Bakgrunn og hovedinnhold

Miljøverndepartementet foreslår i proposisjonen endringer i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard.

Bevaring av Svalbards særegne villmarksnatur er et av hovedmålene for norsk svalbardpolitikk – og miljøhensyn skal veie tyngst ved konflikt med andre interesser. Om lag 65 prosent av Svalbards landområder og om lag 87 prosent av territorialfarvannet er i dag vernet som naturreservater og nasjonalparker.

Svalbardmiljøloven og annet miljøregelverk er det viktigste virkemidlet for å sikre at tilstedeværelse og aktivitet skjer innenfor de rammer hensynet til Svalbards særegne natur setter. Departementet viser til at Svalbardmiljøloven i stor grad er en rammelov som trekker opp hovedprinsipper for forvaltningen av miljøet, og det er gitt en rekke forskrifter som utfyller den. Loven har som formål å opprettholde et tilnærmet urørt miljø på Svalbard når det gjelder sammenhengende villmark, landskapselementer, flora, fauna og kulturminner. Innenfor denne rammen gir loven rom for miljøforsvarlig bosetting, forskning og næringsdrift. Loven og forskriftene regulerer de fleste områder innenfor miljøvernet på Svalbard, som områdevern, naturinngrep og ferdsel, vern av kulturminner, arealplanlegging i bosettingene, lokal for-urensning og avfall, samt jakt og fiske.

Svalbardmiljøloven har virket i ni år, og erfaringene med loven er at den ivaretar behovet for en helhetlig og langsiktig forvaltning av Svalbard på en god måte, hovedprinsippene i loven ligger derfor fast. Miljøverndepartementet mener imidlertid det nå er hensiktsmessig å foreta en del endringer og justeringer i loven og deler av forskriftene.

Lovforslaget i denne proposisjonen inneholder en rekke justeringer og enkelte endringer av lovteksten i svalbardmiljøloven for å presisere gjeldende rett. Foreslåtte endringer gjelder bl.a.:

• Å innføre en forskriftshjemmel i svalbardmiljøloven til å fastsette forbud mot bruk og transport av tungolje i territorialfarvannene rundt Svalbard.

• Man må ha tillatelse etter svalbardmiljøloven for kultiveringstiltak på akvatiske og terrestre arter.

• Myndighet til å fastsette enkelte forskrifter om motorferdsel foreslås lagt til Miljøverndepartementet.

• Krav til sikkerhet i forbindelse med isbjørn lovfestes.

• Det innføres overtredelsesgebyr for visse brudd på svalbardmiljøloven.

Departementet viser til at denne proposisjonen kun er en revisjon av svalbardmiljøloven, og at NOU 1999:21 lov om miljøvern på Svalbard og Ot.prp. nr. 38 (2000–2001) fortsatt er relevante som tolkningsgrunnlag til bestemmelsene i loven.

Lovendringer på naturforvaltningsområdet – svalbardmiljøloven kap. I, III, IV og VII

Svalbardmiljølovens formål er å opprettholde et tilnærmet uberørt miljø på Svalbard, herunder Svalbards «landskapselementer». Formuleringen har i noen tilfeller skapt tvil for miljøforvaltningen ved praktiseringen av loven, og spørsmålet har vært om man bare har ment å opprettholde de enkelte landskapselementene, eller landskapet som helhet. Det foreslås derfor å endre ordlyden i lovens formålsbestemmelse fra «landskapselementer» til «landskap».

Svalbardmiljøloven § 27 regulerer utsetting og flytting av flora og fauna, samt kultiveringstiltak for røye, mens § 26 gjelder innførsel av flora og fauna. Departementet foreslår at kravet om tillatelse for kultiveringstiltak ikke kun begrenses til røye, men skal gjelde all flora og fauna. Dersom det blir aktuelt med kultiveringstiltak, vil det være et krav om tillatelse i medhold av svalbardmiljøloven.

Forskrift om leiropphold på Svalbard er hjemlet i svalbardmiljøloven § 76, og gjelder for enhver som gjennomfører telting eller leiropphold på Svalbard. Kravet til isbjørnsikring omfatter å skaffe seg informasjon om nødvendige tiltak for å kunne unngå å avverge angrep fra isbjørn som fører til at dyret blir skadet eller må avlives, og iverksetting av nødvendige tiltak for å unngå at avverging av angrep blir aktuelt.

Det vises til at det er viktig at alle som er ute i felt har en plikt til å sikre seg mot isbjørnangrep. Det foreslås derfor en bestemmelse om isbjørnsikring som ny § 30 a – i forlengelsen av bestemmelsene om fredning og forstyrrelse av dyrelivet. For å ha mulighet til å fastsette mer detaljerte regler om isbjørnsikring, mener departementet at man i påbudsbestemmelsen bør gi Sysselmannen hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift.

Fangstmannsvirksomheten er hjemlet både i svalbardloven og svalbardmiljøloven. Departementet mener det er viktig å ta vare på fangsttradisjonen, og ønsker å videreføre grunntrekkene i dagens fangstmannsordning. Det understrekes imidlertid at all høsting på Svalbard skal være i samsvar med målet om en begrenset beskatning uten å påvirke bestandsstrukturen i enkeltpopulasjoner.

For å opprettholde fangstmannstradisjonen i en målestokk som er forenlig med bevaringsmålet, ønsker departementet ikke å utvide kretsen av personer som eventuelt kan få særrettigheter som fangstfolk i forhold til det som følger av svalbardmiljøloven.

Fangstmenn må følge de alminnelige reglene om høsting. Departementet mener det er behov for å presisere i en forskriftshjemmel at man kan gjøre unntak knyttet til høstingens omfang, varighet og karakter dersom det er nødvendig for å opprettholde fangstmannstradisjonen og det er i tråd med målene for høsting på Svalbard. Av hensyn til de sammensatte vurderinger som må gjøres i en forskrift om fangstmenn, foreslås det i proposisjonen at forskriftskompetansen legges til departementet. Imidlertid skal Sysselmannen fastsette de endelige vedtak for fangstmenn, og som da må gjøres i samsvar med vilkårene i forskrift.

Det er i høstingsforskrift fastsatt at alle som driver høsting eller sanking av egg på Svalbard plikter å rapportere resultatet til Sysselmannen innen 10 dager etter utløpet av jakt-, fangst- eller fiskekortets gyldighetstid. Sysselmannen har imidlertid i lengre tid hatt problemer med å få inn rapporter til rett tid. Av hensyn til brukerne foreslås det at kravet om rapportering og mulige konsekvenser av en manglende rapportering også fremgår klart av lovbestemmelsene som regulerer høsting, og det foreslås at det skal fremgå i loven at Sysselmannen kan gi sanksjoner når det ikke er rapportert etter fiske og jakt.

Motorferdsel i terrenget er generelt forbudt etter svalbardmiljøloven § 79, og nærmere bestemmelser om blant annet adgangen til å fastsette forskrifter om motorferdsel på henholdsvis barmark og snødekt og frossen mark er gitt i §§ 80 og 81. § 82 regulerer motor-ferdsel i vassdrag og i sjø, mens det i § 83 er gitt bestemmelser om bruk av luftfartøy. Disse bestemmelsene gir henholdsvis Sysselmannen og departementet adgang til å fastsette forskrifter som regulerer motorferdselen nærmere. Det har vært reist spørsmål om dette regelverket bør samordnes og forenkles, slik at myndigheten til å fastsette forskrifter ligger hos ett organ.

Departementet mener det er hensiktsmessig at myndigheten til å fastsette forskrifter i all hovedsak tillegges departementet. Dette omfatter en endring av § 80 første ledd om myndigheten til å fastsette forskrifter om motorferdsel i terrenget på bar eller tint mark, § 81 første ledd om myndigheten til å fastsette forskrifter om motorferdsel i terrenget på snødekt og frossen mark, § 82 fjerde ledd om myndigheten til å fastsette forskrifter om motorferdsel i vassdrag og sjø og § 83 fjerde ledd om myndigheten til å fastsette forskrifter om minstehøyder for luftfartøy og om forbud mot bruk av luftfartøy til turistmål. Endringsforslaget vil innebære at man vil oppnå et mer oversiktlig regelverk som erstatter et system hvor Sysselmannen har hatt adgang til å endre forskriftsbestemmelser som er fastsatt av departementet. Sysselmannens myndighet etter den foreslåtte lovendringen vil i hovedsak være knyttet til behandling av enkeltsaker.

Departementet foreslår imidlertid ikke å endre myndigheten til å fastsette forskrifter om motorferdsel i sjø. Det vil fortsatt være Sysselmannen som har kompetanse til å fastsette forskrifter om motorferdsel til sjøs etter svalbardmiljølovens bestemmelser.

Lovendringer på ferdselområdet – svalbardmiljøloven kap. VII

Bestemmelsen gjelder utrykning for brann-, politi- eller redningstjeneste og oppsyn. Utrykning og oppsyn kan skje uten hinder av reglene i svalbardmiljøloven.

Etter gjeldende praksis har Sysselmannen i dag en utvidet rett til motorferdsel enn den som følger av ordlyden. De stedlige forholdene på Svalbard taler for en slik utvidet rett, slik at Sysselmannen effektivt kan utføre sine tilsynsoppgaver. Departementet foreslår derfor at Sysselmannens rett til utvidet motorferdsel uttrykkelig bør følge av ordlyden i svalbardmiljøloven. Endringen vil bare ha betydning for Sysselmannsbestillingen.

Lovendringer på kulturminneområdet – svalbardmiljøloven kap. I, III, V og VII

I svalbardmiljøloven er kulturminner definert som «spor etter menneskelig virksomhet i fortiden i eller over jorden, i sjøen, i sjøbunnen og i vassdrag, herunder byggverk og anlegg av enhver art». Departementet foreslår at definisjonen forenkles og presiseres, men uten at meningsinnholdet endres. Opplistingen av de ulike miljøer hvor det finnes spor etter menneskelig virksomhet, herunder byggverk og anlegg av enhver art, foreslås erstattet med «det fysiske miljø». Departementet foreslår at det presiseres at også lokaliteter som det knytter seg historiske hendelser til, skal omfattes av definisjonen av kulturminner, jf. kulturminneloven.

Departementet foreslår også at det innføres en definisjon i svalbardmiljøloven av begrepet kulturmiljøområder som en egen vernekategori, og som kan fredes dersom de har særskilt kulturhistorisk verdi. Det foreslås videre at det presiseres at «kulturminner» skal tilføyes i listen over elementer som skal vernes i § 16 i svalbardmiljøloven.

I forslag til lovendringer er det gjort en del presiseringer i kulturminnebestemmelsene, og det er foreslått en samordning med begrepsbruken på fastlandet for å klargjøre gjeldende rett i svalbardmiljøloven innenfor følgende:

• fredningstidspunkt for kulturminner og omfanget av automatisk fredning,

• levninger etter mennesker og dyr,

• sikringssone for kulturminner,

• Sysselmannens og Riksantikvarens myndighet innenfor sikringssonen for kulturminner,

• vedtaksfredning av kulturminner fra tiden etter 1945,

• hjemmel til områdefredning,

• innholdet av automatisk fredning,

• oppmyking av forbud mot telting innenfor sikringssonen for kulturminner;

• klargjøring av hjemmelen for dispensasjon for tiltak som innebærer inngrep i automatisk fredning av kulturminner,

• undersøkelser, skjøtsel og vedlikehold av fredede kulturminner.

Arealplanområdet, svalbardmiljøloven kap. VI og VII

Miljøverndepartementet viser til at under arbeid med arealplanleggingsområdet i svalbardmiljøloven har det fremkommet behov for klarere veiledning, fremfor å foreslå endringer i selve lovteksten. Det har forekommet uklarheter knyttet til tolkningen av bestemmelsene om arealplanlegging og kulturminner.

Følgende områder innenfor arealplanlegging i planområdene er vurdert, men det er kun foreslått mindre endringer og tilpasninger til dagens praksis:

• utarbeiding av arealplan,

• planprogram og utarbeidelse av delplaner,

• innsigelse og hvem som skal ha innsigelsesrett,

• arealplanens virkninger,

• virksomhet med konsekvenser for miljøet, krav om tillatelse utenfor planområder og i planområder med og uten godkjent plan, og virksomheter i strid med utfyllende bestemmelser til planen,

• virksomhet med konsekvenser for miljøet, særskilt konsekvensutredning.

Forurensningsområdet – svalbardmiljøloven kap. I, VII, VIII

Svalbardmiljøloven definerer forurensning som tilførsel av fast stoff, væske eller gass til luft, vann eller i grunnen, støy og rystelser, samt lys og annen stråling når det blir bestemt av Sysselmannen, dersom dette kan være til skade eller ulempe for miljøet.

Det vises til at myndigheten til å bestemme hvilken «stråling» som anses som forurensning bør ha samme utgangspunkt som i forurensningsloven, slik at myndigheten til å fastsette dette er hos samme organ på Svalbard som på fastlandet. Departementet foreslår derfor at «Sysselmannen» erstattes med «miljøvernmyndigheten».

Når det gjelder virksomhet med konsekvenser for miljøet, akutt forurensning, beredskap og varsling presiserer departementet at de som har beredskapsplikt etter svalbardmiljøloven § 70 også har en aksjonsplikt, og den bør presiseres i bestemmelsen om beredskapsplikt.

Departementet mener videre at forskriftshjemmelen i svalbardmiljøloven § 70 utvides til også å kunne regulere nærmere hvem som skal være beredskaps- og aksjonspliktig når det gjelder akutt for-urensning på Svalbard, og det foreslås å ta inn en bestemmelse om at Sysselmannen kan gi pålegg om at den som er beredskaps- og aksjonspliktig skal bistå med utstyr og personell ved en aksjon mot akutt forurensning.

Svalbardmiljøloven har forbud mot dumping av avfall eller annet materiale fra skip eller annet fartøy. Det vises til at situasjonen med tungoljeforbud i enkelte verneområder kan medføre at skip som går på tungolje oppsøker områder mellom verneområdene, der tungoljebruk fortsatt vil være tillatt. Tungoljebruken kan flyttes til nye områder med vanskelig farvann og dårlige sjøkart med mulig høyere risiko for grunnstøting og utslipp. De aktuelle områdene har i stor grad karakter av «lommer» mellom de verneområdene der tungoljeforbud er innført. Utslipp her vil i mange tilfeller kunne ramme de verneområdene der tungoljeforbud er innført.

Departementet foreslår en hjemmel i svalbardmiljøloven til å gi et tungoljeforbud i forskrift. Dette vil sikre den ønskede forankringen av et tungoljeforbud i svalbardmiljøloven, samtidig som man får mulighet til å formulere detaljene i tungoljeforbudet i en forskrift nærmere den varslede ikrafttredelsen. Når det gjelder hvilke leder som eventuelt skal unntas fra tungoljeforbudet, vil disse nedfelles i forskriften. Myndigheten til å fastsette forskriften foreslås lagt til departementet.

Lovendringer i kap. IX – Håndheving og sanksjoner

Etter svalbardmiljøloven vil flora og fauna som er innsamlet, fanget eller avlivet i strid med loven eller med hjemmel i enkelte av lovens bestemmelser, samt fallvilt og dyr som er avlivet av dyrevernhensyn, tilfalle Svalbards miljøvernfond. Det er også Svalbard miljøvernfond som avgjør hvordan slik flora og fauna skal disponeres.

Departementet foreslår at det er Sysselmannen som har eiendomsretten og skal avgjøre hvordan dette materialet skal disponeres. Dermed vil Sysselmannen ha mulighet til å bringe de aktuelle forsk-ningsinstitusjonene inn på en hensiktsmessig måte. Verdien av flora og fauna skal imidlertid fortsatt tilfalle miljøvernfondet. Videre finner departementet det naturlig å lovfeste deler av den praksis Sysselmannen har etablert ved at verdien av fauna felt i samband med forskning tilfaller miljøvernfondet, selv om Sysselmannen ved lovendringsforslaget også vil få eiendomsretten til denne type fauna. Man sikrer med dette at midlene blir brukt på Svalbard – og kun til miljøformål, og endringen vil bringe regelverket mer i samsvar med dagens praksis.

Det foreslås videre at Sysselmannen kan kreve kompensasjon for utgifter knyttet til innhenting av slik flora og fauna. Utgangspunktet vil likevel være, så langt det er mulig, at beløpet skal tilfalle miljøvernfondet i sin helhet.

Når det gjelder håndheving og sanksjoner, foreslås en ny § 96 a om overtredelsesgebyr. Formålet vil være å avkriminalisere mindre alvorlige overtredelser som etter dagens lovgivning er belagt med straff, samt at en hjemmel til å reagere med overtredelsesgebyr – fremfor anmeldelse til politiet – vil senke terskelen for å anvende sanksjoner. Det foreslås at Sysselmannen gis hjemmel til å pålegge overtredelsesgebyr, og som kan ilegges ved overtredelse av enhver bestemmelse gitt i eller i medhold av bestemmelser i svalbardmiljøloven. Overtredelsesgebyr kan ilegges både privatpersoner og foretak, og gebyrene skal tilfalle Svalbards miljøvernfond.

Departementet skal i forskrift gis mulighet til å gi utfyllende bestemmelser om hvilke overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr, samt å gi nærmere bestemmelser om fastsettelsen av overtredelsesgebyr. Ved tvist om størrelsen på overtredelsesgebyret er det domstolene som endelig skal prøve dette.

Departementet foreslår i proposisjonen en utvidelse av virkeområdet for Svalbard miljøvernfond, uavhengig av kulturminnenes bevaringsstatus.

Det foreslås at Svalbards miljøvernfonds midler bare kan brukes til tiltak på Svalbard som har til formål å beskytte miljøet. Det kan brukes til tilskudd til skjøtsel, vedlikehold og granskning av kulturminner så langt dette ikke kan ventes dekket av den ansvarlige. Dette betyr at kulturminner kan motta støtte fra fondet, uavhengig av om de har en formell vernestatus etter svalbardmiljøloven. Dette skal sikre at et større og bredere omfang kulturminner vil kunne motta støtte fra fondet enn etter tidligere lovtekst.