Jeg viser til forslaget fra stortingsrepresentantene
Trine Skei Grande og Borghild Tenden om endringer i reglene om årsterminoppgave
etter merverdiavgiftsloven § 15-3, som ble oversendt meg til uttalelse
ved brev 10. mars 2011.
For å få innvilget søknad om årlig oppgavetermin,
er det et vilkår at omsetning og uttak i løpet av et kalenderår
ikke overstiger en million kroner. Representantene påpeker at denne
beløpsgrensen ikke har vært endret siden ordningen ble innført i
2001, og foreslår en heving til to million kroner. De foreslår også
å fjerne vilkåret om at man først må søke skattekontoret for å få
adgang til å levere årsterminoppgave, og anfører at ordningen bør
bli obligatorisk for alle med omsetning under beløpsgrensen.
Som representantene viser til, trådte ordningen med
å levere årsterminoppgave for næringsdrivende med liten omsetning
i kraft 1. juli 2001. Bakgrunnen for forslaget var at merverdiavgiftsreformen
2001 medførte at mange bedrifter med liten omsetning ble avgiftspliktige.
Det ble ansett som lite hensiktsmessig at mindre bedrifter med liten
omsetning skulle sende inn omsetningsoppgave annenhver måned, og
forslaget om årlig oppgavetermin var et forenklingstiltak for slike
virksomheter.
Jeg er i utgangspunktet positiv til forslag
som vil kunne forenkle regelverket for mindre bedrifter ytterligere.
En heving av beløpsgrensen og utvidelse av retten til å levere årsterminoppgave
må imidlertid ses i lys av de ulemper dette kan medføre. I Regjeringens
handlingsplan mot økonomisk kriminalitet, som ble lagt fram 15. mars dette
år, vises det til at adgangen til å innlevere årsterminoppgave gjør
at det er vanskeligere for avgiftsmyndighetene å avdekke visse former
for svindel mot merverdiavgiftssystemet, samtidig som årlig oppgavelevering
i større grad kan åpne for svindel. I handlingsplanen foreslås det
derfor at det bør foretas en vurdering av om vilkårene for adgangen
til bruk av årsterminoppgave bør skjerpes.
I lys av dette mener jeg at beløpsgrensen på
1 million kroner, dvs. en omsetning på 1 250 000 kroner inklusive
avgift, ikke bør heves nå. En heving vil også ha budsjettvirkning
(i forholdet mellom bokført og påløpt proveny), i og med at avgiftsforfall
forskyves betydelig ved overgang fra tomånedlige avgiftsoppgaver
til årsoppgaver. Derfor må en justering i tilfelle behandles i den ordinære
budsjettprosessen.
Forslaget om at ordningen med årsoppgave inntil
en beløpsgrense gjøres obligatorisk, har tre sider.
Den ene siden handler om å slippe søknad til skattekontoret
om samtykke for å kunne komme inn under ordningen. Denne søknadsprosedyren er
imidlertid meget enkel. Formålet er i hovedsak bare å gi skatteetaten
oversikt over klassifiseringen av de ulike grupper avgiftspliktige,
og å sjekke at bedriften eller eieren ikke har en tidligere belastet
avgiftshistorie som gjør det utilrådelig å tillate årsoppgave istedenfor
de hyppigere tomånedlige oppgaver. Derfor er samtykke kurant i de
ordinære tilfeller uten en slik negativ avgiftshistorie. Videre
gjelder et meddelt samtykke inntil videre, uten tidsbegrensning
og uten behov for gjentatt søknad når bedriften viser forsvarlig
etterlevelse av sine avgifts- og oppgaveplikter. Uten en søknadsprosedyre
måtte en nystartet bedrift likevel melde i fra om at den vil tilhøre
gruppen med årsoppgave. Samtykkesøknad kan kombineres med rutinene
for nyregistrering i avgiftsmanntallet. Å slippe denne søknadsprosedyren
for nye bedrifter ville derfor bare bli en ganske ubetydelig lempning for
dem.
Den andre siden handler om skattekontorets myndighet
i dag til å avslå samtykke, og til å trekke tilbake tidligere meddelt
samtykke, når bedriften eller eieren gjennom sin atferd ikke har vist
seg pålitelig nok til å operere med årsoppgaver. I slike tilfeller
gir tomånedlige oppgaver vesentlig bedre anledning til tett oppfølging
og kontroll av bedriftens avgiftsforhold. Dette kontrollbehovet
må ivaretas. Uten en samtykkeordning for årsoppgave måtte det i
stedet utformes en adgang for skattekontoret til å pålegge tomånedlige
oppgaver i disse kontrolltilfellene. Bedriftene ville dermed ikke
få noen enklere oppgaveprosedyre fordi om søknadselementet bortfaller.
Den tredje siden handler om at årsoppgave istedenfor
tomånedlig oppgave ikke er fordelaktig for alle små næringsdrivende.
Noen av dem har i perioder større inngående avgift enn utgående avgift,
med krav på utbetaling fra statskassen av den overskytende, inngående
avgift. Dette kan skyldes oppstarts- og vekstinvesteringer med mye
inngående avgift, lageroppbygging, eksport med 0-sats for utgående
avgift, sviktende marked m.v. I slike tilfeller med overskytende, inngående
avgift er hyppige oppgaveterminer gunstigst for bedriften, fordi
utbetalingstidspunktene er knyttet til oppgaveleveringen. Merverdiavgiftsloven
gir allerede muligheter til å samtykke til hyppigere oppgavelevering
i en del av disse tilfellene, helt ned til ukentlig levering ved
stabile og vesentlige grunner til det. I en obligatorisk årsoppgaveordning
for små bedrifter måtte slike unntaksmuligheter til gunst for bedriftene
videreføres. Det ville også bli mer bruk for dem og et større saksbehandlingsbehov av
den grunn.
Denne gjennomgangen viser at den gjeldende søknadsprosedyren
er vel begrunnet, og ikke bør erstattes med en i utgangspunktet
obligatorisk årsoppgaveregel som må utstyres med nødvendige begrensninger
og unntak. Jeg frarår også denne del av forslaget i saken.
I forslaget er det vist til at primærnæringene (jord,
skog, fiske) har obligatorisk årsoppgave uten søknadskrav og uten
beløpsgrense for omsetningen. Det er imidlertid gode grunner til
at denne særbehandlingen av primærnæringene ikke bør utvides til
andre næringer.
Hovedgrunnen er den ulike informasjons- og kontrollsituasjonen.
Overfor primærnæringene har skatteetaten et særlig omfattende og
effektivt kontrollmiddel, nemlig årlig, automatisk innberetning
av den enkelte næringsdrivendes omsetning gjennom omsetningsleddene
i landbruk og fiske. Dette følger av ligningsloven § 6-3 nr. 6 og
7. Dermed har skatteetaten også god, årlig oversikt over den sentrale
del av avgiftsgrunnlaget i primærnæringene, nemlig brutto omsetning
for hver enkelt. Med denne årlige oversikten passer det godt å basere
avgiftsforvaltningen og -kontrollen på årlige oppgaver. Hyppigere
oppgaver ville da ikke bidra så mye mer til kontrollmulighetene.
Riktignok dekker ikke disse automatiske rapporteringsrutinene direktesalg
utenom de ordinære omsetningsledd i primærnæringene, typisk gårds-,
torg- og bryggehandel. Men disse direktesalgene utgjør en temmelig
liten andel av samlet avgiftspliktig omsetning i primærnæringene.
Denne lille andelen svekker derfor ikke hovedbegrunnelsen for årsoppgave
i primærnæringene.
I andre næringer er bedriftenes egne opplysninger
den eneste umiddelbare opplysningskilden om brutto omsetning. Kontrollen
må skje ved pålitelighetsvurderinger, ved sammenligning av data
fra ulike bedrifter (fradragsført innkjøpskostnad i en bedrift er
brutto omsetning i leverandørbedriften), ved konkrete forespørsler om
opplysninger utover det som framgår av oppgavene, og ved bokettersyn.
I denne sammenheng er hyppige oppgaver i stor grad ønskelig, dels
for tettere oppfølging, dels for raskere utvelgelse til mer omfattende
kontroll på grunn av påfallende oppgaveinnhold m.v.
Den vesentlig bedre kontrollsituasjonen overfor primærnæringene
enn overfor andre næringer gir i seg selv god nok grunn til de ulike
oppgaveregimene etter merverdiavgiftsloven. Dette gjelder også overfor
næringsdrivende med begrenset omsetning. I tillegg kommer enkelte
mer sesongbetonte driftsforhold i primærnæringene, som kan begrunne
årsoppgaver i større utstrekning enn ellers.
Hensynet til likebehandling av næringer, som generelt
er et godt hensyn, gir derfor ikke noen støtte til det foreliggende
forslag, slik jeg ser det.