7.1 Hovedprinsipper

7.1.1 Sammendrag fra Prop. 1 S (2012–2013) Gul bok

Budsjettframskrivingene for perioden 2014–2016 skal vise de samlede budsjettmessige konsekvensene av regjeringens budsjettforslag for 2013. Framskrivingene skal gi et nøkternt og realistisk bilde av de framtidige konsekvensene av regjeringens forslag til statsbudsjett for neste år. Politiske ambisjoner om framtidige satsinger, ulike målsettinger og varslede tiltak som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2013, omfattes ikke av budsjettframskrivingene. Slike omtales i stedet i avsnitt 10.5 i proposisjonen.

Hensikten med å vise de framtidige budsjettkonsekvensene av regjeringens budsjettopplegg er først og fremst å legge til rette for en realistisk prioritering i tråd med de politiske målsettingene og de økonomiske utsiktene. Sammenstilt med forventet utvikling i avkastningen av Statens pensjonsfond utland, vil de flerårige framskrivingene gi et utgangspunkt for å vurdere handlingsrommet i budsjettpolitikken de nærmeste årene. Eventuelle nye satsinger og videre opptrapping av igangsatte planer må innpasses innenfor dette handlingsrommet.

Budsjettframskrivingene skal være helhetlige i den forstand at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2014–2016 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.

Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til blant annet den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.

• Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan.

• På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme slik som i Forsvaret og under Samferdselsdepartementet, videreføres rammen på uendret reelt nivå. For Statsbygg anses alle byggeprosjekter som enkeltstående investeringer hvor utgiftene framskrives i tråd med rasjonell framdrift.

• Det korrigeres for engangsutgifter og engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes iverksatt et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.

I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som vurderes i forbindelse med framskrivningene av flerårige budsjettkonsekvenser.

De antatte flerårige budsjettkonsekvensene av forslaget til statsbudsjett for 2013 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden.

Det anslås en vekst i utgiftene på 13,6 mrd. kroner fra 2013 til 2014, 9,4 mrd. kroner fra 2014 til 2015 og 5,7 mrd. kroner fra 2015 til 2016. Denne utviklingen kan i all hovedsak tilskrives den forventede veksten i folketrygdens utgifter. Videreføring av gjeldende regelverk i folketrygden tilsier at utgiftene her vil øke med 33,3 mrd. kroner over treårsperioden.

Utenom folketrygden anslås utgiftene i 2016 4,6 mrd. kroner lavere enn i 2013. Utgiftene utenom folketrygden anslås samlet sett å øke med 2 mrd. kroner fra 2013 til 2014, mens de reduseres med 1,6 mrd. kroner fra 2014 til 2015 og med ytterligere 5 mrd. kroner fra 2015 til 2016. Økningen i utgifter utenom folketrygden i første del av perioden har flere årsaker. Utgiftene til EØS-finansieringsordningene forventes å øke kraftig fram mot 2015, for så å bli redusert. Utbyggingen av Nødnett skal fullføres i 2015 og gir dermed fra da av vesentlig lavere utgifter. Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene forutsettes å øke med 250 mill. kroner i 2014. Utgiftene til CO2-håndtering på Mongstad antas å øke i 2014 for så å bli redusert. Andre bevilgningsforslag for 2013 medfører lavere utgifter gjennom hele perioden 2014–2016. Dette gjelder blant annet byggeprosjekter under Statsbygg gitt den nåværende porteføljen av prosjekter, investeringslån til de regionale helseforetakene og deltakelse i internasjonale romprogrammer. Framskrivingene er mer usikre desto lengre framover i tid de føres.

I tabell 10.2 i proposisjonen er budsjettframskrivingene fordelt mellom utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg (investeringer) og overføringer til andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste årene. I tabell 10.2 inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer til andre. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg og anlegg fra 2015 selv om det foreslås å sette i gang enkelte nye investeringsprosjekter i 2013. Dette skyldes i stor grad at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter som utfases, i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene øker noe i 2014, mens de reduseres i 2015 og 2016. Dette skyldes blant annet ovennevnte antakelse om at utgiftene til CO2-håndtering på Mongstad vil øke i 2014 for så å bli redusert. Det legges også til grunn at utgiftene til vedlikehold av redningshelikoptre og kompensasjonsordningen for veteraner vil synke gjennom hele perioden. I motsatt retning trekker en betydelig økning i tilskuddet til Statens pensjonskasse som følge av forventet vekst i utgiftene til alderspensjon.

På inntektssiden er det langt færre tiltak som antas å ha budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås det at inntektene under departementene øker med i overkant av 0,6 mrd. kroner fra 2013 til 2016, med vekst i de to første årene og nedgang i det siste. Det er i hovedsak økt avkastning fra det nye Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging som følge av et kapitalinnskudd i fondet på 10 mrd. kroner i 2013, samt økte utbytteinntekter fra Statnett, som bidrar til økte inntekter. Økte inntekter fra brukerbetaling mv. for Nødnett, utbytte fra Kommunalbanken og avdrag på investeringslån fra helseforetakene trekker i samme retning. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.

Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 13,5 mrd. kroner fra 2013 til 2014. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2015 og 2016 utgjør henholdsvis 9,1 mrd. kroner og 6 mrd. kroner i forhold til året før.

Med uendret skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 18 mrd. kroner pr. år.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond utland. Med fortsatt vekst i Statens pensjonsfond utland vil avkastningen øke også i årene framover. Regjeringen foreslår en bruk av petroleumsinntekter i 2013 som er noe under forventet fondsavkastning. Veksten i fondsavkastningen er anslått til i størrelsesorden 9 mrd. kroner i gjennomsnitt pr. år de nærmeste årene. Det vil dermed være rom for å bruke noe mer oljepenger de neste årene, og fortsatt ligge noe under 4-prosentbanen. Det understrekes at disse tallene er usikre, samt at bruken av petroleumsinntekter også de nærmeste årene må tilpasses den økonomiske utviklingen. Budsjettpolitikken på mellomlang sikt er nærmere omtalt i kapittel 3 i Meld. St. 1 (2012–2013) Nasjonalbudsjettet 2013.

Framskrivingene i dette avsnittet legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Framskrivingene omfatter dermed ikke utgiftsøkningene blant annet for helse- og omsorgstjenester som følger av at det blir flere eldre. Det er heller ikke tatt hensyn til opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger som ikke er en del av regjeringens budsjettforslag for 2013, jf. omtale i avsnitt 10.5. Ved vurderingen av handlingsrommet i årene framover må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:

• Utgiftsveksten i folketrygden

• EØS-finansieringsordningene

• Sikkerhetstiltak i utenriksforvaltningen

• Forsøk med høyere lærertetthet

• Universiteter og høgskoler

• Statens lånekasse for utdanning

• Ungdoms-OL og sjakk-OL

• Nødnett

• Vedlikehold av dagens redningshelikoptre

• Politiet

• EFFEKT-programmet

• Rammetilskudd kommuner, barnehage og grunnopplæring

• Ressurskrevende tjenester

• Rentekompensasjon for skole- og svømmeanlegg og kirker

• Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

• Tilskudd til Statens pensjonskasse

• Pensjoner utenfor folketrygden

• Investeringer i de regionale helseforetakene

• Barnetrygd og kontantstøtte

• Integreringstilskudd

• Internasjonale romprogrammer

• Internasjonaliseringstiltak (108-ordningen)

• Miljøteknologiprogrammet

• Isgående forskningsfartøy

• Belønningsordningen for kollektivtrafikk

• Trafikkavtale med NSB

• Hurtigruten (Bergen-Kirkenes)

• Nasjonalparkplanen

• Byggeprosjekter

• Lokaler og fellestjenester for departementene

• Elektronisk dialog med arbeidsgivere (EDAG)

• Stortinget – kjøp av leiligheter

• Forsvarsbygg – sikring av lokaler

• Kompensasjonsordning for veteraner fra utenlandsoperasjoner

• CO2-håndtering

• Overføring til Energifondet

• Inntekter

• Brukerbetaling mv. for Nødnett

• Utbytte Kommunalbanken

• Avdrag fra regionale helseforetak

• Økt avkastning Fondet for klima, fornybar energi og energiomlegging

• Utbytte Statnett

• Avdrag på lån til TCM DA

7.2 Større planer og satsinger mv. som ikke inngår i budsjettframskrivingene

7.2.1 Sammendrag fra Prop. 1 S (2012–2013) Gul bok

I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., men som ikke er innarbeidet i regjeringens budsjettforslag, er ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse målsettingene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet og Omsorgsplan 2015. Utenom pensjonsutgiftene i folketrygden, er heller ikke økte utgifter som følger av demografiske endringer tatt med i framskrivningene. Dette gjelder blant annet utgiftsøkninger til helse- og omsorgstjenester som følger av at det blir flere eldre.

Regjeringen vil videreføre maksimalprisen for foreldrebetaling i barnehager nominelt uendret inntil prisen er redusert til 1 750 kroner målt i faste 2005-kroner. Tidspunkt for måloppnåelse og nivået på årlige bevilgninger vil blant annet avhenge av prisstigningen.

Vedtatte endringer i § 14 i barnehageloven, jf. Innst. O. nr. 103 (2008–2009), innebærer at godkjente ikke-kommunale barnehager skal behandles likeverdig med kommunale barnehager når det gjelder offentlig tilskudd. Med regjeringens budsjettforslag for 2013 økes minimumstilskuddet til ikke-kommunale barnehager til 94 pst. av gjennomsnittlig offentlig finansiering av kommunale barnehager. Realisering av målet om full likeverdig behandling vil medføre ytterligere bevilgningsøkninger i årene fremover.

Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. Å gjennomføre Kulturløftet innen 2014 tilsier isolert sett at bevilgningene til kulturformål økes med om lag 600 mill. kroner i 2014. Anslaget er basert på at statsbudsjettets utgifter videreføres reelt uendret fra 2013.

Regjeringen har videre en målsetting om å endre fordelingen av overskuddet fra Norsk Tipping AS, den såkalte «tippenøkkelen», i perioden 2014–2015. Målsettingen innebærer at inntektene på statsbudsjettet fra tippenøkkelen reduseres med om lag 600 mill. kroner i perioden 2014–2015. Anslaget er basert på nåværende prognoser for overskuddet til Norsk Tipping AS.

Stortinget har vedtatt at det skal anskaffes inntil 16 nye redningshelikoptre innenfor en kostnadsramme på 16,8 mrd. kroner. Det er lagt opp til at nye redningshelikoptre skal fases inn i perioden 2016–2020.

I langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2013–2016 er det lagt til grunn at forsvarsbevilgningene skal økes med 1,5 mrd. kroner i 2015 og ytterligere 1,5 mrd. kroner i 2016, som en del av finansieringen av nye kampfly med baseutbygging. Levering av fly vil skje over flere år fram til 2024. Antall kampfly som skal anskaffes er i langtidsplanen angitt til mellom 46 og 52 fly. Dersom 52 fly anskaffes, er anskaffelsen forventet å koste til sammen 68 mrd. kroner medregnet baseutbygging. Av dette er det lagt til grunn at 28 inntil mrd. kroner vil bli bevilget i tillegg til ordinær forsvarsramme.

Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med blant annet en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, satsing på omsorgsforskning, tilskudd til utbygging av omsorgsplasser og til dagaktivitetsplasser for demente i kommunene. I 2008 ble det opprettet et nytt investeringstilskudd for sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns helse- og omsorgstjeneste. I 2008–2012 er det bevilget midler for å kunne gi tilsagn om investeringstilskudd til samlet 9 500 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Regjeringen foreslår at det i 2013 skal kunne gis tilsagn til ytterligere 1 750 sykehjemsplasser og omsorgsboliger gjennom tilskuddsordningen. Det legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.

I St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal Transportplan 2010–2019 (NTP) framgår økonomiske rammer for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket for perioden 2010–2019. Når bevilgninger knyttet til forslag om opphevelse av merverdiavgiftsfritaket for omsetning av tjenester som gjelder offentlig veg og baneanlegg holdes utenfor, foreslår regjeringen i 2013 bevilgninger til NTP-formål på til sammen 30,3 mrd. kroner. Regjeringen vil våren 2013 legge fram stortingsmelding om ny Nasjonal Transportplan, og vil der komme tilbake til økonomiske rammer for Statens vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket for perioden 2014–2023.

Regjeringen varslet i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2012 at den vil foreslå å etablere en CO2-kompensasjonsordning for industrien. I Prop. 1 S (2012–2013) for Miljøverndepartementet er det redegjort for innretningen av en slik ordning. Det jobbes videre med å fastsette nærmere regelverk for ordningen og notifisering til Eftas overvåkningsorgan ESA. Basert på dagens kvoteprisnivå vil ordningen grovt anslått kunne få en årlig kostnad på 500 mill. kroner. Omfanget av ordningen vil imidlertid kunne variere fra år til år avhengig av utviklingen i kvoteprisen.

I framskrivingene over er det lagt til grunn at kommunesektorens inntekter og overføringene til helseforetakene videreføres reelt uendret fra 2013. I perioden 2005–2011 anslås den årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til om lag 2,8 pst., mens det har vært en reell vekst i driftsbevilgningene til helseforetakene på om lag 1,6 pst. pr. år. Det må forventes at det innenfor begge disse områdene vil være behov for økte ressurser i framtiden, blant annet for å ivareta oppgaver som følge av en aldrende befolkning.

Disse eksemplene illustrerer at oppfølging av varslede satsinger i tråd med målsettingene vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Samtidig er handlingsrommet i budsjettpolitikken begrenset, jf. også omtalen av budsjettpolitikken på mellomlang sikt i Meld. St. 1 (2012–2013) Nasjonalbudsjettet 2013.

7.3 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.