
et for kraftig virkemiddel å frata legen retten til å sykmelde.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har i perioden 2007
til 2010 gjennomført flere tiltak for å bedre arbeids- og velferdsetatens
samhandling med legen, blant annet innføring av ny sykmeldingsblankett.
Undersøkelsen viser imidlertid at direktoratet mottar lite rapportering
om, og har hatt liten oppfølging av, hvordan Nav-kontorene faktisk
samhandler med legen. Direktoratet har formidlet til Nav Fylkene
at saksbehandler skal etterspørre mer informasjon hvis funksjonsevne ikke
er grundig nok beskrevet av legen, men undersøkelsen viser at lokalkontorene
gjør lite når informasjonen fra lege er mangelfull. Dette viser at
Nav Fylkene og direktoratet har hatt en for svak oppfølging av arbeids-
og velferdsetatens samhandling med lege.
Undersøkelsen viser videre at heller ikke departementet
har fulgt opp at samhandlingen mellom arbeids- og velferdsetaten
og legen fungerer som forutsatt. Departementet har ikke fulgt opp
at ny sykmeldingsblankett i praksis har gitt bedre informasjon til
arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgiver om sykmeldtes muligheter
for aktivitet. Departementet opplyser imidlertid at det har fått etablert
en forskrift som krever elektronisk innsending av sykmelding, og
at økt bruk av elektronisk sykmelding vil gjøre det lettere å vurdere
innholdet i sykmeldingen. Departementet opplyser videre at det har
satt i gang en evaluering av den nye sykmeldingsblanketten.
Arbeidsdepartementet uttaler i svarbrevet til Riksrevisjonen
at vedlagte rapport gir inntrykk av at arbeids- og velferdsetaten
har et betydelig ansvar også for legenes og arbeidsgivernes oppgaveutførelse.
Undersøkelsen viser at for majoriteten av dem som
er sykmeldt i mer enn 3 måneder, har arbeids- og velferdsetaten
lite eller ingen informasjon om eventuell tilrettelegging på arbeidsplassen
eller om det er behov for tiltak fra etaten. Undersøkelsen viser
videre at arbeids- og velferdsetaten sjelden tar kontakt med arbeidsgiver
i de sakene hvor mottatt oppfølgingsplan eller referat fra dialogmøte
1 ikke gir nok informasjon til at etaten kan vurdere om den sykmeldte
følges opp på en hensiktsmessig måte på arbeidsplassen. I 2009 mottok
arbeids- og velferds-etaten oppfølgingsplan for 60 prosent av dem
som hadde vært sykmeldt i mer enn 12 uker, og melding om at dialogmøte
var gjennomført på arbeidsplassen, i under ti prosent av de sykefraværstilfellene
hvor et slikt møte var aktuelt. Et klart flertall av veilederne
mener at majoriteten av oppfølgingsplanene og referatene fra dialogmøter
i regi av arbeidsgiver ikke gir tilstrekkelig informasjon til at
de kan vurdere om oppfølging fra arbeids- og velferdsetaten er aktuelt.
65 prosent av veilederne oppgir at de har vurdert om tiltak fra
arbeids- og velferdsetaten er aktuelt, i halvparten eller færre
av de innsendte planene de har mottatt fra arbeidsgiver. Bare 19
prosent av veilederne oppgir at de gjør en slik vurdering for alle
eller nesten alle planene de mottar. Når Navs lokalkontor i liten
grad arbeider systematisk for å få inn og vurdere informasjon fra
arbeidsgiver der den er mangelfull, bidrar dette til at arbeids- og
velferdsetaten for mange sykmeldte ikke får avklart om det er behov
for tiltak. Dette svekker igjen grunnlaget for å iverksette tiltak
tidlig for dem som har behov for dette.
I perioden 2007 til 2009 har arbeids- og velferdsetaten
økt tiltaksbruken overfor sykmeldte ved avklarings-, oppfølgings-
og rehabiliteringstiltak. En evaluering foretatt av Samfunns- og næringslivsforskning
(SNF) viser imidlertid at disse tiltakene settes i gang sent i sykepengeperioden.
Andelen graderte sykmeldinger har ligget stabilt på rundt 17 og
18 prosent av alle sykefraværstilfeller siden 2004. Selv om det
i mange år har vært et mål at andelen sykmeldte som starter opp
med yrkesrettet attføring, skal være på to prosent, har denne andelen
ligget stabilt på i overkant av 1 prosent i årene 2004–2009. Det
kan konstateres at arbeids- og velferdsetaten bare i liten grad
har greid å øke andelen personer som starter opp attføring i sykmeldingsperioden,
til tross for at sammenslåingen av trygdekontor og arbeidskontor
har gitt nye organisatoriske muligheter for tidlig å identifisere sykmeldte
med behov for attføring. Arbeidsdepartementet oppgir at direktoratets
rapportering om oppstart av yrkesrettet attføring i sykepengeperioden
er nyttig, men departementet mener det er usikkert hva som er et
fornuftig mål for denne indikatoren. Ifølge departementet er det
ofte slik at sykmeldte trenger noe annet enn arbeidsrettede tiltak.
Arbeids- og velferdsetaten har etablert en praksis
som i hovedsak går ut på å utrede om tiltak er hensiktsmessig, når
lege eller arbeidsgiver signaliserer behov for bistand fra arbeids-
og velferdsetaten. Undersøkelsen viser at lege og arbeidsgiver bare
for en liten andel av de sykmeldte signaliserer behov for bistand
fra etaten. I løpet av de første 4 månedene av sykmeldingsperioden
signaliserer legen behov for bistand fra arbeids- og velferdsetaten
for kun 13 prosent av de langtidssykmeldte. Ifølge veiledere i etaten har
en stor andel av behandlere og arbeidsgivere begrenset kjennskap
til arbeids- og velferdsetatens tiltak for sykmeldte. Dette kan
være en årsak til at lege og arbeidsgiver i liten grad uttrykker behov
for bistand fra etaten.
Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser i
intervju at det ikke er fornøyd med tiltaksintensiteten overfor
sykmeldte, men at det mangler styringsdata for å følge opp målet
om "kortere ventetid fra sykmelding til iverksettelse av nødvendige virkemidler".
Oppfølging av om Nav Fylkene når dette målet, har derfor ikke vært
mulig. Departementet opplyser at det først vil være aktuelt å følge
dette opp nærmere når det kommer fram informasjon om at mange sykmeldte
som burde hatt tiltak, ikke får det. Til nå har ikke departementet
sett noen grunn til å følge opp arbeids- og velferdsetatens praksis
for å iverksette tiltak, eller målet om kort tid fra sykmelding
til iverksetting av tiltak.
Undersøkelsen viser at arbeids- og velferdsetaten
gjennomfører dialogmøte for kun halvparten av de langtidssykmeldte.
I 2009 var det om lag 86 000 personer som passerte 6 måneders sykmelding.
Arbeids- og velferdsetaten avholdt i løpet av det samme året om
lag 30 500 dialogmøter og ga omtrent like mange unntak. For om lag
28 prosent av tilfellene ble det verken gitt unntak eller avholdt
dialogmøte. I 1. tertial 2010 økte andelen avholdte møter sammenlignet med
3. tertial 2009, men møtene avholdes fortsatt for under halvparten
av dem som passerer et halvt års sykmelding. Bruken av unntak synes høy
med tanke på at dette kun skal gis i de tilfellene hvor et møte
åpenbart er unødvendig. Betydelige fylkesvise forskjeller i bruken
av unntak fra dialogmøter tyder dessuten på at det ikke er etablert
en enhetlig unntakspraksis i etaten. Når mange dialogmøter ikke
avholdes, enten ved at unntak gis, eller fordi aktuelle sykmeldte
ikke kalles inn, medfører dette svekket mulighet for arbeids- og
velferdsetaten, arbeidsgiver og lege til å avklare den sykmeldtes
situasjon og muligheter.
Undersøkelsen viser at en årsak til at mange lokalkontor
har gjennomført få dialogmøter, er en nedprioritering av oppfølging
av sykmeldte ved kontoret. En annen viktig årsak til varierende
gjennomføring av dialogmøter er at ledelsen ved lokalkontoret ikke
har etablert klare rutiner og stilt tydelige krav om gjennomføring av
møtene, og at kontoret mangler oversikt over hvem som skal kalles
inn til dialogmøte. Økt gjennomføring av dialogmøter ved 6 måneders sykefravær
har vært sentralt i Arbeids- og velferdsdirektoratets og Nav Fylkenes
styring og oppfølging av sykefraværsområdet. Undersøkelsen viser
at til tross for at det er iverksatt tiltak for å øke gjennomføringen
av møtene, er andelen gjennomførte møter fortsatt under lovens krav.
Undersøkelsen viser at få Nav Fylker rapporterer om
konkrete tiltak for å øke gjennomføringen av møtene. Departementet
har siden 2007 vært kjent med at arbeids- og velferdsetaten har
gjennomført forholdsvis få dialogmøter ved 6 måneders sykefravær.
Til tross for at dette har vært et prioritert område i departementets
oppfølging, er andelen gjennomførte møter vedvarende lav i forhold
til folketrygdlovens krav. Det gjør at det kan stilles spørsmål
ved om departementet godt nok har sikret seg at egnede tiltak er iverksatt
for å øke andelen dialogmøter som gjennomføres.
Dersom både arbeidsgiver og arbeidstaker, eller arbeidstaker
alene, ønsker det, skal legen delta i dialogmøtet i regi av arbeidsgiver
(dialogmøte 1) innen 12 ukers sykefravær. Undersøkelsen viser at
svært få lokalkontor har en oversikt over behandlers deltakelse
i dette dialogmøtet, og verken direktoratet eller departementet
har satt i gang undersøkelser om bruken av lege i dialogmøte 1.
Arbeidsdepartementet hevder i svarbrevet til Riksrevisjonen
at rapporten urettmessig kritiserer direktoratet og Nav-kontorene
for ikke å følge opp legenes deltakelse i dialogmøte 1. Ifølge departementet
er dialogmøte 1 hjemlet i arbeidsmiljøloven, og det er derfor ikke
arbeids- og velferdsetatens ansvar å utarbeide unntaksregler og
følge opp praktisering av disse. Departementet uttaler videre at
arbeids- og velferdsetaten i utgangspunktet ikke skal delta i dialogmøte
1, og at arbeidsgiver er pålagt å sende skriftlig melding til arbeids-
og velferdsetaten om møtet er avholdt, men ikke om hvem som deltok
/ ikke deltok i møtet, og med hvilken begrunnelse. Departementet
har ikke stilt forventninger eller krav til arbeids- og velferdsetaten
om løpende oversikt og statistikk over deltakelsen i dialogmøte
1.
Ifølge folketrygdloven skal lege eller annet helsepersonell
delta i dialogmøte 2 hvis det er hensiktsmessig. Undersøkelsen viser
at Navs lokalkontor har ulik praksis for å innkalle legen til dette
møtet. Omtrent 35 prosent av veilederne kaller inn legen i en fjerdedel
eller færre av tilfellene, mens like mange veiledere kaller inn
behandler alltid eller svært ofte. Et flertall av veilederne oppgir
at legen bør delta oftere, men at det ofte er vanskelig å finne
et felles møtetidspunkt. I mange dialogmøter er en medisinsk vurdering
nødvendig for å avgjøre hvilke muligheter som finnes for den sykmeldte.
Når lege i mange tilfeller ikke deltar i dialogmøtene, er det derfor
fare for at den sykmeldtes muligheter ikke blir godt nok belyst,
og for at oppfølgingen av den sykmeldte ikke fører til ønskede resultater.
Undersøkelsen viser at det er usikkert hvorvidt dialogmøtet
ved 6 måneders sykefravær bidrar til å redusere sykefraværet. Personer
som har vært sykmeldt i 26 uker, forblir i stor grad sykmeldt ut
sykepengeperioden, uavhengig av om de deltar på dialogmøtet eller
ikke. I en undersøkelse blant sykmeldte gjennomført av arbeids- og
velferdsetaten, oppgir 23 prosent av de spurte at mulighetene for
å komme tilbake til jobb hadde økt som følge av møtet. Verken direktoratet
eller Nav Fylkene synes å ha lagt vekt på om ledelsen ved lokalkontorene
har hatt tilstrekkelig fokus på kvaliteten på disse møtene, noe
som synes uheldig, ettersom det brukes store ressurser på å gjennomføre
møtene.
Arbeidsdepartementet hevder i svarbrevet at
det er enig i at det blant annet på bakgrunn av Riksrevisjonens
analyser er grunnlag for å sette i gang undersøkelser om hvorvidt
dialogmøter har den tilsiktede effekt på sykefraværet. Departementet
viser til at regjeringen og partene i arbeidslivet legger til grunn
at dialog rundt og oppmerksomhet om sykefravær er et av de mest sentrale
virkemidlene for å redusere sykefraværet.
Om lag 20 prosent av dem som er sykmeldt i mer enn
6 måneder, er uten arbeidsgiver eller har avsluttet et arbeidsforhold
i løpet av sykdomsperioden. Undersøkelsen viser at kun 10 prosent
av sykmeldte uten arbeidsgiver får en aktivitetsplan innen 12 uker,
noe som betyr at arbeids- og velferdsetaten utbetaler sykepenger
til en stor andel av sykmeldte uten arbeidsgiver uten at vilkåret om
aktivitetsplan er oppfylt.
Undersøkelsen viser at til tross for at dette
er en gruppe arbeids- og velferdsetaten har et særskilt ansvar for,
har få ledere ved lokalkontorene lagt vekt på å følge opp sykmeldte
uten arbeidsgiver. I tillegg viser undersøkelsen at arbeids- og
velferdsetaten har manglende systemer for å fange opp personer som
mister arbeidsgiver underveis i sykepengeperioden.
Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser i
intervju at oppfølging av sykmeldte uten arbeidsgiver ikke har vært
et tema i styringsdialogen mellom departementet og direktoratet
i årene 2007 til 2010. Departementet oppgir at det ikke har hatt noen
indikasjoner på at dette er en spesielt viktig gruppe ut fra en
samlet vesentlighets- og risikovurdering av arbeids- og velferdsetatens
oppgaveportefølje. Samtidig framkommer det i undersøkelsen at ca.
en tredel av lederne ved lokalkontorene mener at målet om oppfølging
av sykmeldte uten arbeidsgiver ikke er tilstrekkelig klargjort.
Lederne opplever også at de får lite tilbakemelding fra Nav Fylkene
om oppfølging av denne gruppen sykmeldte. I intervju med fylkesledelsen
i fem fylker framkommer det at mang-lende statistikk om tiltaksbruk
og oppfølging av sykmeldte uten arbeidsgiver medvirker til at disse
områdene ikke følges opp. Det at denne gruppen ikke får god oppfølging,
er uheldig ettersom personer som mister arbeidsgiver, har høyere
risiko for å bli uføre enn dem som er i et ansettelsesforhold.
Arbeidsdepartementet uttaler i svarbrevet at
det har merket seg at oppfølging av sykmeldte som mister arbeidsgiver,
er en gruppe som har høy risiko for overgang til varige trygdeytelser.
Departementet vil derfor prioritere denne gruppen særskilt framover.
Undersøkelsen viser at da de nye reglene for
oppfølging av sykmeldte ble innført i 2007, iverksatte Arbeids-
og velferdsdirektoratet flere større tiltak for å sette arbeids-
og velferdsetaten i stand til å øke oppfølgingen av sykmeldte. Det
ble blant annet utarbeidet prinsipper for etatens oppfølging av
sykmeldte, utviklet ny ikt-støtte og styringsstatistikk, og avholdt
opplæring. Disse tiltakene har vært positive for etatens evne til
å følge opp sykmeldte parallelt med gjennomføringen av Nav-reformen.
Undersøkelsen viser at departementet har et stort informasjonstilfang om
arbeids- og velferdsetatens oppfølging av sykmeldte, og at det har
vært en tett dialog mellom departementet og direktoratet om implementering
av de nye reglene for oppfølging av sykmeldte.
Undersøkelsen viser likevel at det i praksis
ikke er vesentlige forbedringer i arbeids- og velferdsetatens oppfølging
av sykmeldte, til tross for flere år med stor oppmerksomhet fra
myndighetene på dette området. Dette gjelder blant annet samhandlingen
med lege og arbeidsgiver, iverksettelse av tiltak, og gjennomføring
av dialogmøter. Undersøkelsen viser videre at direktoratet har lite
oppfølging av målene om aktivitet ved 8 ukers sykefravær, kort tid
fra starten på sykmeldingen til iverksettelse av nødvendige tiltak,
og oppfølging av sykmeldte uten arbeidsgiver. Videre har Nav Fylkene
hatt svak oppfølging av om lokalkontorene iverksetter tiltak tidlig
og følger opp sykmeldte uten arbeidsgiver. Dette er uheldig fordi
mangel på tidlig aktivitet for den sykmeldte øker sjansen for at
vedkommende blir langvarig sykmeldt. Svak styring og oppfølging
svekker grunnlaget for god oppfølging av den enkelte sykmeldte og
målene på området.
Undersøkelsen viser at departementets styring
i stor grad vektlegger arbeids- og velferdsetatens gjennomføring
av dialogmøter ved 6 måneders sykefravær og bruk av tiltakene avklaring,
rehabilitering og oppfølging for sykmeldte. Departementet har i
liten grad fulgt opp andre sentrale krav og mål for arbeids- og
velferdsetatens oppfølging av sykmeldte. Departementet har ikke fulgt
opp bruken av gradert sykmelding eller om aktive tiltak blir iverksatt
tidlig i sykepengeperioden. Departementet har heller ikke hatt noen oppfølging
av hvordan sykmeldte som mister arbeidsgiver, følges opp, selv om
dette er en stor gruppe som har høy risiko for varig å havne utenfor
arbeidslivet.
Arbeidsdepartementet hevder i svarbrevet at
rapporten ikke trekker inn andre oppgaver som etaten skal ivareta,
og ikke forholder seg til det samspill og nødvendige prioriteringer
som må gjøres innenfor rammen av tilgjengelige ressurser, og at
vurderingen av måloppnåelse og styring dermed blir ubalansert. Departementet
mener videre at mangler ved oppfølgingen av sykmeldte er knyttet
til et betydelig endringsomfang i en reformperiode, og at variasjoner
i sykefraværet har sammensatte årsaker, der myndighetenes oppfølging
er en blant flere forklaringsfaktorer. Videre uttaler departementet
at det har vært en viktig utfordring å sikre at tilgjengelige ressurser blir
disponert slik at de gir en høyest mulig samlet måloppnåelse. Selv
om en større innsats på sykefraværsområdet isolert sett kunne ha
gitt bedre resultater, ville dette ha forutsatt en nedprioritering
av andre politisk viktige områder. Departementet påpeker at når
en velger ut ett område for en omfattende dybdeundersøkelse, bør
denne problematikken synliggjøres.
Departementet uttaler videre at bruk av gradert sykmelding
og tidlig iverksetting av aktive tiltak i sykmeldingsperioden er
hjemlet i folketrygdloven. Departementet legger til grunn at det
ikke bør være nødvendig å gjenta lovens bestemmelser i etatsstyringen
overfor forvaltende organ, her arbeids- og velferdsetaten. Basert
på risiko og vesentlighet har styringssignaler fra departementet
vært rettet inn mot prioriterte områder som det har vært viktig
å følge opp særskilt.
Selv om både lege og arbeidsgiver har lovpålagte
oppgaver i sykefraværsoppfølgingen, har arbeids- og velferdsetaten
et selvstendig ansvar for å sørge for at etaten får inn tilstrekkelig informasjon
til å utføre oppfølgingsarbeidet på en god måte. Arbeids- og velferdsetaten
mangler i mange tilfeller informasjon som gjør etaten i stand til
å avklare om den sykmeldte kan være i aktivitet eller har behov
for tiltak fra etaten det første halvåret av sykmeldingsperioden.
Arbeids- og velferdsetaten godtar i de fleste tilfellene legens
innstilling til unntak fra aktivitet ved 8 ukers sykmelding til
tross for manglende dokumentasjon av at medisinske grunner er til
hinder for aktivitet. Dette betyr etter Riksrevisjonens vurdering
at arbeids- og velferdsetaten ikke ivaretar sitt ansvar for å kontrollere
at kravet om aktivitet er oppfylt ved utbetaling av sykepenger.
Svært mange ledere og veiledere i arbeids- og velferdsetaten
opplever at informasjonen fra lege er mangelfull. Etter Riksrevisjonens
vurdering bør Nav-kontorene i større grad bruke de virkemidlene
de har, for å påvirke legenes sykmeldingspraksis og for å få inn
bedre informasjon fra legene. Samtidig stiller Riksrevisjonen spørsmål
ved om Nav Fylkene og direktoratet burde hatt en tettere oppfølging
av arbeids- og velferdsetatens samhandling med legene og i større
grad ha bidratt til å legge til rette for at lokalkontorene har
effektive virkemidler overfor leger som ikke gir den nødvendige
informasjonen til etaten. Riksrevisjonen bemerker at svak samhandling
mellom de sentrale aktørene i sykefraværsarbeidet svekker mulighetene
for å identifisere personer med behov for tiltak fra etaten, og
dermed også tidlig iverksetting av tiltak for denne gruppen.
Arbeids- og velferdsetaten skal så tidlig som
mulig iverksette målrettede og tilpassede tiltak for at den sykmeldte
skal komme tilbake til arbeid. Etaten har i perioden 2007 til 2009
økt bruken av avklarings-, oppfølgings- og rehabiliteringstiltak,
men disse settes i gang sent i sykepengeperioden. Det kan konstateres
at Nav bare i liten grad har greid å øke andelen personer som starter
opp attføring i sykmeldingsperioden, og at andelen graderte sykmeldinger
har ligget stabilt på rundt 17 og 18 prosent siden 2004. Riksrevisjonen stiller
spørsmål ved om Arbeidsdepartementet i tilstrekkelig grad har fulgt
opp Stortingets forutsetninger om aktivitet og tidlig iverksetting
av tiltak.
En viktig intensjon med dialogmøtet i regi av
arbeids- og velferdsetaten er å bidra til at langtidssykmeldte kommer
raskere tilbake i aktivitet eller arbeid. I 2009 ble det gjennomført
dialogmøte for drøyt en tredjedel av dem som passerte 6 måneders
sykmelding. Undersøkelsen viser at personer som har vært sykmeldt
i 26 uker, i stor grad forblir sykmeldt ut sykepengeperioden, uavhengig
av om dialogmøte blir avholdt eller ikke. Etter Riksrevisjonenes
vurdering er det grunn til å stille spørsmål ved om møtet har den
tilsiktede effekten.
Arbeidsdepartementet skriver i svarbrevet at rapporten
urettmessig kritiserer Nav-kontorene og direktoratet for ikke å
følge opp legenes deltakelse i dialogmøte i regi av arbeidsgiver.
Riksrevisjonen vil bemerke at arbeids- og sosialkomiteen i forbindelse
med endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven i 2007 ba regjeringen
følge utviklingen av praksis nøye og, dersom det skulle vise seg
nødvendig, foreslå regelverk som sikrer oppfølging i tråd med avtalen.
Siden verken direktoratet eller Nav-kontorene har kartlagt legenes
deltakelse i dialogmøte 1, stiller Riksrevisjonen spørsmål om Arbeidsdepartementet
i tilstrekkelig grad har fulgt opp komiteens oppfordring om å følge
utviklingen av praksis nøye, slik at ikke oppfølgingsarbeidet blir
nedprioritert.
Ifølge folketrygdloven skal lege eller annet helsepersonell
delta i dialogmøtet i regi av arbeids- og velferdsetaten (dialogmøte
2) hvis det er hensiktsmessig. Undersøkelsen viser at legene bør
delta oftere i dette dialogmøtet enn de gjør i dag. Når lege ikke
deltar i dialogmøtene, er det stor fare for at den sykmeldtes muligheter
ikke blir godt nok belyst, samtidig som oppfølgingen av de sykmeldte
ikke fører til ønskede resultater. Dette øker også risikoen for
at langtidssykmeldte kommer senere tilbake i arbeid. Etter Riksrevisjonens
vurdering bør Arbeidsdepartementet ta initiativ til å skaffe arbeids-
og velferdsetaten hjemmel til å pålegge behandlende lege å delta
i disse møtene, siden legen er en nøkkelperson i oppfølgingen av
sykmeldte.
Arbeids- og velferdsetaten skal senest ved 12
ukers sykmelding fatte et skriftlig vedtak som inneholder en plan
for videre oppfølging for personer som ikke har arbeidsgiver. Undersøkelsen
viser at kun ti prosent av de sykmeldte uten arbeidsgiver får en
slik plan innen 12 uker. Dette betyr at oppfølgingen svikter for
en gruppe personer som har stor risiko for å bli permanent utstøtt
fra arbeidslivet. Verken ledere ved lokalkontorene, Nav Fylke, Arbeids-
og velferdsdirektoratet eller Arbeidsdepartementet har lagt vekt
på å følge opp sykmeldte uten arbeidsgiver. Etter Riksrevisjonens
vurdering har Arbeidsdepartementet i sin styring av arbeids- og
velferdsetaten ikke i tilstrekkelig grad vektlagt det særskilte
ansvaret etaten har overfor denne gruppen sykmeldte.
Arbeidsdepartementets styring og oppfølging skal
baseres på en vurdering av risiko og vesentlighet. Undersøkelsen
viser at departementets styring i stor grad vektlegger arbeids-
og velferdsetatens gjennomføring av dialogmøter ved 6 måneders sykefravær
og bruk av avklarings-, oppfølgings- og rehabiliteringstiltak. Departementet
har i liten grad fulgt opp andre sentrale krav og mål for arbeids-
og velferds-etatens oppfølging av sykmeldte. Riksrevisjonen er enig
med departementet i at det ikke er nødvendig å gjenta lovens bestemmelser
i etatsstyringen, men dette fritar, etter Riksrevisjonens vurdering,
ikke departementet fra ansvar for å følge opp at arbeids- og velferdsetaten
ivaretar lovens krav på området. Det kan derfor etter Riksrevisjonens
vurdering stilles spørsmål ved om departementet og direktoratet
i sin styring i tilstrekkelig grad har lagt vekt på at lovpålagte
oppgaver blir utført på en tilfredsstillende måte.
Etter Riksrevisjonens vurdering er oppfølgingen av
sykmeldte en sentral og viktig del av arbeids- og velferdsetatens
samlede oppgaveportefølje. Både for den enkelte og for samfunnet
har det stor betydning å hindre langvarig fravær fra arbeidslivet.
I sitt svarbrev framhever Arbeidsdepartementet at en høyere prioritering
av sykefraværsområdet vil forutsette en nedprioritering av andre
politisk viktige områder. Etter Riksrevisjonens vurdering er det
tvilsomt om et slikt resonnement er forenelig med Stortingets vedtak
og forutsetninger på området.
Saken har vært forelagt Arbeidsdepartementet, og
statsråden har i brev av 23. november 2010 svart:
«(…)
Regjeringen og partene i arbeidslivet
undertegnet 24. februar 2010 ny IA-avtale og protokoll. Avtaledokumentene
viser at det er enighet om å gjennomføre tiltak overfor legene,
sikre tidligere innsats overfor sykmeldte, bedre tilrettelegging fra
arbeidsgiveres side og medvirkning fra arbeidstakere. I protokollen
beskrives tiltak overfor sykmelder og forslag til fremskynding av
stoppunktene i sykefraværsoppfølgingen.
Som en direkte
oppfølging av enigheten i ny IA-avtale og protokoll av 24. februar
2010 sendte Arbeidsdepartementet 1. juli 2010 ut forslag til endringer
i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven. Det har vært gjennomført
høring av disse forslagene, og departementet arbeider nå med den
videre oppfølgingen av forslagene.
I oppfølgingen
av sykmeldte er det viktig å komme tidlig i gang for de som har
behov for det. I tråd med Riksrevisjonens bemerkninger er det behov
for økt fokus i Arbeids- og velferdsetaten på hva som skal skje
tidlig i sykefraværsoppfølgingen. Det er viktig at etaten iverksetter
konkret oppfølging i tilfeller hvor det er nødvendig med tidlig
inngripen og iverksetting av tiltak. Like viktig er det å sørge
for at arbeidsgiver oppfyller sine plikter i henhold til arbeidsmiljøloven.
Etaten må derfor være varsom med å gå inn tidlig og overta arbeidsgivers
ansvar. Tidlig inngripen i sykmeldingsperioden bør derfor være basert
på tilbakemelding fra arbeidsgiver, arbeidstaker eller sykmelder.
I tilknytning til det pågående arbeidet med endringer
i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven, vil det iverksettes tiltak
overfor Arbeids- og velferdsetaten for å bedre oppfølgingen av aktivitetskravet
ved åtte ukers sykmelding og av arbeidstakere uten arbeidsgivere.
Det er i statsbudsjettet for 2011 foreslått å sette av midler til Arbeids-
og velferdsetaten for i større grad å følge opp sykmeldte som trenger
oppfølging tidlig i sykmeldingsperioden.
Departementets
styring av Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av sykmeldte må
særlig være rettet mot de deler av sykefraværsoppfølgingen som etaten
har mulighet for å påvirke gjennom sin innsats. Det må derfor settes
fokus på etatens måloppnåelse i forhold til gjennomføring av dialogmøte
2.
Riksrevisjonen vurderer at det er grunn til å
stille spørsmål ved om dialogmøte 2 har den tilsiktede effekt, da
personer som har vært sykmeldt i 26 uker i stor grad forblir sykmeldt
ut sykepengeperioden. Det er grunn til å presisere at dialogmøte
2 skal fokusere på resultatene av bedriftsinterne tiltak og behov
for nye tiltak på arbeidsplassen eller eksternt. Blant dem som forblir
sykmeldte, vil det alltid være noen som går inn i bedriftseksterne
tiltak som avklaringstiltak eller arbeidsrettet rehabilitering.
Dette kan være både relevante og riktige aktiviteter dersom bedriftsinterne
tiltak ikke har ført fram.
Jeg oppfatter at det
er bred enighet om at dialog med sykmeldte er hensiktmessige tiltak
for å få dem tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet.
Riksrevisjonen
bemerker at dialogen med sykmeldere kan bli bedre, og at det i for
liten grad har vært satt fokus på oppfølging fra sykmelder i sykefraværsoppfølgingen.
Jeg er enig i at dialog med sykmelder er viktig i oppfølgingen av sykmeldte.
Gjennom endringer i sykemeldingsblanketten høsten 2009 er det i
større grad lagt vekt på dialog mellom sykemeldt, arbeidsgiver og
sykmelder (fastlegen). Arbeidsdepartementet har satt i gang en evaluering
for å få mer informasjon om denne dialogen, herunder ordningen med
avventende sykmelding.
Regjeringen og partene i arbeidslivet
er enige om å sette i verk tiltak for å bedre dialogen mellom Arbeids-
og velferdsetaten og sykmeldere. Dette omfatter et system med faglige
veiledere for sykmeldere med større fokus på bruk av gradert sykmelding,
systematiske tilbakemeldinger til sykmelder og obligatorisk opplæring
av sykmeldere. Regjeringen har foreslått å sette av midler til
oppfølging av disse tiltakene i statsbudsjettet for 2011.
Riksrevisjonen
stiller spørsmål ved om Arbeidsdepartementet i tilstrekkelig grad
har fulgt opp at legene faktisk deltar i dialogmøtene, og anfører at
det bør innføres en lovhjemmel for å sikre at sykmeldere deltar
i dialogmøtene. Jeg viser til at spørsmål knyttet til dialogen mellom
Arbeids- og velferdsetaten og sykmelder, herunder bruk av sanksjoner
overfor sykmeldere som ikke følger opp i henhold til gjeldende regelverk,
vurderes i forbindelse med forslagene til endringer i arbeidsmiljøloven
og folketrygdloven.
Arbeids- og velferdsetaten har
ansvar for at tiltak blir iverksatt og gjennomført på en best mulig måte,
i tråd med lovbestemte krav og styringssignaler fra departementet.
Jeg vil samtidig peke på at det er mange og sammensatte årsaker
til utviklingen i sykefraværet. Oppfølging av sykmeldte er et viktig
bidrag i arbeidet med å få sykmeldte raskere tilbake i arbeid eller
inn i arbeidsrettede tiltak. Arbeids- og velferdsetaten har et viktig
ansvar i denne sammenheng, men Arbeids- og velferdsetatens innsats
må ses i sammenheng med andre aktørers roller og ansvar. Arbeidsgiver
har et betydelig ansvar tidlig i sykmeldingsperioden sammen med
den sykmeldte.
Mangler ved oppfølgingen av sykmeldte
kan ha sammenheng med at etaten har vært gjennom en krevende reformperiode.
Det sentrale i denne perioden har blant annet vært etablering av
Nav-kontorer og forvaltningsenheter. I tillegg kommer en betydelig
innsats for å bygge ned restanser slik at mottakere av ytelser får
rett ytelse til rett tid, innføring av ny arbeidsmetodikk knyttet til
arbeidsavklaringspenger og forberedelser til pensjonsreformen. Det
har også vært arbeidet med tiltak for å heve kvaliteten i saksbehandlingen
i etaten. En tidvis økt saksmengde innen sykefraværsområdet som
følge av økt sykefravær har komplisert arbeidet med oppfølging av
sykmeldte.
Avslutningsvis er det grunn til å understreke
at etatens oppfølgingsarbeid er bedret, herunder at det er avholdt
flere dialogmøter med sykmeldte i 2010 enn på samme tid i 2009.»
Stortinget har gjennom flere år understreket
at det er viktig å sette inn aktive tiltak tidlig i sykmeldingsperioden.
Etter Riksrevisjonens vurdering må arbeids- og velferdsetaten derfor
tidlig identifisere personer som har behov for slike tiltak. Både
etaten, lege og arbeidsgiver har lovpålagte oppgaver i denne sammenhengen.
Arbeidsdepartementet opplyser i sitt svar at
oppfølging av sykmeldte er et viktig tema, og at Riksrevisjonens
undersøkelse er et godt bidrag til å videreutvikle departementets
styring og kontroll på området. Departementet framhever at regjeringen
har tatt initiativ til å gjennomføre tiltak som i stor grad møter
Riksrevisjonens bemerkninger. Riksrevisjonen merker seg at tiltakene
som er og vil bli satt i verk, er forankret gjennom dialog med arbeidslivets
parter innenfor rammen av en ny IA-avtale. Departementet arbeider
nå med forslag til endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven.
Riksrevisjonen merker seg videre at departementet i forbindelse med
forslagene til endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven
vurderer ulike spørsmål knyttet til sykmelders deltakelse i dialogmøtene, herunder
bruk av sanksjoner.
Riksrevisjonen er enig med Arbeidsdepartementet
i at arbeidsgiver og lege har en viktig rolle i sykefraværsoppfølgingen.
Undersøkelsen viser imidlertid at arbeids- og velferdsetaten i mange tilfeller
ikke mottar den informasjonen som er nødvendig for å iverksette
hensiktsmessige tiltak tidlig i sykmeldingsperioden. Etter Riksrevisjonens
vurdering har etaten et ansvar for at oppfølgingsarbeidet er basert
på tilstrekkelig informasjon.
Et viktig formål med dialogmøtet i regi av Nav (dialogmøte
2) er å bidra til at langtidssykmeldte kommer raskere tilbake til
aktivitet eller arbeid. Departementet opplyser at det er avholdt
flere dialogmøter med sykmeldte i 2010 enn på samme tid i 2009.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at det i 2009 ikke ble gjennomført
dialogmøte for nærmere to tredeler av dem som har vært sykmeldt
i mer enn 6 måneder. Riksrevisjonen mener at det er nødvendig å
forbedre arbeids- og velferdsetatens innsats for å sikre at dialogmøtene
gjennomføres slik det er forutsatt i folketrygdloven.
Departementet viser til at ekspertgruppen i
sin rapport til departementet foreslo at gradert sykmelding bør
være hovedregel etter 8 ukers sykmelding. Andelen med gradert sykmelding
har ligget stabilt på 17–18 prosent siden 2004, da kravet om aktivitet
og aktivitetsorienterte tiltak ble styrket ved endringer i folketrygdloven.
Det synes derfor etter Riksrevisjonens vurdering å være en betydelig
utfordring for etaten å øke andelen graderte sykmeldinger. Dette
stiller også vesentlige krav til andre aktører med ansvar for oppfølging
av sykmeldte. Det vil også kreve at departementet og direktoratet
mer aktivt følger opp legene, som har en nøkkelrolle i oppfølgingsarbeidet.
Om lag 20 prosent av dem som forblir sykmeldt i
mer enn 6 måneder, har enten avsluttet et arbeidsforhold i løpet
av sykepengeperioden eller er ikke registrert med arbeidsgiver i
arbeidstakerregisteret. Arbeids- og velferdsetaten har et særskilt
ansvar for å følge opp personer som ikke har arbeidsgiver, blant
annet ved å utarbeide en plan for den videre oppfølgingen. Undersøkelsen
viser imidlertid at kun ti prosent mottar en slik plan. Arbeidsdepartementet
viser til at det skal settes i verk tiltak for å bedre oppfølgingen
av sykmeldte uten arbeidsgiver. Riksrevisjonen vil framheve at det
er særlig viktig at etaten har gode systemer for å fange opp gruppen
som mister arbeidsgiver i løpet av sykepengeperioden. Dette er en
gruppe som etter Riksrevisjonens vurdering har stor risiko for å
bli permanent utstøtt fra arbeidslivet.
Etter Riksrevisjonens vurdering viser undersøkelsen
at forventningene til arbeids- og velferdsetaten ikke er innfridd
når det gjelder viktige oppgaver knyttet til oppfølging av sykmeldte. Både
for den enkelte og for samfunnet har det stor betydning å hindre
langvarig fravær fra arbeidslivet. Arbeidet med oppfølging av sykmeldte
må derfor ha høy prioritet både i etaten og i departementet. Etter
Riksrevisjonens vurdering bør departementet og direktoratet i større grad
forvisse seg om at Nav- kontorenes oppfølging er innrettet mot tidlig
å fange opp sykmeldte med behov for bistand, at oppfølgingsarbeidet
ivaretar krav fastsatt i lov, og for øvrig er i tråd med Stortingets
intensjoner for arbeidet.