Søk
Søk i saker og publikasjoner fra Stortinget og regjeringen og redaksjonelle artikler tilbake til 1996. For historiske saker, se eget søk.
1.3 Saker og temaer av alminnelig interesse
- 1.3.1 Innledning
- 1.3.2 Saksbehandlingstid i forvaltningen
- 1.3.4 Forskjellsbehandling
- 1.3.5 Hvordan blir borgerne møtt når forvaltningen har gjort feil? Skal forvaltningen beklage?
- 1.3.6 Ombudsmannens kontroll med Nav
- 1.3.7 Møteoffentlighet – kunngjøring av møter
Etter ombudsmannsinstruksen § 12 skal årsmeldingen inneholde «en oversikt over behandlingen av de enkelte saker som Ombudsmannen mener har alminnelig interesse». Arbeidet med enkeltsakene og ombudsmannens kontakt med enkeltpersoner, organisasjoner og forvaltningen gir et grunnlag for å kunne formidle generelle inntrykk av forvaltningens saksbehandling og virksomhet og publikums opplevelse av forvaltningen.
I møtet med den offentlige forvaltningen er det mange som blir skuffet over saksbehandlingstiden, og også i 2011 har ombudsmannen mottatt mange klager og telefonhenvendelser som gjelder lang behandlingstid og manglende svar fra ulike forvaltningsorganer. Selv om borgernes forventninger til forvaltningen i noen tilfeller kan være urealistiske, er frustrasjonen over saksbehandlingstiden ofte berettiget.
Mange av borgerne som henvender seg til ombudsmannen ønsker å få svar på hvor lang saksbehandlingstid forvaltningen kan operere med og om det finnes en maksimumsgrense for behandlingen av en sak. Den generelle bestemmelsen om saksbehandlingstid i forvaltningsloven § 11a angir ingen slik absolutt frist. Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken «uten ugrunnet opphold». Hva som nærmere ligger i dette, beror på en konkret vurdering hvor det blant annet må sees hen til sakens art, omfang og kompleksitet og tilgjengelige ressurser i forvaltningsorganet. Saksbehandlingstiden vil derfor kunne være svært forskjellig fra sak til sak og fra forvaltningsorgan til forvaltningsorgan. I enkle saker med klare vilkår må det kunne forventes at sakene avgjøres relativt raskt. Annerledes stiller det seg i større, kompliserte saker med flere og mer skjønnsmessige vurderingstemaer. Forvaltningsorganet kan også ha behov for å innhente informasjon eller vurderinger fra eksterne aktører, for eksempel gjennom sakkyndige rapporter eller verifiseringer i utlandet. Mange pasientskadesaker og asylsaker krever slike tiltak, og dette vil naturligvis påvirke den totale behandlingstiden. Hva som er akseptabelt må også sees i sammenheng med det generelle kravet til forsvarlig saksbehandling og utredning. Oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens øvrige saksbehandlingsregler, vil nødvendigvis medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende.
Det er heller ikke gitt noen absolutt frist for behandling av klagesaker. Det følger av forvaltningsloven § 33 at underinstansen skal foreta de undersøkelser klagen gir grunn til og oversende dokumentene til klageinstansen «så snart saken er tilrettelagt». Det er med andre ord ikke rettslig holdbart at en klagesak over tid blir liggende ubehandlet hos underinstansen før den blir oversendt klageorganet.
På enkelte områder er det likevel konkrete frister forvaltningen må holde seg til. Slike frister finner vi blant annet i plan- og bygningsloven med forskrifter. Konsekvensen av fristoversittelse kan være tilbakebetaling av byggesaksgebyr, at tillatelse anses gitt i henhold til søknaden, eller at bygget kan tas i bruk uten ferdigattest. Det kan også få betydning for utfallet av selve saken. Også i barnevernsaker er det konkrete frister. Av barnevernloven fremgår det at barneverntjenesten innen en uke skal gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser. Videre skal kommunen, når det er grunn til å foreta undersøkelser, gjennomføre disse innen en nærmere angitt frist. Ved oversittelse av fristene kan fylkesmannen ilegge kommunen mulkt.
Informasjon om forventet behandlingstid er uansett betydningsfullt for de fleste. Enkelte forvaltningsorganer gir generell informasjon på sine nettsider, for eksempel Utlendingsdirektoratet. Selv om slike opplysninger ikke er rettslig bindende, skaper de likefullt forventninger hos søkerne.
Forvaltningsloven fastslår at det i saker som gjelder enkeltvedtak, skal gis et foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. Det skal redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og «så vidt mulig» angis når et svar kan ventes. Dessverre er det en kjensgjerning at denne plikten ikke alltid overholdes. Ombudsmannen tror mange klager over lang behandlingstid kunne vært unngått dersom det i alle saker ble sendt foreløpig svar samt en orientering hvis det oppstår forsinkelser under sakens gang.
Kort behandlingstid er viktig for de fleste. Trekker saksbehandlingen ut i tid, kan det få en rekke konsekvenser av blant annet økonomisk og rettslig karakter. I tillegg skaper det ofte merarbeid, frustrasjon og utrygghet. I enkelte saker har behandlingstiden særlig stor betydning. Dette gjelder først og fremst i saker som berører borgerens grunnleggende behov, som for eksempel tilgangen til bolig, underhold og sentrale helse- og omsorgstjenester. I årsmeldingen for 2010 (s. 43 flg.) skrev ombudsmannen om klagere som på grunn av lang behandlingstid i Nav levde uten inntekter i flere måneder. For enkelte fikk dette store konsekvenser for deres mulighet til å dekke grunnleggende behov.
Det er også særlig viktig at en som er berøvet sin frihet, raskt kan få prøve om grunnlaget for frihetsberøvelsen er til stede. Dette er nærmere regulert i blant annet psykisk helsevernloven, utlendingsloven og straffeprosessloven. Dessuten er kravet til rask behandling av en slik sak også regulert i blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjonen art. 5. Selv om selve prøvingen av frihetsberøvelse ofte er lagt til domstolene, har forvaltningen en viktig rolle med hensyn til blant annet informasjon, tilrettelegging av saksbehandlingen og arbeidet med fremstilling for domstolene. For tvungent psykisk helsevern blir prøvingen dessuten foretatt av et forvaltningsorgan i første omgang (kontrollkommisjonene).
Ombudsmannen har også sett at behandlingstiden har særlig stor betydning i saker som påvirker familiesituasjonen, som for eksempel saker om familieinnvandring. Mange fortvilte personer tar kontakt med ombudsmannen fordi en innvandringssak kan ta svært lang tid å behandle. Imidlertid skal søknader om opphold fra mindreårige som søker alene, prioriteres i utlendingsforvaltningen.
Et særlig problemområde er saker der lang behandlingstid medfører at selve saken mister sin aktualitet. En innsatt har liten nytte av å få en klage over forholdene i fengselet behandlet etter at soningen er over, eller å få innvilget permisjon til en begivenhet som har funnet sted. I slike tilfeller er det ekstra viktig at forvaltningsorganet har gode rutiner for hvordan man skal registrere og få behandlet søknader i tide. Det må også tas høyde for at søkeren må få en reell mulighet til en eventuell klagebehandling.
Ombudsmannen har de siste årene mottatt et større antall henvendelser knyttet til saksbehandlingstiden i Nav (Arbeids- og velferdsetaten). Antallet saker på dette området er fortsatt høyt, men har gått marginalt ned fra 2010 til 2011.
Klagetallet på Utlendingsdirektoratet er fortsatt relativt høyt. De siste årene er det registrert 80–85 innkomne klager på direktoratet hvert år, og de fleste av disse gjelder sen saksbehandling og/eller mang-lende svar på henvendelser. I tillegg kommer en rekke telefonhenvendelser. Ombudsmannen følger nøye med på utviklingen og har flere ganger omtalt behandlingstiden og andre spørsmål omkring direktoratets saksbehandling i årsmeldingene, sist i 2005 og i 2010.
I utlendingsforvaltningen påvirkes saksbehandlingstiden av en rekke forhold som ligger utenfor egen kontroll. Antallet søknader om beskyttelse (asyl) kan for eksempel variere mye i løpet av kort tid, noe som krever raske omstillinger. Slike prosesser er ressurskrevende og kan få store utslag i saksbehandlingstiden på asylfeltet, men også på andre områder. I enkeltsaker kan behovet for verifiseringer og andre undersøkelser ta mye tid. Asylsøknader knyttet til ustabile land og regioner kan videre bli stilt i bero i påvente av en avklaring, noe som skjedde i 2011 med saker fra Libya, Jemen og Syria. Slike forhold er likevel ingen fullgod forklaring på til dels svært lang behandlingstid på en del sakstyper i direktoratet. For tiden gjelder dette særlig saker om statsborgerskap og enkelte saker om familieinnvandring.
I årsmeldingen for 2010 på side 42–43 ble saksbehandlingstiden i saker om familieinnvandring omtalt. Også i 2011 har ombudsmannen mottatt en del henvendelser på dette området. Direktoratet innførte imidlertid nye generelle måltall for behandlingstiden for slike søknader innkommet etter 1. januar 2011. Disse sakene skal som hovedregel ferdigbehandles i løpet av seks måneder, noe som vil være en stor forbedring.
I 2010 tok ombudsmannen på generelt grunnlag opp spørsmål omkring lang behandlingstid for klager på egne vedtak, og særlig i saker om familieinnvandring. Direktoratet erkjente at behandlingstiden var for lang. Saken ble avsluttet i mars 2011 med kritikk herfra (sak 2010/2788). Ombudsmannen ser likevel lite tegn til bedring på dette området, og ombudsmannen mottar stadig henvendelser der klagesaker synes å ha ligget ubehandlet over lang tid før de oversendes Utlendingsnemnda.
Ombudsmannens generelle inntrykk er at Utlendingsdirektoratet legger stor vekt på å få ned saksbehandlingstiden, noe som nå fremgår av strategiplanen for perioden 2011–2014. Saksbehandlingstiden har også gått ned på enkelte områder, for eksempel i asylsaker. På høyt prioriterte områder, slik som saker om arbeidsinnvandring, er behandlingstiden i dag kort. Mange slike søknader avgjøres på bare fem–ti dager.
I 2008 kom ombudsmannen med en særskilt melding til Stortinget om saksbehandlingstiden i Norsk pasientskadeerstatning (Dokument 4:1 (2008–2009)). Bakgrunnen for meldingen var at saksbehandlingstiden var uakseptabelt lang og at det var vanskelig å se at situasjonen ville bedre seg uten ytterligere tiltak og ressurstilførsel. I tillegg hadde ombudsmannen bemerkninger til en etablert køordning for de sakene som ventet på behandling.
Selv om saksbehandlingstiden hos Norsk pasient-skadeerstatning fortsatt er lang, har ombudsmannen fått opplyst at det har vært en ikke ubetydelig nedgang det siste året. Den omtalte køordningen er også avviklet. Ombudsmannen har inntrykk av at Norsk pasientskadeerstatning har høy grad av bevissthet omkring saksbehandlingstid, og at det gjennomføres målrettede tiltak for å forbedre situasjonen. Det er nå få klager til ombudsmannen på dette forvaltningsorganet.
Lang saksbehandlingstid i forvaltningen får som et generelt utgangspunkt ikke betydning for innholdet i forvaltningens avgjørelse. Dette kan stille seg annerledes dersom regelverket endres mens saken er til behandling. Slike situasjoner vil ofte være regulert i overgangsbestemmelser til den nye loven eller forskriften. I utgangspunktet vil avgjørelser bli fattet etter de reglene som gjelder på vedtakstidspunktet. Utfallet av saken kan således bli et annet enn hva det ville blitt med en kortere behandlingstid. Hvis dette er til ugunst for borgeren, kan det gi søkeren en opplevelse av rettstap og føre til spekulasjoner om at behandlingen blir trenert. Situasjonen kan imidlertid også være motsatt; gunstigere regler kan føre til en tillatelse som tidligere ville blitt avslått.
I andre tilfeller kan det være de faktiske forholdene som endres mens saken ligger til behandling. Et praktisk eksempel er at en enslig mindreårig asylsøker fyller 18 år før saken avgjøres. Søknaden blir dermed ikke vurdert etter de gunstige reglene som gjelder for mindreårige. På den annen side kan lang behandlingstid gi en asylsøker en sterkere tilknytning til Norge, noe som kan få betydning for muligheten for å bli værende i landet.
Lang behandlingstid kan også medføre at vilkårene for innvilgelse av en søknad ikke er til stede når saken skal avgjøres, selv om de var det på søknadstidspunktet. En tillatelse kan være bortfalt og en frist løpt ut. Et eksempel er saker om statsborgerskap, der utlendingsmyndighetene praktiserer et krav om at utenlandsk pass må være gyldig på vedtakstidspunktet for å bli akseptert som tilstrekkelig dokumentasjon på identitet. Dette gjelder selv der en søker har fremlagt gyldig pass, men der gyldighetstiden har utløpt mens saken er til behandling. Dette er lite fleksibelt og medfører at søkeren må ta belastningen ved lang behandlingstid hos utlendingsmyndighetene.
Ombudsmannen har undersøkt slike problemstillinger i flere byggesaker den siste tiden. Her har situa-sjonen gjerne vært at forvaltningen ikke har fulgt de særskilte behandlingsfristene som gjelder for byggesaker. Søknadene har deretter blitt avvist eller avslått ut fra en ny og mer ugunstig rettslig situasjon, som var kommet til etter det tidspunktet da søknadene skulle ha blitt behandlet.
Det er en grunnleggende rettighet i norsk forvaltningsrett at en avgjørelse (et enkeltvedtak) kan påklages, slik at saken blir behandlet på nytt av et annet forvaltningsorgan. Dette fremgår av forvaltningsloven § 28. Klageadgangen må være benyttet og klagebehandlingen avsluttet før en sak kan behandles av ombudsmannen. Klagesaksbehandlingen i forvaltningen kan imidlertid organiseres på ulike måter, og dette får konsekvenser for borgerne og for ombudsmannens muligheter for å prøve saker. Siktemålet her er å belyse noen sider ved organiseringen og ved de utfordringene ombudsmannen dermed står overfor ved sin prøving av klager.
I mange saker som kommer til ombudsmannen, er det ikke på det rene om klagemulighetene er benyttet. Dette må først avklares. Det kan også være ak-tuelt å veilede klageren om hvor vedkommende må henvende seg før saken kan behandles her. Ombudsmannen må derfor ha god oversikt over hele forvaltningsfeltet og de ulike klageordningene som finnes.
Når ombudsmannen tar en sak opp med forvaltningen, må det tas stilling til hvilket organ eller hvilket nivå som er riktig og hensiktsmessig adressat for spørsmålene herfra. Det er fast praksis for at henvendelsene stiles til det organet som har truffet klageavgjørelsen, ikke til underinstansen som traff vedtaket i første omgang. I noen tilfeller er det likevel ikke hensiktsmessig å henvende seg direkte til klageinstansen. Dette kan gjelde når spørsmålenes karakter og klageorganets organisering gjør det mer nærliggende å be et sekretariat svare enn en klagenemnd, som var besluttende myndighet.
Arbeidet med disse spørsmålene har vist at det noen ganger er vanskelig å finne ut hvem som er klageorgan eller hva som er klageordningen på det ak-tuelle saksfeltet. Hovedregelen etter forvaltningsloven § 28 er at klageorganet er det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket. Det er ikke alltid på det rene hvilket organ som er nærmest overordnet, og det er ikke alltid opplyst i førsteinstansvedtaket hvem som er klageorgan, selv om det står i forvaltnings-loven § 27 tredje ledd at det skal gis slik informasjon i vedtaket.
Spørsmålet om det i det hele tatt er et overordnet organ, kan blant annet dukke opp når klageorganet avgjør et såkalt sidespørsmål, altså et annet spørsmål enn det saken direkte gjelder. Dette kan for eksempel være krav om dekning av sakskostnader. Når et uavhengig organ eller en nemnd avgjør slike spørsmål, er det ikke alltid opplagt at et departement er klageinstans. Som eksempel kan nevnes omkostningsavgjørelser truffet av Utlendingsnemnda. Der var det lenge uklart om avgjørelsene kunne påklages. Hvis det var klageadgang til departementet, måtte henvendelser til ombudsmannen avvises i første runde. Spørsmålet var om departementet kunne regnes som et «overordnet organ» i slike saker. I forvaltningslovforskriften § 34 er dette nå avklart; avgjørelsene kan ikke påklages. Dermed kan klager på nemndas omkostningsavgjørelser behandles hos ombudsmannen.
Etter forvaltningsloven § 28 tredje ledd kan det også gjøres unntak fra lovens klageregler på særskilte saksområder. På flere områder er det gitt egne regler. Det er imidlertid vanskelig å se at slike særordninger følger noe bestemt mønster eller at det er gitt generelle, prinsipielle føringer for organiseringen av klagesaksbehandlingen.
Når Kongen i statsråd er klageinstans, gjelder ikke regelen om at alle klagemuligheter i forvaltningen må være benyttet før det kan klages til ombudsmannen. Årsaken er at ombudsmannen etter sivilombudsmannsloven § 4 ikke prøver «avgjørelser truffet i statsråd». Derfor skal borgeren kunne velge mellom en klage til Kongen i statsråd eller en klage til ombudsmannen. Dette er aktuelt for vedtak fra departementene, og det er særlig praktisk for saker om innsyn etter offentlighetsloven. Pressen og andre ber mye om innsyn i dokumenter i departementene, og avslag bringes ofte inn for ombudsmannen. Det er for øvrig en egen bestemmelse i offentlighetsloven § 32 om at departementet skal gjøre oppmerksom på at det ikke kan klages til ombudsmannen dersom saken har vært behandlet av Kongen i statsråd.
Førerkortsaker er et saksområde hvor ikke bare klageorganiseringen, men hele forvaltningsorganiseringen skaper utfordringer. Inndragning av førerkort/førerett bestemmes først og fremst av domstolene i forbindelse med en straffesak. Men forvaltningen har også en rolle i slike saker, som jo er viktige for mange. Her kan Politidirektoratet, Helsedirektoratet eller Vegdirektoratet være klageorgan, avhengig av hva som er tema i den enkelte sak.
Noen spørsmål knyttet til inndragningen, for eksempel søknad om nedsettelse av inndragningstiden, behandles av politidistriktet, og vedtak derfra kan påklages til Politidirektoratet. Saker om førerkortforskriftens helsekrav følger et annet saksbehandlingsspor. Leger har meldeplikt til fylkesmannen når førerkortinnehaveren ikke lenger oppfyller helsekravene. Fylkesmannen skal gi melding til politiet, som treffer vedtak om inndragning, og dette vedtaket kan påklages til Politidirektoratet. Meldingen fra fylkesmannen til politiet er ikke et vedtak som kan påklages. Det er imidlertid adgang til å søke fylkesmannen om dispensasjon fra helsekravene i førerkortforskriften. Fylkesmannens avgjørelse av dette spørsmålet kan påklages til Helsedirektoratet. Noen andre typer spørsmål, for eksempel søknad om innbytte av utenlandsk førerkort til norsk førerkort, avgjøres av Statens vegvesen, med Vegdirektoratet som klageinstans. Ombudsmannen mottar en del klager på dette feltet hvert år.
Saker om voldsoffererstatning illustrerer andre problemstillinger ved forvaltningsorganiseringen. Her har man gått fra en desentralisert førsteinstansbehandling hos fylkesmennene til sentralisert behandling ved Kontoret for voldsoffererstatning. Siden erstatningsordningen ble opprettet, har det vært sentralisert klagebehandling ved Erstatningsnemnda for voldsofre, med Justisdepartementet og senere Statens sivilrettsforvaltning som sekretariat. Nå er det foreslått å endre dette, slik at nemnda nedlegges og sivilrettsforvaltningen blir klageorgan. I en høringsuttalelse i september 2010 støttet ombudsmannen forslaget, som særlig var begrunnet med å oppnå kortere saksbehandlingstid.
På enkelte områder er det ikke etablert en forvaltningsmessig klageordning, men klager må bringes direkte inn for domstolene. Dette gjelder namsmyndighetenes virksomhet, slik som namsmennene, Nav Innkreving og Statens innkrevingssentral. Klager på slike organer kan i utgangspunktet ikke behandles av ombudsmannen. Etter ombudsmannsloven faller nemlig domstolenes virksomhet utenfor ombudsmannens arbeidsområde. Dette praktiseres slik at saker som har vært eller kan behandles av domstolene etter slike særskilte bestemmelser, ikke blir undersøkt her.
Likevel oppstår det noen avgrensningsspørsmål. Det er viktig å se på om det er forhold av betydning for borgernes rettssikkerhet som ikke blir gjenstand for kontroll, verken av ombudsmannen eller av domstolene. Enkelte saker som gjelder namsmannens saksbehandling kan undersøkes her ut fra denne synsmåten, for eksempel klager over manglende svar og sen saksbehandling. Slike klager vurderes konkret, og Politidirektoratet kan også koples inn i noen tilfeller. Avgjørende for avgrensningen av ombudsmannens myndighet må være å unngå en situasjon hvor både ombudsmannen og domstolen behandler det samme spørsmålet. Når det er på det rene at domstolsbehandling ikke vil finne sted, kan ombudsmannen behandle saken.
I kommunene kan kommunestyret være klageorgan, for eksempel i noen saker om utslippstillatelser etter forurensningsloven. De fleste kommuner har i tillegg en særskilt kommunal klageordning, gjerne kalt klagenemnd eller klageutvalg. Det er forskjellige kommunale avgjørelser som behandles der i saker som ikke skal til statlig klageorgan, som for eksempel fylkesmannen. Fylkesmannen er klageorgan for mange kommunale vedtak, som i byggesaker, saker om sosialhjelp og noen saker om barnevern. Det kan innimellom være spørsmål om fylkesmannen eller kommunen er klageorgan, for eksempel i saker om trygghetsalarm. I en av meldingsårets klagesaker var det gitt ulik informasjon til klageren om klageorgan, men konklusjonen etter undersøkelsene her ble at saken skulle behandles av kommunalt klageorgan. Saken illustrerte også at kommunens rutiner for klagesaksbehandling var mangelfulle. I kommuneloven er det blant annet egne habilitetsregler ved klagebehandling, som det synes å være varierende kunnskap om.
Forvaltningsvirksomhet kan videre organiseres i nemnder. Det er gitt regler om dette i forvaltningsloven. På flere saksfelt er det opprettet egne klagenemnder, og nemndbehandling kan gi utfordringer for håndteringen av klager til ombudsmannen. Det kan oppstå usikkerhet om hvordan og hvem som skal svare på spørsmål. I noen tilfeller er det nemndlederen alene som svarer. Ofte er dette tilstrekkelig, men det kan også skape usikkerhet om svaret er representativt for de andre medlemmenes syn.
Noen steder er det opprettet såkalte servicekontorer som kan ta seg av slike klager, men det kan ikke ses å være et fast system for dette. Særlig for store forvaltningsenheter, for eksempel Nav og utlendingsforvaltningen, har spørsmålet om organinterne servicekontorer eller klagekontorer vært reist. Arbeids- og velferdsdirektoratet er nå i ferd med å omorganisere håndteringen av serviceklager i etaten for å bedre klagesaksbehandlingen og publikumskontakten. Ordningen med helse-, pasient- og sosialombud i kommunene kan også ses på som en måte forvaltningen kan håndtere slike klager på. De fylkesvise pasient- og brukerombudene kan også ses fra en slik synsvinkel.
Også i 2011 har mange som har henvendt seg til ombudsmannen ment at de har vært utsatt for usaklig forskjellsbehandling.
Det er nærliggende å tro at den stadig økende bruken av Internett kan være en årsak til at det virker lettere synbart nå enn tidligere hvis forvaltningens behandling av tilsynelatende like saker med hensyn til fakta og jus har gitt forskjellig utfall. Stadig flere forvaltningsorganer publiserer saker eller referat av saker på lett tilgjengelige nettsider. De som er interessert kan da sammenligne sin sak med tidligere avgjorte saker, og en opplevelse av forskjellsbehandling kan lett bli resultatet.
Dette gjelder for eksempel i utlendingssaker, der Utlendingsnemnda har opprettet en omfattende og lett søkbar praksisbase. Imidlertid vil viktig informasjon kunne være utelatt i slike praksisbaser, for eksempel av hensyn til taushetsplikten. Dessuten er en praksisbase gjerne en oversikt over avgjørelser, og ikke nødvendigvis over avgjørelser som er egnet til å være et mønster for tilsvarende saker (presedenssaker). Forskjeller i faktum, for eksempel søkeres tidligere opplevelser, helseforhold, omsorgssituasjon og alder, kan meget vel begrunne ulike utfall. Slike forskjeller er ikke alltid synlige i publiserte referater. For mange er det derfor vanskelig å skjelne mellom saklig og usaklig forskjellsbehandling. Egen opplevelse av å være blitt forskjellsbehandlet setter uansett lett tilliten til forvaltningen på prøve.
Ombudsmannen antar at også bruken av sosiale medier kan medvirke til at noen får en sterk følelse av å være blitt utsatt for usaklig forskjellsbehandling. Informasjon, både korrekt og misvisende, spres raskt i dagens samfunn.
Arbeidet med de mange henvendelsene som i 2011 har hatt usaklig forskjellsbehandling som klagegrunnlag, etterlater liten tvil om at det på mange forvaltningsområder er en krevende oppgave å få til en ensartet praksis. Særlig gjelder det på områder der forvaltningen er satt til å foreta brede skjønnsmessige vurderinger. Desentralisert og lokal forvaltning, for eksempel der velferdslover skal håndheves av alle landets kommuner, gir utfordringer. Likebehandling er imidlertid ikke alltid en målsetting, idet kommuner har en viss grad av selvstyre. Men også i sentraliserte klageinstanser kan det være krevende å følge en ensartet praksis. Særlig gjelder dette der avgjørelsesmyndigheten er fordelt på mange beslutningstakere. Her kan nevnes Utlendingsnemnda, som har over 30 nemndledere og en rekke nemndmedlemmer som trer i funksjon i saker som nemndbehandles.
Ombudsmannens generelle hovedinntrykk er at forvaltningen har et bevisst forhold til betydningen av likebehandling. Gjennom undersøkelsene har ombudsmannen sett at det på mange forvaltningsområder nedlegges mye arbeid for å løse utfordringene med å komme nærmest mulig den ideelle målsettingen om ensartet praksis, også når avgjørelser av samme art skal treffes av forskjellige organer. Databasert forvaltning, lokale og sentrale praksisbaser og oversikter over presendenssaker etc. gir helt nye muligheter for å kunne samordne praksisen innad i et organ og innen ulike forvaltningsområder på tvers av organer. Slik sett vil nettløsninger både kunne avdekke og forebygge ulikheter og bidra til større grad av likebehandling i offentlig forvaltning.
I mange klagesaker har det relativt raskt vist seg ikke å være grunn til videre undersøkelser av påstandene om usaklig forskjellsbehandling. I saker der avgjørelsen vil måtte bygge på helt konkrete og individuelle vurderinger, vil det være vanskelig å konstatere usaklig forskjellsbehandling. Typiske eksempler ligger under kriminalomsorgens ansvarsområde, slik som saker om permisjon fra fengsel og søknader om prøveløslatelse. En stor del av klagene på slike områder viser likevel at egen opplevelse av å være utsatt for forskjellsbehandling kan skape misnøye med det aktuelle forvaltningsorganet og med forvaltningen generelt.
Betydningen av at borgerne har tillit til måten forvaltningen utøver sin myndighet på, kan vanskelig betones sterkt nok. I saker hvor det er nærliggende at den private parten vil kunne oppfatte sakens utfall som et resultat av forskjellsbehandling, er det derfor særdeles viktig at forvaltningen i begrunnelsen for avgjørelsen bestreber seg på å være så fyllestgjørende som mulig på dette punktet. Men igjen kan hensynet til taushetsplikten være et hinder for god kommunikasjon.
Usaklig forskjellsbehandling anføres fortsatt ofte i byggesaker, særlig i dispensasjonssaker. Selv om ombudsmannen har forståelse for at den enkelte kan oppleve seg forskjellsbehandlet, er det ikke ofte han har funnet grunn til å karakterisere en forskjellsbehandling som usaklig på dette området. Hovedgrunnen til dette er at referansesakene, som det vises til, ofte skiller seg fra den aktuelle saken enten hva gjelder fakta eller jus eller begge deler. Enkelte av tillatelsene som det vises til som sammenligningsgrunnlag, ser ut til å være fattet på et uklart eller urettmessig grunnlag. Krav på likebehandling betyr ikke at hvis det er gjort feil i en sak eller i enkelte saker, så skal samme feilen gjentas i en tilnærmet lik sak.
Når noen har søkt om å få utføre et tiltak som er i strid med loven eller planer, er det plan- og bygningsmyndighetenes oppgave å vurdere om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt. Den nye dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningsloven 2008 § 19-2 trådte i kraft 1. juli 2009. Ombudsmannen har fortsatt mottatt for få klager knyttet til denne bestemmelsen til å kunne si noe om hvordan spørsmål om forskjellsbehandling vil bli håndtert av bygningsmyndighetene.
Ombudsmannen fikk i 2010 mange henvendelser med påstand om at skatteetaten drev utstrakt forskjellsbehandling innen gruppen av skattytere som ba om særfradrag for store sykdomsutgifter.
Dessverre har det i 2011 ikke vært noen merkbar nedgang i antall henvendelser til ombudsmannen fra skattytere som mener at de har blitt forskjellsbehandlet. Ombudsmannen skrev på denne bakgrunn til Skattedirektoratet i oktober 2011.
I 2011 er det også enkelte skattytere som har klaget til ombudsmannen over forskjellsbehandling fra skattemyndighetene på det grunnlag at ligningen har falt helt forskjellig ut fra det ene året til det andre, selv om skattyter har gitt tilnærmet de samme inntekts- og fradragsopplysningene i selvangivelsen hvert av de aktuelle årene. Etter å ha gjennomgått disse klagene var ombudsmannens konklusjon at ombudsmannen ikke hadde rettslig grunnlag for å kritisere slik «uegentlig» forskjellsbehandling ved ligningen. Ulik ligning av en og samme skattyter fra det ene året til det andre grunnet begrensede kontrollressurser kan ikke betegnes som forskjellsbehandling i egentlig forstand. Noe annet er at dette selvsagt kan være uheldig og reise spørsmål om tilliten til ligningsfastsettelsen.
I mange klagesaker er ikke borgerne bare opptatt av at det er begått en feil av forvaltningen, men også av måten de ble møtt på i en situasjon der noe har gått galt. Feil kan være knyttet til saksbehandlingen – synspunkter ble ikke tatt hensyn til, behandlingstiden var lang, innsyn i dokumenter ble ikke gitt, saken ble for dårlig utredet etc. – eller til det utfallet saken til slutt fikk. Det kan også gjelde hvordan en selv eller en som står en nær er blitt behandlet av en beslutningstaker, en annen tjenestemann, et helsepersonell, en institusjon. Ombudsmannen ser at manglende åpenhet, informasjon og erkjennelse av feil fra forvaltningens side kan bidra til å skape konflikt og fører til klager som kunne ha vært unngått.
Forvaltningen har selv mye å tjene på at borgerne møtes med åpenhet og god, grundig og om nødvendig gjentatt informasjon der feil er begått. Særlig gjelder dette i saker og på områder der borgerne er berørt på et personlig plan. Et eksempel er ved personskader og død. God og rask informasjon og en åpen og imøtekommende holdning vil kunne hjelpe folk til å forsone seg med det som har skjedd. Foretas en skriftlig saksbehandling i etterkant av hendelsen, slik som i tilsynssaker på helsesektoren, er det også viktig at forvaltningen er seg bevisst hvordan fremstillingen av saken virker for en som ikke er vant til å forholde seg til rettsregler og juridisk språkbruk. Et nøkternt og strengt faglig språk kan virke fremmedgjørende og provoserende i en vanskelig situasjon. Sykehus, helseforetak og Helsetilsynet bør derfor forsøke å fremstille saken på en klargjørende og hensynsfull måte selv om de berørte ikke er part i saken.
Det er en vanskelig avveining hvor langt forvaltningen bør gå for å imøtekomme den enkeltes behov der alvorlig feil er begått og uheldige hendelser har skjedd. Dette må bero på en konkret vurdering av blant annet hva saken gjelder, hvilken betydning den har for de som er involvert, og hvilke feil som er begått. I helsesektoren vil for eksempel situasjonen ved et uventet dødsfall måtte håndteres annerledes enn der det har oppstått en mindre alvorlig komplikasjon. Forvaltningens ressurssituasjon har også betydning. Hos enkelte kan det oppstå forventninger som går ut over den rollen forvaltningen har. Helsetilsynets tilsynsoppgave kan her tjene som eksempel. Mens borgere som har klaget over feilbehandling kan ha forventninger om en full «etterforskning» for å klarlegge alle faktiske omstendigheter i en sak, er ikke dette nødvendigvis påkrevet ut fra den tilsynsoppgaven Helsetilsynet er tillagt. Et forvaltningsorgans oppgave er dessuten å undersøke relevante forhold og behandle saker, ikke å fungere som sjelesørger og støtte. Det kan være en krevende balansegang å imøtekomme folks forventninger og behov i vanskelige situasjoner og samtidig ivareta egne oppgaver og egne ansatte.
Ombudsmannens erfaring er at det kan bety mye å få en beklagelse fra forvaltningen når det er begått feil, enten det gjelder alvorlige hendelser eller en mer ordinær forvaltningssak. Noen ganger er et ønske om beklagelse det helt sentrale for klageren.
Etter ombudsmannens syn bør forvaltningen ikke være tilbakeholden med å beklage feil og forsømmelser og andre uheldige forhold.
Det kan være mange årsaker til manglende selvkritikk. Frykt for prestisjetap kan være én. En annen kan være frykt for videre konflikt og mulig rettslig ansvar. En erkjennelse av feil og en beklagelse er imidlertid ikke det samme som en erkjennelse av skyld i erstatnings- eller strafferettslig forstand. Etter ombudsmannens syn er det dessuten god grunn til å tro at åpenhet, forklaringer og beklagelse i mange tilfeller vil kunne forebygge konflikter eller redusere en oppstått konflikt. En beklagelse kan bidra til å gi borgeren en opplevelse av å bli tatt på alvor i den situasjonen som har oppstått. De problemene feilen har medført for vedkommende, for eksempel frustrasjon, usikkerhet, tapsopplevelse og tidsbruk, blir anerkjent og forstått. Dette kan som nevnt ha stor betydning for borgernes tillit til forvaltningen og tro på at feilen ikke gjentas.
Når ombudsmannen konkluderer med at det er begått en urett mot borgeren, enten i saksbehandlingen eller i resultatet, vil han dessuten kunne be forvaltningen om å vurdere saken en gang til og ta hensyn til ombudsmannens synspunkter. Innimellom kan ombudsmannen også be om at det vurderes en økonomisk kompensasjon – eller at feilen blir beklaget.
Ofte overlates imidlertid løsningen til forvaltningsorganet selv. At forvaltningen beklager feilen vil ofte kunne være en akseptabel måte å avbøte en urett på. Hvis forvaltningen har beklaget, vil ombudsmannen gjerne nøye seg med å konstatere at «beklagelsen var på sin plass».
Der et forvaltningsorgan har begått feil som ikke fører til ugyldighet eller krav på erstatning, vil en eventuell domstolsbehandling bare føre til at et søksmål ikke fører frem. En behandling hos ombudsmannen kan derimot føre til at borgeren vil kunne få en viss oppreisning i form av selvkritikk – og gjerne en beklagelse.
I 2011 har ombudsmannen mottatt nærmere 600 klager og et tilsvarende antall telefonforespørsler om Arbeids- og velferdsetaten (Nav, med unntak av kommunale tjenester). Antallet henvendelser har økt kraftig siden etaten ble etablert, men økningen fra 2010 til 2011 har vært lavere enn tidligere år. Henvendelsene er fordelt på alle slags trygdeytelser og et stort antall enheter, og det er svært forskjellige forhold det klages over. Klagene kan imidlertid som utgangspunkt inndeles i klager over avgjørelser, lang saksbehandlingstid og saksbehandlingen for øvrig.
Fra 2010 til 2011 har det vært en nedgang i antallet henvendelser om saksbehandlingstiden i Arbeids- og velferdsetaten. Ombudsmannen mottar langt sjeldnere enn før henvendelser fra brukere som står helt uten stønader på grunn av lang saksbehandlingstid, og ombudsmannen har inntrykk av at Arbeids- og velferdsetaten i større utstrekning enn tidligere sender ut foreløpig svar og andre orienteringer om saksbehandlingstiden. Dette er en gledelig utvikling.
Likevel er det fortsatt enkelte enheter som skiller seg ut i negativ retning, enten ved at de ikke synes å ha forsvarlige rutiner for å registrere henvendelser eller sende ut orienteringer om saksbehandlingstiden, ved at den alminnelige saksbehandlingstiden er særlig lang, eller ved at håndteringen av henvendelser herfra gir inntrykk av manglende evne til å ta tak i kritikkverdige forhold. Av de sakene ombudsmannen mottok i 2011 om sen saksbehandling i Nav, var det særlig mange som gjaldt manglende informasjon om svartid og lang saksbehandlingstid i saker som lå til behandling ved Nav Internasjonalt og Nav Pensjon. Dette var noe av bakgrunnen for at medarbeidere fra ombudsmannens kontor besøkte Nav Internasjonalt desember 2011 for å få en redegjørelse om virksomheten. Nav Internasjonalt orienterte blant annet om hvilke tiltak som var iverksatt for å bedre saksavviklingen.
Et vanlig klagetema er at brukeren ikke har fått informasjon fra lokalkontoret om hvor saken har ligget til behandling (der saken har ligget ved en forvaltningsenhet eller spesialenhet) og om forventet saksbehandlingstid. Det har også vært vanskelig å få kontakt med de som har behandlet saken, selv bare for å purre på svar, fordi Nav opplyser at brukerne kun skal forholde seg til sitt lokalkontor. Slike forhold har blitt tatt opp med Nav herfra både i klagesaker og i eget tiltak-saker.
Ombudsmannen har imidlertid inntrykk av at opprettelsen av kontaktsentre og en retningslinje om at brukerne skal kontaktes innen 48 timer etter at de har forsøkt å ringe, har ført til bedre tilgjengelighet på telefon.
Klager over lang behandlingstid blir som regel undersøkt telefonisk, og i de aller fleste tilfellene får ombudsmannens medarbeidere et svar som gjør at saken kan avsluttes med en lovnad fra Nav om at saken skal ordnes innen en gitt tidsramme. Der det ikke har lyktes å få noen forklaring på saksbehandlingstiden per telefon, og der det er funnet grunn til å stille mer generelle eller prinsipielle spørsmål, har imidlertid saken blitt tatt opp skriftlig.
Det er bare en helt marginal del av Arbeids- og velferdsetatens vedtak som undersøkes av ombudsmannen. Vedtakene kan normalt bringes inn for Trygderetten, og de kan av den grunn ikke behandles her før Trygderettens kjennelse foreligger. Ombudsmannen mottar bare om lag 30 til 40 klager over kjennelser fra Trygderetten årlig. Til sammenligning avsa Trygderetten 2557 kjennelser i 2011.
Vedtak om fastsetting av barnebidrag kan ikke bringes inn for Trygderetten, og et relativt stort antall slike saker undersøkes av ombudsmannen hvert år. Et annet felt som ikke hører inn under Trygderettens arbeidsområde, er beslutninger om hvordan feil i utbetalinger skal håndteres overfor dem som ikke har mottatt det de skulle.
I mange av henvendelsene til ombudsmannen om Arbeids- og velferdsetaten er det innvendinger mot saksbehandlingen som ikke er direkte knyttet til noen avgjørelse eller til saksbehandlingstiden. Typiske klagepunkter er mangelfull veiledning, oppfølging og forståelse for klagerens situasjon og saksbehandleres opptreden. Siden ombudsmannens kontroll skal være etterfølgende forvaltningens egen kontroll, blir klagerne normalt henvist til først å ta saken opp med overordnet forvaltningsorgan, i slike saker normalt Nav fylke eller Arbeids- og velferdsdirektoratet. Mange saker ser slik ut til å få en løsning innad i Nav; det er et fåtall som kommer tilbake med en ny henvendelse til ombudsmannen.
Bare få av de klagene ombudsmannen mottar som har vært behandlet som serviceklager i Nav fylke eller Arbeids- og velferdsdirektoratet, gir grunn til videre behandling.
At henvendelser om saksbehandlingen ikke alltid undersøkes nærmere av ombudsmannen, innebærer ikke nødvendigvis at de er grunnløse. Mange er tydelig opprørte over behandlingen de har fått, og en del forteller også at sykdom og plager de har hatt fra tidligere er forverret. At brukerne blir forstått og at de gis god veiledning og oppfølging, kan være avgjørende for at de søker om rett ytelse og for at forsøk på tilbakeføring til arbeidslivet lykkes.
Henvendelsene, også telefonhenvendelser og klager som ikke blir undersøkt nærmere, registreres slik at de kan gi en bakgrunn for generelle undersøkelser. Slike undersøkelser gjøres flere ganger årlig.
Møter i folkevalgte organer for kommuner og fylkeskommuner, typisk kommunestyre, fylkesting og formannskap, skal gå for åpne dører etter kommuneloven § 31. Slike organer skal også drive saksbehandling i møter. Ved at allmennheten gis tilgang til møtene, sikres borgerne innsyn i hvordan myndighetene behandler aktuelle saker. Innsyn i beslutningsprosesser muliggjør altså kontroll, og styrker derved også tilliten til avgjørelsene som fattes av de folkevalgte. Møteoffentlighet er et viktig prinsipp og premiss for et aktivt lokaldemokrati.
Det kreves særlig hjemmel for å behandle en sak for lukkede dører og på den måten gjøre unntak fra prinsippet om møteoffentlighet. Det er organet selv som ved vedtak i tilfelle skal bestemme om dørene skal lukkes ved behandling av enkelte saker.
Fra 1. juli 2011 trådte nye regler i kommuneloven i kraft om blant annet hjemmel for lukking av møter og hvilke prosedyreregler som gjelder i slike tilfeller. Endringene er i stor grad presiseringer av de tidligere reglene, men tydeliggjør flere saksbehandlingsregler. Det går nå blant annet eksplisitt frem av ordlyden hvilke beslutninger det skal voteres over.
Det er en forutsetning for reell møteoffentlighet at alle kan bli kjent med at det skal avholdes et møte og hvilke saker som skal behandles. Det er derfor både en plikt til å gjøre sakslisten for møtet tilgjengelig for allmennheten og til å gjøre møter «som skal holdes for åpne dører» kjent på en hensiktsmessig måte etter lovens § 32. Kunngjøring av møtet, sammenholdt med offentlig saksliste, gjør det mulig for allmennheten og medier å vurdere om de ønsker å være til stede under behandlingen av konkrete saker.
I 2011 var det særlig tre klagesaker om møteoffentlighet som ga grunn til nærmere undersøkelser fra ombudsmannen. Ombudsmannen uttalte seg kritisk i to av sakene.
I de to førstnevnte uttalelsene var ikke møtene kunngjort. Bakgrunnen var at vedkommende som kalte inn til møtene, antok at møtene ville gå for lukkede dører. Reglene ble forstått slik at plikten til å kunngjøre derfor ikke var aktuell. I begge sakene understreket ombudsmannen at alle møter i folkevalgte organer må kunngjøres – ikke bare de møtene som på forhånd antas å være åpne. Dette ble enda tydeligere etter lovendringen som trådte i kraft 1. juli 2011. Det går nå frem av lovens ordlyd at organet uttrykkelig må «vedta» at dørene skal lukkes. Videre skal debatten om stenging som utgangspunkt holdes for åpne dører, og avstemningen skal alltid skje for åpne dører. Det vil derfor være deler av et møte som publikum alltid har adgang til. Kunngjøring er derfor nødvendig for at de som er interessert skal kunne benytte seg av retten til å være til stede under for eksempel voteringen om møtet skal være åpent eller lukket.
På bakgrunn av de ovennevnte uttalelsene ble Kommunal- og regionaldepartementet bedt om å vurdere om reglene burde endres for å forhindre misforståelser knyttet til kravet til kunngjøring av møter. Departementet svarte at problemstillingen var regi-strert og ville bli vurdert nærmere ved en egnet anledning.