Søk
Søk i saker og publikasjoner fra Stortinget og regjeringen og redaksjonelle artikler tilbake til 1996. For historiske saker, se eget søk.
1.7 Rapportering, dokumentasjon og tilsyn
- 1.7.1 Innleiing
- 1.7.2 Rapportering
- 1.7.3 Statleg tilsyn med kommunar – rettslege rammer
- 1.7.4 Utøving av kommuneretta tilsyn
- 1.7.5 Departementets vurdering
Staten har eit legitimt behov for å kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane. Ei kartlegging av statens bruk av juridiske verkemiddel kan tyde på auka vektlegging av tilsyn og kontroll (Difi 2010:4). Departementet legg til grunn av staten ikkje skal kontrollere kommunane i større grad enn det som er naudsynt. Ein aktiv bruk av forvaltningsrevisjon og administrativ internkontroll i kommunane bør på sikt kunne redusere behovet for statleg tilsyn og kontroll.
Det går fram av meldinga at mål- og resultatstyring inneber at staten spesifiserer nasjonale mål og forventa resultat, medan kommunane skal finne fram til dei midla lokalt som vil føre til best muleg realisering av måla. For at staten skal kunne oppfylle det overordna ansvaret sitt for oppgåveløysinga, er det behov for tilbakemelding om utviklinga i tenestene og kva for resultat som er oppnådde (styringsinformasjon). Det er eit mål at informasjonsflyten skal medverke til læring. Føremålet er forbetring av dei kommunale tenestene, med auka effektivitet og kvalitet i oppgåveløysinga.
Det går fram av meldinga at kartlegginga av statlege verkemiddel (Difi 2010:4) viser ei utvikling der staten legg aukande vekt på prosedyrar og rapportering. Kommunesektoren må bruke ressursar på å byggje opp system og rutinar for dette.
På dei områda der kommunesektoren har eit særskilt ansvar, vil kommunane og fylkeskommunane i kraft av å vere ansvarshavande, utførande eining, eigar eller anna også kunne ha eit ansvar for å rapportere opplysningar om ressursbruk, tenesteyting og anna.
I samband med øyremerkte tilskot krev staten at mottakarane skal rapportere om bruken av midlane.
Kommunane og fylkeskommunane vil ved tilsyn måtte leggje fram dokumentasjon for tilsynsmyndigheitene i forkant av besøket. I tillegg vil kommunar og fylkeskommunar som arbeidsgjevar ha dei same pliktene som andre til å rapportere til staten.
Kommunalt rapporteringsregister (KOR) gjev oversikt over kva for opplysningar som ulike statlege etatar gjennom lov, føresegn eller løyvingsvedtak krev frå kvar einskild kommune og fylkeskommune.
Departement og underliggjande etatar har plikt til å melde frå til registeret før nye rapporteringsplikter for kommunar og fylkeskommunar blir sette i kraft eller eksisterande rapporteringsplikter blir endra.
Pliktene kan vere både periodiske eller hendingsutløyste. Reint ad hoc-prega rapporteringsplikter og eingongsundersøkingar, som kan vere heimla i vedtak i Stortinget, ligg ikkje inne i registeret.
Etter at KOR blei oppretta, har utviklinga vist ein svak auke i den registrerte rapporteringsbyrda.
PwC har på oppdrag frå KS og Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt dei administrative kostnadene ved den pliktige rapporteringa og kva nytte rapporteringa har for kommunesektoren og staten, i første rekkje den pålagde rapporteringa.
Samla sett var dei administrative kostnadene ved å rapportere til staten til nasjonale informasjonssystem, for arbeidsgjevarrapporteringa, for øyremerkte tilskot og for tilsynsarbeid, på rundt 1 000 årsverk (600–700 mill. kroner).
Nytteverdien av informasjonen som blir overført, blei òg vurdert i undersøkinga til PwC. For pålagd rapportering til informasjonssystema er nytteverdien i det store og det heile vurdert som høg både for kommunesektoren og for staten. Når det gjeld tilskotsordningar, er nytteverdien av rapporteringa truleg lågare, ifølgje PwC, og for tilsyn og arbeidsgjevarrapportering er nytteverdien ikkje vurdert.
Effektiviseringsnettverka er eit godt døme på korleis kommunane bruker tala dei rapporterer inn. Sjå nærmare omtale i meldinga.
Rapporteringspliktene til staten er omfangsrike og varierer i både innhald, frekvens og omfang. Kartlegginga kan tyde på at den avdekte misnøya med omfanget av rapporteringskrava til staten, eit stykke på veg kan kome av andre tilhøve. Sjå nærmare omtale i meldinga.
Det er viktig at kommunen og fylkeskommunen skil mellom kva som er pliktig rapportering, og kva som er opp til kommunane og fylkeskommunane sjølve å avgjere korleis dei vil handsame.
Korleis rapporteringa til staten er innretta, varierer mellom dei ulike tenestene og dei ulike rapporteringsordningane.
Det mest sentrale systemet for rapportering frå kommunesektoren til staten er KOSTRA (kommune-stat-rapportering). KOSTRA er eit nasjonalt informasjonssystem som samlar inn, registrerer og publiserer styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal verksemd. Informasjonen om kommunale og fylkeskommunale tenester, bruk av ressursar på ulike tenesteområde og eigenskapar ved innbyggjarane blir registrerte og samanstilte for å gje relevant informasjon til avgjerdstakarar i kommunane, fylkeskommunane og staten. Dei siste åra har også fleire indikatorar for kvaliteten på dei ulike tenestene blitt publiserte.
Informasjonen skal gje betre grunnlag for analyse, planlegging og styring i kommunar og fylkeskommunar og kunne brukast for å vurdere om nasjonale mål blir nådde. I tillegg vil innbyggjarar, interessegrupper, media og andre interesserte kunne finne informasjonen om tenestene og ressursbruken i kommunane og fylkeskommunane.
KOSTRA har vore obligatorisk for kommunane og fylkeskommunane sidan 2001 og gjeve eit positivt grunnlag for styringa i kommunane og fylkeskommunane.
Gjennom KOR, KOSTRA og andre informasjonssystem og databasar finst det gode verktøy for å sikre effektiv rapportering frå kommune til stat. I internasjonal målestokk ligg Noreg langt framme på dette feltet.
KOR gjev oversikt over den samla rapporteringa. Staten må ha kontroll på kor mykje informasjon han krev frå kommunesektoren, og korleis omfanget utvik-lar seg over tid, og rapporteringsregisteret er den viktigaste reiskapen i så måte. Kartlegginga av rapporteringspliktene har vist at rapporteringsregisteret ikkje er komplett, og at einskilde rapporteringskrav frå staten ikkje er blitt melde inn i registeret (PwC 2011). I meldinga går det fram at Kommunal- og regionaldepartementet i tida framover vil følgje tettare opp dei statlege organa som krev rapportering frå kommunesektoren, og sørgje for betre rutinar for å oppdatere registeret. Departementet vil i lys av resultata frå kartlegginga be instansane vurdere sine pårekningar på den administrative tidsbruken og det registrerte føremålet med dei ulike rapporteringspliktene, som kartlegginga har vist at det er naudsynt å gjere betre. Eit klart definert føremål med rapporteringa – kvifor har staten pålagt kommunesektoren å rapportere dette, og kva skal informasjonen brukast til – er viktig for at dei som rapporterer opplysningane, skal forstå nytta og føremålet med innrapporteringa, også i dei tilfella kommunen eller fylkeskommunen ikkje nyttar informasjonen sjølve. Departementet vil framover sende årlege påminningar til dei same organa om å oppdatere opplysningane i Kommunalt rapporteringsregister.
Både statistikk frå KOR og undersøkinga til PwC indikerer at rapporteringsbyrda som staten pålegg kommunesektoren, ikkje isolert sett kan seiast å vere for omfattande. Andre dokumentasjonskrav til prosedyrar og planar, byråkratisk og arbeidskrevjande innretting av nokre øyremerkte tilskot og ein jamn straum av førespurnader kan likevel opplevast som rapportering for kommunane og fylkeskommunane. Mange av førespurnadene vil kan hende òg vere nyttige for innbyggjarane, kommunen sjølv eller andre aktørar, men for somme kommunar vil dei krevje meir enn dei gjev. I meldinga blir det peika på at det er viktig at kommunane og fylkeskommunane som opplever dette som uønskt og ei unyttig byrde, har ei medveten haldning til korleis dei skal handsame førespurnader som dei ikkje er pålagde å svare på.
Utgangspunktet bør vere at innrapporterte data skal ha nytte både for staten og for kommunesektoren, og at rapporteringskrava blir utforma i eit samarbeid mellom dei to partane. Staten må vere medveten om ansvaret sitt og ikkje å påleggje kommunesektoren unødige rapporteringsbyrder.
Arbeidsformene og rutinane som er opparbeidde, til dømes gjennom arbeidsgruppene i KOSTRA, legg til rette for gode prosessar. Det er derfor eit mål at den rapporteringa som i dag ligg utanfor KOSTRA, som går att årleg, og som ikkje går gjennom etablerte kanalar, skal bli teken inn i dei prosessane som går i KOSTRA.
KOSTRA har vore obligatorisk i over ti år, og drifta av systemet har no sett seg. Departementet vil vurdere nærare effektiviteten i informasjonsinnhentinga og om systemet dekkjer behova for styringsinformasjon i kommunesektoren og staten.
Kommunelova kapittel 10 A gjev rammer, prosedyrar og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunane og skal medverke til at det statlege tilsynet med kommunane blir meir oversiktleg, einsarta og føremålstenleg. Dei einskilde særlovene gjev reglar om kva for oppgåve eller område innan den kommunale verksemda det kan førast tilsyn med.
Eit sentralt element i kapittel 10 A er føresegna om lovlegskapstilsyn.
Grunngjevinga for å ha ein generell regel som avgrensar statens tilsyn med kommunane til eit lovlegskapstilsyn, er omsynet til den kommunale handlingsfridomen og legalitetsprinsippet. Lovlegskapstilsyn er eit uttrykk for rammestyringsprinsippet.
Ein konsekvens av føresegna om lovlegskapstilsyn er at tilsynsorgana ikkje skal gje rettleiing som ledd i gjennomføringa av tilsynet.
Eit anna sentralt element i kommunelova kapittel 10 A er at fylkesmannen gjennom § 60 e har rett og plikt til å samordne alt statleg tilsyn med kommunar og fylkeskommunar. Samordningasplikta gjeld både såkalla kommuneplikter og for aktørplikter. Samordningsplikta omfattar all tilsynsverksemd retta mot kommunar, både den tilsynsverksemda som fylkesmannen sjølv driv og verksemda til andre statlege tilsynsorgan, til dømes Mattilsynet og Arbeidstilsynet.
Samordninga skal medverke til å unngå at tilsyn og pålegg på éin sektor gjev utilsikta konsekvensar for andre sektorar. Dersom det samla tilsynet ikkje er tilstrekkeleg samordna, kan nokre tilsyn, på ein utilsikta måte, gripe inn i det kommunale sjølvstyret.
Det går fram av meldinga at om staten bør ta i bruk tilsyn som styringsverkemiddel overfor kommunane, må vurderast i samanheng med både det generelle forholdet mellom stat og kommune og det at tilsyn er eit inngripande styringsverkemiddel. I kva grad statleg tilsyn med kommunane er eit naudsynt og tenleg verkemiddel, skal vurderast i tilknyting til fire sentrale omsyn og verdiar: rettstryggleik, berekraftig utvikling og samfunnstryggleik, det kommunale folkestyret og ein føremålseffektiv offentleg ressursbruk.
Innføring av heimlar for statleg tilsyn med nye kommuneplikter krev ei særskild grunngjeving, der vurderinga skal byggje på omsyna som er nemnde ovanfor. Vurderingane skal ta utgangspunkt i ein analyse av risiko og sårbarheit (ROS-analyse) og nytte- og kostanalysar på det aktuelle området, jf. Innst. O. nr. 19 (2006–2007).
I Meld. St. 7 (2009–2010) kapittel 2.3 er det gjeve eit samla oversyn over eksisterande og planlagde tilsynsheimlar. I den meldinga er den einskilde tilsynsordninga vurdert ut frå ein analyse av risiko- og sårbarheit og ut frå eit nytte- og kostperspektiv. Alle dei aktuelle departementa konkluderte med at det var behov for tilsynsheimlar på eigne lovområde.
I Meld. St. 7 (2009–2010) er det gjeve retningslinjer for konkrete tilpassingar og endringar av føresegner om statleg tilsyn med kommunane i særlovgjevinga, for å samordne og tilpasse dei ulike tilsynsheimlane til dei generelle reglane om statleg tilsyn i kommunelova kapittel 10 A. Sjå nærmare omtale i meldinga kapittel 7.3.2.
Departementet har merkt seg utsegna i Innst. 180 S (2009–2010), der kommunal- og forvaltningskomiteen sluttar seg til departementets syn på at ein i særlovene bør vere tilbakehaldne med å utforme tilsynsregelen som ein pliktregel, men at det heller bør vere ein kompetanseregel.
Dei departementa som har føresegner om statleg tilsyn i eige lovverk, har no utarbeidd, eller er i gang med å utarbeide, nye tilsynsheimlar om statleg tilsyn.
Kommunelova kapittel 10 A føreset at fylkesmannen fører statleg tilsyn med kommunesektoren.
Fylkesmannen er underlagd styring og instruksjon frå sentrale myndigheiter på dei aktuelle sektorområda. Kva for tilsynsoppdrag fylkesmannen har, går fram av ulike oppdragsdokument frå sentrale myndigheiter, medrekna det sentrale embetsoppdraget og tildelingsbrevet frå Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet. I tillegg sender ein-skilde departement eller underliggjande organ ut eigne, særskilte styringsdokument til fylkesmennene.
Etter helse- og omsorgs- og barnevernslovgjevinga har Statens helsetilsyn rolla som overordna fagleg tilsynsmyndigheit. Det inneber at Statens helsetilsyn på desse fagområda styrer og prioriterer område og tema for landsomfattande tilsyn, metodeutvikling og harmonisering av tilsyn.
Det går fram av meldinga at desse ulike styringslinene kan skape utfordringar for den samordningsplikta fylkesmannen har etter kommunelova § 60 e, fordi dei ulike styringslinene trekk tilsyna i ulike retningar.
Sjølv om fylkesmannen i utgangspunktet er ein sentral aktør, er det òg andre statlege etatar som fører tilsyn med kommunesektoren.
Statleg tilsyn kan grovt sorterast i to hovudtypar: tilsyn som blir gjennomført som ein planlagd aktivitet (planlagt tilsyn), og tilsyn som ein reaksjon på einskildhendingar (hendingsbasert tilsyn).
Statleg tilsyn er eit inngripande styringsverkemiddel. Innføring av nye tilsynsheimlar krev difor ei særskilt grunngjeving, og vurderingane av om tilsyn er eit naudsynt og eigna verkemiddel, skal ta utgangspunkt i ein ROS-analyse.
Når eit statleg tilsyn er initiert og styrt frå nasjonalt nivå, blir det kalla landsomfattande tilsyn. Føremålet med landsomfattande tilsyn er å setje eit nasjonalt søkjelys på eit tenesteområde, for å avdekkje eventuelle mangelfulle forhold og medverke til forbetring på dette særskilde området.
Kva for kommunal teneste som skal vere tema for eit landsomfattande tilsyn, vil bli avgjort av fagdepartementa eller andre statlege tilsynsmyndigheiter.
I perioden 2007–2010 blei det gjennomført landsomfattande tilsyn på helse-, sosial-, barneverns-, grunnskuleopplærings- og forureiningsområdet. Dei sentralt fastsette volumkrava varierer mellom dei ulike sektorane. Eit generelt bilete viser at volumkrava har vore relativt stabile over desse tre åra. Sjølv om volumkrava i eit landsomfattande tilsyn på eit aktuelt område kan verke moderate, kan det gjevne tilsynstemaet vere svært omfattande.
Kommunal- og regionaldepartementet har spurt fylkesmennene om kva handlingsrom dei opplever at dei har til å initiere og differensiere tilsyn etter behov, i lys av volumet på ulike landsomfattande tilsyn. Svara til fylkesmennene er ikkje heilt eintydige, men peikar likevel klart mot at dei har fått mindre mulegheiter til å gjere eigeninitierte tilsyn.
På same måte viser NIBRs rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28) at det at nesten alle ressursane i embeta er bundne opp i landsomfattande tilsyn blir oppfatta som eit problem, fordi det reduserer fylkesmannen sin muligheit til å peike ut kommunar som objekt for tilsyn basert på eigne ROS-analysar.
Kva metode som blir brukt i tilsyn retta mot kommunane, varierer. Generelt kan det i tilsyn skiljast mellom systemrevisjon, inspeksjonstilsyn og områdeovervaking, sjå NOU 2004:17.
På bakgrunn av innsamla informasjon frå fagdepartementa og einskilde fylkesmenn, har Kommunal- og regionaldepartementet inntrykk av at systemrevisjon som tilsynsmetode i stor grad blir nytta i gjennomføringa av landsomfattande tilsyn, og at sentrale myndigheiter ofte stiller krav om at tilsynsorgana skal bruke systemrevisjon som metode.
Systemrevisjon byggjer på det grunnleggjande utgangspunktet at kommunane sjølve har ansvar for å oppfylle krava lova stiller til tenestene. Framfor å sjå til at detaljane i tenesta er i samsvar med lova (jf. inspeksjonstilsyn), fokuserer tilsynsorganet på om internkontrollsystemet i kommunane er forsvarleg, og på korleis leiinga og styringa av tenesta er lagde opp. Nærmare omtale om metoden finst i meldinga kapittel 7.4.
Fleire sentrale tilsynsmyndigheiter har gjeve uttrykk for at dei meiner systemrevisjon som metode er best eigna når ein skal undersøkje og ta stilling til om tenestene er slik innbyggjarane etter lova har krav på.
Ei undersøking viser at samordning av metodebruk i liten grad finn stad, jf. NIBRs rapport Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode (NIBR-rapport 2011:28).
Staten har eit legitimt behov for å kontrollere at kommunane oppfyller dei lovpålagde pliktene sine overfor innbyggjarane. Statleg tilsyn er eitt av fleire verkemiddel som staten kan nytte. Samstundes kan føremonene med lokalt ansvar og lokalt tilpassa tenester trekkje i retning av at staten i mindre grad grip inn i verksemda til kommunane. Staten bør ha tillit til at kommunane innrettar tenestene til beste for innbyggjarane, og sjå behovet for statleg tilsyn i lys av andre måtar å kontrollere og påverke kommunane på.
Det går fram av meldinga at eit godt innretta statleg tilsyn kan medverke til meir langsiktig læring og kvalitetsforbetring i den kommunale tenesteproduksjonen. I kva grad ein oppnår ein slik positiv konsekvens av tilsynet, kjem an på korleis tilsynsorgana innrettar tilsynet og at leiarskapen i kvar einskild kommune viser vilje til å lære av eigne og andre sine erfaringar.
Reglane i kommunelova kapittel 10 A har vore gjeldande sidan 1. mars 2007. Kommunelova § 60 e fastset at fylkesmannen skal samordne praktiske sider ved tilsynet og bruk av reaksjonar. For det første skal alle statlege tilsynsorgan varsle fylkesmannen i førevegen om bruk av pålegg og andre sanksjonar med vesentlege verknader for kommunen eller fylkeskommunen. For det andre skal fylkesmannen og andre tilsyn i førevegen ha dialog med kommunen eller fylkeskommunen om utforminga av pålegg eller andre sanksjonar med vesentlege verknader og om korleis kommunen eller fylkeskommunen følgjer opp desse. Utover desse innhaldskrava skal fylkesmannen sjølv vurdere kva for konkrete samordningsgrep og rutinar som er naudsynte og føremålstenlege for å fylle samordningsrolla i det einskilde fylket. Dette inneber at det kan vere forskjellar frå embete til embete på korleis det konkrete samordningsarbeidet er innretta.
I samband med Stortingets handsaming av Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene uttala fleirtalet i Kommunal- og forvaltningskomiteen i Innst. 180 S (2009–2010) s. 5:
«Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, ber regjeringen vurdere om det kan være hensiktsmessig å evaluere hele eller deler av kommunelovens kapittel 10 A når bestemmelsene har fungert en tid. Det bør i tilfelle spesielt ses på om endringene har gitt fylkesmannen et godt nok verktøy til å sikre nødvendig koordinering av statlige tilsyn og en god samordning mellom statlige tilsyn og kommunenes egne kontrollorganer.»
Kommunal- og regionaldepartementet sette i 2011 ut eit oppdrag om å evaluere føresegna om samordning i kommunelova kapittel 10 A. Departementet mottok i desember 2011 sluttrapporten frå evalueringa, gjennomført av Norsk institutt for by- og regions-forskning (NIBR-rapport 2011:28). Ein sentral del av evalueringa har vore å undersøke korleis fylkesmannen si samordning av statlig tilsyn etter kommuneloven § 60 e verkar i praksis.
Hovudkonklusjonane i NIBRs rapport viser at samordningsregelen § 60 e har styrka fylkesmannens ambisjonar om å samordne statleg tilsyn med kommunane, skjerpa fylkesmannen si rolle som samordnar og vore med å tydeleggjere og legitimere fylkesmannen sitt samordningsmandat. NIBR legg likevel vekt på at inntrykket er at regelen først og fremst har medverka til å styrke eksisterande samordningstiltak; intern samordning i embeta har auka, medan den eksterne samordninga framleis kan bli betre. Undersøkinga viser vidare at tilsynsetatane utanfor embeta jamt over er positive til fylkesmannen si samordningsrolle og at rolla gjev legitimitet til tilsynsmyndigheitene sitt arbeid. Fylkesmannsembeta sjølve har varierande syn på i kva grad kommunelova § 60 e gjev tilstrekkeleg heimel for samordningsoppgåva. Fleire informantar har peika på at regelen vanskeleg kan vere sterkare, fordi faglege vurderingar frå den einskilde tilsynsetat må gå framfor behovet for samordning. Undersøkinga viser at detaljerte tingingar frå sentrale oppdragsgjevarar gjer tilsynsporteføljen lite fleksibel, og difor blir samordningsoppgåva vanskeleg. Det kjem også fram at fylkesmannsembeta samla sett opplever at det er volumet på oppdraga som blir gjeve, og graden av detaljstyring frå oppdragsgjevar med omsyn til talet på tilsyn, tilsynsobjekt og tilsynsmetodikk, som er den største utfordringa for å oppnå god samordning.
Departementet peiker på at målet om å medverke til gode tenester for innbyggjarane bør vere eit sentralt moment når ein vurderer innretning av statleg tilsyn med kommunane. Sidan ein føreset at even-tuelle avvik blir korrigerte, er kommunal forbetring og læring også viktige aspekt ved tilsynet. Tilsynsorgana bør difor rette merksemd mot å organisere verksemda på ein måte som legg til rette for læring i kommunane, slik at tenestene etter gjennomført tilsyn faktisk blir retta opp i samsvar med lov.
I NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren gjorde Aasland-utvalet greie for bruken av ulike tilsynsmetodar i fylkesmannsembeta og korleis embeta og kommunane vurderte metodane. Utvalet gjekk ikkje inn for å lovfeste særskilte reglar om metode.
Kommunal- og regionaldepartementet meiner det er viktig å sjå til at dei metodane som blir brukte er tenlege, og at dei ikkje går ut over grensene for kva ein kan kontrollere gjennom eit lovlegskapstilsyn.
I kapittel 7.5 i meldinga gis ei omtale av ulike forkingsrapportar.
Det er Kommunal- og regionaldepartementets syn at det er viktig framleis å vidareutvikle gode metodar for tilsyn og prosedyrar for samarbeid mellom staten og kommunen i forkant, under og etter gjennomføringa av eit statleg tilsyn. Ein bør arbeide for at tilsynsmetodane ikkje genererer uforholdsmessig mykje arbeid for kommunane, til dømes gjennom krav til dokumentasjon.
Då Stortinget handsama Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene uttala ein samla kommunal- og forvaltningskomité at «Fylkesmannen og andre statlige tilsynsetater bør i utgangspunktet gis et skjønn med hensyn til når og hvordan tilsynet skal utføres», (Innst. 180 S (2009–2010), s. 5).
Fleirtalet i komiteen, medlemmene frå Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, peikar óg på at fylkesmannen kan medverke til å oppnå varige forbetringar i kommunale tenester gjennom å differensiere tilsynet sitt, med omsyn til både når og kvar det er viktig å føre tilsyn.
NIBR viser i sin rapport «Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode» (NIBR-rapport 2011:28) at fylkesmannsembeta som var med i undersøkinga meiner det er eit problem at nesten alle tilsynsressursane til fylkesmannen er bundne opp i landsomfattande tilsyn.
Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering talar dette for at statlege, sentrale organ bør vere varsame med å gje fylkesmennene og andre regionale tilsynsorgan for sterke nasjonale føringar med omsyn til når, korleis og kvar det skal førast tilsyn. Som fleirtalet i Kommunal- og forvaltningskomiteen peikar på, meiner også departementet at meir fridom i gjennomføringa av statleg tilsyn med kommunane vil frigjere ressursar hjå fylkesmannen, slik at han kan rette særskild merksemd mot dei kommunane som har størst utfordringar.
Departementet understrekar at i tillegg til å vere differensierte og målretta, er det vesentleg at dei statlege tilsyna er samordna. Det er uheldig og arbeidskrevjande for ein kommune om dei ulike tilsynsorgana gjennomfører ukoordinerte tilsyn, til dømes når tilsyn med tema som heng tett saman med kvarandre, ikkje er lagde saman i tid. Samstundes kan det også vere krevjande for ein kommune å vere gjenstand for fleire omfattande tilsyn på same tid.
Kommunal- og regionaldepartementet viser til at statleg tilsyn ikkje står aleine, men er éin av mange kontroll- og påverknadsmekanismar overfor kommunesektoren.
Dette kom også til uttrykk i fråsegna frå ein samla kommunal- og forvaltningskomité, i Innst. 180 S (2009–2010) s. 5.
Departementet meiner at ein kan hente ut store effektivitetsvinstar ved å sjå statleg tilsyn og kommunal eigenkontroll i samanheng. Til dømes kan ei sterkare fokusering på gjenbruk av dokumentasjon som kommunane sjølve har fått fram i samband med eiga kontrollverksemd, danne grunnlag for førebuing, prio-ritering og gjennomføring av statleg tilsyn.
Departementet meiner at tilsyna bør bruke kunnskap frå kommunens eigne forvaltningsrevisjonsrapportar som del av grunnlaget når dei planlegg tilsyn i kommunane, for å frigjere ressursar hjå kommunen.
I tråd med dette er det i det samla tildelingsbrevet frå Fornyings-, kyrkje- og administrasjonsdepartementet til fylkesmennene for 2012 streka under at fylkesmannen skal ta omsyn til den interne kontrollverksemda i kommunen i si planlegging, prioritering og gjennomføring av tilsynet. Kommunal- og regionaldepartementet har også tatt dette opp i embetsoppdraget til fylkesmannsembeta.
Departementet viser i meldinga til rapporten «Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode» (NIBR-rapport 2011:28).
Departementet peikar på at eit samspel for å unngå dobbeltarbeid og for å auke læringa av kontroll og tilsyn må gå begge vegar. Kommunal- og regionaldepartementet meiner at fylkesmannen bør ta omsyn til eigenkontrollaktiviteten i kommunane ved valet av kommunar det skal førast tilsyn med. Departementet meiner at den statlege tilsynsverksemda ikkje berre bør differensierast med omsyn til når, korleis, kor mange og kva for kommunar staten bør føre tilsyn med. Tilsynsverksemda bør også differensie-rast i lys av eigenkontrollen i den einskilde kommune.
Departementet meiner at på same måte som tilsynsorgana må ta omsyn til kommunane si eiga kontrollverksemd når dei førebur, prioriterer og gjennomfører tilsyn, bør kommunane aktivt bruke tilsynsrapportane frå staten som grunnlag for planlegging av eigenkontrollen sin. Departementet meiner dessutan at kommunane bør bruke tilsynsrapportane aktivt som grunnlag for læring og vidare kvalitetsutvikling av eigne tenester og sakshandsaming.