Olje- og energidepartementet legger i proposisjonen
frem forslag om endring av petroleumsloven (lov 29. november 1996
nr. 72 om petroleumsvirkomhet) § 10-2. Denne bestemmelsen omhandler
krav til organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomhet, baser
mv. Hensikten med lovendringen er å sikre bedre samsvar mellom lovens
ordlyd og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Samtidig vil den nye
bestemmelsen bedre reflektere den praksis som er etablert i medhold
av den.
Departementet viser til at lovforslaget ikke
har vært på alminnelig høring. ESA (EFTAs overvåkningsorgan) har
vurdert petroleumsloven i forhold til Norges forpliktelser under
EØS-avtalen, herunder også i forhold til EUs konsesjonsdirektiv
(direktiv 94/22/EF om betingelser for tildeling og bruk av tillatelser
til å drive leting etter og utvinning av hydrokarboner), som er
innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i petroleumsloven. ESA har
i den forbindelse kommet til at petroleumsloven § 10-2, slik den nå
er utformet, ikke fullt ut kan anses forenlig med Norges forpliktelser
under EØS-avtalen. ESA synes likevel å legge til grunn at norske myndigheters
praktisering av bestemmelsen er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen.
Petroleumsloven § 10-2 krever i første ledd
at rettighetshaver skal kunne lede sin petroleumsvirksomhet på norsk
kontinentalsokkel selvstendig fra Norge. I tredje ledd oppstilles
det krav om bruk av baser i Norge.
Departementet fremmer i proposisjonen i tillegg forslag
om tekniske endringer i petroleumsloven §§ 4-12, 4-13 og 6-1. Det
vises til at ved en inkurie ble henvisninger i §§ 4-12 og 4-13 ikke
endret som følge av endringer i paragrafnummereringen ved vedtakelsen
av lov 27. juni 2003 nr. 68 om endringer i lov 29. november 1996
nr. 72 om petroleumsvirksomhet. I § 6-1 henvises det til tinglysingsloven –
lov 7. juni 1935 nr. 1 om tinglysing. Den riktige betegnelsen er
lov 7. juni 1935 nr. 2 om tinglysing. Henvisningene blir nå oppdatert.
Departementet viser til at § 10-2 første ledd
i praksis er anvendt slik at rettighetshaver må være representert
i Norge dersom han skal utøve petro-leumsvirksomhet her. Rettighetshaver
vil ha fleksibilitet med hensyn til hvordan virksomheten organiseres.
De større oljeselskapene vil typisk ha kompetansemiljøer i andre
land som de også vil benytte i petroleumsvirksomheten i Norge. Rettighetshaver
må imidlertid sørge for at han er representert, slik at han til
enhver tid kan fatte informerte beslutninger om sin petroleumsvirksomhet
i Norge.
Hva som vil kreves i praksis vil måtte avhenge av
størrelsen, omfanget og kompleksiteten på rettighetshavers petroleumsaktivitet
i Norge, herunder om han er operatør eller ikke.
Et særlig spørsmål i denne forbindelse er plasseringen
av en driftsorganisasjon. Når det er besluttet at et nytt felt skal
bygges ut, er det ofte praktisk å drive feltet fra et sted som ikke
ligger altfor langt borte fra feltet.
Hovedbegrunnelsen for kravet i § 10-2 første ledd
er hensynet til god ressursforvaltning og til helse, miljø og sikkerhet.
Olje- og energidepartementet legger til grunn at dette er legitime
hensyn i forhold til konsesjonsdirektivet, og har også på basis
av den etablerte praksis lagt til grunn at bestemmelsen i § 10-2
første ledd er proporsjonal i forhold til Norges forpliktelser under
EØS-avtalen. ESA mener på sin side at bestemmelsen må omformuleres
noe, både for å bli bedre i samsvar med Norges forpliktelser under
EØS-avtalen, og for å reflektere praksis bedre. Olje- og energidepartementet
foreslår derfor tilpasninger i denne bestemmelsen – for å bringe den
i bedre overensstemmelse med praksis.
Olje- og energidepartementet viser til at slik bestemmelsen
er praktisert, vil rettighetshaver på kommersielt grunnlag beslutte
hvilke baser han skal benytte i petroleumsvirksomheten. Det viser
seg i praksis at det mest kostnadseffektive for rettighetshaver
i de fleste tilfelle er å bruke baser i Norge. Dette gjelder ikke
minst på grunn av transportkostnadene ved bruk av baser i andre land.
ESA har signalisert at departementets praksis med
å legge rettighetshavers kommersielle hensyn til grunn for basevalg
er forenlig med Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Ordlyden
i § 10-2 tredje ledd bidrar imidlertid ikke til å gi rettighetshaver
den nødvendige klarhet for de krav som oppstilles. Olje- og energidepartementet
foreslår derfor tilpasninger i denne bestemmelsen - for å bringe
den i bedre overensstemmelse med praksis.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Marianne Marthinsen, Torstein Rudihagen, Tor-Arne
Strøm og Eirin Sund, fra Fremskrittspartiet, Oskar J. Grimstad,
Ketil Solvik-Olsen og Tor Sigbjørn Utsogn, fra Høyre, Nikolai Astrup,
Bjørn Lødemel og Siri A. Meling, fra Sosialistisk Venstreparti,
Snorre Serigstad Volen, fra Senterpartiet, lederen Erling Sande,
og fra Kristelig Folkeparti, Line Henriette Hjemdal, viser
til at EFTAs overvåkningsorgan har vurdert petroleumsloven i forhold
til Norges forpliktelser under EØS-avtalen, herunder også i forhold
til EUs konsesjonsdirektiv om betingelser for tildeling og bruk
av tillatelser til å drive leting etter utvinning av hydrokarboner.
Komiteen viser til at ESA i den
forbindelse har kommet til at norske myndigheters praktisering av
bestemmelsen er i tråd med prinsippene i EØS-avtalen. Petroleumsloven
§ 10-2 krever i første ledd at rettighetshaver skal kunne lede sin petroleumsvirksomhet
på norsk kontinentalsokkel selvstendig fra Norge. I tredje ledd
oppstilles det krav om bruk av baser i Norge.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til at regjeringen foreslår
en endring i petroleumsloven for å sikre bedre samsvar mellom lovens
ordlyd og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. I tillegg vil
petroleumsloven § 10-2 gjennom endringer,også bedre reflektere den
praksis som er etablert i medhold av bestemmelsen som det er bred
politisk enighet om. Flertallet tar til etterretning
at lovforslaget ikke har vært på alminnelig høring.
Flertallet viser videre til at
den nye bestemmelsen bedre reflekterer etablert praksis. Erfaringene
fra felt som Skarv, Snøhvit og Goliat viser at nye utbygginger utenfor
Nord-Norge gir nye arbeidsplasser og økt aktivitet i regionen. Nye
funn, aktiv leting og tildelingspolitikk og mulig åpning av nye
arealer skaper optimisme og forventninger til ringvirkninger i landsdelen. I
denne situasjonen er det svært viktig at det ikke kan sås tvil om
hvorvidt Norges lovgivning vedrørende krav til organisasjon og bruk
av baser er i tråd med landets forpliktelser etter EØS-avtalen.
Den foreslåtte endring vil gjøre lovverket og Norges praktisering
av bestemmelsene mer robust.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at Prop. 102
L (2010–2011) ikke har vært sendt ut på høring før saken ble oversendt
Stortinget, og mener at dette er uheldig. Høringsrunden er viktig
i en demokratisk prosess for at Stortinget skal kunne få alternativ
informasjon, vurderinger og synspunkter fra berørte parter og fagmiljøer
uavhengig av departementet.
Disse medlemmer viser til proposisjonen hvor
det som begrunnelse for at saken ikke er sendt på alminnelig høring,
fremholdes at:
«(…) forslaget er begrunnet i en innsigelse fra ESA
(EFTAs overvåkningsorgan), som har vurdert petroleumsloven i forhold
til EØS-avtalen.»
Disse medlemmer setter spørsmålstegn
ved en slik begrunnelse, og viser til flere eksempler på saker som
baserer seg på innsigelser fra ESA, men som likevel har vært ute
på alminnelig høring, herunder «Forskrift 8. februar 2008 nr. 112
om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter», og hjemfallsaken
(Ot.prp. nr. 61 (2007–2008)).
Disse medlemmer mener det er
viktig at det skapes lokale og regionale ringvirkninger når nye
områder åpnes for petroleumsvirksomhet. Disse medlemmer mener
at staten bør bidra økonomisk til oppbygging av kompetanse og leverandørutvikling
i Nord-Norge. Det er etter disse medlemmers mening
viktig å bygge opp kompetanse lokalt og styrke det lokale og regionale
næringslivet, slik at det kan delta i konkurransen om oppdrag i
forbindelse med petroleumsvirksomheten.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at Høyre foreslo – ved behandlingen av statsbudsjettet for 2011
– som en start å bevilge 200 mill. kroner til dette formålet.
Disse medlemmer viser videre
til at Høyre har foreslått at det bør etableres et næringsfond i størrelsesorden
5 mrd. kroner for de lokalsamfunn som blir berørt i Lofoten og Vesterålen, dersom
det åpnes for petroleumsvirksomhet i dette området. Et slikt fond
bør benyttes blant annet til å finansiere etablering av forskningsinstitusjoner
som gir kompetansetunge arbeidsplasser og penger lokalt. Det trengs
flere møteplasser mellom petroleumsvirksomhet og lokalsamfunn som
sikrer utvikling av lokal kompetanse knyttet til petroleumsaktiviteten.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti mener det fremlagte forslaget til ny § 10-2 i
petroleumsloven innebærer en klar svekkelse av de lovmessig forankrede
krav til rettighetshaveres organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomhet
på norsk sokkel, samt krav til lokalisering av baser mv. Dette
medlem mener de foreslåtte endringer er av en slik art at
de burde vært sendt ut på alminnelig høring.
Dette medlem viser til den optimismen
som nå er i ferd med å bygge seg opp i Nord-Norge i forbindelse
med den vellykkede leteboringen på Skrugard, og den varslede konsekvensutredningen
og mulige åpningen av det tidligere omstridte området i Barentshavet.
Dette medlem frykter at den foreslåtte
endringen av petroleumsloven § 10-2, med svekkede krav til organisasjon,
ledelse og lokalisering av baser, kan medføre mindre lokale og regionale ringvirkninger
av fremtidig økt petroleumsaktivitet i Nord- Norge.
Dette medlem deler ikke regjeringens
oppfatning av at de foreslåtte endringer kun innebærer en tilpasning
slik at lovens ordlyd bedre reflekterer gjeldende praksis.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti viser videre til at Sivilombudsmannen
19. april 2011 sendte et brev til Olje- og energidepartementet,
hvor det ble bedt om utdyping av advokat Jon Midthjells avslag på
begjæring om innsyn i innsigelsesbrevet fra ESA vedrørende forholdet
mellom petroleumsloven § 10-2 og Norges forpliktelser under EØS-avtalen. Disse medlemmer viser
til departementets svarbrev den 11. mai 2011, hvor det gis følgende
begrunnelse for å nekte innsyn:
«Bestemmelsen i petroleumsloven § 10-2 kunne etter
sin ordlyd forstås slik at myndighetene i stor grad kunne fatte
vedtak om lokalisering av driftsorganisasjoner og baser. Slike vedtak
vil ikke kunne fattes under EØS-avtalen, og saken har derfor vært
svært sensitiv for regjeringen. Et innsyn i nevnte brev fra ESA
vil kunne medføre presseomtale av saken eller omtale av den fra
andre, og dette var det politisk viktig for regjeringen å forhindre.
Dette var ikke minst viktig av hensyn til partigruppene på Stortinget,
som lett ville kunne få forfeilede inntrykk av saken dersom den
ble galt eller ukritisk omtalt offentlig før det var oppnådd enighet
mellom departementet og ESA om en løsning.»
Disse medlemmer viser til svaret
fra Sivilombudsmannen til Olje- og energidepartementet den 20. mai
2011, hvor han skriver følgende:
«Grunnvilkåret for å unnta opplysninger fra offentlighet
etter offentlighetsloven paragraf 20 første ledd, er at hemmelighold
må være påkrevd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser. Slik
departementet har redegjort for saken, kan avslaget på begjæringen
om innsyn i brevet fra ESA vanskelig sies å være begrunnet i hensynet til
Norges utenrikspolitiske interesser. Når departementet har vist
til at det var viktig for regjeringen å unngå medieoppmerksomhet
og debatt om en sak som gjelder ringvirkningene for landets kommuner
og regioner som følge av økt petroleumsvirksomhet, fordi saken har
fremstått som så politisk vanskelig og sensitiv, synes avslaget
snarere å være begrunnet i innenrikspolitiske hensyn. Etter ordlyden
i paragraf 20 gir bestemmelsen ikke adgang til å nekte innsyn på
bakgrunn av slike hensyn. […] En praksis lik den departementet har
lagt opp til, må i tillegg anses å være i strid med de grunnleggende
hensynene bak innsynsretten.»
Disse medlemmer mener ovennevnte brevkorrespondanse
med tydelighet viser at regjeringen bevisst har forsøkt å holde
saken skjult for offentligheten på bakgrunn av innenrikspolitiske
hensyn og for å unngå debatt i offentligheten.
Disse medlemmer viser til statsrådens svarbrev
til komiteen av 3. juni 2011. I brevet skriver statsråden følgende
om hvorfor han selv eller utenriksministeren ikke har orientert
Stortingets Europautvalg eller på annen måte tatt initiativ til
å orientere eller konsultere Stortingets organer om ESAs åpningsbrev
eller de pågående forhandlingene med ESA om denne saken:
«Da ESA begynte å arbeide med saken, var det departementets
mål å beholde ordlyden i petroleumsloven § 10-2 uendret. I henhold
til Stortingets forretningsorden § 13 a om Europautvalget kan en
statsråd anmode om å fremlegge saker knyttet til EØS- avtalen for
Europautvalget. Når det verken ble gjort for Europautvalget eller
andre av Stortingets organer, var årsaken nettopp at departementets
målsetting var å beholde ordlyden i petroleumsloven […] I vinter
ble det endelig klart at det var behov for endring av ordlyden i
§ 10-2 for å bringe lovteksten bedre i samsvar med praksis, som
ESA ikke har hatt innvendinger til. Stortinget ble informert gjennom
regjeringens oversendelse av Prop L 102 (2010–2011) og samtidig
invitert til å vedta den foreslåtte lovendringen.»
På spørsmål fra komiteen om hvorfor regjeringens
forslag til endring av petroleumsloven ikke er sendt på offentlig
høring slik forvaltningsloven og utredningsinstruksen krever, svarer statsråden
at:
«Denne saken ble opprinnelig initiert ved ESAs fornyede
gjennomgang av petroleumsloven i forhold til Norges forpliktelser
under EØS-avtalen. Gjennom forhandlinger med ESA ble det oppnådd
enighet om en ny ordlyd i petroleumslovens 10-2. Av den grunn var
det ikke rom for endringer i forslaget til lovendring gjennom en
høringsrunde, og en offentlig høring ble av departementet vurdert
som ’åpenbart unødvendig’. Som det fremgår av proposisjonens punkt
5, reflekterer forslaget til nye bestemmelser i petroleumsloven
§ 10-2 første og annet ledd den praksis som følges i dag.»
Disse medlemmer stiller spørsmål
ved statsrådens forklaring på den manglende åpenheten overfor Stortinget
og offentligheten i denne saken. Prosessen mellom departementet og
ESA fremstår ut fra statsrådens forklaring som et lukket kretsløp
uten involvering i prosessen, og uten høring i etterkant. Disse
medlemmer forstår statsråden slik at Stortinget ikke ble
informert om åpningsbrevet fra ESA fordi departementet hadde til
intensjon å beholde ordlyden i petroleumsloven. Da det endelig ble
klart at loven måtte endres, ble saken ikke sendt på alminnelig
høring fordi det var oppnådd enighet med ESA om en ny ordlyd som
det ikke var rom for å endre gjennom en høringsrunde. Sett i sammenheng
med departementets svarbrev til Sivilombudsmannen 11. mai i år,
hvor det rett ut sies at det var politisk viktig for regjeringen
å forhindre innsyn i ESAs åpningsbrev, blir statsrådens forklaring
lite troverdig.
Disse medlemmer viser til at
Stortingets utenrikskomité i Innst. S. nr. 252 (1995–1996) la til
grunn at Stortinget normalt bør informeres når regjeringen mottar
åpningsbrev fra ESA. Siden slutten av 1990-tallet har det vært utbredt
praksis for å gi Stortinget innsyn i ESA-dokumenter av denne typen.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at det i proposisjonen gis en svært kortfattet
beskrivelse av dagens praktisering av paragraf 10-2 i petroleumsloven.
Det gis få eksempler i proposisjonen på hvilken praksis som har
blitt ført frem til i dag, og det er uklart hva som ligger til grunn
for regjeringens påstand om at ESA synes å legge til grunn at norske
myndigheters praktisering av bestemmelsen er i tråd med prinsippene
i EØS-avtalen. Det fremgår ikke av proposisjonen hvordan dagens
praksis har blitt beskrevet overfor ESA. Gitt den manglende informasjon
og åpenhet som har vært om saken i forkant av at proposisjonen ble
fremmet for behandling i Stortinget, mener dette medlem at
Prop. 102 L (2010–2011) ikke gir et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag
i saken.
Dette medlem viser til ESAs åpningsbrev
av 8. januar 2010, som etter anmodning fra komiteen ble oversendt
til Stortinget 31. mai 2011. Av åpningsbrevet fremgår det at departementet allerede
17. september 2008 startet dialogen med ESA om denne saken. Etter
utveksling av korrespondanse og uformell dialog oversendte ESA 17. juli
2009 en grundig analyse av forundersøkelsene i saken, og informerte
departementet om at det fremsto tvilsomt at paragraf 10-2 i petroleumsloven
var i tråd med EØS-avtalen. Åpningsbrevet fra ESA, som ble oversendt
departementet ett og et halvt år etter at dialogen med ESA først
startet, konkluderer med at petro-leumslovens paragraf 10-2 er et
brudd med artikkel 31 og 36 i EØS-avtalen. Dette medlem finner
det kritikkverdig at regjeringen valgte ikke å informere Stortingets
Europautvalg om innholdet i åpningsbrevet fra ESA. Det er også grunn
til å stille spørsmål ved hvorvidt departementet på dette tidspunktet
fortsatt var av den oppfatning at det var mulig å beholde ordlyden
i petroleumsloven.
Dette medlem mener de foreslåtte
endringene av paragraf 10-2 i petroleumsloven er av stor prinsipiell
betydning, og bestrider departementest påstand om at endringene
kun er en tilpasning til gjeldende praksis. Dette medlem viser
til Senterpartiets egen rettsekspert Peter Thomas Ørebech, som i
Aftenposten tirsdag 7. juni 2011 uttaler følgende:
«Det som er ett hundre prosent klart er at det (ref. lovendringen)
snevrer inn den handlefrihet norske politikere har med hensyn til
å gripe inn i en lokaliseringsdebatt. Det kan det ikke være noen tvil
om […] Med dette er all politisk styring av lokaliseringssted forsvunnet
fra norsk rett. Etter lovendringen kan det ikke kreves noe som helst med
hensyn til selskapers organisering eller lokalisering – ikke engang
at det er en eller annen filial i Norge.»
Dette medlem viser til energi-
og miljøkomiteens høring tirsdag 7. juni 2011, hvor EØS-advokat
Jon Øyvind Eide Midthjell understreket at ESA ikke har kompetanse
til å binde opp Stortingets handlefrihet innenfor EØS-avtalen. ESA kan
bare konstatere hvorvidt det foreligger avtalebrudd og deretter
bringe saken inn for EFTA-domstolen dersom dette ikke rettes opp.
Dette medlem viser til at regjeringen
selv må ta stilling til hvordan bruddet best kan rettes opp. Med
dette som bakgrunn er dette medlem kritisk til regjeringens
manglende åpenhet og involvering av Stortinget i saken. Dette
medlem mener den fremlagte proposisjonen ikke gir grunnlag
for å konkludere på hvorvidt regjeringens lovforslag er eneste og
beste løsning, og ser ikke bort fra at større åpenhet i prosessen
og bredere involvering av Stortinget kunne ført til et annet resultat.
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene
med ESA om krav til rettighetshaveres organisasjon og ledelse av
petroleumsvirksomheten på norsk sokkel og bruk av baser mv.»
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene
med ESA om krav til rettighetshaveres organisasjon og ledelse av petroleumsvirksomheten
på norsk sokkel og bruk av baser mv.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i petroleumsloven
I
I lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet
gjøres følgende endringer:
§ 4-12 annet ledd annet punktum skal
lyde:
For transporten gjelder § 4-10 fjerde ledd tilsvarende.
§ 4-13 annet ledd første punktum skal lyde:
Bestemmelsene i § 4-12 annet ledd kommer
tilsvarende til anvendelse såfremt den spesielle situasjon ikke
tilsier noe annet.
§ 6-1 tredje ledd skal lyde:
Lov 7. juni 1935 nr. 2 om tinglysing kapitlene 2 og 3 gjelder
tilsvarende så langt de passer og ikke annet følger av loven her
eller forskrifter gitt i medhold av loven.
§ 10-2 skal lyde:
§ 10-2 Ledelse av petroleumsvirksomhet, base mv.
Rettighetshaver skal påse at virksomheten kan utøves
på forsvarlig måte i samsvar med gjeldende lovgivning og under ivaretakelse
av hensynet til god ressursforvaltning, helse, miljø og sikkerhet.
Rettighetshavers organisasjon i Norge skal ha en struktur og størrelse
som gjør at rettighetshaver til enhver tid kan fatte informerte
beslutninger om sin petroleumsvirksomhet etter denne lov.
For å sikre etterlevelse av første ledd kan departementet
i det enkelte tilfelle, og i den grad det anses nødvendig i forhold
til omfanget av rettighetshavers virksomhet, oppstille særskilte
krav til rettighetshavers organisasjon i Norge. Departementet kan
også, dersom hensynet til god ressursforvaltning eller helse, miljø
og sikkerhet tilsier det, pålegge rettighetshaver å bruke bestemte
baser.
Rettighetshaver skal påse at forholdene blir lagt til rette,
slik at fagforeningsvirksomhet blant egne ansatte og entreprenørens
og underentreprenørens personell kan foregå i samsvar med norsk
praksis.
II
Loven trer i kraft straks.
Oslo, i energi- og miljøkomiteen, den 10. juni 2011
Erling Sande |
Eirin Sund |
leder |
ordfører |