Søk
Søk i saker og publikasjoner fra Stortinget og regjeringen og redaksjonelle artikler tilbake til 1996. For historiske saker, se eget søk.
2.3 Rekommandasjon 3 – plikt til å rapportere mottekne inntekter og oppsamla utgifter i samband med valkampar
GRECO har formulert rekommandasjon 3 som ein «consider», dvs. ei mildare form for tilråding der medlemslandet i prinsippet kan nøye seg med å kvittere tilbake at det faktisk har vurdert tiltaket.
Ved å foreskrive auka openheit rundt inntekter og utgifter og i tillegg uavhengige revisjonsrapportar, kan OSCE/ODIHR seiast å støtte fleire av GRECOs rekommandasjonar. Men som grunnlag for auka openheit i valkampfinansieringa trekkjer OSCE/ODIHR inn regelmessige og uavhengige revisjonsrapportar – noko som gjer at tilrådinga i utgangspunktet kan tolkast som strengare enn GRECOs rekommandasjon 3 og praksis på dette området gjennom dei andre evalueringsrapportane. På den andre sida kan formuleringa «bør evaluerast med tanke på» tilseie at dette er ei mjuk tilråding som ikkje skil seg vesentleg frå GRECOs rekommandasjon. Det kan i den samanheng visast til at «consider» også inngår i den engelske formuleringa av OSCE/ODIHRs rekommandasjon: «It is recommended that a review of the Political Parties Act be carried out to consider increasing transparency of campaign income and expenditures through regular and independently audited report».
Forslaget i høyringsnotatet legg til grunn at denne rekommandasjonen vil krevje lovheimel. Lovteknisk sett kan det vurderast å utvide § 18, eventuelt ha ein særskilt paragraf for valkamprapportering.
Utover å peike på fordelane ved å ha rapportering av inntekter før val, seier GRECO lite om korleis dette systemet bør vere eller kva for godkjenningskrav som bør stillast til rapportane. GRECO pålegg heller ikkje Noreg å vurdere tak for valkamputgifter (som elles er relativt vanleg i kandidat-/partilovgivinga internasjonalt). GRECO snakkar om inntekter generelt i valkampen, utan å drøfte om dette berre bør gjelde gåver og/eller andre ekstraordinære inntekter.
I høyringsnotatet er det vist til korleis innsynssystemet rundt valkampfinansiering er organisert i Storbritannia, jf. proposisjonen kap. 5.3.2.1.
Forslaget tek utgangspunkt i at Partifinansieringsutvalet (NOU 2004:25) drøfta ei særskilt plikt til rapportering av gåver mottekne før val. Fleirtalet gjekk inn for at det skulle vere opp til partia sjølve å offentleggjere bidrag, f.eks. på heimesidene. Det må strekast under at det i denne diskusjonen berre var snakk om gåver – ikkje fullstendig inntektsoversikt eller oversikt over valkamputgifter.
Departementet peiker i høyringsnotatet på den openberre fordelen ved ei ekstra rapportering av gåver og andre inntekter før val – at oppdatert informasjon ligg føre når han er mest relevant. Med dagens IKT er det enkelt å rapportere/publisere slike tal jamleg.
Ei ekstra rapportering før val reiser likevel visse problemstillingar:
Det vil vere vanskeleg å etablere eit formålstenleg skilje mellom partiets valkampinntekter og ordinære inntekter.
Ein fastsett rapporteringsdato for gåver vil kunne føre til at bidragsytarane held gåvene tilbake til etter denne datoen for å unngå å bli namngitte i valkampen. Tilsvarande vil éin rapporteringsfrist for valkamputgifter (før val) kunne føre til at partia vel å utsetje utgiftsføringa.
Kontroll med at opplysningane er riktige. Eit krav om revisorkontroll av valkampbidraga eller -utgiftene vil vere kostnadskrevjande for partia. Partilag på fylkes- og kommunenivå har i alle tilfelle unntak frå dette kravet i den årlege rapporteringa.
Offentleg publisering på www.partifinansiering.no vil auke offentleg ressursbruk (SSB) både når det gjeld innsamling og bearbeiding av data. I tillegg kjem kontroll med at alle partilag som har motteke bidrag eller har hatt utgifter til valkamp, rapporterer når dei skal. Jo fleire rapporteringsmilepælar, og jo nærmare valdagen desse blir fastsette, di meir ressurskrevjande vil dette systemet bli for alle partar.
Partias rapportering av private gåver så langt tyder på at berre eit avgrensa tal bidragsytarar gir over terskelverdiane i § 20 første ledd. Gåver er unntaket – ikkje hovudregelen.
Departementet ser i høyringsnotatet ikkje behov for å innføre tak for valkamputgifter i partiloven. Dette ligg heller ikkje i GRECOs tilråding. Administrativt sett vil det vere svært vanskeleg å fastsetje «riktig» kostnadsnivå. Ei slik grense må med jamne mellomrom justerast i samsvar med utviklinga i prisnivå. Internasjonale røynsler tyder på at det kan vere vanskeleg å hindre at slike reglar blir omgåtte eller at det oppstår mistankar/skuldingar om omgåingar frå konkurrerande parti eller kandidatar.
Desse omsyna tilseier at systemet med ekstra rapporteringar før val ikkje bør vere for komplisert. For eventuelt å kunne imøtekomme rekommandasjonane frå både GRECO og OSCE/ODIHR, drøftar ein fem alternativ. Det blir innført:
1. ingen særskilte rapporteringsreglar i samband med valkampar, eller
2. ei særskilt plikt i samband med valkampar til jamleg å rapportere om mottekne bidrag innen eit nærmare oppgitt tidsintervall, eller
3. ei generell plikt til jamleg å opplyse om mottekne bidrag, uavhengig av valår eller ikkje, innan eit nærmare oppgitt tidsintervall, eller
4. ei generell plikt til jamleg å opplyse om mottekne bidrag innan eit nærmare oppgitt tidsintervall, og ei særskilt plikt i samband med valkampar til å opplyse om alle inntekter før valdagen, eller
5. ei særskilt plikt i samband med valkampar til å opplyse om alle inntekter og utgifter innan eit nærmare oppgitt tidsintervall. Rapportane skal vere revisorgodkjende.
Ut ifrå ei heilskapsvurdering (der særleg nytte- og kostnadsforhold er gitt avgjerande vekt), og der det er lagt hovudvekt på GRECOs vurderingar i eigenskap av internasjonalt ekspertorgan innan partifinansiering, rår departementet i høyringsnotatet til at alternativ 2 blir vald og basert på følgjande prinsipp:
Bidrag frå éin og same bidragsytar i valkampperioden blir konsolidert på vanleg måte, dvs. at det er bidrag frå den enkelte som i sum overskrid terskelverdiane i § 20 første ledd, som skal innrapporterast.
Plikta vil gjelde alle partilag utan omsyn til organisasjonsnivå.
Det blir ikkje fastsett nokon faste rapporteringsmilepælar, men plikt til jamleg å rapportere mottekne bidrag og bidragsytars identitet til SSB seinast innan eit nærmare fastsett tidsintervall etter mottak. Som ein hovudregel foreslår departementet ein rapporteringsfrist på fire veker. For å sikre at alle valkampbidrag kan publiserast før val, blir det foreslått ein særskilt regel om at bidrag mottekne i eit tidsrom kortare enn fire veker før valkampperioden går ut, skal vere innrapporterte innan utløpet av fredag før valdagen.
SSB utarbeider eit standard webbasert rapporteringsskjema for mottekne bidrag.
Det krevst inga revisorgodkjenning av eller revisorrapport i tilknyting til ekstrarapportane. For å unngå forseinkingar som følgje av signaturkrav, blir det foreslått at partilaga får tildelt eit brukarnamn og eit passord til ein nettstad dei kan rapportere til. SSB sender motteken informasjon til ein oppgitt kontaktperson i partilaget for stadfesting per e-post før offentleggjering på www.partifinansiering.no.
SSB offentleggjer partileddas rapportar jamleg på www.partifinansiering.no etter at stadfesting er motteken. Innrapporterte bidrag som av ein eller annan grunn ikkje kan stadfestast, blir publiserte med dette som atterhald.
Innrapporteringsplikta før val blir foreslått til berre å omfatte gåver, dvs. «bidrag» definert i § 19 tredje ledd. Valkamputgifter og andre inntekter blir offentleggjorde som ein del av den ordinære årlege rapporteringa.
Høyringsforslaget legg til grunn at ein nærmare definisjon av valkampperioden er naudsynt for at eit slikt system skal kunne fungere. I valloven er ikkje valkampperioden nærmare definert, noko OSCE/ODIHR i sin rapport har rådd til å gjere. Ifølgje rapporten startar dei fleste partia valkampen i juli månad. Det er rimeleg å gå ut frå at førebuingane startar i god tid før dette. Under føresetnad av at informasjonen skal publiserast på partifinansiering.no, må innrapporteringssystemet av praktiske grunnar «lukkast» ei viss tid før valdagen. I samråd med SSB er dette tidspunktet i høyringsnotatet foreslått sett til innan utløpet av fredag før valdagen.
Forslaget medfører at bidrag gitt i valåret og året før, vil vere kjende før valet. Dette ved at rekneskapsrapportar for året før val vil vere SSB i hende innan 1. juli og publiserte på www.partifinansiering.no innan 1. september i valåret, slik praksis har vore. Tidsintervallet på fire veker er foreslått for særleg å ivareta administrative omsyn i partilaga. I høyringsnotatet blei høyringsinstansane bedne om å vurdere alle alternativa.
Departementet viser i proposisjonen til GRECOs vurderingar av høyringsforslaget i evalueringsrapporten avsnitt 84.
I oppfølgingsrapporten viser GRECO bl.a. til OSCE/ODIHRs evaluering av stortingsvalet 2009 og tilrådinga om auka innsyn i valkampfinansieringa og til departementets alternative forslag for å etterkomme begge tilrådingane. Sjå proposisjonen for relevante sitat.
Departementet konstaterer at rekommandasjon 3 blir rekna som tilfredsstillande gjennomført frå GRECOs side som følgje av den grundige drøftinga saka har fått i høyringsrunden. GRECO imøteser likevel vidare oppfølging.
Spørsmålet er derfor om Noreg skal nøye seg med GRECOs godkjenning eller om ein for eigen del ser fordelar av å følgje opp innhaldet i rekommandasjon 3.
Departementet viser til at høyringsinstansane har delte meiningar om dette.
Departementet har bl.a. som mål med lovendringsforslaget at Partifinansieringsutvalets synspunkt nedfelte i gjeldande lov, framleis skal leggjast til grunn i den grad desse er foreinlege med GRECOs rekommandasjonar. Departementet meiner likevel det er grunnlag for å vurdere ei vidare oppfølging av konklusjonane i to uavhengige evalueringsrapportar gjorde av h.v. GRECO og OSCE/ODIHR om auka innsyn i valkampfinansieringa. Det er òg med i vurderinga at dei aller fleste GRECO-land har reglar om dette. Høyringsforslaget er utforma med sikte på å unngå omgåing av reglane ved at det omfattar alle partiledd, irekna tilknytte einingar og at alle bidrag over grenseverdiane skal omfattast gjennom ein konkret frist for innrapporteringa som er sett så nært valdagen som praktisk mogleg. Dessutan ved at det etablerte systemet for inntektsrapportering i partiloven elles blir lagt til grunn slik at det blir enklare å følgje opp ordninga for partilag og myndigheiter. Når det gjeld dei nemndne omgåingsmoglegheitene om valkampgåver gitt i etterkant av valet, vil slike forhold kunne regulerast i forskrift eller retningslinjer for rekneskapsføringa. Ein viser bl.a. til omtalen av rekneskapsstandarden for ideelle organisasjonar, der det framgår at lovnader om gåver under visse føresetnader skal inntektsførast på same måte som mottekne gåver. Vidare er det lagt til grunn at lån og kredittar på andre vilkår enn marknadsbestemte, blir rekna som rapporteringspliktige bidrag. Vidare er det departementets oppfatning at jamlege fristar for innrapportering, i motsetning til faste milepælar, vil kunne fordele mediemerksemda rundt pengegåver jamnare over valkampperioden slik at eventuelle uheldige verknader i form av «feil» fokus tett opptil valdagen kan dempast.
Departementet viser til at fokus på alle typar inntekter og utgifter i samband med valkampar er vanleg i land med tak på valkamputgifter. I den samanheng kan partias eller kandidatanes økonomiske stilling under valkampen vere av særskilt interesse, ikkje berre kva økonomiske bindingar som måtte eksistere til privatpersonar. Eit føregangsland når det gjeld openheit rundt valkampfinansiering i Europa er på mange område Storbritannia der fokus føreåt for val er på private bidrag og lån, jf. omtalen av systemet i proposisjonen. Private bidrag ned til 1 300 EUR (ca. 10 000 kroner) skal rapporterast med tiltakande frekvens fram mot val. Plikta til å rapportere valkampinntekter og -utgifter er derimot årleg og omfattar berre parti med inntekter eller utgifter over 25 000 £ (ca. 223 000 kroner), som i norsk målestokk må seiast å vere ei romsleg grense. Dersom partiet sine totale valkamputgifter overstig 336 000 EUR (ca. 2,6 mill. kroner), må rapportane vere godkjende av ein uavhengig, sertifisert revisor.
Departementet viser til at det kan vere vanskeleg å skilje utgifter og inntekter i samband med valkamp frå partias ordinære inntekter (og utgifter). Ei konkret problemstilling vil vere om årlege lotteri eller innsamlingar, som i valår finn stad i valkampperioden, skal definerast som ordinær inntekt eller valkampinntekt. Vidare er det eit spørsmål kva veljarane treng av informasjon. Departementet har i høyringsnotatet lagt til grunn at opplysningar om økonomiske bindingar til enkeltpersonar vil vere av interesse for veljarar føreåt for valdagen. Dette har òg GRECO framheva i evalueringsrapporten.
Departementets forslag inneber likevel at partia sine utgifter i samband med val vil bli offentleggjorde som ein del av den ordinære årsrapporteringa. Slik det norske systemet elles er utforma, ser departementet ingen tungtvegande argument for at partia skal påleggjast å informere om dette i forkant av val.
Revisorgodkjenning vil i alle høve berre gjelde dei største partilaga som kjem inn under § 21 tredje ledd i gjeldande lov, dvs. partias hovudorganisasjonar. Av fleire grunnar ser ikkje departementet det som aktuelt å påleggje små partilag eit særskilt krav om revisorgodkjenning før val og elles ikkje.
Departementet går inn for at innsynet i valkampbidrag blir styrkt i forhold til forslaget i høyringsnotatet. Ein rår derfor til at det blir sett ei særskilt grense på 10 000 kroner for når identiteten til givarar bak valkampbidrag skal offentleggjerast.
Konklusjonen er at departementet vidarefører forslaget i høyringsnotatet om auka innsyn i valkampfinansieringa, men at terskelverdien for offentleggjering av alle valkampbidrag, uansett organisasjonsnivå, blir sett til 10 000 kroner.
Komiteen viser til at GRECO i sin tredje rekommandasjon har en mildere form for tilråding om å rapportere mottatte inntekter og oppsamlede utgifter i forbindelse med valgkamper. Komiteen konstaterer at departementet foreslår en lovendring for å følge opp denne tilrådingen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, støtter regjeringens forslag om økt innsyn i finansieringen av valgkamper. Flertallet viser til at det i høringen bare er to av partiene på Stortinget som har stilt seg negative til forslaget om en særskilt rapporteringsplikt for valgkampbidrag. Flertallet mener det er viktig at velgerne er kjent med økonomiske bidrag og økonomiske bindinger til enkeltpersoner før de avgir sin stemme. Flertallet har merket seg at regjeringen nøye har vurdert nytte og kostnader, og at den har lagt hovedvekt på GRECOs vurderinger i egenskap av internasjonalt ekspertorgan på partifinansiering. På denne bakgrunnen støtter flertallet regjeringens forslag om innsyn i valgkampbidrag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti vil vise til at Partifinansieringsutvalget vurderte dette spørsmålet særskilt, og at et bredt flertall etter en samlet vurdering avviste at en særskilt ordning med innrapportering av bidrag i forbindelse med valg er ønskelig. Disse medlemmer vil vise til at dette flertallet i utvalget, som inneholdt medlemmer fra alle partiene på Stortinget, begrunnet dette i at et slikt system ville «medføre at bidrag og bidragsytere får uforholdsmessig stor oppmerksomhet på bekostning av det valgkampen bør handle om, nemlig partienes programmer og politikkens innhold». Disse medlemmer vil vise til at utvalgets flertall videre var bekymret for «at en slik ordning medfører en oppmerksomhet som vil kunne avskrekke enkeltpersoner fra å bidra økonomisk».
Disse medlemmer slutter seg til vurderingene til flertallet i Partifinaniseringsutvalget, omtalt ovenfor, og vektlegger videre at det ikke har fremkommet forhold i inntektsrapportene de senere årene som tilsier at det er forhold det er avgjørende å få på bordet siste helg av valgkampen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti konstaterer at regjeringen i forslag til ny § 18-4 legger opp til en terskel for hvilke bidrag som skal oppgis, som er vesentlig lavere enn de beløpene som foreslås i den generelle bestemmelsen i § 20. Disse medlemmer er undrende til dette og viser til at denne todelingen vil skape forvirring og i realiteten gjøre § 20 innholdsløs. Disse medlemmer kan heller ikke se at en egen beløpsgrense i § 18 er begrunnet. Disse medlemmer foreslår derfor at en økt åpenhet gjennom publisering av bidrag med 2–4 ukers frist gjelder med de regler som følger av § 20.
Disse medlemmer støtter derfor ikke forslaget om et nytt fjerde ledd i § 18.
I stedet for spesifikke regler for valgkamper vil det etter komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkepartis mening være bedre å ha en kontinuerlig offentliggjøring av innberetningspliktige bidrag, minst hver fjerde uke. Partiene bør ha plikt til kontinuerlig flagging av bidrag over terskelgrensene, i alle fall på sentralt plan. Bidrag mottatt fredag før valgdagen vil grunnet forsinkelser i bankenes systemer ikke kunne offentligjøres før valgdagen.
Disse medlemmer slutter seg til at det er riktig å følge opp GRECOs forventninger om at det skal gå kortere tid fra inntekter er mottatt til de offentliggjøres i tråd med krav. Disse medlemmer mener imidlertid at dette best kan ivaretas ved at det etableres en fast frist for rapportering/offentliggjøring på 2–4 uker.
Disse medlemmer viser til at flere partier allerede offentliggjør bidrag på sine nettsider, ut fra en slik selvpålagt frist, og mener at det vil imøtekomme GRECOs rekommandasjon dersom en slik egenrapportering gjøres obligatorisk for alle partier.