Jeg viser til Justiskomiteens brev av 25. februar 2011.
Representantforslag 88 S(2010-2011) reiser en rekke spørsmål av
praktisk art, men også av prinsipiell karakter.
Gjennom vår deltakelse i Schengen samarbeidet har
Norge klare folkerettslige forpliktelser med hensyn til utførelse
av vår grensekontroll. Dette er regulert i Europaparlamentets-
og Rådsforordning (EF) nr. 562/2006 av 15. mars 2006 om innføring
av fellesskapsregler om regulering av bevegelsen av personer over
grensen (grenseforordningen), som er gjort til del av norsk
rett ved at den er inntatt som vedlegg 9 til utlendingsforskriften
av 15. oktober 2009.
I Schengen samarbeidet skilles det mellom ytre Schengen
grense (grense mot land som står utenfor Schengen samarbeidet og
mot det åpne hav) og indre Schengen grenser (grenser mellom Schengen
land). Hele den norske sjøgrensen og den norskrussiske landegrense
tilhører ytre Schengen grense, mens den norskfinske og norsksvenske
landegrense er indre Schengen grenser.
Ytre Schengen grense kan bare passeres på godkjente
grenseovergangssteder. Det skal som hovedregel foretas en systematisk
inn- og utreisekontroll av alle personer som krysser en Schengen
ytre grense. Dette gjøres i form av en minimumskontroll av Schengen
borgere og en grundig kontroll av tredjelandsborgere. Minimumskontrollen
er en rask og enkel kontroll, for å fastslå at personens identitet
er i samsvar med reisedokumentene og at reisedokumentene er ekte
og gyldige. Den grundige kontrollen av tredjelandsborgere er i tillegg
en undersøkelse av om vilkårene for inn- og utreise er til stede, dvs.
at vedkommende har gyldig visum og midler til livsopphold, samt
kontroll av stempler, formål med reisen, og direkte søk i SIS og
nasjonale registre mv. Dersom den kontrollerte nekter å oppgi sin
identitet, eller det er grunn til mistanke om at den oppgitte identiteten
er falsk, eller at personen skjuler legitimasjons-dokumenter, kan
politiet foreta visitasjon med sikte på å fremskaffe legitimasjons-dokument.
Politiet kan også undersøke kjøretøy, fartøy og luftfartøy for å
fastslå om det finnes personer der som forsøker å unndra seg personkontroll.
Dersom en person ikke fyller vilkårene for innreise, skal vedkommende
ikke slippes inn i landet/Schengen territoriet, og politiet skal
fatte bortvisningsvedtak dersom vedkommende ikke returnerer frivillig.
Reglene for inn- og utreisekontroll er inntatt
i utlendingsloven §§ 14 og 15, utlendingsforskriften kapittel 4,
grenseforordningen artikkel 7 og grenseforordningen vedlegg 6. For
å sikre en effektiv og harmonisert gjennomføring av reglene om grensekontroll
har EU-kommisjonen utarbeidet en ”Praktisk håndbok for grensepersonell”,
som er gjort til del av norsk rett ved rundskriv fra UDI (RS 2007-002).
Videre har Politidirektoratet gitt ut et rundskriv som gir praktisk
informasjon om hvordan politiet skal utføre grensekontroll i Norge
(POD 2010/009).
Schengen samarbeidet innebærer at det ikke skal foretas
systematisk inn- og utreisekontroll på indre Schengen grenser, og
indre Schengen grenser kan i medhold av grenseforordningen artikkel 20
passeres hvor som helst. Reisefriheten begrenser imidlertid ikke
retten til å gjennomføre innenlandske politikontrolltiltak. Det
følger av grenseforordningen artikkel 21 at avskaffelse av grensekontroll
på de indre grenser ikke skal berøre
”medlemsstatenes kompetente myndigheters utøvelse
av politimyndighet i henhold til nasjonal lovgivning, i den utstrekning
utøvelsen av slik myndighet ikke har tilsvarende virkning som inn-
og utreisekontroll.”
Det er således en viss adgang til å foreta kontroller
av personer på indre grenser og i grenseområdene som en del av politiets
utlendingskontroll på territoriet.
Politiet har ansvaret for inn- og utreisekontrollen/personkontrollen
i Norge, mens tollmyndighetene har ansvaret for varekontrollen. Varekontrollen
omfattes ikke av Schengen samarbeidet, og tollmyndighetene kan utføre
varekontroll på samme måte på indre og ytre Schengen grense. Tollmyndighetene
skal dessuten i medhold av utlendingsloven § 22 jf. utlendingsforskriften
§ 4-30 bistå politiet med inn- og utreisekontroll når de utfører
tollkontroll på ytre Schengen grense.
Forslagsstillerne synes å legge til grunn at tollmyndighetene
som en del av sin varekontroll også kan utføre personkontroll. Det
vises i den forbindelse til kapittelet om ”illegal innvandring”
i representantforslag 88 (2010-2011), og særlig side 2 første spalte
annet avsnitt:
”Tollvesenet har i motsetning til politiet ikke tilsvarende
begrensinger i sin lovgivning (tolloven), samt at disse også pr.
1. januar 2010 har fått bistandshjemmel fra politiet for personkontroll
i den nye utlendingsloven”.
Tolloven gir imidlertid ikke hjemmel for personkontroll.
Når tollmyndighetene utfører personkontroll/inn- og utreisekontroll
som bistand til politiet, gjelder de samme begrensningene for tollmyndighetene
som for politiet, og kontrollen forankres i de samme lovhjemlene
som politiet benytter. Et forslag som går ut på å gi tollmyndighetene
i Norge utvidede fullmakter til å foreta inn- og utreisekontroll
på indre Schengen grense, fremstår som åpenbart i strid med norsk rett
og Norges folkerettslige forpliktelser etter Schengen regelverket.
Forslagsstillerne skriver under kapittelet om ”narkotikasmugling/andre
varer” på side 2 første spalte fjerde avsnitt at ”I
praksis er Tollvesenet eneste kontrolletat ved norske grenseoverganger”.
Dette er en riktig beskrivelse av situasjonen på indre Schengen
grense, da politiet (i motsetning til tollmyndighetene) ikke har
andre oppgaver der enn på territoriet for øvrig. På ytre Schengen
grense utfører politiet inn- og utreisekontroll på en rekke steder
i større utstrekning enn tollmyndighetene utfører varekontroll.
Det bemerkes at tollmyndighetenes ansvar for
å hindre ulovlig vareførsel over landegrensene, vil overlappe med
politiets ansvar for bekjempelse av grensekryssende kriminalitet.
Det er derfor viktig at tollmyndighetene og politiet har et godt og
velfungerende samarbeid på grenseovergangsstedene, for å sikre en
best mulig utnyttelse av kompetanse og ressurser, og en best mulig samlet
kontroll på grensene.
Det eksisterer et velfungerende praktisk samarbeid
mellom politi og tollmyndigheten. I forbindelse med ikrafttreden
av ny utlendingslov med forskrifter fra 1. januar 2010, ga Justisdepartementet
ut foreløpige retningslinjer for tollmyndighetens bistand til politiets
grensekontroll innenfor Schengen regelverket. Disse retningslinjene
blir nå evaluert med sikte på å gi de en permanent form. Det tilføyes
at retningslinjene blir utarbeidet i samarbeid med Finansdepartementet.
Justisdepartementet har ellers inntrykk av at
samarbeidet fungerer godt ute på grensekontrollstedene. Vi er imidlertid
opptatt av at samarbeidet hele tiden skal kunne utvikles. I den
forbindelse er vi også åpne for å diskutere gjensidighet i samarbeidet,
for eksempel ved at politiet i større grad deltar i tollkontroll.
La meg opplyse at også andre etater bistår politiet
i dets utøvelse av Schengen grensekontroll. Dette gjelder i særlig
grad Kystvakten som må kunne betraktes som politiets forlengede
arm med hensyn til grense- og utlendingskontroll i våre territorialfarvann,
samt Garnisonen i Sør-Varanger som bistår politiet i Øst-Finnmark
med grenseovervåkning på landegrensen mot Russland. Også her oppfatter
jeg samarbeidet, som i stor grad er forankret i sentrale instrukser
eller lokale avtaler mellom etatene, som svært godt. Ikke desto
mindre er vi opptatt av at samarbeidet må være under løpende vurdering
med sikte på forbedringer.
La meg tilføye at Schengen regelverket og de
organisatoriske løsninger med hensyn til grensekontroll er under
løpende utvikling, blant annet for å utvikle videre samarbeidet
mellom deltakende land. Innenfor rammen av EUs grensebyrå, Frontex,
har man nå et særlig fokus på integrert grensekontroll
forvaltning (”Integrated Border Management”) der og tollmyndighetene
er en viktig del av den totale kontrollen.
Ad 1: Reglene for
bruk av biometri i form av fingeravtrykk eller DNA i personkontroll
er av personvernhensyn underlagt klare begrensninger i utlendingslovgivningen.
Når det gjelder tilgang til elektroniske registre ser jeg det derfor
ikke riktig å åpne for at tollmyndigheten gis en slik generell adgang.
Det er likevel grunn til å understreke at vedkommende tollmyndighet
ved mistanke om illegal innvandring, det vil si når den bistår politiet
i dets personkontroll, skal varsle den ansvarlige politimyndighet
som vil ha full tilgang til aktuelle registre og derigjennom kunne
være i stand til å foreta nødvendig kontroll av identitet med videre.
Det er ut fra dette vanskelig å se at det er noe behov for en slik
tilgang til bruk av biometri.
Ad 2: Tilgang til politiregistre med sensitiv
personinformasjon skal i henhold til norsk lovgivning begrenses
til tilfeller der det er særlige behov. Etter det jeg kan se er
det her snakk om tilgang til blant annet ulike strafferegistre og
etterretningsregistre. I konkrete saker vil denne informasjonen
bli stilt til tollmyndighetens rådighet på forespørsel. Jeg ser
imidlertid ikke grunnlag for at tollmyndigheten skal gis en generell
tilgang til søk i registrene. Jeg viser ellers til det som er nevnt
til forslag 1.
Ad 3: Jeg åpen for å vurdere forslaget
om å effektivisere saksgangen og frigjøre ressurser for politiet.
Dette kan for eksempel gjøres ved utvidet hjemmel til bruk av forenklet
forelegg, eller ved bruk av andre sanksjonsformer. Dette må i så
fall utredes nærmere i samarbeid med Finansdepartementet.
Ad 4: Såkalte kroppsskannere er et teknisk hjelpemiddel
som er tatt i bruk av enkelte toll- og grensemyndigheter for å avdekke
innvendig smugling, fortrinnsvis narkotika. Kroppsskannere gir enkle
røntgenbilder, og må ikke forveksles med de skannere som er blitt
tatt i bruk i sikkerhetskontrollen i enkelte land. Bruk av kroppsskanner
er etter min oppfatning ingen aktuell metode for den ordinære person-
og utlendingskontrollen. Da dette er et forslag som primært berører
varekontrollen, må det eventuelt vurderes nærmere av Finansdepartementet.
Ad 5: Jeg går ut fra at forslagsstillere
med pass-/id-scannere sikter til utstyr
for lesing av elektroniske reisedokumenter. Det er allerede på gang
utrulling av aktuelt utstyr, og fra 2011 tar man sikte på også å
starte utrulling av utstyr for automatisert og selvbetjent kontroll
ved de mest travle grensepasseringssteder mot tredje land.
Ad 6: Innenfor rammene av gjeldende lovgivning
(personopplysningsloven med forskrifter) er det allerede i dag en
adgang til ubetjent elektronisk kontroll med kameraovervåkning.
Hvis det er behov for å forankre denne ordningen mer permanent,
eventuelt gjennom ny lovgivning, anser jeg dette som et spørsmål
som bør tas opp med Finansministeren.
Ad 7: Jeg er i mot å utvide adgangen til
bruk av utrykningskjøretøyer med bruk av ”blålys”. Allerede i dag
er det slik at også politiet er pålagt strenge restriksjoner i bruk
av utrykningskjøretøyer, blant annet på grunn av faren for ulykker.
Det vil også kunne skape uryddige situasjoner at det ble etablert
to ”konkurrerende” etater som kunne foreta utrykning under samme hendelse,
idet jeg antar at utrykning først vil være aktuelt ved mistanke
om alvorligere straffbare handlinger. Her bør tolletaten – som i
dag – varsle politiet.