Kommunesystemet og kommuneøkonomi

Komiteen vil peke på at kommunesektoren har et selvstendig ansvar overfor sine innbyggere for å løse grunnleggende oppgaver, yte tjenester, drive samfunnsutvikling, utøve myndighet og være en lokalpolitisk institusjon. Samtidig har staten et ansvar for å gi kommunesektoren muligheter til å løse oppgavene til det beste for innbyggerne.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, registrerer at kommunesektoren har hatt en relativt sterk inntekstøkning de senere årene. Flertallet noterer seg samtidig at tre av fire ordførere mener at gapet mellom forventninger og hva kommuneøkonomien gir rom for, har økt de siste årene. Flertallet deler regjeringens påpekning av viktigheten av samsvar mellom de oppgavene kommunene har ansvaret for, og ressursene som blir stilt til disposisjon.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at Norge, etter disse medlemmers mening, står overfor en rekke velferdsutfordringer som berører kommunene både direkte og indirekte. Kommunene blir bundet av økningen i individuelle rettigheter på stadig flere områder. Kommunene blir også direkte berørt av bl.a. aldringen i befolkningen gjennom et økt behov for kommunale tjenester på dette området. Dette vil være krevende for kommunene, ikke minst økonomisk.

Disse medlemmer vil peke på at et svært sentralt spørsmål er om kommunesektorens evne til å løse sine oppgaver til det beste for innbyggerne styrkes best gjennom sterkere statlig styring, eller gjennom et sterkere kommunalt selvstyre og større likeverdighet mellom kommunesektoren og staten.

Kommunens oppgaver har etter disse medlemmers oppfatning økt i omfang og kompleksitet. En del av oppgavene har kommunene blitt tildelt gjennom politiske reformer over relativt kort tid, men mange av oppgavene har kommunene blitt tildelt eller påtatt seg smått og gradvis. Saksområder som kommunene tidligere ikke hadde ansvar for, blir nå oppfattet som kommunale utfordringer.

Disse medlemmer viser til at dette summerer seg i dag til en stor oppgaveportefølje for kommunene, som etter KS’ mening kun delvis finansieres fra statlig hold.

Disse medlemmer viser til at meldingen peker på en rekke velferdsutfordringer. Disse medlemmer mener meldingen ikke på en tilstrekkelig måte tar for seg en av de virkelig sentrale utfordringene for kommunesektoren, nemlig den historisk høye befolkningsveksten i Norge. Disse medlemmer reagerer på at veksttakten ikke i tilstrekkelig grad synes å ha blitt tatt på alvor. Disse medlemmer har merket seg at denne veksttakten ikke samsvarer med det som er lagt til grunn for rammetilskuddene til kommunene, og at dette har medført et stort press på kommunene. Disse medlemmer finner grunn til å påpeke at denne veksttakten gjør det økonomiske handlingsrommet til mange kommuner mindre.

Disse medlemmer har merket seg at kommunesektoren de siste årene er blitt pålagt mange nye oppgaver av staten, som ikke er blitt fullfinansiert. Disse medlemmer vil også påpeke at kommunenes økonomi er langt mer presset enn det som kommer til uttrykk i meldingen, og viser samtidig til tall fra SSB (KOSTRA) som viser at kommunenes samlede netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter helt siden 2007 har vært lavere enn 3,0 prosent, et måltall som er allment akseptert som et forsvarlig tall for kommunenes økonomiske tilstand.

Forholdet mellom statlig styring og lokaldemokrati

Komiteen vil fremheve at staten har et bredt spekter av virkemidler i styringen av kommunene. De kan grupperes i tre hovedtyper: lovbaserte virkemidler, konomiske virkemidler og andre virkemidler. Difis rapport «Statlig styring av kommunene (Difi, 2011)» viser klare forskjeller mellom områdene når det gjelder omfanget av lover og forskrifter. Helseområdet skiller seg ut med det største antallet lover og forskrifter. På utdanningsområdet reguleres kommunene av kun én lov, men opplæringsloven er imidlertid svært omfattende og regulerer alle sider ved grunnskolen og videregående opplæring.

Komiteen viser til at det i meldingen pekes på at utgangspunktet for forholdet mellom staten og kommunene er at Norge er en enhetsstat, og at det lokale selvstyret derfor må fungere innenfor rammene av nasjonale mål.

Regjeringen mener at det over tid må være samsvar mellom prinsipp og praksis i den statlige styringen av kommunene, noe komiteen slutter seg til.

Komiteen har merket seg at antall direktorater og det man kan kalle den ytre stat har hatt en kraftig vekst. Komiteen støtter en kritisk gjennomgang av omfanget, mandatet og praktiseringen til de statlige direktoratene. Målet med en slik gjennomgang må etter komiteens mening være å styrke den kommunale handlefriheten og kommunesektorens evne til å løse oppgavene de er satt til å løse. Komiteen ber om at KS får delta i den varslede gjennomgangen av direktoratene.

Komiteen viser til at ordningen med lovfestede rettigheter har økt i omfang.

Komiteen er enig i at lovfesting av rettigheter som ikke følges opp i praksis, svekker tilliten til offentlige myndigheter og politikere. Det er et tankekors at offentlige budsjetter blir underlagt stram og nøye styring, mens det å passe på at lovbrudd ikke skjer, ikke får den samme oppmerksomhet med hensyn til oppfølging og styring.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, peker på at kommunalt selvstyre innebærer nærhet mellom innbyggerne og folkevalgte, og fremhever den grunnleggende verdien i at innbyggerne kan påvirke og delta i løsningen av felles oppgaver i lokalsamfunnet. Flertallet viser til at statliggjøring av viktige velferdsoppgaver vil kunne avgrense det lokale folkestyret, føre til økt byråkratisering, føre til en sentralisering av avgjørelsesmakt, gi folk flest færre muligheter til å påvirke hverdagen sin og lokalsamfunnet, og trolig også svekke motivasjonen for å engasjere seg i lokalpolitikken.

Flertallet vil vise til Difis rapport, Statlig styring av kommunene, som dokumenterer en sterk økning i rettighetslovgivningen både på utdannings- og helseområdet. Kommunene har vært opptatt av at dette fører med seg prioriteringsvridninger. Noen interesser blir beskyttet ved at de har fått en lovfestet rett til bestemte ytelser, mens andre interesser ikke har fått en slik beskyttelse. Rettighetslovgivningen – og for så vidt også økningen i kommunale plikter – snevrer på denne måten inn det kommunale handlingsrommet. Det blir mindre rom for lokale tilpasninger og for lokalpolitiske prioriteringer, og det svekker forutsetningen for mål- og resultatstyring av kommunene.

Flertallet registrerer at lovfestede individuelle rettigheter snevrer inn den kommunale handlefriheten, og bidrar til å påvirke prioriteringene innad i kommunene.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, registrerer at nye forvaltningsoppgaver er lagt til kommunene gjennom nytt lovverk. Dette flertallet er positive til at styrking av målrettet og kommunalt etterspurt veiledning, felles utviklingsprosjekter mellom stat og kommune, og sterkere samarbeidsstrukturer mellom kommunene vurderes som nødvendig for å sikre effektiv oppgaveløsning.

Dette flertallet støtter regjeringen i at kommunene – så langt som mulig – bør ha reell handlefrihet ved oppfylling av individuelle rettigheter som ikke er knyttet til hendelsesbaserte, objektive forhold.

Dette flertallet registrerer at utarbeidelse og koordinering av individuelle planer på mange lovområder kan være administrativt krevende for mange kommuner, samtidig som at hensynet til de som trenger mange og ulike tjenester gjør at det er behov for slik samordning. Dette flertallet imøteser derfor departementets gjennomføring av en samlet evaluering av bruken av individuell plan.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at i forbindelse med Lokaldemokratikommisjonens første utredning – NOU 2005:6 Samspill og tillit – Om staten og lokaldemokratiet, uttalte hovedstyret i KS:

«KS mener lokaldemokratiet er under sterkt press gjennom sterk statlig detaljstyring, for liten grad av partnerskap mellom staten og kommunesektoren og manglende samsvar mellom ansvar for oppgaveløsning og finansiering av oppgavene.»

Flere rapporter, deriblant Statlige bindinger på kommunene (Econ, 2007), Tvisteløsningsordninger mellom stat og kommune (UiO, 2010), Frihet til likeverd (Telemarksforsking m fl, 2011) og egne kartlegginger i KS som Oppgaver uten grenser (Carlsson, 2010) og Hvor trykker skoen? (Carlsson, 2010), underbygger utfordringene kommunene møter i dagens system.

Difi-rapporten «Sterkere statlig styring gir mindre lokalt handlingsrom» viser etter disse medlemmers mening at økningen i lovbestemte individuelle rettigheter og kommunale plikter har snevret inn kommunenes handlingsrom. Det blir færre muligheter for lokale tilpasninger og lokalpolitiske prioriteringer. Det blir flere individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene og strengere krav til at kommunenes dokumentasjon gir kapasitets- og kompetanseutfordringer.

Disse medlemmer mener det kommunale selvstyret i dag er under sterkt press, gjennom omfattende og sterk statlig detaljstyring og manglende samsvar mellom ansvar for oppgaveløsning og finansiering av oppgavene. Det er for stor ubalanse i styrkeforholdet mellom staten og kommunesektoren. Disse medlemmer mener at stortingsmeldingen beskriver forholdet mellom stat og kommune på en god måte – mange av disse utfordringene anerkjennes langt på vei i meldingen, men følges ikke opp med konkrete forslag til løsninger.

Disse medlemmer har merket seg at KS tar til orde for i sterkere grad å legge sørge for-prinsippet til grunn fremfor å bruke rettighetslovgivning. Disse medlemmer støtter dette, men vil samtidig peke på at jo viktigere offentlige tjenester er for personer, desto viktigere er det at personens rettssikkerhet blir ivaretatt. Generalistkommunens bærekraft vil i stor grad avhenge av om kommunen makter gi de svakeste et forsvarlig og godt tilbud.

Disse medlemmer mener det har blitt et uoversiktlig system av rettigheter, med den konsekvens at det stadig skjer lovbrudd. Disse medlemmer mener at å lovfeste en rettighet er et signal om prioritering. I et uoversiktlig system med mange lovfestede rettigheter kan imidlertid prioritering av hva som er viktigst, bli vanskelig. Det bør kunne stilles spørsmål om Kommune-Norge er blitt pålagt et uforsvarlig stort ansvar ved at stadig flere oppgaver blir lovpålagt. De viktigste individrettighetene kan fort bli skjøvet til side når kommunene må forholde seg til en uoversiktlig mengde av lovfestede rettigheter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspariet og Høyre vil peke på at flere individuelle rettigheter, flere plikter for kommunene, samt strengere krav til dokumentasjon på hva kommunen gjør og hva de oppnår, stiller kommunene overfor utfordringer når det gjelder kapasitet og kompetanse. Dette gjelder på alle de store sektorene. Mål- og resultatstyring innebærer ikke bare økt frihet til å velge hvordan oppgaver skal løses, det innebærer også sterkere styring på resultater. For at statlige myndigheter skal kunne ivareta sitt overordnede ansvar for oppgaveløsningen for de kommunale velferdstjenestene, må de motta løpende tilbakemelding om utviklingen av tjenestene og hvilke resultater som er oppnådd. I praksis betyr dette at kommunene må underkaste seg et mer rigid rapporterings- og evalueringsregime. På alle de store kommunale sektorene legges det økt vekt på å fremskaffe informasjon som grunnlag for overvåking, planlegging og overordnet styring av tjenestene.

Kommunestruktur

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at regjeringen understreker i meldingen at man skal videreføre generalistkommunen. Flertallet støtter dette, og mener kommunene skal ha det samme ansvaret, uavhengig av størrelse. Dette betyr nødvendigvis ikke at alle kommuner skal ha samme tjenesteproduksjon. Noen oppgaver blir for store for mange av dagens kommuner – da bør de kunne kjøpe tjenester i andre kommuner, eller samarbeide interkommunalt.

Flertallet viser til at regjeringen legger til grunn at regelstyringen av kommuner og fylkeskommuner skal være rammepreget, slik at man oppnår reell handlefrihet ved gjennomføringen av lovpålagte oppgaver. Regjeringen legger til grunn at rammefinansiering fortsatt skal være hovedmodellen for finansiering av kommunesektoren, noe flertallet er enig i.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at regjeringens politikk om prinsippet om at endringer i kommuneinndelingen skal baseres på frivillige initiativ fra kommunene, ligger fast. Dette flertallet registrerer at regjeringen er positiv til kommunesammenslåing dersom kommunene selv vurderer det som en god løsning å slå seg sammen.

Etter komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyres oppfatning bør en på sikt ha en kommunestruktur som reduserer behovet for tilpasninger, og som gir så store kommuner at de aller fleste har kompetanse og kapasitet til å løse de basisoppgavene de i dag må samarbeide med andre om for å klare.

Disse medlemmer registrerer at regjeringen ønsker å videreføre generalistkommunen. Disse medlemmer vil likevel påpeke at dagens kommunestruktur og den voksende oppgavemengden er såpass utfordrende at kjøp av tjenester fra andre kommuner eller interkommunale samarbeidsløsninger vil føre til uoversiktlige forhold. Disse medlemmer etterlyser flere virkemidler som gjør det mulig for kommuner som ønsker det, å slå seg sammen til større enheter.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser i den anledning til Dokument 8:63 S (2011–2012) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Morten Ørsal Johansen og Åge Starheim om incentiver for å få fortgang i arbeidet med en mer effektiv og robust kommunestruktur. Disse medlemmer peker også på at det både i Danmark og Finland er blitt gjennomført store reformer av forvaltnings- og kommunestrukturene.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener flere kommuner kan ha nytte av å slå seg sammen. Dette medlem mener slike prosesser primært må stimuleres ut fra gode lokale samarbeidsløsninger med fokus på lokaldemokrati, gode tjenester til innbyggerne og velfungerende enheter. Dette medlem understreker at frivillighet må legges til grunn for kommunesammenslåinger. Dette medlem mener det i større grad bør stimuleres til kommunesammenslåinger der dette er hensiktsmessig.

Rammestyring, rammefinansiering og øremerking

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at departementet vil sette i gang et arbeid for å se nærmere på hvordan ulike øremerkede ordninger er utformet. Regjeringen mener det er behov for mer kunnskap om hvordan endringer i direktoratenes ansvar og arbeidsoppgaver virker inn på den kommunale handlefriheten og på måloppnåelsen for den statlige styringen.

Flertallet vil støtte regjeringens understreking av at man må ha mindre detaljstyring, men understreker også at økt kommunalt selvstyre kan gi ulikheter mellom kommunene, noe flertallet mener er positivt dersom slike ulikheter avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.

Mål- og resultatstyring har etablert seg som det dominerende styringsprinsipp i staten. Staten skal spesifisere nasjonale mål og forventede resultater, mens kommunene lokalt skal finne fram til de midler som vil føre til en best mulig realisering av statens mål. Rammestyring av kommunene er et uttalt mål på alle de store fagområdene i kommunene. For at en slik styringsmåte skal lykkes, er det imidlertid to forutsetninger som må være på plass. For det første må kommunene ha det nødvendige handlingsrom til å foreta reelle prioriteringer, og for det andre må de ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet.

Flertallet viser til at både regjeringen og KS mener at rammefinansiering av kommunene er å foretrekke fremfor utstrakt bruk av øremerkede tilskudd. Dette er et syn flertallet deler.

Flertallet noterer seg at rammefinansiering gir kommunene muligheten til å fordele tilgjengelige ressurser dit de gjør mest nytte, i tillegg til at det bygger opp under det lokale selvstyret, og gir insentiver til å holde kostnadene nede. Videre gir det kommunene forutsigbare økonomiske rammer, det er mindre administrativt krevende for både stat og kommune, og det gir kommunene bedre makroøkonomisk styring med utgiftene enn øremerkede tilskudd. Flertallet støtter regjeringens understreking av prinsippet om rammestyring. Flertallet er videre positive til departementets varslede gjennomgang av hvordan ulike ordninger med øremerking er utformet, med det formål å legge et grunnlag for forenkling og effektivisering som krever minst mulig bruk av administrative ressurser i både kommunene og staten.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener at kommunene må beholde en større andel av sine skatteinntekter enn i dag. Dette er et viktig fundament for det kommunale selvstyret.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets primærpolitikk om å redusere antallet forvaltningsnivåer fra tre til to, samt endre finansieringssystemet for kommunene fra rammestyring til et system der grunnleggende velferdstjenester innen pleie, omsorg og utdanning finansieres gjennom behovsstyrt statlig finansiering. Kommunale oppgaver utover dette finansieres av kommunal skatt der kommunene står friere til å fastsette skattesats, samt et redusert statlig rammetilskudd.

Disse medlemmer er av den oppfatning at dagens system med hovedsakelig rammefinansiering av kommunale tjenester bør endres til et system der grunnleggende velferdstjenester innen helse, pleie og omsorg og utdanning finansieres gjennom behovsstyrt statlig finansiering. Kommunale oppgaver ut over dette finansieres av kommunal skatt, der kommunene står friere til å fastsette skattesats. I tillegg til dette skal kommunene også få et redusert statlig rammetilskudd.

Kommunalt selvstyre og tvisteløsning

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at Representantforslag 32 S (2011–2012) om et uavhengig tvisteløsningsorgan mellom stat og kommune reiser problemstillinger innenfor flere rettsområder, blant annet prosesslovgivningen og forvaltningslovgivningen.

Flertallet mener en slik endring er for omfattende og er i dag ikke tilstrekkelig kartlagt til at flertallet ønsker å støtte forslaget. Innføring av for eksempel en forvaltningsdomstol krever et omfattende kunnskapsgrunnlag og viktige prinsipielle og praktiske avklaringer.

Flertallet vil vise til at når det gjelder uavhengige tvisteløsningsordninger er det etablert en nemndbasert tvisteløsningsordning for utgiftsdelingen innenfor barnevernet, jf. en samarbeidsavtale 19. august 2008 mellom Barne- og likestillingsdepartementet og KS. Det er også lagt føringer for å etab-lere et nasjonalt, uavhengig organ som skal håndtere tvister mellom stat (spesialisthelsetjenesten) og kommune (den kommunale helse- og omsorgstjenesten) om gjennomføringen av de nye lovpålagte avtalene mellom kommuner og helseforetakene, jf. Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. kapittel 28.6.7. Tvisteløsningsorganet skal bli etablert etter avtale mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS og virker på samme måte som barnevernets tvisteløsningsorgan.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at det kommunale selvstyret står rettslig svakt i Norge. I praksis uthules selvstyret stadig mer gjennom statlig styring og kontroll. Ansvaret for den politikken som utøves lokalt, blir mer uklart. Forholdet mellom stat og kommune i en velferdsstat med sterke sentralistiske trekk, men samtidig med en tradisjon for lokalt selvstyre, er spenningsfullt.

Disse medlemmer vil peke på at rettspraksis spiller en svært beskjeden rolle i kommunalretten i Norge. Delvis til erstatning for dette står praksis i statsforvaltningen sentralt. En åpenbar fordel med dette kan være bedre ivaretakelse av hensyn til rettssikkerhet og likhet på tvers av kommunegrensene. I relasjon til det lokale selvstyre og kommunenes handlingsrom er den største ulempen at statsforvaltningen lett blir den dominerende kilden til «gjeldende rett» av betydning for kommuner og fylkeskommuner. Dette gjelder selv på områder der staten og kommunene kan ha motsatte interesser.

Disse medlemmer viser til at begrepet «det kommunale selvstyret» ikke er rettslig definert og er i stadig endring. «Kommunalt» innebærer at man har å gjøre med en geografisk avgrenset enhet. «Selvstyre» innebærer at noen styrer seg selv med en viss frihet fra styring utenfra, og brukes ofte synonymt med «autonomi». Det legges altså ikke særlig vekt på det kommunale selvstyret i lovgivningen. Selv om Norge ratifiserte europarådskonvensjonen om lokalt selvstyre i 1989 og har en folkerettslig forpliktelse til å sørge for dets lovmessige beskyttelse, er dagens ordning for løsning av tvister mellom stat og kommune ikke tilfredsstillende.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at når det i dag oppstår uenighet om hva som er juridisk korrekt eller om utøvelsen av skjønn, er det normalt statsforvaltningen som har det siste ordet. I dag opplever Kommune-Norge at særlig fylkesmannen spiller en dominerende rolle som tilsynsmyndighet og klageinstans overfor kommunene. Etter disse medlemmers mening må kommunene få adgang til å avgjøre tvister med staten i et uavhengig domstolslignende organ.

Fylkesmannens plass mellom statsstyre og lokalt selvstyre er etter disse medlemmers mening en blanding av tre ulike komponenter: overordnet kontrollør, regional myndighet med en passiv rolle i spenningsforholdet mellom statlige og lokale interesser, og pådriver for partnerskap, dialog og forståelse mellom forvaltningsnivåer. Problemer oppstår når fylkesmannen opptrer som «dommer» som ikke bare følger regelverket, men selv utøver politisk skjønn.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets primærpolitikk og mener fylkesmannsembetets rolle i dagens forvaltningssystem bør avvikles. Disse medlemmer vil istedenfor opprette en forvaltningsdomstol som kan avklare eventuelle konflikter mellom stat og kommune. På kort sikt vil disse medlemmer begrense fylkesmannens innsigelsesrett og skjønn til legalitetskontroll.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at fylkesmannen bør opptre som megler eller «positiv brobygger» i konflikter mellom statlige og kommunale interesser.

Disse medlemmer viser til at Høyre i flere representantforslag, bl.a. i Innst. 243 L (2010–2011) om en styrking av lokaldemokratiet og eiendomsretten i miljø- og arealforvaltningen. Endringer i plan- og bygningsloven, i Dokument 8:72 S (2011–2012) om tiltak for økt boligbygging samt i Dokument 8:32 S (2011–2012) om etablering av et uavhengig tvisteløsningsorgan mellom stat og kommune, har fremmet forslag som vil styrke det lokale selvstyret.

Disse medlemmer vil også vise til at Høyre ønsker å avvikle fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå, og fordele oppgavene mellom stat og kommune.

Disse medlemmer vil understreke at regjeringen nå har lagt frem en prinsippmelding om forholdet mellom stat og kommune, og at det vil være naturlig å fremme konkrete forslag i egne saker når det gjelder disse forholdene.

Konsultasjonsordningen mellom stat og kommune

Komiteen viser til at regjeringen og KS siden 2001 har hatt en formell konsultasjonsordning. KS tar til orde for at regjeringen bør varsle nye lover rettet mot kommunesektoren i kommuneproposisjonen og bruke konsultasjonsordningen til å drøfte hvordan kommunesektoren på en best mulig måte kan involveres i lovgivningsprosessen. Komiteen ber regjeringen vurdere dette i den videre oppfølging av denne stortingsmeldingen.

Komiteen noterer seg at konsultasjonsordningen har gitt bedre enighet om faktagrunnlag for omtale av virkeligheten i kommunesektoren. Komiteen registrerer at ordningen kan ha medvirket til at fagdepartementene blir mer bevisste på økonomiske og administrative konsekvenser for kommunesektoren som følge av statlige tiltak og reformer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti støtter KS’ krav om et mer forpliktende regelverk som legger føringer for statlig styring av kommunesektoren, og at regelverket utformes slik at det bidrar til en bedre balanse mellom kommunene og statsforvaltningen.

Disse medlemmer mener at kommunale oppgaver som prinsipp skal tildeles av Stortinget gjennom lovvedtak fremfor av regjeringen gjennom forskrifter.

Statlige innsigelser

Komiteen vil peke på at en i alle deler av landet blir møtt med misnøye over det kommunene oppfatter som en omfattende innsigelsesadgang fra statlige etaters side mot kommunale planforslag. Noe under halvparten av kommuneplaner som er utarbeidet de siste fem årene, er møtt med innsigelser fra statlige og regionale myndigheter.

Komiteen ber på bakgrunn av dette om bedre samordning av statlige innsigelser, slik at kommunene mottar innsigelser fra en bedre koordinert stat.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til ny plan- og bygningslov (plandelen), som trådte i kraft 1. juli 2009 (jf. Ot.prp. nr. 32 (2007–2008), Innst. O. nr. 57 (2007–2008), og Besl. O. nr. 84 (2007–2008)). Lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven)).

Flertallet viser spesielt til de nye bestemmelsene i lovens § 5-5 som begrenser adgangen til å fremme innsigelse. For det første kan det ikke fremmes ny innsigelse mot forhold det tidligere har vært fremmet innsigelse mot, og som har blitt avgjort i løpet av de ti foregående år. For det andre kan det heller ikke fremmes innsigelse mot forhold i plansak som det kunne ha vært fremmet innsigelse mot i forbindelse med en tidligere plan om samme forhold vedtatt i løpet av de ti foregående år. Dette begrenser mulighetene for omkamp, som var et betydelig problem etter den tidligere plan- og bygningsloven.

Flertallet viser videre til bestemmelsen i samme § 5-5 om at retten til å fremme innsigelse bortfaller dersom kravet til deltakelse i planprosessen etter § 3-2 tredje ledd ikke er oppfylt. Etter § 3-2 har alle offentlige organer både rett og plikt til å delta i planleggingen når den berører deres saksfelt eller deres egne planer og vedtak. Intensjonen bak disse bestemmelsene er at planmyndigheten på et tidlig tidspunkt skal få informasjon som kan ha betydning for det pågående planarbeidet. Bestemmelsen forutsetter at planmyndigheten har oppfylt sin varslingsplikt og kravene til varsling for vedkommende plantype.

Flertallet viser til at intensjonen bak disse bestemmelsene i den nye loven var at konflikter og motstridende interesser skulle avdekkes og løses tidlig, gjennom aktiv deltakelse i planarbeidet fra alle berørte parter, før planene kommer så langt som til endelig vedtak. Flertallet ber derfor regjeringen følge opp veiledningen i T-2/9 om innsigelse slik at alle fylkesmennene og fylkeskommunene har god nok kunnskap om dette til å kunne veilede partene på en god måte, ved oppstart av planleggingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti vil understreke at innsigelser fra staten må etter disse medlemmers mening fremgå av lov eller med hjemmel i lov.

Statlig tilsyn

Komiteen stiller seg positiv til at departementet legger til grunn at staten ikke skal kontrollere kommunene i større grad enn det som er nødvendig. Komiteen stiller seg videre bak at en aktiv bruk av forvaltningsrevisjon og administrativ internkontroll i kommunene på sikt bør kunne redusere behovet for statlig tilsyn og kontroll. Tilsynsorganene bør fokusere på å organisere virksomheten på en måte som legger til rette for læring i kommunene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener meldingen på en dekkende måte beskriver vesentlige utfordringer knyttet til det statlige tilsynets påvirkning på det kommunale selvstyret og utfordringer med statsforvaltningens praktisering av det statlige tilsynet. Disse medlemmer støtter at det statlige tilsynet fortsatt skal være et lovlighetstilsyn, og at det er nødvendig med et klart skille mellom tilsynsorganenes roller som tilsyn og veileder. Disse medlemmer støtter kravet fra KS om at fylkesmannen får større frihet til å prioritere alle statlige tilsyn rettet mot kommunesektoren, dette betyr også at fylkesmannen har rett til å avvise ønske om tilsyn fra sektorinteresser i staten ut fra en helhetlig vurdering.

Disse medlemmer er positive til at regjeringen legger til grunn at aktiv bruk av folkevalgt egenkontroll og administrativ internkontroll på sikt kan redusere bruken av statlig tilsyn.

Komiteens medlemmer fra Høyre ber om at man i den varslede gjennomgangen av direktoratene undersøker nærmere hvordan de nasjonale tilsynsmyndighetene praktiserer det statlige tilsynet. Spesielt bør man undersøke hvordan de foretar grensedragningen mellom det frie skjønn og rettsanvendelsesskjønnet og i hvilken grad veiledere og retningslinjer legges til grunn for tilsyn og for å vurdere avvik som grunnlag for pålegg. Disse medlemmer ber om at det særlig blir vurdert om man de facto overfører lovgivningsoppgaver til organer i den utøvende makt.

Disse medlemmer vil peke på at kommunene i henhold til kommuneloven § 60 d gir kommunene rett til å påklage vedtak om pålegg i forbindelse med tilsyn til det enkelte departement, dette er et virkemiddel som i liten grad blir brukt. Disse medlemmer vil videre peke på at dersom en slik klage ikke fører frem, har ikke kommunene flere ankemuligheter. På to områder, barnevern og i tilknytning til samhandlingsreformen, er det opprettet en tvisteløsningsordning mellom stat og kommune. Disse medlemmer mener at det bør vurderes å opprette slike tvisteløsningsordninger når det gjelder alle statlige tilsyn av kommunene.