1.5.1 Omgrepet «kommunalt sjølvstyre»

Kommunalt sjølvstyre er ikkje noko klårt definert rettsleg omgrep, og som språkleg uttrykk i vidare forstand er heller ikkje innhaldet klårt avgrensa. Eit utgangspunkt må vere at «sjølvstyre» føreset at det finst eit subjekt, som kan gjere eigne val og styrer seg sjølv med ein viss fridom frå staten. Innhaldet i omgrepet kommunalt sjølvstyre er såleis knytt til forholdet mellom på den eine sida kommunane og statsforvaltninga og på den andre sida Stortinget, med sin bruk av grunnlovs- og lovgivingskompetansen, skattleggingskompetansen og løyvingskompetansen. Kjernen i rekkjevidda av det kommunale sjølvstyret er difor knytt til spørsmålet om kva skrankar som kviler på statsforvaltninga og Stortinget til å bruke kompetansen sin på visse måtar.

1.5.2 Rettslege rammer for kommunar og fylkeskommunar og kommunalt sjølvstyre

Den offentlege forvaltninga i Noreg er delt i tre ulike nivå: statsforvaltninga, fylkeskommunane og kommunane. Desse nivåa er formelt skilde frå kvarandre, og dei er uavhengige rettssubjekt. Kommunar og fylkeskommunar er formelt sett likestilte, og dei er ikkje ein del av den hierarkisk oppbygde statsforvaltninga. Dei er difor ikkje underlagde andre statlege organ enn Stortinget som lovgjevar, så lenge ikkje andre underordningsforhold følgjer av lov.

Omfanget av reglar som dannar rettsleg eksistensgrunnlag for kommunar, er stort og mangfaldig.

Eit klårt utgangspunkt er dessutan at det kommunale sjølvstyret føreset at kommunane har kompetanse av eit visst omfang. I Noreg er det ein lang tradisjon for at det kommunale sjølvstyret er negativt avgrensa, det vil seie at kommunens kompetanse til å råde over eigne økonomiske ressursar og setje i gang, vidareføre, endre eller leggje ned ulike former for verksemd berre er underlagd innskrenkingar som følgjer av særlege reglar (Bernt, Overå og Hove 2002).

Tildeling av kompetanse til å løyse visse oppgåver kan både utvide og avgrense handlefridomen til kommunane. Når ansvaret for oppgåva ved lov er lagt på andre, til dømes staten, vil kommunane som regel vere avskorne frå å engasjere seg i den same oppgåva.

Det er eit kjenneteikn ved kommunalt sjølvstyre at slik styring frå statsforvaltninga må ha heimel i lov, jf. legalitetsprinsippet. Samstundes har statsforvaltninga ei rekkje måtar å gripe inn i den kommunale verksemda på dersom Stortinget som lovgjevar ønskjer det.

Stortinget kan leggje til rette for statleg kontroll med kommunale vedtak.

Økonomisk handlefridom er nødvendig for å sikre iverksetjing på dei fleste politikkområda, og økonomisk handlefridom er difor ein nøkkelfaktor for det kommunale sjølvstyret. Dersom det er vanskeleg å skilje statleg og kommunal økonomi frå kvarandre, kan det vere eit teikn på at det kommunale sjølvstyret står svakt. Ei viktig side av dette er at nasjonale myndigheiter har ansvaret for å finansiere den iverksetjinga av statleg politikk som kommunane blir pålagde.

1.5.3 Kommunalt sjølvstyre i norsk rett

1.5.3.1 Konstitusjonelle reglar

Det kommunale sjølvstyret er ikkje grunnlovsfesta i Noreg. Likevel står vi ikkje utan spor av kommunar i den konstitusjonelle retten. Ordet «kommune» er nemnt i to føresegner i Grunnlova, i § 58 om valting og i § 100 om ytringsfridom. Desse føresegnene føreset at det eksisterer kommunar, men kan ikkje seiast å utgjere noko konstitusjonelt vern for kommunalt sjølvstyre.

Vidare er det eit spørsmål om reglar som ikkje nemner kommunane, likevel kan vere med på å gje dei eit konstitusjonelt vern. Spørsmålet er om vilkår som gjev individa vern mot staten, også omfattar kommunane. Dette må avgjerast ved tolking av dei aktuelle føresegnene. Dersom kommunane blir ramma på lik linje med private aktørar, vil utgangspunktet vere at dei har vern etter desse føresegnene.

Dersom kommunar blir ramma som utøvarar av offentleg myndigheit, er utgangspunktet meir uklårt. I praksis har ein sett at kommunar ikkje har hatt konstitusjonelt vern i slike høve.

Forslag om å grunnlovsfeste det kommunale sjølvstyret er blitt sette fram med ulik ordlyd ei rekkje gonger. Forslag om dette er blitt handsama og avviste i 1998, i 1999, i 2003 og sist i 2007. I inneverande stortingsperiode skal Stortinget handsame eit grunnlovsforslag om lokaldemokrati, jf. Dokument nr. 12:13 (2007–2008).

1.5.3.2 Rekkjevidda av konstitusjonell sedvanerett

Det har vore vist til konstitusjonell sedvanerett som grunnlag for kommunalt sjølvstyre.

I ei utgreiing i kapittel 5.3.2 i meldinga legg departementet til grunn at det ikkje er støtte for at kommunane har konstitusjonelt vern på sedvanerettsleg grunnlag i juridisk teori og heller ikkje i rettspraksis.

1.5.3.3 Folkerettslege forpliktingar

Det går fram av meldinga at Noreg er folkerettsleg forplikta etter den europeiske konvensjon om lokalt sjølvstyre (The European Charter of Local Self-Government) som har ei rekkje føresegner som regulerer forholdet mellom nasjonale styresmakter og kommunane med sikte på å sikre kommunalt sjølvstyre. Noreg er bunde av alle føresegnene. Departementet gjer i meldinga kapittel 5.3.3 greie for dei mest aktuelle føresegnene.

EØS-retten har ikkje innverknad på det rettslege eksistensgrunnlaget for kommunane og regulerer heller ikkje forholdet mellom stat og kommune direkte. Regelverket har likevel stor indirekte innverknad på det kommunale sjølvstyret.

1.5.3.4 Alminneleg lov

Den formelle lovgjevinga har to funksjonar når det gjeld kommunalt sjølvstyre. I den grad kommunalt sjølvstyre er regulert, har det grunnlag i lov. På den andre sida medverkar lovgjevinga til å avgrense det kommunale sjølvstyret.

Kommunelova gjeld verksemda i kommunar og fylkeskommunar, jf. § 2. I kommunelova § 3 med vidare tilvisning til inndelingslova, finn vi reglar om kommuneinndeling, og i § 6 er det fastsett at kommunar skal ha ei folkevald leiing. Saman utgjer desse føresegnene sentrale element som dannar eit eksistensgrunnlag for kommunane.

Kommunelova bruker ikkje uttrykket «kommunalt sjølvstyre», men inneheld likevel viktige reglar som har innverknad på det kommunale sjølvstyret. Det går fram av § 6 at kommunane er eigne rettssubjekt. Det er ikkje gjeve generelle avgrensingar på kommunane sin kompetanse til å binde seg sjølv. Kommunane har som tidlegare nemnt negativt avgrensa kompetanse i Noreg. Det inneber at dei kan gjere kva dei vil så lenge det ikkje er ulovleg eller oppgåva er lagd til andre. Rammene for kva som er lovleg, følgjer både av lovfesta og ulovfesta rett. Dersom kommunen som offentleg myndigheit skal binde andre, må han likevel ha eigen lovheimel for det. Slik heimel er gjeven i ei rekkje særlover der kommunane er pålagde å utføre visse oppgåver eller har fått kompetanse til å binde andre. I norsk rett er det få formelle sperrer for kva slags kompetanse kommunane kan ha. Samtidig er ikkje det kommunale sjølvstyret definert på lovgjevingsnivået, og dermed manglar det også ein lovbasert standard for kva kompetanse kommunane skal ha.

Regulering av den økonomiske handlefridomen til kommunane finn ein mellom anna i lovgjeving som gjev kompetanse til å sikre inntekter, som skattelova og eigedomsskattelova. Den alminnelege kompetansen kommunane har til å drive næringsverksemd, kan òg gje inntekter.

Den økonomiske handlefridomen til kommunane er avgrensa gjennom reglane om budsjett- og økonomiforvaltning i kommunelova.

1.5.4 Departementets vurdering av rekkjevidda av det kommunale sjølvstyret i norsk rett

Som vist er det ingen føresegner i Grunnlova om det kommunale sjølvstyret. Heller ikkje i lovgjevinga elles er det gjeve anna direkte regulering av det kommunale sjølvstyret, med unntak av at forvaltningslova § 34 andre ledd tredje punktum viser til at der statleg organ er klageinstans for vedtak fatta av ein kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen leggje vekt på omsynet til det kommunale sjølvstyret ved prøving av det frie skjønet. Kommunane sin eksistens er derimot regulert gjennom kommunelova og føresetnadsvis i ei rekkje andre lover. Føremålsparagrafen i kommunelova § 1 gjer greie for kva vårt kommunale sjølvstyre er tenkt som, nemleg eit «funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre» som skal operere innanfor «rammen av det nasjonale fellesskap».

Lovgjevinga seier ikkje noko om kor mykje kompetanse som skal til for at kommunane har «nok» sjølvstyre.

Dei folkerettslege forpliktingane som ligg i den europeiske konvensjonen om lokalt sjølvstyre, representerer likevel ein folkerettsleg skranke for nasjonale styresmakter, medrekna Stortinget som lovgjevar. Folkerettslege forpliktingar får likevel ingen direkte verknad i norsk rett i den forstand at personar kan gjere dei direkte gjeldande overfor domstolane.

Trass i at det kommunale sjølvstyre i Noreg har eit svakt rettsleg vern, er kommunane likevel viktige organ i styringssystemet vårt. Denne posisjonen har dei i kraft av at vi har tradisjon for eit visst kommunalt sjølvstyre, og fordi dei faktisk fungerer som lokale forvaltningsorgan med ansvar for å setje i verk heilt sentrale politikkområde.

1.5.5 Rekkjevidda av statsrådane sitt ansvar for oppgåveløysinga i kommunane

Det kan oppstå spørsmål om kor langt ein statsråd sitt ansvar strekkjer seg når ho har eit overordna ansvar for ein sektor, samtidig som ansvaret for konkrete oppgåver ved lov er lagt til kommunen eller fylkeskommunen.

Eit hovudprinsipp i den norske staten er ministerstyret. Innanfor rammene som er gjevne i Grunnlova, alminneleg lov og andre stortingsvedtak og kongeleg resolusjon, har den einskilde statsråden kompetanse til å instruere alle organ og personar i «ministeriet».

Sjølv om den hierarkiske modellen er utgangspunktet for organiseringa av forvaltninga, kan Stortinget, utan hinder av Grunnlova § 3, vedta at instruksjonsmyndet til delar av regjeringa og den einskilde statsråden skal vere avskore. I slike høve vil regjeringa og statsråden ha tilsvarande avgrensa ansvar.

Som tidlegare vist har kommunane ei viktig rolle som forvaltningsorgan, som eit ledd i den offentlege administrasjonen. Men når Stortinget ved lov legg ansvaret for ei oppgåve til sjølvstendige rettssubjekt som kommunen eller fylkeskommunen, vil normalt den hierarkiske styrings- og instruksjonslinja frå staten vere broten. I juridisk teori er det påpeika at ministerstyret i så fall er avgrensa på den måten som følgjer av lova (Smith 2009, s. 263–264).

Departementet legg til grunn at når ansvaret for ei oppgåve ved lov er lagt til kommunen eller fylkeskommunen, er ikkje statsråden ansvarleg for korleis kommunen løyser oppgåva i konkrete saker. Statsrådens konstitusjonelle ansvar vil då vere avgrensa til å følgje med og føreslå reformer og lovendringar, jf. sektoransvaret (Smith 2009, s. 264).

Dersom staten vil gripe inn i konkrete forhold i kommunen, til dømes i samband med kommunens handtering av konkrete saker, må staten ha særskild heimel i lov.

1.5.6 Tvisteløysing mellom stat og kommune

Det kan i praksis oppstå konfliktar mellom stat og kommune på ulike nivå, til dømes om fordeling av økonomiske utgifter.

Det går fram av meldinga at det er på det reine at kommunen kan saksøkje staten som part i privatrettslege forhold, til dømes i kontraktrettslege forhold. Elles er det både i rettspraksis og i juridisk teori lagt til grunn at kommunane som offentleg myndigheit i utgangspunktet ikkje har høve til å gå til søksmål ved domstolane, til dømes for å prøve innhaldet i ei lovføresegn. Det er heller ikkje etablert noka generell ordning for løysing av konfliktar mellom stat og kommune som ikkje kan bringast inn for domstolane.

Hovudstyret i KS har i møte 27. januar 2011 gjeve innspel til arbeidet med denne meldinga. Eitt av punkta dei tek opp, er ønske om å innføre sjølvstendige tvisteløysingsordningar.

Departementet peiker i meldinga på at allereie etablerte eller planlagde tvisteløysingsordningar (nemnt i meldinga) gjev moglegheit til å prøve ut ei nasjonal, uavhengig tvisteløysing i mindre skala og på avgrensa område. Når ordningane har fått verke ei tid, kan dei gje eit kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere om ordningane eventuelt bør overførast til andre forvaltningssektorar.