Regjeringens grunnlag for utøvelsen og gjennomføringen
av europapolitikken er EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med
EU. EØS-avtalen knytter Norge til EUs indre marked og utgjør fundamentet
i norsk europapolitikk. I tråd med dette vil denne meldingen ikke
drøfte alternative tilknytningsformer til EU.
Regjeringen vil føre en aktiv europapolitikk
og arbeide målrettet for å ivareta norske interesser overfor EU.
For Norge er det viktig at EØS-samarbeidet er kjennetegnet
ved robusthet, fleksibilitet og gjensidig ansvar. Med robusthet
menes at EØS-avtalen sikrer likebehandling og forutsigbarhet for norske
aktører, samt best mulig medvirkning i EUs prosesser. Med fleksibilitet
menes at det kan tas tilbørlig hensyn til avtalepartenes varierende
behov og interesser i det løpende EØS-samarbeidet. Med gjensidig
ansvar menes at alle avtaleparter følger opp EØS-avtalen på en korrekt
og ansvarlig måte, som sikrer samarbeidets kvalitet og effektivitet.
Norge er gjennomgående tjent med utvikling av felles
regler og standarder for virksomheten i det europeiske markedet.
Der regelverksutviklingen ikke er i samsvar med norske interesser,
vil regjeringen bruke alle de mulighetene og det handlingsrom avtaleverket
med EU gir oss til å sikre norske interesser.
Begrepet handlingsrom kan forstås på flere måter.
I denne meldingen brukes begrepet om de muligheter regjeringen har
til å påvirke hvordan norske foretak og norske borgere berøres av EØS
og andre deler av samarbeidet med EU. Handlingsrom brukes således
både om de muligheter norske myndigheter har til å påvirke innholdet
i regelverket, og hvorvidt og hvordan man skal gjennomføre regelverket
nasjonalt. En god forvaltning av Norges avtaler med EU forutsetter
en bevissthet om hvilket handlingsrom som til enhver tid eksisterer.
Meldingens hovedformål er å bidra til en god forvaltning
av avtaleverket med EU. Å sikre en god oppfølging av avtaleverket,
herunder best mulig bruk av handlingsrommet, er ikke minst viktig
i lys av de omfattende endringene som EU har gjennomgått i de senere
år. Dette gjelder både utvidelser av EU med en rekke nye medlemsland,
nytt traktatverk, nye arbeidsformer og senest endringer som følge
av den økonomiske krisen i Europa.
Regjeringen vil rette hovedinnsatsen i europapolitikken
inn mot områder av særskilt betydning for Norge. Regjeringen vil
legge til rette for åpenhet og informasjon, samt god kunnskap og forvaltningskultur
i oppfølgingen av vårt avtaleverk.
Regjeringen oppnevnte ved inngangen til 2010 et
bredt sammensatt forskningsbasert utvalg for å gjennomgå erfaringene
med EØS-avtalen og våre øvrige avtaler med EU. Målsettingen var
å etablere et best mulig faktagrunnlag om Norges avtaler og samarbeidsordninger
med EU. Utvalget, ledet av professor Fredrik Sejersted, la frem sin
rapport 17. januar 2012 (NOU 2012:2 Utenfor og innenfor). Rapporten
er omfattende og grundig. Den bidrar til et godt kunnskapsgrunnlag
for videreutvikling av europapolitikken. Hovedkonklusjoner, sluttmerknader
og sammendrag av høringsuttalelser er gjengitt som vedlegg til denne
meldingen. I tillegg har andre organisasjoner og miljøer bidratt
til en bred debatt gjennom egne analyser av Norges forbindelser
med EU og mulige alternativer til dagens tilknytningsform. Også
disse er omtalt i vedlegget.
Da Stortinget i 1992 med det nødvendige 3/4 flertall
samtykket til inngåelsen av EØS-avtalen, var det for å sikre Norge
deltakelse i det indre markedet som var under utvikling i EF. For Stortinget
fremsto sikkerhet for likeverdig adgang til det vesteuropeiske markedet
som viktig for norsk økonomi og verdiskaping. EØS-avtalen etablerte
et slikt ensartet og dynamisk økonomisk samarbeidsområde.
Norge er tett sammenvevd med EU-landene, gjennom
historiske og kulturelle bånd, geografisk plassering og verdi- og
rettsfellesskap. Norge har derfor valgt å utvikle samarbeidet og
de avtalemessige forbindelsene med EU også på områder utenfor EØS-rammen.
Det gjelder justis- og politisamarbeid, asyl- og innvandringsspørsmål
og samarbeid om utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. I overveiende grad
er samarbeidet med EU på disse områdene utviklet og styrket på norsk
initiativ. Erkjennelsen av at grenseoverskridende utfordringer bare kan
møtes med samarbeid, har vært ledetråden for skiftende norske regjeringers
ønske, med bred støtte i Stortinget, om å utvikle samarbeidet med
EU på disse områdene.
EØS-avtalen har vært i kraft i nesten 19 år
og har virket i en periode som har vært preget av stabilitet og
økonomisk vekst for Norge. Den har vist seg å være en robust ramme
for det økonomiske samkvemmet mellom landene i EØS-området i møtet
med substansielle endringer i EU-samarbeidet, særlig utvidelsene
med 12 nye medlemsland og nye traktatgrunnlag i EU.
I dag preges Europa av etterdønningene av krisen
som inntraff i verdensøkonomien i 2008. De fleste europeiske landene
er rammet økonomisk, mange også sosialt og politisk. Norge har så langt
vært skånet for de verste stormkastene. Men utviklingen i EU og
landene i EØS-området er viktig for norske interesser. Det har derfor vært
naturlig for Norge å bidra til å dempe virkningene av de kriser
europeiske land nå gjennomlever, blant annet ved å styrke vårt bidrag
til IMFs støtteordninger og å tilby bilaterale lån til naboland.
Norges bidrag gjennom EØS-finansieringsmidlene og som en langsiktig og
pålitelig energileverandør spiller også en positiv rolle for utviklingen
i Europa.
Samtidig som EU og mange av EU-landene opplever
sin verste krise på svært mange år, har det indre markedet vist
seg som en robust ramme for handel og økonomisk samkvem mellom landene i
EØS-området. De utfordringer EU og EU-landene sliter med i dag,
har ikke bidratt til å destabilisere eller bryte opp det indre markedet.
EØS-avtalen knytter hele Norden sammen i et felles
indre marked. Gjennom denne rammen har integrasjonen mellom de nordiske
samfunnene blitt konkretisert og videreutviklet på viktige områder
som nedbygging og avvikling av grensehindre, arbeidsmobilitet, velferd
og sysselsetting, miljø og på det utenriks- og sikkerhetspolitiske
området.
I dag utgjør det nordiske samarbeidet en viktig ramme
for samordning overfor EU, samtidig som Norden-politikk for Norge
og de nordiske landene er blitt en stadig viktigere del av europapolitikken.
Det nordiske samarbeidet har på denne måten blitt en integrert del
av det europeiske samarbeidet.
Også på det utenriks- og sikkerhetspolitiske
området har det skjedd en betydelig styrking av samarbeidet mellom
de nordiske landene innenfor rammen av deres respektive EU- og NATO-medlemskap.
Samarbeid om forsvarspolitikk er inne i en dynamisk fase. Både opprettelsen
av den nordiske militære innsatsstyrken og den nordiske solidaritetserklæringen
som uttrykker landenes vilje til å komme hverandre til unnsetning ved
natur- eller menneskeskapte katastrofer, digitale angrep eller terroristangrep,
er et uttrykk for dette.
Det nordiske samarbeidet om utenriks- og sikkerhetspolitikk
føyer seg inn i bildet av en utvikling med et fordypet regionalt
samarbeid i Europa. EUs og sentrale EU-lands interesse for nordområdene
er økende. Både i EU og NATO er det en økende interesse for regionalt
samarbeid som favner både medlemsland og ikke-medlemsland. Ikke
minst i Norden og det nordlige Europa synliggjøres dette ved at
alle de nordiske landene og EU møtes i de sentrale regionale samarbeidsforaene
Barentsrådet, Østersjørådet, Arktisk Råd og Den nordlige dimensjon.
Det nordiske samarbeidet har i kraft av sin historie og sitt brede
verdifellesskap særlige forutsetninger for å bidra i en videreutvikling
av slikt regionalt samarbeid innenfor en bredere europeisk ramme.
Norge har et nært samarbeid med EU og er tett vevet
sammen med de europeiske landene. Utviklingen i EU er derfor viktig
for norske interesser. Den har betydning for norsk økonomi, politikk
og samfunnsutvikling. Den påvirker også hvordan Norge må innrette
sitt europapolitiske arbeid for å ivareta våre interesser på best mulig
måte.
EU er i stadig endring. Gjennom et halvt århundre
er samarbeidet utviklet i omfang, dybde og intensitet, i pakt med
medlemslandenes skiftende interesser og i møte med behovet for økt samordning
på tvers av landegrensene.
Den globale finanskrisen og virkningene av denne
har siden 2008 ført til at EU står overfor sin kanskje største utfordring
noensinne. I flere land har den økonomiske krisen utviklet seg til en
gjelds- og bankkrise, som igjen har ført til store politiske og
sosiale utfordringer. Krisen vil fortsatt kreve anstrengelser fra
landene selv og fra EU. Utfordringene handler ikke bare om målbare
størrelser som statsgjeld og rentenivå. Faktorer som politisk tillit
og legitimitet er like viktige.
I tillegg til å håndtere den økonomiske krisen
er EU i en konsolideringsfase etter utvidelsene i 2004 og 2007.
Samtidig skal nytt traktatgrunnlag gjennomføres. EUs evne til å
håndtere disse overordnede utfordringene påvirker Europas og Norges
situasjon og fremtid.
1990-årenes politiske og økonomiske omveltninger
i Sentral- og Øst-Europa skapte en historisk mulighet til å virkeliggjøre
visjonen fra etterkrigstiden om et fredelig og samarbeidende Europa.
Antall medlemsland i EU økte fra 15 til 25 i 2004, og til 27 i 2007.
En halv milliard mennesker er nå borgere i EU.
Gjennom EØS-midlene bidrar Norge til å fremme
samfunnsmessig og sosial utvikling i de nye medlemslandene. EØS-midlene
er et solidaritetsbidrag og skal bidra til at mottakerlandene settes
bedre i stand til å nyttiggjøre seg det indre marked.
Med 27 medlemsland er samarbeidet blitt mer komplekst.
Diskusjonen om ytterligere utvidelser av EU har derfor reist spørsmålet
om EUs kapasitet og grenser. EU er imidlertid fortsatt åpen for
nye medlemmer, og Kroatia vil etter planen bli medlem 1. juli 2013.
Lisboa-traktaten trådte i kraft 1. desember
2009. Bakteppet for Lisboa-traktaten var utvidelsen mot øst og et
behov for forenkling og effektivisering av beslutningsprosessene.
Den tidligere søylestrukturen som delte politikkområdene inn i tre
deler, henholdsvis det indre marked, justisområdet og utenrikspolitikken,
opphørte. Samtidig var det en målsetting å styrke Europaparlamentets
og de nasjonale parlamentenes medvirkning i beslutningsprosessene.
Traktaten utvider også EU-domstolens myndighet
til å omfatte alle deler av justissamarbeidet. Tilsvarende har Kommisjonen
fått sin enerett til å foreslå EU-lovgivning utvidet til å gjelde
de samme områdene. En annen viktig målsetting med traktaten var
å styrke EUs utenrikspolitiske profil. Funksjonene som høyrepresentant
og kommissær for utenrikssaker ble samlet i én stilling.
I kjølvannet av den globale finanskrisen i 2008 opplevde
flere euroland sviktende tillit i finansmarkedene. Årsaken var høy
eller raskt økende statsgjeld, vedvarende underskudd på driftsbalansen
og utsikter til svak økonomisk vekst. Krisen har gjort det tydelig
at koordineringen av den økonomiske politikken i euroområdet ikke
har vært god nok. Det har oppstått makroøkonomiske ubalanser både
mellom euroland og internt i land. Enkel tilgang på rimelige lån
og ekspansiv finanspolitikk har i noen land bidratt til en vekst
i offentlige utgifter som ikke er bærekraftig.
Den økonomiske krisen i Europa har avdekket grunnleggende
politiske og sosiale utfordringer. Flere land i EU foretar nå strukturendringer,
slik som pensjonsreformer og arbeidslivsreformer. Det vil ta lang
tid å se resultatene av dette arbeidet. Samtidig er det en dramatisk
utvikling i sysselsettingssituasjonen. I de hardest rammede EU-landene,
som Hellas og Spania, er det i dag mer enn 20 prosent arbeidsledighet.
Norge har så langt ikke blitt hardt rammet av krisen
i Europa. Det er imidlertid viktig at Norge bidrar til å dempe krisen,
både som en solidaritetshandling og fordi økonomisk og finansiell
stabilitet i Europa også er i norsk interesse. Norge yter omfattende
bidrag til IMFs internasjonale innsats, både i Europa og andre deler
av verden.
Se for øvrig meldingen for en nærmere beskrivelse
av utviklingstrekk i EU.
Norges samarbeid med EU er omfattende. Det har
utviklet seg gradvis, spesielt i løpet av de to siste tiårene. Den
mest omfattende avtalen er EØS-avtalen, som trådte i kraft i 1994.
Norge har også en rekke avtaler på justisområdet, samt viktig samarbeid
innenfor utenriks- og sikkerhetspolitikken.
EØS-avtalens formål er å knytte EØS/EFTA-landene
til EUs indre marked gjennom et felles regelverk for fritt varebytte
og fri bevegelse av personer, tjenester og kapital, samt felles konkurranseregler.
EØS-avtalen skaper et ensartet økonomisk samarbeidsområde mellom
EU og EØS/EFTA-landene. Norske borgere og bedrifter skal behandles
likt med EU-borgere og bedrifter i EU og omvendt innenfor avtaleområdet.
Dette bidrar til å bryte ned handelsbarrierer og gi forutsigbare
og like rammevilkår.
Deltakelse i det indre marked innebærer at et produkt
som er godkjent i ett land, som hovedregel også er tillatt å omsette
i de andre 29 EØS-landene. Utenlandske tjenesteytere har som hovedregel
krav på å kunne tilby sine tjenester på lik linje med nasjonale
tjenesteytere. Utenlandske investorer har, med begrensede unntak,
rett til etablering og til likebehandling med nasjonale investorer.
EØS-avtalen omfatter også felles regler og krav til
varer og tjenester og annen økonomisk aktivitet for å ivareta hensyn
til helse og sikkerhet, miljø og forbrukerbeskyttelse. Den omfatter
også nærmere samarbeid på områder som forskning og utvikling, miljø,
utdanning og sosialpolitikk.
Arbeidstakere og studenter fra andre EØS-land har
som hovedregel krav på likebehandling med vertslandets egne borgere.
Dette gir muligheter for å arbeide og studere i EØS-området med
rett til trygdeytelser og helsebehandling.
EUs felles landbrukspolitikk omfattes ikke av EØS-avtalen.
EØS-avtalen har likevel betydning for norsk matproduksjon, hovedsakelig
fordi det gjennom EØS-avtalen er vedtatt et omfattende harmonisert
regelverk på matområdet, blant annet for mat, dyr og innsatsvarer.
Norge har et generelt unntak fra regelverket om godkjenning og bruk
av plantevernmidler. Regelverket på plantehelseområdet har heller
ikke blitt innlemmet i EØS-avtalen.
Samarbeidsforholdet med EU på fiskeri- og havbrukssiden
er bredt og mangeartet. Fiskeri og havbruk er i hovedsak ikke omfattet
av EØS-avtalen, og EUs felles fiskeripolitikk, herunder ressursforvaltning
og strukturpolitikk, får ikke anvendelse for Norge. Den nærmere
grensedragningen av avtalens saklige virkeområde har vært gjenstand
for dialog mellom Norge og ESA i enkelte saker. Norske myndigheter
har konsekvent anført at EØS-avtalens generelle regler ikke får anvendelse
på fiskeri og havbruk.
Norge er en liten og åpen økonomi. Internasjonal handel
gir oss tilgang på varer som ikke kan produseres innenlands og mulighet
til å utnytte komparative fortrinn og stordriftsfordeler i produksjonen.
Norge er avhengig av et godt og robust internasjonalt rammeverk.
Norsk økonomi har hatt en god utvikling i de nærmere
20 årene som er gått etter at EØS-avtalen trådte i kraft. Den norske
fastlandsøkonomien har vokst med om lag 3 prosent per år i gjennomsnitt
siden 1994, mot en gjennomsnittlig vekst på 2,2 prosent for OECD-området
som helhet. Yrkesdeltakelsen og sysselsettingsandelen har økt gjennom
perioden, og arbeidsledigheten (AKU) har avtatt fra 6 1/2 prosent
i 1993 til omkring 3 prosent nå.
Det knytter seg demokratiske utfordringer til
at politikk utformes og gjennomføres på internasjonalt nivå. Når
det gjelder Norges avtaleverk med EU anføres det i NOU 2012:2 (s.
835) at:
«Gjennom EØS, Schengen og de andre avtalene har Norge
forpliktet seg til å overta politikk og regler fra en organisasjon
der man ikke er medlem og ikke har stemmerett.»
Dette innebærer samtidig at norske myndigheter ikke
på samme måte som myndigheter i EU-land kan stå til ansvar for den
politikk og det regelverk som vedtas i EU. Norske myndigheters ansvar
er først og fremst knyttet til hvilke deler av denne politikken
og regelverket myndighetene ønsker inntatt i Norges avtaleverk med
EU samt hvordan myndighetene forvalter dette avtaleverket i bred
forstand.
Internasjonalt samarbeid generelt og EØS-avtalen
spesielt reiser viktige politiske og demokratiske utfordringer.
Samtidig er internasjonalt samarbeid nødvendig for
å løse oppgaver som den enkelte nasjonalstat ikke kan håndtere effektivt
på egen hånd. Utvalget anfører (s. 829) at:
«… enhver demokratisk styreform, selv når den fungerer
som best, nødvendigvis må inneholde kompromisser – både mellom de
enkelte elementene i demokratibegrepet og mellom demokrati og andre
hensyn og verdier, slik som behovet for effektiv styring eller samarbeid
med andre stater og organisasjoner.»
Norge har siden etableringen av EØS i 1994 bidratt
til sosial og økonomisk utjevning i EØS. Støtten til EUs mindre
velstående land gjennom ulike finansieringsordninger er siden 1994
på til sammen 3 272,5 mill. euro, hvorav 1 788,5 mill. euro utgjør
forpliktelsen for perioden 2009–2014. Fra og med EU-utvidelsen i
2004 er EØS-midlene delt i to: en norsk finansieringsordning og
en EØS-finansieringsordning hvor også Island og Liechtenstein bidrar.
Parallelt med forhandlingene om EØS-midlene ble det ført forhandlinger
om forbedret markedsadgang for sjømat. Dette er et område som det
ikke er full markedsadgang for i EØS-avtalen.
Miljøvern, klimatiltak og fornybar energi er
en sentral del av dette, og miljø og klima er det største satsingsområdet
i perioden 2009–2014. Norge og mottakerlandene har her en gjensidig interesse.
EU-landenes samarbeid om justisspørsmål har de
seneste årene gradvis blitt utviklet i dybde og omfang. Samarbeidet
omfatter visum- og grensesamarbeid, samarbeid om ulovlig innvandring, asyl-
og flyktningspørsmål, innvandring, sivilrettslig samarbeid og politisamarbeid,
kriminalitetsforebygging og -bekjempelse samt strafferettslig samarbeid.
Etter hvert er også problemstillinger som indre sikkerhet, terrorisme,
grunnleggende menneskerettigheter og forholdet til tredjeland blitt
en viktig del av justispolitikken i EU. I dag fremstår justisområdet som
ett av de mest dynamiske samarbeidsområdene i EU.
Målsettingene for EUs samarbeid på justisområdet
er i stor grad i tråd med norsk politikk. Samtidig er de utfordringer
som EUs medlemsland stilles overfor når det gjelder grensekryssende kriminalitet,
ulovlig innvandring og håndtering av flyktning-strømmer langt på
vei til stede også for Norge. Fra norsk side har man sett det som hensiktsmessig
å samarbeide med de øvrige europeiske land når det gjelder å løse
disse utfordringene, og Norge er derfor knyttet til viktige deler
av EUs samarbeid om justissaker gjennom flere avtaler og ordninger.
Den viktigste av disse avtalene er tilknytningsavtalen til Schengen-samarbeidet.
Schengen-samarbeidet ble først etablert i 1985 mellom
Belgia, Nederland, Luxembourg, Frankrike og Tyskland, og er oppkalt
etter byen i Luxembourg der avtalen ble undertegnet. Ordningen opprettet
et reisefrihetsområde der personkontrollen på grensen mellom de
deltagende land ble avskaffet, og innebar også et tettere samarbeid om
grenseoverskridende kriminalitet.
Schengen-samarbeidet er et saklig avgrenset område
innenfor EUs samarbeid om justissaker. Også utenfor dette feltet
har Norge og EU sammenfallende utfordringer og interesser, og et gjensidig
ønske om å samarbeide på mange saksområder. Det eksisterer derfor
en rekke andre avtaler om samarbeid mellom Norge og EU.
Blant de viktigste av disse er avtalen om norsk tilknytning
til det såkalte Dublin-regelverket, som ble inngått i 2001. Regelverket
inneholder kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken stat som
er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad som fremlegges i
en Schengen- eller EU-stat. Som en del av dette samarbeidet deltar Norge
i et europeisk fingeravtrykkregister, Eurodac, som skal bidra til
å fastslå identiteten til de som søker asyl.
Norges samarbeid med EU på det utenriks- og sikkerhetspolitiske
området er lite formalisert og uten overgripende avtaler. Samarbeidet
er likevel nært. Dette skyldes at det svært ofte er sammenfall av
syn og interesser mellom Norge og EU i utenrikspolitiske spørsmål
og at begge parter har gjensidig interesse av samarbeidet.
Samarbeidet i EU om den felles utenriks- og
sikkerhetspolitikken (FUSP) er i all hovedsak mellomstatlig. Avgjørelsene
er basert på konsensus, og medlemslandene har kun i liten grad avgitt suverenitet
til EUs institusjoner. Gjennom Lisboatraktaten har EUs felles utenriks-
og sikkerhetspolitikk imidlertid fått en fastere ramme enn tidligere.
Formålet med dette er å gjøre det lettere for EU å tale med én stemme
utad og gi EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk større tyngde.
I etterkant av Lisboa-traktaten ble det også
etab-lert en felles utenrikstjeneste EEAS («European External Action
Service»), under høyrepresentantens ledelse. Dette er et nytt organ
i EU-strukturen, som ikke er direkte underlagt verken Rådet eller
Kommisjonen. EEAS skal integrere og videreutvikle funksjoner som
tidligere var delt mellom Rådet og Kommisjonen.
Norge har flere avtalefestede ordninger med
EU innen FUSP. Dels er dette ordninger innenfor EØS-rammen, dels
er det rene bilaterale ordninger. I tilknytning til EØS-avtalen
ble det etablert en politisk dialog mellom EØS/EFTA-landene og EU.
Norge kan slutte seg til EUs utenrikspolitiske erklæringer
og felles holdninger, inkludert sanksjoner mot enkeltland, samt
EUs innlegg i internasjonale organisasjoner. Dette benytter Norge seg
ofte av, men det er ingen automatikk. Det vurderes i hvert enkelt
tilfelle om det er hensiktsmessig for Norge å slutte seg til eller
ikke.
Deltakelse i EUs sivile og militære krisehåndteringsoperasjoner
er et viktig element i Norges forhold til EU på sikkerhets- og forsvarsområdet.
Norge bidro til den aller første krisehåndteringsoperasjonen EU
etablerte – politioperasjonen EUPM i Bosnia-Hercegovina, som ble
iverksatt 1. januar 2003 og utløp 30. juni 2012. I 2004 inngikk
Norge en rammeavtale med EU som regulerer Norges deltakelse i EUs
militære og sivile krisehåndteringsoperasjoner. Samme år inngikk
Norge også en sikkerhetsavtale om utveksling av gradert informasjon med
EU.
Norge deltar i bidragsyterkomiteen for de enkelte
operasjoner, noe som gir god mulighet til innflytelse. Så langt
har Norge deltatt i 12 av EUs militære og sivile operasjoner. Deltakelsen har
i all hovedsak vært i operasjoner på Balkan, men i de senere årene
har vi også bidratt til operasjoner i Asia, Midtøsten og Afrika.
Se meldingen for en mer detaljert gjennomgang av
Norges samarbeid med EU.
St.meld. nr. 23 (2005–2006) Om gjennomføring av
europapolitikken har til nå vært regjeringens styringsverktøy i
europapolitikken. Meldingen omhandler arbeidsformer og organisering
av europapolitikken, og presenterer en handlingsplan som skal bidra
til å nå de politiske målsettingene. Handlingsplanen er fulgt opp
av en egen plan med 96 tiltak. Tiltakene knytter seg til hele regelverks-
og politikkutformingen fra utforming til gjennomføring av politikk.
Tiltakene skal sikre tidlige politiske prioriteringer og samordning
internt i Norge, sikre at forvaltningen har tilstrekkelig kompetanse,
samt sikre at arbeidet med europapolitikken foregår i åpenhet og
utformes i dialog med berørte parter. Alle tiltakene i planen er
i dag gjennomført eller under gjennomføring.
Et viktig tiltak i handlingsplanen for gjennomføringen
av europapolitikken er arbeidsprogrammet for EU/EØS-saker. Det omfatter
både EØS-, justis- og innenrikssaker og utenriks- og sikkerhetspolitikk.
Regjeringen legger vekt på god kontakt med Stortinget
i en tidlig fase. Utenrikskomiteens enstemmige innstilling til stortingsmelding
23 fremhever betydningen av at mulighetene for tidlig involvering
fra Stortingets side må utnyttes bedre, for dermed å styrke den
demokratiske forankringen.
Stortinget har bedt om at regjeringen på et
tidlig tidspunkt konsulterer Stortinget og dets respektive fagkomiteer
i EU/EØS-saker. Utenriksministeren gir redegjørelser om EU/EØS for Stortinget
hvert halvår. Fra og med våren 2011 er det også etablert en ordning
der EFTA-sekretariatet videresender Kommisjonens forslag til rettsakter
som antas å være EØS-relevante til Stortinget, samtidig som forslagene
sendes til berørte departementer.
Utenriksministeren har ansvaret for den løpende kontakten
med Stortingets europautvalg og samordner regjeringens oversendelser
til utvalget. I tillegg til utenriksministeren deltar andre statsråder
ved behov.
Et viktig element i europapolitikken er å styrke samordningen
i forvaltningens arbeid med EU/EØS-saker. Dette er viktig for å
fremstå mest mulig samlet og tydelig i møter med EU og EUs medlemsland.
Mange EU-rettsakter berører flere departementer, og det er en økende
tendens i EU til sektorovergripende tiltak og bredere lovgivningspakker.
EU utformer også i økende grad sin politikk på tvers av våre avtaler
og samarbeidsordninger. Det har derfor vært lagt vekt på å styrke
bruken av forvaltningens koordineringsutvalg for EU- og EØS-saker
som strategiske samordningsorganer. De underliggende spesialutvalgene
har et særlig ansvar for å følge nye sektorovergripende initiativ
under utvikling i EU. Dette ansvaret er ytterligere presisert for
departementenes arbeid med EØS-, EU- og Schengen-saker.
Etter at Lisboa-traktaten trådte i kraft, er
Europaparlamentet, med få unntak, sidestilt med Rådet på alle områder
der EU har kompetanse til å vedta lovgivning. Europaparlamentets
utvidede rolle gjenspeiles ikke i EØS-avtalen, og Norge må finne
andre og mer uformelle måter å arbeide på overfor Europaparlamentet.
Europaparlamentet er en mer åpen og tilgjengelig institusjon enn Rådet.
Europeiske interessegrupper er en viktig informasjonskilde for Europaparlamentet,
og det er også bred kontakt med andre aktører, herunder ikke-medlemsland
som Norge. Slik sett er Europarlamentet godt egnet for uformell
kontakt og påvirkningsarbeid.
Som følge av Europaparlamentets økte rolle i EU
har det fra norsk side blitt lagt vekt på å arbeide aktivt overfor
Europaparlamentet på politikkområder av særlig betydning for Norge.
EU-delegasjonen og UD følger den politiske utviklingen i Europaparlamentet
og ulike sektorovergripende saker. EU-delegasjonen og berørte departementer
følger også arbeidet på de ulike fagområdene og har kontakt inn
mot fagkomiteene. Kontakten med Europaparlamentet på politisk nivå
øker, og innebærer blant annet deltakelse i høringer. Regjeringen
legger stor vekt på at innspill og norske posisjoner i viktige saker formidles
til relevante parlamentarikere, medarbeidere og komiteer i Europaparlamentet.
Regjeringen vil føre en aktiv europapolitikk
og jobbe målrettet for å ivareta norske interesser i forhold til
EU og EUs medlemsland. Grunnlaget for utøvelsen av europapolitikken
er EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med EU.
Regjeringen ønsker å bruke handlingsrommet i forvaltningen
av avtalene. Det innebærer at regjeringen ønsker å bruke de muligheter
Norge har til å påvirke regelverksutviklingen i EØS og på Schengen-området.
Det innebærer også at regjeringen ønsker å bruke de muligheter som foreligger
ved gjennomføring av regelverket i norsk rett. God forvaltning av
Norges avtaler med EU forutsetter bevissthet og kunnskap om hvilket
handlingsrom som til enhver tid eksisterer.
Norges avtaler med EU gir størst mulighet for medvirkning
i politikk- og regelverksutforming i EU i en tidlig fase. Med tidlig
fase menes forberedelsen av Kommisjonens forslag og de innledende
diskusjonene i Rådet og Europaparlamentet. Muligheten for norsk
påvirkning når prosessen nærmer seg beslutning i EU er mindre. Særlig
gjelder det i EØS-samarbeidet.
På Schengen-området deltar Norge tettere i EUs politikk-
og regelverksutforming. Gjennom Fellesorganet er de assosierte landene
med i diskusjonene som finner sted under Rådet. Også i Schengen-saker
er det viktig å spille inn norske synspunkter så tidlig som mulig,
slik at de kan komme i betraktning før premissene for den videre
beslutningsprosessen er lagt.
Tidlig medvirkning er videre viktig for å kunne gi
en foreløpig vurdering av EØS-relevans når nytt regelverk er under
forberedelse i EU. Aktiv medvirkning i tidlig fase vil også gi innsikt
som gjør det enklere å avklare og benytte det handlingsrom som finnes
ved gjennomføring og praktisering av regelverket i Norge.
Samlet er det blitt mer krevende å sikre ivaretakelse
av norske interesser i regelverksutformingen. Det er derfor viktig
å ha nasjonale posisjoner tidlig i prosessen og følge hele prosessen
fra idéstadiet til vedtak, deretter utarbeidelse av et mulig felles
regelverk for gjennomføring (komitologi) og på et senere tidspunkt
mulig revisjon av regelverket. Det er spe-sielt i de store og viktige
sakene at norske myndigheter har kapasitet til å gjennomføre et omfattende
medvirkningsarbeid. Også i saker av relativt mindre betydning, eksempelvis
teknisk regelverk, må EUs prosesser følges i tilstrekkelig grad
for å sikre nødvendig informasjon, fange opp relevante endringsforslag
og for å sikre en god gjennomføring av regelverket i norsk rett.
Norge og de andre EØS/EFTA-landene har mulighet
til å medvirke i en tidlig fase i regelverksutformingen i EU. De
mer formelle prosedyrene på EFTA-siden starter imidlertid først
etter at vedtak er fattet i EU. Etter at EU har vedtatt en rettsakt
på et saksfelt som omfattes av EØS-avtalen, kan den formelle EØS-prosessen inndeles
i forskjellige faser: Avklaring av EØS-relevans, fastsetting av
vilkår ved innlemmelse i EØS-avtalen, beslutningsfasen, nasjonal
gjennomføring av rettsakten, samt forholdet til EFTAs overvåkingsorgan
og EFTA-domstolen. Regjeringen vil arbeide for god forvaltning av EØS-avtalen
i alle disse fasene, samt best mulig medvirkning i EUs politikk-
og regelverksutforming ved behandling av nytt regelverk.
Norsk utenrikspolitikk er tuftet både på ivaretakelsen
av klare nasjonale interesser og på erkjennelsen av at Norge har
et ansvar i en stadig mer globalisert verden. I St.meld. nr. 15
(2008–2009) Interesser, ansvar og muligheter, presenterte regjeringen
hovedlinjene i norsk utenrikspolitikk.
EU har som mål å bli en mer enhetlig utenrikspolitisk
aktør, og dette får betydning også for vårt samarbeid. Våre nordiske
naboer Sverige, Danmark og Finland er EU-medlemmer, og det samme
gjelder de fleste av våre nærmeste allierte i NATO. Norge og EU-landene
har felles grunnverdier og vurderinger og har ofte like målsettinger.
Dette gjelder på kjerneområder som menneskerettigheter, demokratiutvikling, engasjementspolitikk,
klima og miljø. EU støtter opp om den internasjonale rettsorden
og har en uttalt målsetting om å bidra til global sikkerhet, fred
og utvikling. Norge er tjent med et EU som kan være tydelig i utenrikspolitikken
når vi har felles interesser. Det er også ofte i Norges interesse
å samarbeide nært med EU i utenrikspolitikken for å oppnå tyngde
og gjennomslagskraft internasjonalt.
Fraværet av formelle avtaler på det utenriks-
og sikkerhetspolitiske feltet har ikke vært til hinder for fordypning
av samarbeidet på en rekke utenrikspolitiske saksfelt der Norge
og EU har funnet det å være i tråd med våre respektive interesser. Samtidig
har Norge et utenrikspolitisk handlingsrom i vårt samarbeid med
EU som regjeringen vil bruke.
Nordområdene er regjeringens viktigste strategiske
prioritering i utenrikspolitikken. Det er derfor i norsk interesse
å ha tett dialog med EU om utviklingen i nord. Gjennom EUs nordlige dimensjon
er Norge, sammen med Island og Russland, i tett dialog med EU om
nordområdepolitikken. EU har siden 2008 arbeidet med utvikling av
en felles politikk for Arktis. Norske myndigheter har ført en tett
dialog om nordområdene med EU-institusjonene. Fra norsk side har
det vært viktig å vektlegge informasjon og tilkjennegivelse av norske
synspunkter på de mest sentrale problemstillingene. Det har vært viktig
for regjeringen å vise at Norge er en ansvarlig forvalter av miljø
og sikkerhet i nord.
Norges deltakelse i EUs krisehåndteringsoperasjoner
har gjennom de siste 10 år vært en viktig faktor i det nære samarbeidet
på det utenriks- og sikkerhetspolitiske området.
Deltakelse i EUs operasjoner gir et viktig grunnlag
for aktiv dialog med EU om sentrale sikkerhetspolitiske spørsmål.
Gjennom deltakelsen gjør vi oss relevante og får innsikt og påvirkningsmuligheter.
Det skjer ute i felten der vi er til stede, og det skjer på mer
overordnet nivå i formelle og uformelle sammenhenger i Brussel.
EU er blitt mer imøtekommende overfor Norge og
andre tredjeland når det gjelder deltakelse i krisehåndteringsoperasjoner.
For å sikre en helhetlig og strategisk tilnærming overfor
EU er det tett samarbeid mellom de norske aktørene som er engasjert
innenfor det felles sikkerhets- og forsvarspolitiske området (Utenriksdepartementet,
Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet).
Regjeringen arbeider for å videreutvikle de
samarbeidsarenaer vi har med EU, for å sikre at de er relevante
og robuste. Den norske EU-delegasjonen i Brussel har en viktig rolle,
både som tilrettelegger, kontaktskaper og lyttepost for vårt samarbeid
med EU. Det er etablert et godt nettverk både med EEAS, Kommisjonen
og øvrige aktører, som medlemslandenes representasjoner.
Stortingsmelding 5 gir i kapittel 5 en grundig gjennomgang
av Norges ulike avtaler med EU.
Norge har sammensatte og mangesidige interesser
knyttet til samarbeidet med EU. Norske interesser er særlig knyttet
til områder der Norge er omfattet av EUs politikk- og regelverksutforming,
og til videreutviklingen av det indre marked. Mer indirekte berøres
Norge også av EUs politikk på områder som ligger utenfor vårt avtaleverk.
Regjeringen vil arbeide for å ivareta norske
interesser i hele bredden av Norges forbindelser med EU. Samtidig
er det viktig å konsentrere den politiske innsatsen for å oppnå
resultater. Nedenfor gjøres rede for noen sentrale områder som vil
bli viet særlig oppmerksomhet i tiden fremover.
En mer omfattende gjennomgang av norske prioriteringer
og interesser vil fremgå av det årlige arbeidsprogrammet for EU/EØS-saker. Regjeringen
vil videreutvikle arbeidsprogrammet slik at det i større grad fremstår
som et strategisk verktøy.
Det er mange eksempler på hvordan det nordiske samarbeidet
har bidratt inn i det europeiske samarbeidet og satt sitt fotavtrykk
på løsninger som er utvik-let i en europeisk ramme. Dette gjelder
ikke minst i sosial- og helsespørsmål, innen likestilling, arbeidsmiljø,
miljøvern, kraftforsyning og spørsmål om åpenhet og innsyn.
Det er en prioritert oppgave å styrke de kontakter og
den informasjonsutveksling som skjer gjennom det nordiske samarbeidet
rettet mot EU og Europa på et bredt spekter av saksområder. Regjeringen
ønsker å bidra til fortsatt nært og fortrolig nordisk samarbeid
om aktuelle europeiske spørsmål og vil aktivt anvende bilaterale forbindelser
og nettverk. Fra norsk side har vi for eksempel dratt særlig nytte
av et nært samarbeid med EU-formannskapene når disse har vært nordiske,
senest dansk formannskap våren 2012. Det er i denne forbindelse
viktig at saker til behandling i EU og EØS, og som er av fellesnordisk
betydning, drøftes i en nordisk ramme på et tidlig tidspunkt. Gjennom
nordisk samarbeid kommer Norge tettere inn på EUs regelverksutvikling
enn det som ellers ville vært mulig. Mye av dette samarbeidet er
rettet mot hva Norden kan bidra med i form av innspill og faglig
dokumentasjon til regelverksutviklingen i EU, samt mot å støtte
opp under arbeidet med globale konvensjoner. Samtidig er det også
viktig med tidlig varsling i saker hvor de nordiske landene ikke har
felles interesser.
Ett av kjerneområdene i samarbeidet innenfor Nordisk
Ministerråd er arbeidet med å fjerne grensehindre mellom de nordiske
landene. Fri flyt av arbeidskraft, varer og tjenester er en forutsetning
for et velfungerende felles arbeidsmarked. Under det nåværende norske formannskapet
står arbeidet med å fjerne grensehindre og unngå at nye oppstår
sentralt. Det jobbes aktivt med å kartlegge eksisterende hindre, og
å unngå at nye skal oppstå som følge av nytt EU-regelverk.
Regjeringen vil bidra til et velfungerende indre marked
som gir gode rammebetingelser for norsk næringsliv, verdiskaping
og velferd. Som ledd i dette legges det vekt på en god dialog med berørte
parter i Norge. De muligheter og handlingsrom som EØS-avtalen gir
ved gjennomføring av EØS-regelverk i Norge, for å bidra til et velfungerende
indre marked og ivareta den norske arbeidslivsmodellen, næringslivets
behov og hensynet til norsk verdiskaping, vil bli utnyttet.
Regjeringen vil også sikre videreføring av den norske
arbeidslivsmodellen. Dette innebærer videreføring av trepartssamarbeidet,
sikring av lønns- og arbeidsvilkår for arbeidstakere i møtet med
grense-overskridende etablering og tjenesteyting, og å beskytte
kollektive rettigheter, herunder streikeretten.
Videre vil regjeringen samarbeide med EU om helsesikkerhet
og samfunnssikkerhet, samt medvirke til velfungerende og forutsigbare
energimarkeder i Europa og ivareta norske interesser i forbindelse
med politikk- og regelverksutviklingen i EU knyttet til spesielt
naturgass, elektrisitet, olje og fornybar energi. Regjeringen vil også
videreføre et tett og forpliktende samarbeid med EU i miljøpolitikken.
Videre vil regjeringen arbeide for at EUs nye programmer
for 2014–2020 gis en innretning som er i tråd med norske syn og
prioriteringer, spesielt på områdene utdanning og forskning.
I en aktiv distrikts- og regionalpolitikk innenfor EØS-rammen
er det spesielt viktig at støtte til næringsutvikling gjennom regional
investeringsstøtte og differensiert arbeidsgiveravgift fortsatt
kan gis med begrunnelse i lav befolkningstetthet og befolk-ningsnedgang.
Regjeringen vil arbeide for bedre markedsadgang
for norsk sjømat på EU-markedet og videreutvikling av samarbeidet
om felles forvaltning av havmiljøet og levende marine ressurser.
Regjeringen vil også bidra til utvikling av
et godt europeisk regelverk for finansnæringen og solide finansinstitusjoner
og derved redusere risikoen for kriser og sammenbrudd.
Bidragene til et fortsatt nært og fortrolig
nordisk samarbeid om aktuelle europeiske spørsmål vil bli videreført.
Det legges vekt på at saker som er til behandling i EU og EØS, og
som er av fellesnordisk betydning, drøftes i en nordisk ramme på
et tidlig tidspunkt.
Det årlige arbeidsprogrammet for EU/EØS-saker
vil bli videreutviklet til et strategisk verktøy i europapolitikken.
Den offensive europapolitikken er basert på
målsettingene nedfelt i regjeringsplattformen og Stortingsmelding
23 (2005–2006). Regjeringen legger vekt på at utforming av norske
synspunkter i størst mulig grad skal være basert på åpne og inkluderende
prosesser. Det vil både kunne øke kvaliteten på norske posisjoner
og bidra til økt politisk bevissthet om saker under utvikling i EU.
Styrking av kompetansen i forvaltningen og mer systematisk dialog
med berørte parter vil være sentrale virkemidler. Regjeringen ønsker videre
å styrke det demokratiske grunnlaget for utformingen av norsk europapolitikk
gjennom økt engasjement og debatt om EU og EØS. Bedre informasjon
og kunnskap om Norges avtaler med EU i det norske samfunnet står
sentralt i denne sammenheng.
Målet er å føre en åpen europapolitikk, som
inviterer til debatt og dialog. Vårt forhold til våre europeiske
partnere og det europeiske fellesskapet gjennom vårt avtaleverk
berører de fleste deler av det norske samfunn, og regjeringen vil
arbeide for mest mulig åpenhet i EU/EØS-prosessene. Tilrettelegging
av informasjon om viktige EU/EØS-prosesser vil bli gitt prioritet.
Norsk forskning om europeisk integrasjon og dens
virkninger har siden 1990-tallet vært omfattende og internasjonalt
anerkjent. Norsk europa-forsk-ning har bidratt til norsk samfunnsdebatt,
til utdanning på ulike nivåer og til å styrke europapolitikkens
kunnskapsgrunnlag. I lys av den betydning utviklingen i EU og europeisk
integrasjon har for Norge på et bredt spekter av områder, vil regjeringen
fortsette å bidra til et godt europaforskningsmiljø i Norge. Det
er viktig at resultatene av forskningsprosjektene gjøres allment
tilgjengelige.
Regjeringens grunnlag for utøvelsen og gjennomføringen
av europapolitikken er EØS-avtalen og Norges øvrige avtaler med
EU. EØS-avtalen har vært i kraft i nesten 19 år og har virket i
en periode preget av stabilitet og økonomisk vekst for Norge.
I dag er Europa preget av både uro og endringer, som
følge av økonomiske utfordringer, og samtidig en villet institusjonell
utvikling og geografisk utvidelse som gjør dagens EU-samarbeid til
noe annet enn det var da EØS-avtalen ble inngått.
Samarbeidet er utvidet både i bredden og dybden.
Et EU med 27 medlemsland er et langt mer sammensatt og heterogent
EU enn det EU med 12 medlemsland vi forhandlet EØS-avtalen med tidlig
på 90-tallet. EU har videre gjennomgått store institusjonelle reformer,
og nye samarbeidsområder har kommet til. Denne utviklingen har også
betydning for Norge og måten vårt avtaleverk forvaltes på.
Regjeringen vil bruke de mulighetene og handlingsrom
som foreligger i forvaltningen av avtalene. Det innebærer at regjeringen
ønsker å bruke de muligheter Norge har til å påvirke regelverksutviklingen
i EU/EØS og på Schengen-området. Det innebærer også at regjeringen ønsker
å bruke de muligheter som foreligger ved gjennomføring av regelverket
i norsk rett.
God forvaltning av Norges avtaler med EU forutsetter
bevissthet og kunnskap om hvilket handlingsrom vi har. Regjeringen
vil derfor arbeide for å styrke EU/EØS-kompetansen på alle nivå
i forvaltningen gjennom opplæringstiltak og bedre utnyttelse av
eksisterende kompetanse. Det er videre en klar målsetting for regjeringen
at berørte parter i samfunnet involveres i myndighetenes arbeid
med EU/EØS-saker på et tidlig tidspunkt. Regjeringen har derfor
iverksatt flere tiltak for å trekke berørte parter mer inn i EU/EØS-arbeidet.
Dette arbeidet vil bli ytterligere styrket.
Regjeringens mål er å føre en åpen europapolitikk,
som inviterer til debatt og dialog. En forutsetning for dette er
styrket kunnskap i befolkningen om vårt samarbeid og våre avtaler med
EU. Dette gjelder ikke minst blant de unge. Regjeringen ønsker derfor
at det i skolen legges til rette for bred og faktabasert kunnskap
om EU/EØS.
Meldingen innebærer ikke særskilte økonomiske og
administrative konsekvenser. Oppfølging av enkelttiltak vil gjennomføres
innen gjeldende budsjettrammer.