1.2.1 Tilgangen på læreplasser er ikke tilstrekkelig, noe som gir økt risiko for at mange ungdommer ikke fullfører fag- og yrkesopplæringen

Fylkeskommunene har ansvar for å formidle læreplass til de elevene som ikke har skaffet seg læreplass selv. Dersom fylkeskommunen ikke kan formidle opplæring i bedrift til dem som ønsker slik opplæring, må også bedriftsdelen av opplæringen skje i skole. I 2011 var det totalt 16 566 ungdommer med rett til videregående opplæring som hadde læreplass som førsteønske etter gjennomført skoledel av fag- og yrkesopplæringen. Samme år ble det godkjent 10 947 nye lærekontrakter, noe som utgjør 66 pst. av det totale antallet søkere. Disse tallene viser etter Riksrevisjonens vurdering at etablerte tiltak fra ulike parter ikke i tilstrekkelig grad bidrar til å skaffe læreplasser til dem som ønsker det.

Riksrevisjonen peker på at mangelen på læreplasser har store konsekvenser for den enkelte og for samfunnet. Mangel på læreplasser fører til at mange ungdommer ikke fullfører fag- og yrkesopplæringen og anses som en viktig årsak til det store frafallet i videregående opplæring. For få læreplasser kan også føre til at viktige samfunnssektorer ikke får dekket sine behov for faglært arbeidskraft.

Fagopplæring i bedrift bidrar til å gi fag- og yrkesopplæringen høy kvalitet og relevans, men forutsetter samtidig at virksomheter i privat og offentlig sektor ser seg tjent med å ta inn lærlinger. Dette gjør det til en grunnleggende utfordring å sørge for tilstrekkelig tilgang på læreplasser.

Riksrevisjonen ser positivt på at myndighetene arbeider for å få flere læreplasser. Det vises her til samfunnskontrakten om flere læreplasser som ble inngått mellom myndighetene og partene i arbeidslivet i 2012, og arbeidet med å styrke gjennomføringen i videregående opplæring, blant annet gjennom satsingen «Ny giv». I den nye samfunnskontrakten har partene forpliktet seg til å gjennomføre tiltak som skal bidra til at antallet godkjente lærekontrakter blir økt med 20 pst. fra utgangen av 2011 og fram til 2015.

1.2.2 Lærebedriftenes og fylkeskommunenes etterlevelse av opplæringslovas bestemmelser om kvalitetssikring og oppfølging av fagopplæringen er mangelfull

Fylkeskommunene er ansvarlige for fag- og yrkesopplæringen som gis i fylkene, både i skole og lærebedrift, og har det overordnede ansvaret for at kravene i lov og forskrift om fag- og yrkesopplæringens innhold blir etterlevd.

Mange lærebedrifter har ikke etablert internt system for kvalitetssikring eller utviklet intern plan for opplæringen, slik det er forutsatt i opplæringslova. Videre har lærebedriftene i varierende grad lagt fram dokumentasjon på kvalitetssikringssystemer og opplæringsplaner for fylkeskommunene. Opplæringslova krever at lærebedriftene rapporterer årlig til fylkeskommunene om opplæringen. I en spørreundersøkelse oppgir 20 pst. av opplæringskontorene og 32 pst. av de enkeltstående lærebedriftene at de ikke har rapportert til fylkeskommunene i 2011.

Pliktene som er pålagt lærebedriftene skal bidra til å sikre at rettighetene til lærlingene blir oppfylt, og at opplæringen har et forsvarlig innhold. Fylkeskommunene skal gjennom veiledning, oppfølging og kontroll påse at lærebedriftene oppfyller sine plikter.

Flere fylkeskommuner har ikke etablert et forsvarlig system for vurdering av om lovens krav til fagopplæringen i bedrift oppfylles, slik opplæringslova krever. Ni av fylkeskommunene oppgir i en spørreundersøkelse at et slikt system er delvis etablert eller under utvikling. Én fylkeskommune oppgir å ikke ha et forsvarlig system. Skriftlig dokumentasjon fra fem fylkeskommuner viser at tre av disse fylkeskommunene ikke oppfylte kravene til et forsvarlig system.

Etter Riksrevisjonens vurdering har fylkeskommunene derfor ikke i tilstrekkelig grad prioritert arbeidet med å rette opp manglende regelverksetterlevelse, internkontroll og kontrollsystemer, slik kirke-, utdannings- og forskningskomiteen forutsatte i Innst. S. nr. 42 (2008–2009). Manglene kan føre til at svakhetene i lærebedriftene ikke blir rettet opp, noe som Riksrevisjonen mener gir betydelig risiko for at lærlingenes rettigheter etter opplæringslova ikke blir ivaretatt i tilstrekkelig grad.

Det varierer i hvilken grad og på hvilken måte fylkeskommunene følger opp lærebedriftene. Blant annet varierer det i hvilken grad fylkeskommunene gjennomfører bedriftsbesøk og bruker lærling- og instruktørundersøkelsene som er utformet av Utdanningsdirektoratet. Uensartet oppfølgingspraksis fra fylkeskommunenes side har gjort det vanskelig å vurdere om oppfølgingen i tilstrekkelig grad bidrar til å sikre et forsvarlig innhold i fagopplæringen.

Det er usikkert om yrkesopplæringsnemndene, som representerer partene i arbeidslivet og elev- og lærlingorganisasjoner på fylkesnivå, fungerer som forutsatt. Nemndene gir i begrenset grad faglige vurderinger ved godkjenning av lærebedrifter, slik det er forutsatt i opplæringslova. Flere fylkeskommuner mener det er behov for mer aktive yrkesopplæringsnemnder som i større grad kan bidra til utviklingen av kvaliteten på fagopplæringen.

1.2.3 Det er svakheter i den statlige oppfølgingen av fagopplæringen når det gjelder å føre tilsyn, sikre styringsinformasjon og forvalte læreplanene

Siden 2006 har det blitt gjennomført felles nasjonale tilsyn på opplæringsområdet. Det innebærer at fylkesmennene årlig gjennomfører tilsyn med utgangspunkt i felles tema og felles metodikk. Hvilke deler av regelverket på opplæringsområdet som skal være tema for felles nasjonalt tilsyn blir besluttet av Kunnskapsdepartementet etter forslag fra Utdanningsdirektoratet. Det er i tillegg forutsatt at fylkesmennene skal ha mulighet til å føre tilsyn på eget initiativ. Fag- og yrkesopplæringen har ikke vært prioritert som tema i felles nasjonale tilsyn på opplæringsområdet i perioden 2006–2011. Fra fylkesmennenes side er det i denne perioden gjennomført ett egeninitiert tilsyn med fagopplæringen.

Riksrevisjonen er innforstått med at det er nødvendig å prioritere mellom mulige temaer for tilsyn, og at det også vil være behov for tilsyn med andre temaer enn fag- og yrkesopplæringen. Samtidig vil Riksrevisjonen peke på at staten har et ansvar for å føre tilsyn med at kommuner og fylkeskommuner oppfyller de pliktene som opplæringslova pålegger dem. Det pekes videre på at statlig tilsyn er et viktig virkemiddel for å sikre et mest mulig likeverdig opplæringstilbud, og for at nasjonale mål på opplæringsområdet blir nådd. Manglende statlig tilsyn kan derfor etter Riksrevisjonens vurdering svekke etterlevelsen av regelverket og iverksettelsen av den nasjonale politikken på fag- og yrkesopplæringsområdet.

Sentrale myndigheter har i begrenset grad systematisert kunnskap om fylkeskommunenes oppfølging av fagopplæringen og om lærebedriftenes ivaretakelse av deres plikter etter lov og forskrift. Ifølge Utdanningsdirektoratet mangler det systematiske tilbakemeldinger om fag- og yrkesopplæringen fra lærebedrifter og fylkeskommunene til nasjonalt nivå. Det foreligger i liten grad styringsinformasjon om fagopplæringen i form av rapportering fra fylkesmannsembetene. På grunn av varierende bruk og veldig lav svarprosent gir de nasjonale lærling- og instruktørundersøkelsene sentrale myndigheter lite informasjon om innhold og kvalitet i opplæringen. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet for grunnopplæringen, som ble etablert i 2003, gir ikke god nok mulighet for å vurdere kvaliteten på fagopplæringen i bedrift.

Riksrevisjonen peker på at svakhetene i styringsinformasjonen generelt gjør det vanskelig å vurdere om fagopplæringen har en kvalitet som er i samsvar med fastsatte mål. Svakhetene svekker også mulighetene for å identifisere områder som krever særskilt oppmerksomhet og oppfølging, og gir dermed etter Riksrevisjonens vurdering risiko for at virkemiddelbruken for å sikre et forsvarlig innhold i fagopplæringen kan være uhensiktsmessig og utilstrekkelig.

Riksrevisjonen ser positivt på at det arbeides med å styrke styringsinformasjonen om fagopplæringen. Det vises her særlig til arbeidet med å øke bruken av de nasjonale lærling- og instruktørundersøkelsene, og arbeidet med å etablere et nytt nasjonalt kvalitetsvurderingssystem for fag- og yrkesopplæringen. Systemet kan ifølge Utdanningsdirektoratet forventes å være operativt i 2015.

En sentral del av det systematiske kvalitetsarbeidet innenfor fag- og yrkesopplæringen er å følge opp hvordan læreplanene fungerer for opplæring i bedrifter. Utdanningsdirektoratet har ansvaret for å forvalte læreplanverket, herunder ansvaret for utforming av læreplaner for fag- og yrkesopplæringen. Det er usikkert om læreplanene fungerer tilfredsstillende i alle fag. Spørreundersøkelsen til lærebedriftene viser blant annet at 19 pst. av opplæringskontorene og 25 pst. av de enkeltstående lærebedriftene opplever kompetansemålene i læreplanene som lite relevante for den praktiske opplæringen. Nesten halvparten av opplæringskontorene og de enkeltstående lærebedriftene opplever også at det er utfordrende å dekke alle målene i læreplanene. Riksrevisjonen anser det som positivt at Utdanningsdirektoratet i 2012 har etablert et nytt system for innhenting av erfaringer med bruk av læreplanene.