Det fremkommer av proposisjonen at utfordringene
med identitetsavklaringer i utlendingssaker og problemene med at
mange forsøker å unndra seg gjennomføringen av vedtak som innebærer at
de har plikt til å forlate Norge, skaper store vanskeligheter for
arbeidet med en effektiv utlendingskontroll og et effektivt returarbeid.
Videre har man de senere år erfart et økende problem med asylsøkere
og utlendinger uten lovlig opphold som begår kriminalitet, særlig vinningskriminalitet
og besittelse og salg av narkotika. Samtidig som retten til å søke
asyl skal vernes, mener departementet at det altså er en kjensgjerning
at enkelte misbruker asylsystemet ved å begå kriminalitet. Utnyttelsen
av asylsystemet er ikke bare en utfordring for samfunnet, men kan
svekke oppslutningen om hele asylinstituttet og dermed undergrave
muligheten for personer på flukt til å søke beskyttelse mot alvorlige
menneskerettsbrudd i hjemlandet.
Det er også alvorlige utfordringer knyttet til
utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Departementet mener derfor det er viktig at det ikke er snevrere adgang
i regelverket for utlendingsrettslige kontrolltiltak i slike saker
enn nødvendig.
Bruk av tvangsmidler bidrar både til å gjøre
det vanskeligere å utnytte asylsystemet og til å effektivisere myndighetenes
arbeid med å gjennomføre avslagsvedtak. Departementet ønsker i større
grad å utnytte det handlingsrom Norge har innenfor våre internasjonale
forpliktelser, men uten at det etableres mer inngripende regler
enn det som er nødvendig.
I proposisjonen foreslår derfor departementet
utvidede hjemler for bruk av utlendingsrettslige tvangsmidler overfor
utlendinger med uklar identitet, utlendinger som det er grunn til
å frykte vil unndra seg utsendelse, og overfor kriminelle utlendinger
og utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale
interesser. Forslagene innebærer endringer i lov av 15. mai 2008
nr. 35 (utlendingsloven).
Lovforslagene, med unntak av forslag om endringer
i lovens § 90 og forslag om § 103 nytt annet ledd, har vært på alminnelig
høring.
I høringsbrevet ble det foreslått en ny hjemmel for
pålegg om bestemt oppholdssted/meldeplikt og for fengsling, overfor
utlendinger som hindrer eller vesentlig forvansker opplysning av
en asyl- eller utvisningssak. Etter en fornyet vurdering har departementet
valgt å frafalle dette forslaget.
I høringsbrevet ble det videre foreslått en
utvidelse av fremstillingsfristen i utlendingssaker fra «snarest
mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen» til «snarest mulig
og senest tre dager etter pågripelsen». Departementet har etter
en samlet vurdering kommet til at man foreløpig utsetter å ta stilling
til spørsmålet om endret fremstillingsfrist i utlendingssaker.
I proposisjonens kapittel 3 gis det en oversikt over
gjeldende rett.
I proposisjonens kapittel 4 gis det en fremstilling av
redegjørelse for internasjonale forpliktelser.
I proposisjonens kapittel 5 gis det en oversikt over
andre lands rett.
Av utlendingsloven § 103 første ledd bokstav
b og c fremgår at det kan foretas undersøkelse av en utlendings
person, bolig, rom eller annet oppbevaringssted, dersom det er «skjellig
grunn til å mistenke» at utlendingen skjuler eller tilbakeholder
opplysninger om sin identitet eller andre opplysninger av vesentlig
betydning for en sak om oppholdstillatelse. Videre er det etter
lovens § 104 adgang til å foreta beslag i utlendingens reisedokumenter
eller lignende, blant annet dersom det «foreligger tvil» om utlendingens
identitet, eller dersom det er «skjellig grunn til å mistenke» at
vedkommende skjuler eller tilbakeholder opplysninger om identiteten.
Med hjemmel i lovens § 105 første ledd bokstav a og b kan en utlending
videre pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted, blant annet
når det er «skjellig grunn til å mistenke» at utlendingen oppgir
falsk identitet eller «mest sannsynlig» at han/hun vil unndra seg
iverksetting av et vedtak.
Utlendingsloven § 106 første ledd bokstav a
åpner for å fengsle en utlending på grunn av identitetstvil i de
tilfeller hvor det er «skjellig grunn til å mistenke» at vedkommende
oppgir falsk identitet. Pågripelse og fengsling kan også skje når
det er «mest sannsynlig» at utlendingen vil unndra seg iverksetting
av et vedtak, jf. lovens § 106 første ledd bokstav b.
Departementet foreslo i høringsbrevet å endre sannsynlighetskravet
for unndragelsesfare i § 106 første ledd bokstav b, ved at det skal
være tilstrekkelig for å kunne fengsle en utlending at det er «grunn
til å anta» at vedkommende vil unndra seg iverksettelse. Tilsvarende
ble det foreslått å senke sannsynlighetskravet i utlendingslovens
bestemmelse om adgang til å fengsle ved identitetstvil, til at det
er «grunn til å anta at utlendingen oppgir feil identitet».
Det ble også foreslått tilsvarende endringer
i lovens § 104 om beslag og i § 105 om meldeplikt eller bestemt
oppholdssted, ved å senke kravet til sannsynlighet for unndragelsesfare
eller uriktig identitet som grunnlag for bruk av de aktuelle tvangsmidlene.
Videre foreslo departementet et mindre strengt sannsynlighetskrav
i § 103 første ledd bokstav b og c for undersøkelse av utlendingens
person, bolig eller lignende.
Mens både § 105 første ledd bokstav a og § 106 første
ledd bokstav a, retter seg mot situasjoner hvor utlendingen «nekter
å oppgi sin identitet, eller det er skjellig grunn til å mistenke
at utlendingen oppgir falsk identitet», foreslo departementet i
høringsbrevet at man i stedet skulle bruke formuleringen «ikke samarbeider
om å klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 83, eller det
er grunn til å anta at utlendingen oppgir feil identitet».
Lovens § 83 første og annet ledd lyder som følger:
«I forbindelse med en sak etter loven kan politiet og
Utlendingsdirektoratet pålegge den utlendingen saken gjelder, å
møte personlig for å gi opplysninger som kan ha betydning for vedtaket,
jf. § 93 fjerde ledd.
Ved innreise, og frem til korrekt
identitet er registrert, har utlendinger plikt til å medvirke til
å avklare sin identitet i den grad utlendingsmyndighetene krever
det. Utlendingsmyndighetene kan også senere pålegge utlendingen
en slik plikt dersom det er grunn til å anta at den registrerte identiteten
ikke er den riktige. En utlending kan ikke pålegges å medvirke til
å avklare sin identitet på en måte som kommer i konflikt med et behov
for beskyttelse.»
I proposisjonen fremgår at identitetsavklaringer og
gjennomføring av en effektiv returpolitikk er de viktigste utfordringene
i asylpolitikken. For departementet er det viktig å sikre at Norge
har et regelverk som gjør at vi kan møte utfordringene. Det vil
sikre oppslutning om asylinstituttet, og legge til rette for lovlig
bevegelse over landegrensene.
Adgangen til å benytte tvangsmidler i utlendingsrettslig
sammenheng utgjør et viktig element i håndhevingen av en effektiv
utlendingskontroll. Politidirektoratet og Politiets utlendingsenhet har
også pekt på at de tiltakene som departementet har foreslått, vil
gjøre arbeidet med utlendingskontroll og tvangsreturer enklere.
Departementet viser videre til bestemmelsen
i § 106 a som ble innført fra 24. desember 2010 i forbindelse med
gjennomføringen av returdirektivet i norsk rett. Bestemmelsen angir
objektive kriterier for hva som kan vektlegges ved vurderingen av
unndragelsesfare, og er et relevant argument for å senke kravet
til sannsynlighet for unndragelsesfare for å benytte tvangsmidler
på dette grunnlaget.
Departementet påpeker også at det ikke er noen folkerettslige
hindringer mot å operere med et lavere sannsynlighetskrav enn sannsynlighetsovervekt
når det gjelder identitetstvil eller unndragelsesfare.
Det følger videre av fremstillingen av svensk
og finsk rett i proposisjonens kapittel 5, at sannsynlighetskravet
for å fengsle er mindre strengt formulert i Sverige og Finland enn
i Norge. I Sverige er kriteriet at det på grunn av utlendingens
personlige forhold eller øvrige omstendigheter, «finns anledning
att anta» at utlendingen vil unndra seg iverksettelse. I Finland
er kriteriet at det ut fra utlendingens personlige og øvrige forhold,
«finns grundad anledning att anta» at vedkommende vil unndra seg
iverksettelse. Ingen av disse formuleringene fortolkes slik i de
respektive landene at det gjelder noe krav til sannsynlighetsovervekt.
Departementet mener at det er et selvstendig poeng at rammene for
fengsling ikke bør være snevrere i Norge enn i våre naboland. Innenfor
de rammene som Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og andre
folkerettsinstrumenter fastsetter, bør norsk politi ha like effektive
virkemidler for utlendingskontrollen som politiet i våre naboland.
Flere høringsinstanser har tolket departementets forslag
til ny formulering av sannsynlighetskravet («grunn til å anta»)
slik at det ikke vil stilles krav til noen objektive holdepunkter
for at utlendingen skjuler identitetsopplysninger eller vil unndra
seg utreise. Dette er departementet ikke enig i. Departementet mener
på den annen side det er uheldig i seg selv dersom flere aktører mener
at man kan misoppfatte innholdet i den formuleringen departementet
har foreslått, og som vil være sentral for bruken av tvangsmidler på
utlendingsfeltet. Departementet finner derfor grunn til å foreslå
en justering av forslaget. Departementet mener begrepet «konkrete holdepunkter
for å anta» får tydeligere frem at bevis- og sannsynlighetsvurderingen
må basere seg på konkrete, objektive forhold. Denne formuleringen
har også klare likhetstrekk med formuleringen i den finske loven;
«finns grundad anledning att anta».
I henhold til § 90 syvende ledd kan en utlending føres
ut blant annet dersom politiet anser det som «mest sannsynlig» at
vedkommende ikke vil forlate riket innen utløpet av en gitt utreisefrist,
jf. § 90 sjette ledd. Også her foreslås sannsynlighetskravet endret
til «konkrete holdepunkter for å anta».
For anvendelse av de aktuelle tvangsmidlene
må sannsynligheten for unndragelse, uriktig identitet mv. være av
en viss styrke ved at det foreligger ett eller flere objektive,
konkrete holdepunkter for mistanken.
De aktuelle bestemmelsene i utlendingsloven
er etter departementets vurdering derfor ikke i strid med diskrimineringsforbudet
i EMK art. 14.
Departementet har vurdert forholdet mellom et senket
sannsynlighetskrav ved bruk av tvangsmidler og EMK art. 8, som beskytter retten
til privatliv.
Det er et omfattende og utfordrende problem
at en rekke utlendinger oppholder seg i Norge uten lovlig opphold
og ofte under falsk identitet. Etter departementets mening vil flere
av de hensynene som er regnet opp i art. 8 nr. 2 gi hjemmel for eventuelle
inngrep i privatlivet til personer med ulovlig opphold og eventuelt
uriktig identitet. Dette innbefatter også hensynet til den nasjonale sikkerhet.
Departementet mener også at et senket sannsynlighetskrav ligger
innenfor det handlingsrom statene har til å gjøre innskrenkninger
i retten til privatliv etter EMK art. 8.
Adgangen til undersøkelse i lovens § 103 har
til hensikt å sikre kontroll med identiteten til personer som oppholder
seg i Norge, samt å gi mulighet for å håndheve vedtak som innebærer
at personer med ulovlig opphold skal forlate Norge.
I høringsbrevet drøftet ikke departementet om skrankene
mot husransaking i Grunnloven § 102 kan ha noen betydning for adgangen
til å benytte et lavere sannsynlighetskrav enn sannsynlighetsovervekt
som grunnlag for blant annet husundersøkelse i lovens § 103. Grunnloven
§ 102 fastsetter at husransaking bare kan skje i «kriminelle Tilfælde».
I teorien er det antatt at det bør være tilstrekkelig at
det er grunn til mistanke om at det foreligger et kriminelt tilfelle.
For at det ikke skal oppstå noen tvil om forholdet til
Grunnloven § 102, foreslår departementet å begrense adgangen til
husundersøkelse i de tilfeller som omtales i § 103 første ledd bokstav
b og c til de tilfeller hvor utlendingen har ulovlig opphold som
omfattes av straffebestemmelsen i § 108 eller hvor vedkommende har
begått et lovbrudd ved å unnlate å fremlegge reisedokument i henhold
til pålegg etter lovens § 83 eller § 21. Det vises til forslaget
til nytt § 103 annet ledd.
Bestemmelsen i § 106 første ledd bokstav a er foreslått
omformulert slik at det ikke lenger bare er i de tilfeller der utlendingen
nekter å oppgi sin identitet eller mest sannsynlig oppgir falsk
identitet, at det skal være grunnlag for bruk av fengsling. I stedet
foreslår departementet at det også skal kunne besluttes fengsling
dersom «utlendingen ikke samarbeider om å klarlegge sin identitet i
henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det er konkrete holdepunkter
for å anta at utlendingen oppgir uriktig identitet».
Lovens § 21 gjelder alminnelig utlendingskontroll,
og regulerer politiets kompetanse med hensyn til forvaltningsmessig
kontroll av utlendingers identitet og oppholdsgrunnlag.
Lovens § 83 første ledd gjelder utlendingens
generelle møte- og opplysningsplikt i forbindelse med saker etter
loven.
Bestemmelsene i § 105 første ledd bokstav a
om meldeplikt/bestemt oppholdssted, § 104 første ledd om beslag
og § 103 første ledd om undersøkelse, er foreslått endret tilsvarende.
Når det gjelder utlendinger som det er konkrete holdepunkter
for å anta at oppgir feil identitet, har Politiets utlendingsenhet
foreslått å endre uttrykket «feil identitet» med «uriktig identitet». Departementet
kan ikke se at de to uttrykkene «feil» og «uriktig» innebærer noen
meningsforskjell, men er enig med PU i at «uriktig» kan være å foretrekke
rent språklig.
I henhold til utlendingsloven § 99 skal det
alltid gjøres en vurdering av om det vil være hensiktsmessig og
forholdsmessig å benytte et tvangsmiddel i en gitt situasjon. Bestemmelsen
i § 99 innebærer videre at man skal benytte det minst inngripende
tvangsmiddelet som anses tilstrekkelig for formålet. Det følger
av dette at det ikke vil være aktuelt å benytte pågripelse eller
fengsling, dersom det vil være tilstrekkelig å pålegge meldeplikt
og/eller bestemt oppholdssted. Av presiseringshensyn er dette foreslått
å ta inn i bestemmelsen om fengsling i et nytt annet ledd i § 106.
Endringen innebærer ingen realitetsendring.
I forbindelse med gjennomføringen av returdirektivet
ble det som nevnt inntatt en ny § 106 a i utlendingsloven, som presiserer
det nærmere innholdet i begrepet unndragelsesfare. Bestemmelsen
lister opp ulike momenter som kan vektlegges og som gjelder individuelle
forhold knyttet til den enkelte utlending.
Departementet mener at det ved vurderingen av unndragelsesfare
også må kunne legges vekt på generelle erfaringer selv om dette
ikke fremkommer uttrykkelig av § 106 a. I denne sammenheng vil erfaringer
som politiet har med utlendinger med samme nasjonalitet eller utlendinger
i samme situasjon, være relevante. Departementet understreker at
det kan være mange forhold som har betydning når unndragelsesfaren
skal vurderes, og det må alltid foretas en konkret vurdering knyttet
til den enkelte utlending. Det er ingen motsetning mellom å legge vekt
på generelle erfaringer og det å vurdere hver sak individuelt. Departementet
ønsker derfor å innta en presisering i § 106 a om at det skal være adgang
til å legge vekt på generelle erfaringer. Det bemerkes for øvrig
at en slik adgang til å legge vekt på generelle erfaringer fremgikk
uttrykkelig av utlendingsloven 1988 § 41, og det er ikke nærmere
begrunnet i forarbeidene til utlendingsloven 2008 hvorfor presiseringen
ikke ble videreført.
Utlendingsloven har ikke i dag noen egne regler om
adgang til bruk av tvangsmidler overfor utlendinger som begår kriminalitet.
Muligheten for å bruke ordninger med pålegg om bestemt oppholdssted,
meldeplikt eller fengsling i en uttransporteringsfase, må derfor
søkes i de eksisterende reglene om fengsling på grunn av identitetstvil
eller unndragelsesfare.
I høringsbrevet foreslo departementet nye hjemler,
som på nærmere vilkår vil tillate pålegg om bestemt oppholdssted,
meldeplikt og fengsling overfor følgende utlendinger som begår kriminalitet:
asylsøkere, utlendinger med ulovlig opphold og utlendinger som er
utvist for et straffbart forhold av en viss alvorlighet.
Det fremgår av proposisjonen at det både etter norsk
rett og etter folkeretten er statens rett til å drive utlendingskontroll
som er selve grunnlaget for bruk av tvangsmidler overfor utlendinger som
mangler lovlig opphold eller som er i en utsendelsesprosess.
Departementet viser til at det på utlendingsfeltet kan
legges vekt på hensynet til offentlig orden som ledd i utlendingskontrollen,
også når det gjelder spørsmålet om bruk av tvangsmidler. Når departementet
i proposisjonen foreslår at man skal utforme regler i den norske
utlendingsloven som i visse situasjoner åpner for bruk av tvangsmidler
(herunder fengsling) av utlendinger som ikke har et avklart oppholdsgrunnlag
eller som er i en utsendelsesprosess, og som kan knyttes til kriminelle
handlinger, er det derfor i full overensstemmelse med det folkerettslige
rammeverket og andre lands lovgivning at dette implementeres som
en del av utlendingskontrollen.
Departementet understreker videre at det er
flere grunner til at departementet nå foreslår å innføre regler
om fengsling av asylsøkere og personer med ulovlig opphold som begår
kriminalitet:
Man har i de senere
årene erfart et økende problem med asylsøkere og utlendinger uten
lovlig opphold, som begår kriminalitet. Dette er særlig knyttet
til vinningskriminalitet og besittelse og salg av narkotika i åpne
rusmiljøer.
Det har vært en økende erkjennelse av at
hensynet til oppslutningen om asylinstituttet tilsier at myndighetene
må etablere og håndheve et effektivt system for å hindre at regelverket
om beskyttelse utnyttes av kriminelle.
Det er i seg selv uheldig at norske politimyndigheter
har svakere virkemidler til bruk i sitt arbeid med å håndheve en
effektiv utlendingskontroll enn politimyndighetene i våre naboland.
Departementet understreker at den praktiske bruken
av disse nye bestemmelsene vil bli begrenset. Den viktigste årsaken
til at utlendinger som begår kriminalitet og som mangler lovlig opphold
ikke blir uttransportert umiddelbart i sammenheng med at det treffes
vedtak i utlendingssaken eller at straffen er ferdig sonet, er at det
er praktiske problemer knyttet til å kunne gjennomføre uttransporteringen.
I mange saker er problemet å få avklart de aktuelle personenes identitet.
Dernest er det et problem at flere stater ikke godtar tvangsretur
av egne borgere. I slike situasjoner vil det være begrenset mulighet
til å anvende tvangsmidler mot utlendingen i Norge. Det vises til
at det må pågå en aktiv prosess med å få til retur. Endelig må de
aktuelle tiltakene ikke fremstå som uforholdsmessige i det enkelte tilfelle.
I en del saker vil det imidlertid følge en ny
mulighet for bruk av tvangsmidler etter de nye hjemlene, og i en
del saker vil de også gi politiet et enklere grunnlag for å få rettens
godkjennelse for bruk av tvangsmidler. Overfor utlendinger som spekulerer
i å komme til Norge for å begå kriminalitet, kan derfor de nye bestemmelsene
gi et klart signal om en økt risiko som vil få betydning når de
aktuelle personene vurderer kostnadene ved reisen til Norge mv.
Utlendingsloven § 105 første ledd og utlendingsforskriften
§ 18-12 regulerer pålegg av meldeplikt eller bestemt oppholdssted
for en utlending.
I høringsbrevet ble det foreslått en adgang
til å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted, dersom en asylsøker
eller utlending med ulovlig opphold er ilagt straff for et forhold
som kan føre til fengselsstraff i mer enn tre måneder.
I proposisjonen vises det til at man i de senere
år har erfart et økende problem med asylsøkere og utlendinger med
ulovlig opphold som begår kriminalitet. I mange tilfeller pågriper
politiet i én kommune asylsøkere eller personer med ulovlig opphold
som har bostedsadresse i en annen kommune. Utlendingsloven bør i
slike tilfeller gi hjemmel for at den det gjelder kan pålegges å
beholde bosted der hvor vedkommende allerede er bostedsregistrert
(normalt et asylmottak) eller der hvor vedkommende har fått tilbud
om bosted/mottaksplass. Utlendingen må også kunne pålegges å oppholde
seg for eksempel i den kommunen eller i det politidistriktet hvor
det aktuelle bostedet ligger.
Et slikt pålegg om bestemt oppholdssted vil
både kunne motvirke at den det gjelder oppsøker kriminelle miljøer
andre steder, og motvirke at det gis mulighet for omreisende kriminell
virksomhet. Tiltaket vil også innebære at personer som begår straffbare
handlinger i den kommunen hvor de er bosatt, vil kunne nektes å
skifte bosted, samt pålegges slike begrensninger i bevegelsesfriheten
som nevnt.
Det understrekes at den foreslåtte hjemmelen ikke
kan brukes til å etablere en praksis hvor man for eksempel plasserer
kriminelle personer i andre områder eller kommuner enn der hvor
de allerede er bosatt eller er gitt et tilbud om mottaksplass. Samtidig
må selve lovbestemmelsen ta høyde for at det kan forekomme spesielle
situasjoner, hvor det vil være nødvendig med en viss handlingsfrihet:
Det kan for eksempel forekomme tilfeller med alvorlig uro på et
bestemt mottak, hvor det er behov for å spre enkelte beboere som
begår straffbare handlinger til andre mottak.
I tilfeller hvor en utlending som ikke tidligere har
vært registrert som asylsøker, fremmer en asylsøknad i forbindelse
med at vedkommende pågripes for en straffbar handling, vil det også kunne
være aktuelt med pålegg om å bo på et bestemt mottak, og utlendingen
kan ikke gjøre krav på å bli tildelt mottaksplass i den kommune hvor
vedkommende blir pågrepet eller der hvor vedkommende har oppholdt
seg ulovlig.
Et pålegg om for eksempel å bo på et bestemt mottak
med meldeplikt og pålagt opphold i en bestemt kommune, vil falle
klart utenfor hva som må regnes som frihetsberøvelse etter EMK artikkel
5. Det vises for øvrig til det som fremgår av utlendingsforskriften
§ 18-12, om at et pålegg om bestemt oppholdssted ikke må begrense
bevegelsesfriheten mer enn det som er nødvendig for å ivareta de
hensyn som begrunner pålegget. Dersom et pålegg om bestemt oppholdssted
og meldeplikt ikke overholdes, vil det kunne gi grunnlag for fengsling
inntil asylsaken eller utvisningssaken er ferdig behandlet.
En ordning med meldeplikt vil kunne gi en viss kontroll
med at et pålegg om bestemt oppholdssted, faktisk blir overholdt.
Det forutsettes imidlertid ikke noen inngående kontroll med at utlendingen
ikke beveger seg utenfor det området hvor vedkommende er pålagt
opphold. Det sentrale er at politiet vil ha mulighet til å vurdere fengsling
i de tilfeller hvor vedkommende faktisk påtreffes utenfor det aktuelle
området.
Departementet viser til at den foreslåtte bestemmelsen
omfatter asylsøkere og utlendinger uten lovlig opphold. Utlendinger
som har et lovlig oppholdsgrunnlag bør ikke kunne pålegges bevegelsesbegrensninger
etter utlendingsloven.
Den nye bestemmelsen vil heller ikke ha betydning
for utlendinger som er omfattet av retten til fri bevegelighet etter
EØS-retten.
Det vises til forslag til ny bestemmelse i lovens § 105
første ledd bokstav c.
Departementet foreslo i høringsbrevet at meldeplikt
eller bestemt oppholdssted skal kunne pålegges dersom utlendingen
er ilagt straff for et forhold som kan medføre fengselsstraff i
mer enn tre måneder.
Riksadvokaten har bemerket at lignende pålegg etter
straffeprosessloven har et kriminalitetskrav med strafferamme på
høyere straff enn fengsel i seks måneder. Departementet har etter
en nærmere vurdering falt ned på at dette vil være en egnet grense
også når det gjelder bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven.
Det vises til lovforslagets § 105 første ledd bokstav c.
Departementet har merket seg høringsinstansenes
innspill om hvorvidt adgangen til å pålegge meldeplikt eller bestemt
oppholdssted for utlending som har begått kriminelle forhold skal
knyttes til ilagt straff, eller om det skal være tilstrekkelig med
en siktelse.
Etter en nærmere vurdering har departementet kommet
til at det i utgangspunktet bør gjelde et krav til ilagt straff.
Med begrepet «ilagt straff» menes vedtatte forelegg samt straffedommer selv
om en slik dom ikke er rettskraftig.
Departementet mener imidlertid at det også bør åpnes
for tiltak dersom utlendingen oppdages enten under selve utførelse
av lovbruddet eller umiddelbart etterpå, dersom det er klart at
vedkommende er gjerningsperson. Det vises til lovforslaget § 105
første ledd bokstav c.
Departementet påpeker for øvrig at spørsmålet om
pågripelse i straffeprosessuell sammenheng av personer som pågripes
på fersk gjerning, er regulert i straffeprosessloven § 173 første
ledd, som ikke stiller noe krav til strafferamme.
Departementet har vurdert den foreslåtte bestemmelsen
opp mot forbudet mot diskriminering i EMK art. 14. Diskrimineringsforbudet begrenser
adgangen til å ha særregler om tvangsmidler for utlendinger. Det
er den usaklige forskjellsbehandlingen mellom grupper i sammenlignbare
situasjoner som rammes.
Det følger av EMDs praksis at forskjellsbehandling
på grunn av nasjonalitet alene, krever tungtveiende grunner for
å kunne anses rettferdiggjort, særlig der det er tale om utlendinger som
over en tid har hatt lovlig opphold i den aktuelle staten.
For at det skal kunne være tale om konvensjonsstridig
diskriminering etter EMK art. 14, er det imidlertid en forutsetning
at man står overfor personer i samme eller tilsvarende situasjon, som
behandles ulikt. Norske borgere og utlendinger som ikke er utvist
har ikke ulovlig opphold eller uavklart oppholdsstatus, og befinner
seg ikke i en utsendelsesprosess. De omfattes derfor ikke av den
persongruppen som statene har adgang til å fengsle på utlendingsrettslig
grunnlag etter EMK artikkel 5 nr. 1 bokstav f. Departementet mener
derfor det også må være klart at de ikke er i en situasjon som kan
sammenlignes med asylsøkere eller utlendinger med ulovlig opphold.
For øvrig bemerker departementet at EMD i saker
vedrørende utvisning av tredjelandsborgere som har begått kriminalitet,
har påpekt at denne persongruppen ikke er i sammenlignbar situasjon
som nasjonale borgere eller andre EU-borgere som begår kriminalitet.
Departementet konkluderer i proposisjonen med at
den foreslåtte bestemmelsen ikke er i strid med diskrimineringsforbudet
i EMK art. 14.
Det fremkommer i proposisjonen at fengsling
er det mest inngripende virkemiddel en stat kan iverksette mot enkeltindivider.
Normalt er det brudd på straffebestemmelser som gir adgang til fengsling,
men som det fremgår i kapittel 4 i proposisjonen, åpner folkeretten
for at det på nærmere vilkår kan gjennomføres fengsling i utlendingsrettslig
sammenheng.
Fengsling som har et pønalt formål, må forankres
i straffelovgivningen eller straffeprosesslovgivningen. Straff skal
styres av lovgivning som er lik for alle som oppholder seg i Norge, uavhengig
av om de er utlendinger eller norske borgere og uavhengig av oppholdsstatus.
Det må her også sikres at norsk lovgivning ikke kommer i konflikt
med diskrimineringsforbudet i blant annet EMK art. 14.
De samme forhold som kan føre til pålegg om meldeplikt
eller bestemt oppholdssted etter utlendingslovens § 105 første ledd
bokstav a og b, kan gi grunnlag for pågripelse og fengsling i henhold
til lovens § 106 første ledd.
Departementet foreslår en ny bestemmelse om
at en utlending som er asylsøker eller har ulovlig opphold, skal
kunne pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted dersom vedkommende begår
et straffbart forhold som kan føre til høyere straff enn fengsel
i seks måneder, se lovforslagets § 105 første ledd bokstav c.
Dersom utlendingen ikke overholder en slik meldeplikt
eller pålegg om bestemt oppholdssted, vil det være nødvendig med
adgang til å benytte mer inngripende tvangsmidler for å sikre kontroll
med utlendingen. Departementet mener at det her er adgang til å
legge vekt på hensynet til offentlig orden.
Det vises med bakgrunn i dette til departementets
forslag til ny bestemmelse i lovens § 106 første ledd bokstav c
om adgang til pågripelse og fengsling hvis:
«utlendingen ikke overholder meldeplikt eller pålegg
om bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c, og utlendingen
har en sak til behandling som ikke er endelig avgjort, eller tidspunktet
for utreisefristen er ennå ikke inntrådt.»
Departementet understreker at det her som ellers vil
være et vilkår for (fortsatt) fengsling at det er en aktiv saksprosess,
og at fengsling ikke fremstår som uforholdsmessig.
Spørsmålet om fortsatt fengsling etter at det foreligger
et endelig avslag, forutsetter enten at det foreligger unndragelsesfare,
uklar identitet, eller at utlendingen faller inn under det nye fengslingsgrunnlaget
som drøftes i punkt 3.3.1.2 nedenfor.
Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsens forhold
til diskrimineringsforbudet i EMK art. 14, vises det til vurderingen
i proposisjonens punkt 7.2.4.4.
I høringsbrevet foreslo departementet en hjemmel
for fengsling uten at man alltid først må forsøke å anvende meldeplikt
eller bestemt oppholdssted, dersom utlendingen er utvist for et straffbart
forhold av en viss alvorlighet og det pågår en prosess med å få
til retur. Det ble vist til at det i praksis ikke alltid er mulig
å få til uttransportering samtidig med løslatelse.
Når en utlending er ilagt fengselsstraff og
det er grunnlag for utvisning, er målsettingen at vedtak om utvisning
skal treffes på et så tidlig tidspunkt at uttransportering kan skje
samtidig med løslatelse, jf. utlendingsforskriften § 14-3 første
ledd.
Departementet understreker i denne sammenheng
at det også har vært gjennomført en prosess med å få til bedre koordinering
og mer effektive rutiner mellom kriminalomsorgen, politiet og Utlendingsdirektoratet
og Utlendingsnemnda, slik at fengsling etter soning så langt som
mulig skal søkes unngått.
I praksis viser det seg imidlertid at det ikke
alltid er mulig å få til uttransportering samtidig med løslatelse
fordi det er praktiske returhindringer. Dersom returhindringene
skyldes uklar identitet eller dersom det foreligger unndragelsesfare,
vil det foreligge grunnlag for frihetsberøvelse etter egne hjemler.
I en del tilfeller er det imidlertid forhold knyttet til for eksempel
myndighetene i utlendingens hjemland som forsinker utsendelsen.
Det kan for eksempel være at man venter på svar fra hjemlandets
myndigheter om et verifiseringsspørsmål. Det er også situasjoner
hvor det tar tid før utlendingens reisedokument blir gjort tilgjengelig,
og det kan gjelde uttransportering av utlendinger fra
land som mangler
sentralstyring/myndighet,
land som samarbeider dårlig om identifisering av
personer, eller om å akseptere personer i retur og å utstede reisedokumenter,
eller
land hvor det er utilfredsstillende registre
eller andre byråkratiske hindringer.
EMK art. 5 nr. 1 bokstav f åpner for at statene kan
ha regler om fengsling når det pågår en prosess mot en utlending
med sikte på utsendelse. Departementet anser at denne adgangen til
å fengsle i forbindelse med gjennomføringen av en utsendelse, bør
benyttes overfor utlendinger som utgjør en trussel mot offentlig
orden. Departementet viser til fremstillingen i proposisjonens punkt
7.1, hvor det er redegjort for at hensynet til offentlig orden er
et legitimt hensyn når man skal vurdere fengsling i forbindelse
med en utsendelsesprosess.
Departementet mener det ikke skal stilles særskilte
krav til alvoret av det straffbare forhold eller til strafferammen,
for å kunne fengsle etter den foreslåtte bestemmelsen. Dersom utlendingen
er ilagt straff og utvist, og det ut fra utlendingens personlige
forhold er fare for at vedkommende vil begå nye kriminelle handlinger,
er det grunn til å åpne for fengsling. Hensikten er særlig å fange
opp utlendinger som er kommet til Norge med det formål å begå kriminalitet
i profittøyemed. Disse skal kunne holdes fengslet mens man gjennomfører
utvisningen.
Dersom utlendinger allerede er straffet for
flere forhold, vil dette være særlig relevant ved vurderingen av
om det foreligger personlige forhold som tilsier fare for nye kriminelle
handlinger. Det stilles ikke krav til sannsynlighetsovervekt for
nye kriminelle handlinger.
Det understrekes at retten alltid må vurdere
om det er forholdsmessig med fengsling, og i denne sammenheng vil
det blant annet være relevant å se hen til både hvor langvarig fengsling
det er sannsynlig at det kan bli tale om, samt hvor tungt hensynet
til offentlig orden gjør seg gjeldende i det konkrete tilfellet.
Når det gjelder den foreslåtte bestemmelsens forhold
til diskrimineringsforbudet i EMK art. 14, vises det til vurderingen
i proposisjonens punkt 7.2.4.4.
Det bemerkes for øvrig at den foreslåtte bestemmelsen
ikke vil være relevant for utlendinger som er omfattet av retten
til fri bevegelighet etter EØS-retten. Den nye fengslingshjemmelen
vil heller ikke ha noen praktisk betydning overfor utlendinger som
skal uttransporteres til et annet EU-/EØS-land, fordi det ikke er
praktiske returhindringer til disse landene.
Det har vært reist spørsmål om en slik bestemmelse
som i forslaget § 106 første ledd bokstav d støter an mot forbudet
mot gjentatt straffeforfølgning i EMK tilleggsprotokoll 7 art. 4
(P7 4).
Innholdet i forbudet mot gjentatt straffeforfølgning
har vært gjenstand for utvikling i praksis fra så vel EMD som Høyesterett.
Flere vilkår må være oppfylt for at avgjørelse i en sak skal sperre for
en ny prosess, herunder:
begge saker må innebære
straffeforfølgning etter P7-4,
begge saker må gjelde samme straffbare
forhold,
den første avgjørelsen må være endelig,
og
behandlingen i den andre saken må innebære
en gjentatt forfølgning.
I relasjon til den foreslåtte bestemmelsen i
§ 106 første ledd bokstav d, er det tolkningsmessige spørsmål i
første rekke om fengsling i forbindelse med gjennomføringen av et
utvisningsvedtak er å anse som «straffesak» etter det autonome begrepet
i P7-4 og, hvis så er tilfelle, om reaksjonen gjelder det samme
straffbare forhold som vedkommende ble domfelt for og som danner grunnlag
for utvisning.
Departementet mener at fengsling etter den foreslåtte
bestemmelsen må anses som en integrert del av utvisningsvedtaket
og bedømmes som en del av dette. Adgangen til fengsling som ledd i
effektueringen av utvisningsvedtaket blir utvidet ved den foreslåtte
bestemmelsen, men det endrer etter departementets syn ikke bedømmelsen av
at fengsling i påvente av utvisning ikke kan regnes som en straffeforfølgning
i EMK-rettslig forstand.
Etter departementets vurdering vil det ut fra
innholdet i lovforslaget være en klar forskjell mellom de faktiske
omstendigheter som ligger til grunn for fengsling etter den foreslåtte
bestemmelsen, og de faktiske omstendigheter som har begrunnet straff
i den underliggende straffesaken.
Det sentrale rettslige
og faktiske grunnlaget for fengsling etter forslagets § 106 første
ledd bokstav d, er at
utlendingen
er utvist og at vedkommende som en konsekvens av dette må forlate
riket, jf. at dette er et tilstrekkelig grunnlag for fengsling etter EMK
artikkel 5 nr. 1 bokstav f dersom det pågår en aktiv utsendelsesprosess,
utlendingen ikke allerede er sendt ut av
landet ved endt soning,
det foreligger gjentakelsesfare, og
det kan sannsynliggjøres at det pågår en
aktiv utsendelsesprosess, hvilket også må revurderes regelmessig
under hele fengslingsperioden.
De fleste av de sentrale forutsetningene
for fengsling, jf. punktene over, relaterer seg til faktiske omstendigheter
i perioden etter at det foreligger endelig avgjørelse i den underliggende
straffesaken. Dersom utlendingen for eksempel skal sone en fengselsdom
på fem år, vil ikke domstolen på domstidspunktet kunne ta stilling
til om det etter endt soning vil være behov for videre fengsling
på utlendingsrettslig grunnlag.
Departementet finner etter dette at den foreslåtte bestemmelsen
i § 106 første ledd bokstav d, ikke kommer i konflikt med forbudet
mot dobbelt straffeforfølgning i EMK P 7-4 art. 4.
Et ytterligere spørsmål er om den aktuelle fengslingsbestemmelsen
bør gjelde mens utlendingen har en sak til behandling, eller om
den først bør komme til anvendelse etter at det foreligger et utvisningsvedtak.
Departementet har kommet til at den bestemmelsen
som allerede er foreslått om adgang til å pålegge meldeplikt og
bestemt oppholdssted (jf. pkt. 1.3.2), bør være tilstrekkelig under
saksbehandling. I slike situasjoner foreligger det ikke noe utvisningsvedtak,
og med mindre det ellers er grunnlag for fengsling på grunn av identitetstvil
eller unndragelsesfare, bør det ikke etableres noe utlendingsrettslig
grunnlag for fengsling. Departementet mener det her må legges avgjørende
vekt på at man er utenfor de tilfeller hvor det er funnet grunnlag
for fengsling etter straffeprosessloven og at det foreløpig ikke
foreligger noe utvisningsvedtak.
Et annet spørsmål er om det skal stilles krav
til at det også må foreligge et endelig utvisningsvedtak. Departementet
mener at det ikke bør stilles krav til at utvisningsvedtaket er
endelig, dersom det faktisk er effektuerbart. Det vises til at utlendingsloven
§ 90 åpner for at vedtak om utvisning ofte kan iverksettes før de
er endelige. Den foreslåtte bestemmelsen bør åpne for fengsling også
i disse tilfellene. Det vises til at det for denne gruppen også
kan foreligge praktiske returhindringer som gjør at det er vanskelig
å få til uttransportering samtidig med løslatelse fra soning av
straff. For øvrig mener departementet at det må foreligge et endelig
vedtak om utvisning, før det kan bli aktuelt å benytte den foreslåtte fengslingshjemmelen.
Departementet mener disse avgrensingene må fremgå av lovbestemmelsen.
Det vises til forslag til ny § 106 første ledd
bokstav d.
Departementet foreslår i proposisjonen at adgangen
til fengsling av utlending i transitt bør tydeliggjøres i den norske
loven gjennom en egen bestemmelse, jf. forslaget til ny § 106 første
ledd bokstav f.
EUs transittdirektiv (2003/110/EC, 25. november
2003) gir mulighet for en stat til å anmode et Schengen-land om
gjennomreise med fly. I slike situasjoner, hvor utlendingen følges
av utenlandske polititjenestemenn i transitt gjennom Norge, er det
i dag ikke noe annet praktisk hjemmelsgrunnlag for pågripelse og
fengsling enn bestemmelsene i utlendingsloven om fengsling på grunn
av unndragelsesfare. Politidirektoratet har tidligere påpekt overfor
departementet at en slik gjennomreise vil kunne medføre bruk av
pågripelse og fengsling for et tidsrom av inntil 24 timer. Det vises
også til at norske myndigheter deltar på felles uttransporter sammen
med andre land, både på eget initiativ og på felles flyvninger gjennom
FRONTEX.
Fengsling etter utlendingsloven § 106 skal i
henhold til tredje ledd første punktum ikke overstige 12 uker, med
mindre det foreligger særlige grunner. I forbindelse med gjennomføring
av returdirektivet i norsk rett, ble det gjort en endring i bestemmelsen.
Bakgrunnen var at returdirektivet fastsetter at forlenget fengsling
i effektueringsøyemed bare kan skje dersom det er manglende samarbeid
fra utlendingens side eller forsinkelser i fremskaffelsen av nødvendige
dokumenter fra et tredjeland. Det er derfor presisert i annet punktum
i lovens § 106 tredje ledd at fengsling «for å forberede eller gjennomføre
en utsendelse» bare kan overstige tolv uker «dersom utlendingen
ikke samarbeider om gjennomføring av utsendelse eller det er forsinkelser
med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter».
I høringsbrevet foreslo departementet å understreke
i selve lovbestemmelsen at en særlig grunn for å forlenge fengslingstiden
ut over 12 uker blant annet kunne være at utlendingen selv kunne
klandres for vanskelighetene med å få gjennomført retur. Departementet
mener denne presiseringen er overflødig, hensett til den lovendringen
som allerede ble vedtatt ved gjennomføring av returdirektivet i
norsk lov.
I saker som gjelder grunnleggende nasjonale
interesser, må allerede sakens karakter anses å utgjøre en særlig
grunn til at fengsling bør kunne skje ut over 12 uker. Departementet
har derfor foreslått at tidsgrensene på 12 uker ikke gjelder ved
fengsling etter lovforslagets § 106 første ledd bokstav g (grunnleggende
nasjonale interesser), jf. lovforslagets § 106 fjerde ledd.
Departementet understreker i proposisjonen at det
ved forlenget fengsling, alltid vil måtte vurderes av domstolen
om det pågår en aktiv prosess med å få til utsendelse av utlendingen
og om forlenget fengsling fremstår som et forholdsmessig tiltak,
jf. lovens § 99.
Departementet understreker at det vil gå en grense
for hvor lenge fengslingen kan forlenges, når det viser seg at det
ikke er mulig med retur uten at utlendingen samarbeider.
I proposisjonen er det gjengitt hovedpunkter
i en del avgjørelser fra EMD som er relevante for å vurdere hvor
lenge fengsling kan opprettholdes innenfor lovens tidsgrenser.
EMD har uttalt at de ikke ser på den totale
fengslingstiden isolert, men foretar en konkret vurdering av periodens
enkelte stadier. Faktorer av betydning i en vurdering av fengslingens
lengde, er hvorvidt saken er kompleks, om klageren har medvirket
til forsinkelser, om forsinkelsene kan legges myndighetene til last
m.m.
Det vises også til Rt. 2009 s. 797 drøftet Høyesterett
(med grunnlag i utlendingsloven 1988) hvordan domstolene skal vurdere
spørsmålet om fengslingsforlengelser i saker om uklar identitet.
Når det gjelder forslaget om at det også bør kunne
gjøres unntak fra 18-månedersgrensen i gjeldende lovs § 106 tredje
ledd i saker hvor fengsling er besluttet etter lovforslagets § 106 første
ledd bokstav g (grunnleggende nasjonale interesser) viser departementet
til drøftelsen av 12-ukersfristen, jf. punkt 1.5.1. ovenfor. I saker som
gjelder grunnleggende nasjonale interesser, vil det på samme måte
være god grunn til å gjøre unntak også fra 18-månedersfristen. Som
bemerket er dette allerede gjort i loven for de tilfeller hvor utlendingen
er utvist som følge av ilagt straff eller særreaksjon. Departementet
mener at man heller ikke i saker som gjelder grunnleggende nasjonale
interesser bør fastsette snevrere grenser for fengslingsadgangen
enn hva det er adgang til å operere med i henhold til EMK. Kravet
etter EMK er at det må pågå en aktiv prosess for gjennomføring av
utsendelsen, jf. punkt 1.5.2. ovenfor.
Departementet foreslår en ny fengslingshjemmel for
utlendinger som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser.
Både Danmark og Sverige har særskilte fengslingsregler for denne persongruppen.
Det foreslås som et vilkår for fengsling at utlendingen utgjør en
trussel mot grunnleggende nasjonale interesser. I tillegg er det
et prosessuelt vilkår at det er fastslått i et vedtak i utlendingssaken
eller i en instruks fra departementet at utlendingen utgjør en trussel
mot grunnleggende nasjonale interesser.
I proposisjonen drøfter departementet nærmere begrepet
«grunnleggende nasjonale interesser». Det påpekes bl.a. at for at
det skal kunne være grunnlag for å benytte fengsling i uttransporteringsprosessen
overfor en utlending som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale
interesser, må det gjelde et tilfelle av særlig alvor.
Det andre hovedvilkåret for å kunne fengsle
etter den foreslåtte bestemmelsen er at det «treffes tiltak mot
utlendingen med sikte på utsendelse». Departementet understreker
at det avgjørende her må være at det foregår en aktiv prosess med realistiske
utsikter til en utsendelse. Ordlyden i den foreslåtte bestemmelsen
er hentet direkte fra EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, og praksis fra
Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD) vil således være bestemmende
også for forståelsen av den norske bestemmelsen.
For å kunne konstatere at utlendingen utgjør
en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, må det være fattet
et vedtak i utlendingssaken eller være gitt en instruks fra departementet
hvor dette er fastslått. Dette innebærer at det etter § 106 første
ledd bokstav g ikke kan finne sted pågripelse eller fengsling før
det foreligger et vedtak eller en instruks.
Vedtaket eller instruksen vil ofte gjelde vedtak om
bortvisning (§§ 17 og 121), utvisning (§§ 66, 67 og 68 og 122) eller
annet vedtak om å nekte utlendingen innreise eller opphold ut fra
hensynet til grunnleggende nasjonale interesser (§ 7). Politiet
vil for øvrig stå fritt til å legge frem andre bevis i saken. Det
understrekes at dersom det bare foreligger en instruks, og denne
er gradert slik at den ikke gjøres kjent for utlendingen, kan instruksen
heller ikke brukes som grunnlag for fengsling.
Ved forholdsmessighetsvurderingen etter lovens § 99
vil alvoret i den aktuelle saken ha betydning. Desto mer alvorlig
trussel utlendingen representerer, desto sterkere grunnlag vil det
være for å begjære vedkommende fengslet.
Returdirektivet (2008/115/EF) ble vedtatt av
Rådet og Parlamentet i EU desember 2008. Rettsakten er bindende
for Norge og ble gjennomført i norsk lov i desember 2010, jf. Prop.
3 L (2010–2011).
Det rettslige utgangspunktet er at den foreslåtte norske
bestemmelsen – fengslingen for å sikre utsendelse ved grunnleggende
nasjonale interesser – må være i samsvar med direktivets bestemmelser.
Direktivet art. 15 regulerer fengsling av tredjelandsborgere som
er i en returprosess, og fengsling kan bare skje for å forberede returen
og/eller gjennomføre uttransporteringen, jf. art. 15 (1).
At fengsling må skje «for å» («in order to»)
forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen, innebærer
en snevrere adgang til fengsling enn den som følger av EMK art.
5 nr. 1 bokstav f.
Etter art. 15 (1) bokstav a og b skal fengsling
for å forberede returen og/eller gjennomføre uttransporteringen,
«særlig» kunne skje når:
a) det foreligger
fare for unndragelse, eller
b) den berørte tredjelandsborgeren unngår
eller vanskeliggjør forberedelsen av returen eller uttransporteringen.
Eksemplene i bokstav a og b i tilføyelsen er
ikke er ment å være uttømmende, jf. begrepet «særlig» («in particular»).
Fengslingen må imidlertid skje «for å» forberede eller gjennomføre
uttransporten.
Det fremkommer i proposisjonen at bestemmelsen
altså ikke omtaler fengsling av hensyn til grunnleggende nasjonale
interesser i tilfeller hvor utlendingen er i en utsendelsesprosess.
Det kan derfor spørres om direktivet åpner for fengsling i utsendelsestilfellene
når fengslingen ikke skjer «for å» gjennomføre utsendelsen. Selv
om fengsling etter den nye norske bestemmelsen bare kan skje i forbindelse
med en utsendelsesprosess, er det ikke nødvendig å konstatere at utsiktene
for uttransporteringen vil bedres på grunn av fengslingen. I utgangspunktet
vil det bare være tilstrekkelig å konstatere at grunnleggende nasjonale
interesser foreligger, i tillegg til at det pågår en aktiv utsendelsesprosess.
Returdirektivet må således ifølge departementet tolkes
i lys av art. 72 og det handlingsrommet medlemsstatene har til å
«ivareta lov og orden» og «indre sikkerhet». Det kan derfor spørres
om EUs lovgivningskompetanse – i dette tilfellet returdirektivet
– overhodet kan regulere forhold som berører våre grunnleggende
nasjonale interesser.
Utgangspunktet må være at direktivet også er ment
å omfatte saker som berører medlemsstatenes nasjonale sikkerhet.
Like fullt vil ikke direktivet kunne innskrenke det
handlingsrommet medlemsstatene har innenfor art. 72. Primærretten,
som består av EUs traktatregelverk og EU-domstolens fortolkning av
disse, har forrang for sekundærretten, hvor blant annet forordninger
og direktiver befinner seg.
Spørsmålet er om art. 72 innebærer at en norsk fengslingshjemmel
som er knyttet til begrepet «grunnleggende nasjonale interesser»
kan fravike de krav som følger av fengslingsbestemmelsen i returdirektivet.
Departementet anser ikke at art. 72 gir grunnlag for
å gjøre unntak fra returdirektivet for alle saker som gjelder «grunnleggende
nasjonale interesser». Svenske myndigheter har i annen sammenheng
ansett at art. 72 gir grunnlag for nasjonal særlovgivning i saker
hvor dette er «särskilt påkallat av hänsyn til rikets sikkerhet». I
saker hvor det vurderes å reise fengslingssak etter lovforslagets
§ 106 første ledd bokstav g, vil det derfor være en forutsetning
at det er tale om et særlig alvorlig tilfelle som vil omfattes av unntaksklausulen
i art. 72.
Departementet understreker også at det er anerkjent
som et alminnelig folkerettslig prinsipp at statene er tillagt et
såkalt «margin of appreciation» i den forstand at de innen visse grenser
gis frihet til selv å definere blant annet sine nasjonale sikkerhetshensyn.
Se i denne forbindelse også i Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) s. 382.
Det er en forutsetning for at diskrimineringsspørsmålet
skal få aktualitet, at man står overfor personer i samme situasjon,
som behandles ulikt.
Forslaget til ny fengslingsbestemmelse retter
seg mot personer som utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale
interesser, og som det treffes tiltak mot med sikte på utsendelse.
Det er særlig to personkategorier som det er aktuelt å vurdere om
er i en sammenlignbar situasjon:
Utlendinger som utgjør
en trussel mot grunnleggende nasjonale interesser, men som ikke
kan sendes ut av landet, og
Norske statsborgere som utgjør en trussel
mot grunnleggende nasjonale interesser.
Ingen av disse persongruppene vil kunne fengsles
etter den foreslåtte bestemmelsen (som bare gjelder utlendinger
som er i en utsendelsesprosess).
I proposisjonens kapittel 10.3.3 viser departementet
til saken A. m.fl. mot Storbritannia, 19. februar 2009 (nr. 3455/05).
I saken konkluderte domstolen med at en fengslingsbestemmelse var
diskriminerende. Departementet mener det er en avgjørende forskjell
mellom den bestemmelsen som ble prøvd i saken og den bestemmelsen
som foreslås i proposisjonen.
Departementet foreslår kun en adgang til fengsling
av utlendinger som er i en utsendelsesprosess, og dermed er ikke
den berørte persongruppen sammenlignbar med norske borgere. Adgangen
til å forskjellsbehandle personer som er i utsendelsesprosess følger
også forutsetningsvis av EMK art. 5 nr. 1 bokstav f, som nettopp
gir adgang til å fengsle utlendinger som det treffes tiltak mot
med sikte på utsendelse. Bestemmelsen åpner derfor for forskjellsbehandling
av utlendinger som skal ut av landet på den ene siden, og nasjonale
borgere og utlendinger som ikke skal sendes ut på den annen side.
Den adgang statene har til å forskjellsbehandle utlendinger som
er i en utsendelsesprosess kommer etter departementets mening også
tydelig til uttrykk gjennom den type uttalelser som EMD har benyttet
i blant annet Saadi mot Storbritannia, 29. januar 2008 (nr. 13229/03)
premiss 64.
Departementet går etter dette ikke nærmere inn på
de øvrige grunnvilkår i diskrimineringsvernet etter EMK, da det
ikke foreligger sammenlignbare situasjoner som nødvendiggjør en
slik drøftelse.
Departementet bemerker for øvrig at en fengslingshjemmel
som eventuelt også ville omfatte utlendinger som ikke kan sendes
ut og norske borgere, lett ville komme i strid med EMK art. 5.
Det er i dag politimesteren eller den politimesteren
gir fullmakt som treffer beslutning om pågripelse. Den pågrepne
skal snarest mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelse fremstilles for
tingretten. Det følger videre av utlendingsloven § 106 annet ledd
at straffeprosessloven §§ 174 til 191 gjelder så langt de passer.
Dette innebærer blant annet at retten bare kan beslutte fengsling
for inntil fire uker av gangen, men at det kan besluttes en lengre
frist for å begjære ny fengsling dersom særlige omstendigheter tilsier at
fornyet prøving etter fire uker vil være uten betydning. Departementet
foreslår ingen endringer av disse hovedregler som følge av ny fengslingshjemmel
ved grunnleggende nasjonale interesser.
Det følger av utlendingsloven § 76 tredje ledd
at departementet kan instruere om alle avgjørelser som inngår i
en sak for å ivareta grunnleggende nasjonale interesser. Bestemmelsen
omtaler ikke særskilt beslutninger om bruk av tvangsmidler. Tvangsmiddelbruken
bør forbeholdes politiet med en påfølgende domstolskontroll. Departementet
foreslår derfor en tilføyelse i § 76 tredje ledd som presiserer
at departementet ikke har instruksjonsmyndighet ved bruk av tvangsmidler etter
lovens kapittel 12.
På samme måte som straffeprosessloven, åpner utlendingsloven
for at det i visse situasjoner kan reageres med fengsling også overfor
mindreårige utlendinger, men at det da skal gjelde et skjerpet forholdsmessighetsprinsipp
ved at barn bare kan pågripes og fengsles når det er «særlig påkrevd».
Dette fremgår i dag gjennom en henvisning fra utlendingsloven § 106
andre ledd til straffeprosessloven § 174.
Justisdepartementet har fremmet en egen proposisjon
(Prop. 135 L (2010–2011)) om endringer i blant annet straffeprosessloven.
Det er her blant annet foreslått at barn bare skal fengsles dersom det
er «tvingende nødvendig». Videre er det blant annet foreslått at
hver fengslingsperiode ikke skal kunne overstige to uker. Dersom
disse endringsforslagene blir vedtatt av Stortinget, vil de også
gjelde ved fengsling av barn etter utlendingsloven, jf. henvisningen
til straffeprosessloven §§ 174 til 191.
Det bemerkes for øvrig at familier med barn
nesten utelukkende pågripes i tilfeller hvor det ligger til rette
for rask uttransportering. Dersom det viser seg at uttransportering
ikke kan skje dagen etter pågripelse, blir familien nesten alltid
sluppet fra Trandum fremfor at det bes om fengslingskjennelse fra
retten.
Det forekommer også svært sjelden at det er
behov for fengsling av enslige mindreårige i forbindelse med uttransportering.
Barneombudet bemerker i sin høringsuttalelse
at soningsforhold ved fengsling må legges til rette for barn. I
denne sammenheng viser departementet til forskrift 23. desember
2009 nr. 1890 om Politiets utlendingsinternat (utlendingsinternatforskriften),
særlig § 4 om at familier som er fengslet skal innkvarteres for
seg, slik at de sikres tilstrekkelig privatliv, og at mindreårige skal
ha mulighet for å delta i lek og fritidsaktiviteter som passer for
barnets alder, og skal, avhengig av oppholdets lengde, ha tilgang
til undervisning.
Departementet viser for øvrig til at Barne-,
likestillings- og inkluderingsdepartementet i 2009 sendte på høring
et forslag om endring i barnevernloven. Forslaget går ut på at barn
som kan være ofre for menneskehandel midlertidig skal kunne plasseres
uten samtykke på institusjon for beskyttelse og omsorg.
Lovforslaget inneholder blant annet utvidede hjemler
for å pålegge meldeplikt og bestemt oppholdssted både av utlendinger
som har uavklart identitet, utlendinger som det er konkrete holdepunkter
for å anta at vil unndra seg et utsendelsesvedtak og av asylsøkere
og utlendinger med ulovlig opphold som har begått kriminalitet.
Det fremkommer i proposisjonen at hjemlene vil gi politiet styrkede
virkemidler i forbindelse med utlendingskontroll og uttransporteringer,
og bidra til å effektivisere returarbeidet. Anvendelsen av hjemlene
vil måtte vurderes konkret i det enkelte tilfelle, innenfor de til
enhver tid gjeldende budsjett- og rammebetingelser.
Forslaget om å senke sannsynlighetskravet for bruk
av tvangsmidler i forbindelse med identitetstvil og unndragelsesfare
(«konkrete holdepunkter for å anta») gir, ifølge departementet,
politiet større mulighet til å prioritere mellom ulike saker hvor
det er aktuelt å benytte tvangsmidler. Samtidig vil endringene kunne
medføre noen flere pågripelser og fengslinger mv. enn i dag. Det
vil imidlertid ikke være tale om noen slik økning i antall saker
at dette vil ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Dersom
man i fremtiden skulle ønske å utnytte et senket sannsynlighetskrav
til å gjøre langt mer omfattende bruk av tvangsmidler, må budsjettmessige
spørsmål i denne sammenheng eventuelt avklares i forbindelse med
de årlige forslagene til statsbudsjett.
Forslaget til en ny hjemmel for at politiet
skal kunne pålegge asylsøkere eller utlendinger med ulovlig opphold
som blir ilagt straff eller pågrepet på fersk gjerning bestemt oppholdssted,
vil, ifølge departementet, gi politiet økte muligheter for en effektiv
utlendingskontroll.
Kostnadene ved tiltaket vil primært avhenge
av hvor mange som vil bli pålagt bosted i et mottak, uten at de
har en mottaksplass i dag. Det legges til grunn at det nye grunnlaget
for å pålegge bestemt oppholdssted ikke vil føre til en slik økning
i antallet personer i mottak at dette ikke kan dekkes innenfor eksisterende
budsjettrammer. Dersom et pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted
ikke overholdes, vil det gi grunnlag for fengsling mens asylsaken
eller utvisningssaken er til behandling, og de nye tiltakene innebærer
således at det blir mer risikofylt og mindre attraktivt å investere
i en reise til Norge som asylsøker for personer som eventuelt planlegger
å tjene penger på kriminell aktivitet.
Selv om de beskrevne tiltakene vil kunne føre
til et økt antall fengslinger etter utlendingsloven, er samtidig
hensikten å motvirke at de aktuelle personene kan operere aktivt
i et kriminelt miljø og belaste politiet og rettsapparatet i straffeprosessuell
sammenheng. Totalt sett er det derfor ikke grunn til å regne med
noen ekstrabelastning for politiet ved at de skal treffe pålegg
om bestemt oppholdssted eller eventuelt reise sak etter utlendingsloven
om fengsling ved brudd på slikt pålegg. Når det gjelder økt bruk
av fengsling viser departementet til at det er bevilget midler til utvidelse
av kapasiteten på utlendingsinternatet på Trandum med 50 plasser,
jf. Prop. 125 S (2009–2010) og Prop. 12 S (2010–2011). Det legges
derfor til grunn at ev. økt bruk av tvangsmidler og fengsling gitt
dagens situasjon, kan dekkes innenfor eksisterende ramme.
Forslaget til ny hjemmel for å benytte fengsling overfor
utlendinger som har fått vedtak om utvisning på grunn av ilagt straff,
og hvor det ut fra utlendingens personlige forhold er fare for at
utlendingen vil begå nye kriminelle handlinger, vil bare være aktuelt
for utlendinger som ikke kan uttransporteres samtidig med løslatelse,
og hvor det pågår en aktiv utsendelsesprosess. Dette vil være tale
om få saker hvor det ikke allerede er hjemmel for fengsling på grunn
av identitetstvil eller unndragelsesfare, og departementet legger til
grunn at det lar seg håndtere innenfor eksisterende budsjettrammer.
Det legges videre til grunn i proposisjonen
at fengsling av personer som utgjør en trussel mot grunnleggende
nasjonale interesser vil omfatte få personer. I slike saker vil
myndighetene i utgangspunktet prioritere en hurtig utsendelse, slik at
det heller ikke vil bli spørsmål om langvarig frihetsberøvelse.
Det kan være behov for å vurdere unntak fra regelen om at fengsling
etter utlendingsloven som hovedregel skal skje i utlendingsinternat
for disse personene. I så fall vil utlendingen plasseres i ordinært
fengsel. Den nærmere vurderingen må her foretas av politiet i samråd
med kriminalomsorgen i hvert enkelt tilfelle. Kostnadene til eventuell
overvåkning i perioden med frihetsberøvelse vil for øvrig kunne reduseres.
Det legges til grunn at tiltaket kan gjennomføres innenfor gjeldende
budsjettrammer.
Det må vurderes nærmere om de foreslåtte regelverksendringene
vil gjøre det ønskelig med IKT-systemtilpasninger i UDI, og eventuelt medføre
behov for å tilpasse administrative systemer og registre for å kunne
lagre sensitiv informasjon om personer på saker.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Lise Christoffersen, Roald Aga Haug, Håkon Haugli, Ingalill Olsen
og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter,
Morten Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland
og Michael Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Heikki
Holmås, fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti,
Geir Jørgen Bekkevold, viser til Prop. 138 L (2010–2011)
om endringer i utlendingsloven (utvidet adgang til fengsling mv.).
Regjeringen fremmer der forslag som vil utvide politiets adgang
til å benytte tvangsmidler overfor utlendinger som skjuler sin identitet,
unndrar seg utsendelse eller begår kriminalitet. Formålet med forslagene
er todelt, bevare publikums tillit til asylinstituttet og bidra til
en mer effektiv utlendingskontroll, herunder enklere retur av personer
med avslag.
Komiteen viser samtidig til Stortingets
behandling av Prop. 11 L (2009–2010) og Ot.prp. nr. 105 (2008–2009),
jf. Innst. 46 L (2009–2010), der Stortinget utvidet muligheten for
bruk av tvangsmidler som beslag i reisedokumenter, meldeplikt og
pålagt oppholdssted til en større personkrets enn tidligere, blant
annet personer som blir ansett som en trussel mot nasjonale interesser,
men som likevel ikke kan returneres.
Med forslagene i Prop. 138 L (2010–2011) utvides
adgangen til bruk av tvangsmidler ytterligere. Blant de sentrale
virkemidlene som foreslås, er senkede beviskrav for å fengsle ved
tvil om identitet eller fare for unndragelse. Det skal ikke lenger
være krav til sannsynlighetsovervekt, men likevel krav til konkrete
holdepunkter i det enkelte tilfelle.
Videre utvides muligheten til pålegg om meldeplikt
eller bestemt oppholdssted til å gjelde utlendinger som er asylsøkere
eller uten lovlig opphold, og som begår straffbare handlinger som
kan medføre høyere straff enn seks måneders fengsel. Det foreslås
at fengsling kan vurderes under behandling av utlendingssaken, dersom
pålegget brytes.
En særskilt hjemmel foreslås for fengsling av personer
som er i en aktiv utsendelsesprosess, og som utgjør en trussel mot
grunnleggende nasjonale interesser, forutsatt at retur kan gjennomføres
innen et nærmere bestemt tidsrom.
I tillegg til de nevnte forslagene fremmes også noen
forslag om redusert terskel for beslag i reisedokumenter og verdier,
samt redusert terskel for uttransportering.
For øvrig viser komiteen spesielt
til at det er straffelovens prinsipper for fengsling av barn som
også skal gjelde etter utlendingsloven, og dessuten til prinsippet
om at det skal være forholdsmessighet i bruken av tvangsmidler,
slik at det ikke tas i bruk strengere tvangsmidler enn nødvendig.
Komiteen viser til at forslagene
også er vurdert i forhold til internasjonale menneskerettigheter og
anses å være innenfor rammen av våre forpliktelser. Komiteen har
også merket seg at endringene ventes å kunne gjennomføres innen eksisterende
økonomiske rammer, idet de antas å komme til å gjelde et begrenset
antall personer. Komiteen gir sin tilslutning til
de forslagene som fremmes i proposisjonen.
Komiteen viser til lovforslaget
§ 103 første og annet ledd. Etter forslaget til nytt annet ledd
i utlendingsloven § 103, skal det ikke være «(…) adgang til undersøkelse
av utlendingens bolig etter første ledd bokstav b og c, med mindre
utlendingen har ulovlig opphold som omfattes av straffebestemmelsen
i § 108 eller har unnlatt å etterkomme et pålegg etter § 21 eller
§ 83 om å legge frem reisedokumenter». Det alternative vilkåret
i andre leddsetning, «(…) har unnlatt å etterkomme et pålegg etter
§ 21 eller § 83 om å legge frem reisedokumenter (…)», knytter seg
til tilfeller som nevnt i § 103 første ledd bokstav c, som gjelder
nettopp reisedokumenter (og lignende).
Komiteen mener at dette bør fremgå
tydeligere av lovteksten og fremmer derfor følgende forslag:
Ǥ 103 nytt annet ledd skal lyde:
Det er ikke adgang til
undersøkelse av utlendingens bolig etter første ledd bokstav b og
c, med mindre utlendingen har ulovlig opphold som omfattes av straffebestemmelsen
i § 108 eller det gjelder undersøkelse etter bokstav c, og utlendingen
har unnlatt å etterkomme et pålegg etter § 21 eller § 83 om å legge
frem reisedokumenter.»
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at det ikke er aktuelt med en generell hjemmel for å fengsle asylsøkere
på det grunnlaget at de er asylsøkere. Det er ikke ulovlig å øke
asyl. Det er en menneskerett å søke om beskyttelse. Mennesker som
søker om internasjonal beskyttelse må ikke behandles som kriminelle. Flertallet viser
i denne sammenhengen også til at EUs direktiv om minimumsstandarder for
innvilgelse og opphevelse av flyktningstatus artikkel 18, forbyr
medlemsstatene å ha regler om fengsling av asylsøkere, utelukkende
på det grunnlaget («for the sole reason») at vedkommende har søkt
asyl.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at Justisdepartementet i punkt 7.3.4.4 i proposisjonen
har gjort grundig rede for at lovforslaget ikke er i strid med forbudet
mot gjentatt straffeforfølgning, som følger av menneskerettighetene.
Når det gjelder fengsling av barn, viser dette flertallet til
at Justisdepartementet har fremmet forslag til endringer i straffeprosessloven,
som vil innebære at det også på utlendingsrettens område vil bli
et vilkår for fengsling av barn, at det er «tvingende nødvendig».
Det vises for øvrig til at familier med barn nesten utelukkende
pågripes i tilfeller der det ligger til rette for rask uttransportering.
Dersom det viser seg at uttransportering ikke kan skje dagen etter
pågripelse, blir familien nesten alltid sluppet fra Trandum. Dette
flertallet har også merket seg at regjeringen vil etablere
et nytt modulbygg på Trandum i løpet av første halvår 2012, som
også vil omfatte en spesialtilpasset avdeling for blant annet familier,
skjermet fra de øvrige avdelingene ved internatet.
Et tredje flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til merknaden
fra et mindretall om at man «blant dem som i dag får avslag på sin
asylsøknad i Norge, (...) også finner en rekke personer som i følge
FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) har krav på internasjonal
beskyttelse». Dette flertallet viser i den forbindelse
til at UNHCR er en viktig samarbeidspartner for norske myndigheter
når det gjelder praksis i behandling av asylsaker.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til komiteens generelle merknader og vil videre bemerke at forslagene
i proposisjonen er et skritt i retning av det som i mange år har
vært Fremskrittspartiets politikk. Disse medlemmer vil
imidlertid påpeke at situasjonen i Oslo høsten 2011 tilsier at forslagene
i proposisjonen ikke går langt nok i retning av å oppfylle innvandringspolitiske
og kriminalpolitiske siktemål. Disse medlemmer mener
at alle asylsøkere uten klarlagt identitet bør interneres i egne
mottak. Disse medlemmer mener at dette tiltaket vil
bidra til å styrke kontrollen over utlendingsfeltet, og vil kunne
avskrekke asylsøkere uten et reelt asylgrunnlag fra å søke om asyl
i Norge, samt virke forebyggende på kriminalitet. Disse
medlemmer vil også vise til at det i Danmark lenge har vært
lukkede mottak, uten at dette synes å ha kommet i konflikt med landets
humanistiske tradisjoner.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti oppfatter de foreslåtte endringene som en del
av en tendens vi har sett over flere år, hvor norske myndigheter
i stadig større grad ser ut til å ønske å kunne bruke frihetsberøvelse
som et ledd i sin utlendingspolitikk. Dette medlem mener
at det er behov for å få evaluert konsekvensene av den nye, strengere
utlendingspolitikken i løpet av noen år, for å få kartlagt hvorvidt
utlendingers rettsikkerhet er svekket. Dette medlem mener
det er usikkert hvorvidt de foreslåtte endringene kan føre til dobbeltstraff.
Dette medlem er svært kritisk
til at regjeringen legger opp til fengsling av barn. Dette medlem er
kritisk til at ikke regjeringen i større grad tar hensyn til barnets
beste, i henhold til FNs barnekonvensjon § 37 skal frihetsberøvelse benyttes
overfor barn bare som en siste utvei.
Dette medlem mener det er verdt
å minne om at det er en grunnleggende menneskerett å søke asyl og
ikke en kriminell handling. Blant dem som i dag får avslag på sin
asylsøknad i Norge, finner man også en rekke personer som ifølge FNs
høykommissær for flyktninger (UNHCR) har krav på internasjonal beskyttelse.
Komiteen viser til
proposisjonen og til sine merknader og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak til lov
om endringer i utlendingsloven
(utvidet adgang til fengsling mv.)
I
I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:
§ 76 tredje ledd skal lyde:
For å ivareta grunnleggende nasjonale interesser eller
utenrikspolitiske hensyn kan departementet instruere uavhengig av
begrensningene i annet ledd. Departementet kan i slike tilfeller
instruere om alle avgjørelsene som inngår i saken, men
ikke om bruk av tvangsmidler som besluttes i medhold av lovens kapittel
12. Kongen i statsråd er klageinstans i saker som omfattes
av departementets instrukser om lovtolking, skjønnsutøvelse eller
avgjørelser av enkeltsaker.
§ 90 syvende ledd første punktum skal lyde:
Dersom slikt pålegg som nevnt i sjette ledd ikke blir fulgt,
utreisefrist ikke er gitt, eller det er konkrete holdepunkter
for å anta at utlendingen ikke vil forlate riket innen
utløpet av fristen, kan politiet føre utlendingen ut.
§ 103 første og nytt annet ledd skal lyde:
Det kan foretas undersøkelse av utlendingens person, bolig,
rom eller annet oppbevaringssted dersom det er konkrete
holdepunkter for å anta at utlendingen
a) ikke samarbeider om å klarlegge sin
identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, oppgir uriktig identitet,
eller skjuler eller tilbakeholder opplysninger av vesentlig
betydning for en sak om oppholdstillatelse,
b) har penger eller andre formuesgoder som kan brukes til
å dekke utgifter i forbindelse med utreisen som utlendingen har
plikt til å dekke, og det er konkrete holdepunkter for
å anta at utlendingen ikke frivillig vil dekke utgiftene,
eller
c) har reisedokument, billetter eller annet materiale som
kan sikre iverksetting av vedtaket, og det er konkrete
holdepunkter for å anta at utlendingen vil unndra seg
iverksettingen, jf. § 106a.
Det er ikke adgang til undersøkelse av utlendingens
bolig etter første ledd bokstav b og c, med mindre utlendingen har
ulovlig opphold som omfattes av straffebestemmelsen i § 108 eller
det gjelder undersøkelse etter bokstav c, og utlendingen har unnlatt
å etterkomme et pålegg etter § 21 eller § 83 om å legge frem reisedokumenter.
§ 103 nåværende annet og tredje ledd blir nytt tredje og
fjerde ledd.
§ 104 første og annet ledd skal lyde:
Dersom det foreligger tvil om utlendingens identitet, eller
det er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen
skjuler eller tilbakeholder opplysninger om sin identitet, kan det
foretas beslag av reisedokumenter, billetter eller annet materiale
som kan bidra til å avklare eller dokumentere identiteten. Tilsvarende
gjelder ved tvil om tidligere oppholdssted, når dette har betydningen
for retten til opphold i riket.
Når det er konkrete holdepunkter for å anta at
utlendingen vil unndra seg iverksetting av et vedtak, kan det foretas
beslag av reisedokumenter og annet materiale som kan dokumentere
utlendingens identitet. Tilsvarende kan det foretas beslag av billetter
og penger eller andre formuesgoder til dekning av kostnader som
utlendingen plikter å dekke i forbindelse med utreisen. Kongen kan
i forskrift gi nærmere regler om størrelsen på beløpet som kan beslaglegges.
§ 105 første ledd skal lyde:
En utlending kan pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted
når
a) utlendingen ikke samarbeider om å
klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det
er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig
identitet,
b) det er konkrete holdepunkter for å anta at
utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer
at utlendingen plikter å forlate riket,
c) utlendingen er asylsøker eller har ulovlig opphold
og er ilagt straff for et straffbart forhold eller treffes på fersk
gjerning ved utøvelse av et straffbart forhold, som kan føre til
høyere straff enn fengsel i seks måneder,
d) det eneste grunnlag for opphold er vernet mot utsendelse
etter § 73, eller
e) utlendingen er funnet å utgjøre en
trussel mot grunnleggende nasjonale interesser og av andre grunner
enn nevnt i bokstav f ikke har innrettet seg
etter vedtak om at vedkommende må forlate riket, eller dersom tvangsretur
for øvrig ikke lar seg gjennomføre.
§ 106 skal lyde:
§ 106 Pågripelse og fengsling
En utlending kan pågripes og fengsles når
a) utlendingen ikke samarbeider om å
klarlegge sin identitet i henhold til lovens § 21 eller § 83, eller det
er konkrete holdepunkter for å anta at utlendingen oppgir uriktig
identitet,
b) det er konkrete holdepunkter for å anta at
utlendingen vil unndra seg iverksettingen av et vedtak som innebærer
at utlendingen plikter å forlate riket,
c) utlendingen ikke overholder meldeplikt eller
pålegg om bestemt oppholdssted etter § 105 første ledd bokstav c,
og utlendingen har en sak til behandling som ikke er endelig avgjort
eller tidspunktet for utreisefristen er ennå ikke inntrådt,
d) det er truffet vedtak om utvisning og vedtaket
er endelig eller det er ikke gitt utsatt iverksettelse i forbindelse
med klage, jf. § 90, og det treffes tiltak mot utlendingen med sikte
på utsendelse. Det er et vilkår at utlendingen er utvist på grunn
av ilagt straff og at det ut fra utlendingens personlige forhold
er fare for at utlendingen vil begå nye straffbare handlinger,
e) utlendingen ikke gjør det som er nødvendig for å oppfylle
plikten til å skaffe seg gyldig reisedokument, og formålet er å
fremstille utlendingen for det aktuelle lands utenriksstasjon for
å få utstedt reisedokument,
f) utlendingen er i transitt i norsk lufthavn,
med sikte på utsendelse, eller
g) utlendingen utgjør en trussel mot grunnleggende nasjonale
interesser og dette er fastslått i et vedtak i utlendingssaken eller
i en instruks fra departementet, og det treffes tiltak mot utlendingen med
sikte på utsendelse.
Det skal ikke besluttes pågripelse eller fengsling dersom
det vil være tilstrekkelig med meldeplikt eller pålegg om bestemt
oppholdssted, jf. § 105.
Pågripelse besluttes av politimesteren eller den politimesteren
gir fullmakt. Når det er fare ved opphold, kan en polititjenestemann
foreta pågripelse. Vil politiet beholde den pågrepne, må vedkommende snarest
mulig, og så vidt mulig dagen etter pågripelsen, fremstilles for
tingretten med begjæring om fengsling. Straffeprosessloven §§ 174
til 191 gjelder så langt de passer. Fengsling etter første ledd
bokstav b og f kan besluttes for høyst fire uker
av gangen.
Samlet fengslingstid kan ikke overstige 12 uker, med mindre
det foreligger særlige grunner. Fengsling for å forberede eller
gjennomføre en utsendelse kan bare overstige 12 uker dersom utlendingen
ikke samarbeider om gjennomføring av utsendelsen eller det er forsinkelser
med å fremskaffe nødvendige dokumenter fra et annet lands myndigheter,
eller dersom beslutningen om fengsling er truffet med grunnlag i første
ledd bokstav g. Fengsling kan ikke overstige 18 måneder,
med mindre utlendingen er utvist som følge av ilagt straff eller
særreaksjon eller vedkommende er fengslet i medhold av
første ledd bokstav g.
§ 106 a nytt annet ledd skal lyde:
Ved vurderingen av unndragelsesfare etter første ledd,
kan også generelle erfaringer med unndragelse tillegges vekt.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen
kan sette i kraft de enkelte bestemmelser til forskjellig tid.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 24. november 2011
|
Heikki Holmås |
Lise Christoffersen |
|
leder |
ordfører |