1.1 Bærekraftig forvaltning av naturressursene

Regjeringens ambisjon er at både fiskeri- og havbruksnæringen skal drives og videreutvikles på en bærekraftig måte som ikke ødelegger fremtidige generasjoners muligheter til å få dekket sine behov. Føre-var-tilnærmingen og økosystemtilnærmingen er viktige prinsipper i en bærekraftig forvaltning, og står sentralt i naturmangfoldloven, havressursloven og akvakulturloven.

Føre-var-tilnærmingen ble lovfestet med havressursloven i 2009. Forvaltning må være kunnskapsbasert slik at vi høster og produserer på riktig nivå samtidig som risikoen for uheldige konsekvenser reduseres. Foreligger en risiko for alvorlig eller irreversibel skade på naturmangfoldet, skal ikke mangel på kunnskap brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe forvaltningstiltak.

Økosystemtilnærmingen innebærer å se sammenhenger mellom de ulike elementene i økosystemene og påvirkningen av disse elementene. Basert på en slik tilnærming må havbruk vurderes ut fra konsekvensene for det omkringliggende miljøet. Økosystembasert forvaltning er kunnskapskrevende, komplekst, og må utvikles over tid.

Maksimalt bærekraftig utbytte (MSY – maximum sustainable yield) innebærer å høste på et nivå som maksimerer utbyttet over tid. MSY kan beregnes både for enkeltbestander og for alle bestander samlet. Målet om høyt langtidsutbytte er ikke et alternativ til føre-var-tilnærmingen, men en ambisjon om å høste av den naturlige avkastningen innenfor trygge rammer.

Større kunnskap om sammenhenger i økosystemene, interaksjon mellom ulike bestander og utvikling av nye modeller gir også grunnlag for i større grad å vurdere utbyttet fra ulike bestander opp mot hverandre. Dette vil kunne medføre at man på sikt også kan gjøre tydeligere økonomiske prioriteringer i forvaltningen av bestandene.

I fiskeri- og havbruksforvaltningen må miljø- og næringshensyn ofte veies mot hverandre. Vi må ha klare mål og tiltak som fører til en balansert politikk med hensyn til økonomisk, sosial og miljømessig bærekraft – de tre pilarene som ligger til grunn for definisjonen av bærekraftig utvikling.

Alle sektorers påvirkning på miljøet må ses i sammenheng. En mer helhetlig forvaltning er i tråd med ambisjonen om en økosystembasert tilnærming, noe som samtidig vil stille nye krav til kunnskap og koordinering. Utfordringen for alle næringer som konkurrerer om plass er å synliggjøre sin virksomhet og sine behov. Da kan planmyndighetene og samfunnet for øvrig legge til rette for dem. Med økende press på kyst- og sjøarealene er tiden moden for å prioritere matproduksjon fremfor annen bruk, i de områdene som er best egnet for dette. På land har jordbruksarealer en slik beskyttelse. Sjøområder som er godt egnet til matproduksjon har ingen tilsvarende nasjonale retningslinjer. Regjeringen vil se nærmere på hvordan mulighetene for matproduksjon i sjøen kan optimaliseres.

Internasjonale avtaler, normer og prosesser er i økende grad med på å definere rammebetingelsene for norsk fiskeri- og havbruksforvaltning. For å ivareta norske interesser på best mulig måte er det derfor viktig at Norge arbeider for å være premissleverandør i relevante internasjonale prosesser og organisasjoner, og dermed også bidra til bærekraftig utvikling globalt. Norge ligger i front når det gjelder oppfølging av internasjonale vedtak for fiskerisektoren. Norge har bl.a. bidratt til å videreutvikle havrettsregimet med nye mål for fiskeriforvaltning, jf. kampen mot ulovlig, urapportert og uregistrert fiske og fremforhandling av en global havnestatsavtale for fiskerikontroll.

1.2 Globalt, nasjonalt og regionalt perspektiv

Verdens sjømatproduksjon har økt fra ca. 60 millioner tonn i 1970 til over 148 millioner tonn i 2010. Norge står for ca. 3 millioner tonn av denne produksjonen. Ifølge FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO) var akvakultur verdens raskest voksende form for matproduksjon i denne perioden.

Sjømatnæringen er en del av en større internasjonal matvareindustri. Det er interkontinental konkurranse i produksjonen av frossent råstoff og ferdige frosne sjømatprodukter. Transportkostnader på 1–2 kr/kg for frossen sjømat mellom ulike verdensdeler gjør at transportavstand ikke representerer en betydelig ulempe for kjøpere og selgere som befinner seg langt fra råstoffkilder og markeder. For ferske sjømatprodukter er transportavstand imidlertid viktig. For produsenter som kan frakte produktene til markedet i løpet av noen få dager, med transportkostnader på 1–3 kr/kg, utgjør dette et vesentlig konkurransefortrinn. For produsenter som er avhengig av flyfrakt ligger transportkostnadene på 10–17 kr/kg. Det vokser nå frem selskaper i sjømatnæringen som kan betegnes som «bredsortimentsforetak». De utvikler spisskompetanse på global distribusjon av sjømat, og tilpasser seg dagligvarekjedenes krav, og trender i konsumentetterspørsel og produktutvikling.

Norsk sjømateksport var i 2012 på 51,6 mrd. norske kroner, noe som tilsvarer 36 millioner måltider norsk sjømat hver dag.

Nasjonale og regionale perspektiver på norsk sjømatnæring

Kjernevirksomheten i sjømatnæringen, det vil si fangst-, oppdretts-, fiskeforedlings- og grossistleddet, ga i 2010 et samlet bidrag til BNP på ca. 28 mrd. norske kroner (bruttoprodukt), og sysselsatte ca. 24 000 årsverk. På nasjonalt nivå skapte et årsverk i sjømatnæringen i gjennomsnitt 0,81 årsverk i andre næringer. Inkludert ringvirkningene av sjømatnæringen (leverandørindustri mv.), la næringen grunnlag for et bidrag til BNP på 46,5 mrd. norske kroner og en sysselsetting på ca. 44 000 årsverk.

Sjømatnæringen har vært en av de store vekstnæringene i norsk økonomi de siste ti årene målt i verdiskaping. I perioden 2000–2009 var den årlige økningen i verdiskapingen for fiskeri og havbruk på 5,5 prosent, mens hele landets verdiskaping i form av BNP økte med 1,9 prosent og industriens verdiskaping med 1,5 prosent.

I likhet med mange andre næringer har sjømatnæringen økt sin verdiskaping uten at dette har ført til en økning i sysselsettingen.

Flere år med høyere lønnsvekst i Norge enn hos våre handelspartnere har medvirket til et høyt kostnadsnivå i Norge. De gjennomsnittlige timelønnskostnadene i industrien i 2012 var over 60 prosent høyere i Norge enn hos våre handelspartnere i EU. I tillegg til dette bidrar den internasjonale konkurransesituasjonen for sjømat til økende konkurranse fra lavkostland. Dette innebærer at norske aktører må være sterke på de områdene de har konkurransefortrinn i form av kunnskap, teknologi og tilgang på naturressurser. Sjømatproduksjon i Norge må tåle et høyt norskt kostnadsnivå.

Regjeringens politikk for sjømatnæringen balanserer hensynet til lokal og regional utvikling, hensynet til økonomisk effektivitet og hensynet til miljømessig bærekraft, og det tas hensyn til å opprettholde sysselsetting og bosetning i kystsamfunn som tradisjonelt har hatt en høy andel sysselsetting i sjømatnæringen. Det skal derfor fortsatt føres en varsom strukturpolitikk for kystfiskeflåten, men det skal gjøres endringer i kvotetakene for de fartøygruppene som allerede har strukturkvoteordning. Dette er et eksempel på balansering av disse hensynene. Ved tildeling av nye havbrukskonsesjoner har en tatt en lavere pris for disse i Nord-Troms og Finnmark, og disse områdene har vært prioritert ved kapasitetsvekst i havbruksnæringen. Dette er tilfelle også ved tildeling av nye konsesjoner i 2013. Den sonebaserte arealstrukturen for havbruksnæringen videreutvikles.

Målsettingen for de tiltakene som fremmes i denne meldingen, er å legge til rette for økt verdiskaping langs hele kysten. Dette skal skje gjennom satsing på nye marine næringer, som marin bioprospektering og marin ingrediensindustri, videreutvikling av leverandørindustrien, kystbasert reiseliv og økt videreforedling i Norge.

1.3 Marint kunnskapsløft

Norges langstrakte kyst og tilgang til fantastiske råvarer gir oss konkurransefortrinn. Vår evne til å bygge kunnskap rundt våre sjømatressurser vil likevel være det som vil gi lønnsomme fremtidige arbeidsplasser i Norge. For Norge, som sjømatnasjon, er det viktig å være kunnskapsledende på områder av strategisk betydning for videre utvikling og vekst av norske sjømatselskaper og sjømatproduksjon lokalisert i Norge. Som et lite land må Norge prioritere å utvikle kunnskap innenfor områder hvor vi har forutsetninger for å lykkes i den internasjonale konkurransen. Regjeringen vil derfor legge til rette for et marint kunnskaps- og kompetanseløft.

Marin forskning i Norge

Norge har i dag et betydelig omfang av marin forskning og utvikling, inkludert forskningsinfrastruktur og overvåkingssystemer. Ifølge NIFUs rapport «Marin FoU og havbruksforskning 2011; Ressurser og resultater» (NIFU, 2013) ble det i 2011 brukt nær 3,2 mrd. kroner til marin forskning og utvikling. I 2011 finansierte det offentlige 64 prosent av den samlede marine forskningsinnsatsen. Næringslivet stod for 25 prosent av denne innsatsen.

I tillegg til egenfinansiert forskning betaler næringen en FoU-avgift på eksporten av all sjømat på 0,3 prosent. Disse midlene forvaltes av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) og skal benyttes til forskning som hele eller deler av næringen har nytte av.

Strategigruppen Hav21 ble etablert høsten 2011 av regjeringen. I strategien peker Hav21 på forsknings- og kunnskapsbehov som må løses for å utvikle den marine sektoren i retning av regjeringens visjoner om å være verdens fremste sjømatnasjon, sikre et rent og rikt hav for kommende generasjoner og å drive helhetlig og økosystembasert forvaltning av havområdene. Gjennom en hovedrapport gir strategien et bidrag på overordnet nivå til helhetstenkning og konsentrasjon innenfor marin forskning og utvikling, og på fagnivå gjennom fire spesifikke rapporter for forvaltning, fiskeri, havbruk og mat. Det anbefales at både offentlig og privat finansiering av forskning økes markert. Strategigruppen påpeker at hovedansvaret for forvaltningsrettet forskning er offentlig. Til tross for en økning i midler til FoU og infrastruktur, vil tilgangen til slike midler også i fremtiden være en begrensende faktor.

Stort behov for forvaltningsrettet forskning, overvåking, grunnleggende kunnskap, en næringsstruktur med mange små virksomheter og utvikling av nye næringer tilsier at det offentlige fortsatt finansierer en stor del av marin forskning. Den marine forskningen krever også tunge investeringer i infrastruktur og utstyr, som forskningsfartøy og havbruksstasjoner. Regjeringen foreslår derfor en styrking av offentlig finansiert marin forskning. Både grunnforskning og anvendt forskning knyttet til biologiske, miljømessige, markedsmessige, teknologiske og samfunnsvitenskapelige spørsmål må omfattes av en styrket offentlig forskningsinnsats. Det er også nødvendig å styrke kunnskapsgrunnlaget for fiskeri- og havbruksforvaltningen, og forskningen på områder som bærekraftig forvaltning, fiskehelse, bærekraftig fôr, overvåking, sunn og trygg sjømat. Markeds- og teknologiforskningen anses å være særlig viktig framover.

Parallelt med økte offentlige investeringer er det et mål å øke næringslivets finansiering av forskning. Det foreslås derfor å styrke Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond gjennom å øke forskningsavgiften. Det vil parallelt bli lagt til rette for at denne avgiften også kan benyttes til kompetansehevende tiltak og rekruttering til utdanning for næringen. Et forslag om dette vil bli sendt på høring i løpet av 2013.

Mange utfordringer knyttet til bruk av hav- og kystområdene krever en samlet og koordinert forskningsinnsats fra både næring og forvaltning. Regjeringen vil derfor utarbeide en handlingsplan for marin kompetanse og forskning, blant annet på bakgrunn av Hav21. Denne handlingsplanen må i tillegg til forskning omfatte hvordan vi kan sikre at kunnskapen tas i bruk i næring og forvaltning, og tiltak for å styrke utdanning, rekruttering og kompetanse.

Det legges vekt på kvalitet i forskning i departementets etatsstyring av forskningsinstituttene. Det er nylig opprettet faglige råd for både Havforskningsinstituttet og NIFES. Disse rådene skal bidra til faglig kvalitet og utvikling innenfor instituttenes virksomhet. Fiskeri- og kystdepartementet har nylig gjennomført helhetlige evalueringer av Havforskningsinstituttet (2011) og NIFES (2012). Disse forskningsinstituttene har betydelige rådgivnings- og forvaltningsstøtteoppgaver.

Nofima ble etablert i 2008, gjennom en sammenslåing av flere mindre, og til dels konkurrerende, institutter for å styrke næringsrettet matforskning både innenfor blå og grønn sektor. Landbruks- og matdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet vil i løpet av 2013 ta sikte på å igangsette en evaluering av Nofima.

Forskningsinfrastruktur

Marin forskning og overvåking er avhengig av et bredt spekter av infrastruktur for datainnsamling.

Marin infrastruktur er kostbart. Det er derfor et mål å sikre best mulig utnyttelse av de samlede nasjonale ressursene på dette området, og samarbeide med andre land om infrastruktur. Ett viktig tiltak er å sikre at de data som samles inn gir mest mulig felles nytte. Det krever gode systemer for datahåndtering og åpen tilgang til marine data for hele forskersamfunnet. For å sikre dette utvikles nå Norsk marint datasenter i et samarbeid mellom 17 institusjoner under ledelse av Havforskningsinstituttet, og med finansiering fra Norges forskningsråd.

Fiskeri- og kystdepartementet vil også gjennomgå behovene for fartøyer av ulik størrelse og utrustning i departementets underliggende etater, sammenholdt med eksisterende kapasitet, eksisterende planer for nye fartøyer og eventuell innleie av private fartøyer. I statsbudsjettet for 2013 er det gitt endelig startskudd for bygging av et nytt isgående forskningsfartøy, som skal ha hjemmehavn i Tromsø.

Marine forskningsstasjoner er en sentral del av den totale infrastrukturen for marin forskning. Fiskeri- og kystdepartementet og Kunnskapsdepartementet ga i 2012 Forskningsrådet et utredningsoppdrag om marine forskningsstasjoner. Formålet med oppdraget var å få råd om den samlete kapasiteten med hensyn til fremtidige behov og om hvordan de offentlig finansierte stasjonene best kan organiseres for å sikre god ressursutnyttelse. Forskningsrådet leverte sin rapport 30. november 2012. Eventuelle endringer vil bli fremmet i de ordinære budsjettdokumentene til Stortinget.

Rekruttering, utdanning og kompetanse

Historisk sett har sjømatnæringen hatt en kunnskaps- og kompetansestruktur basert i større grad på realkompetanse enn på formell utdanning. Den akademiske kompetansen har befunnet seg mer i randsonen av næringen, i leverandørindustrien, fôrindustrien og de relevante FoU-institusjonene. Fremveksten av større selskapsstrukturer og økte krav til næringen både fra markedet og fra offentlige myndigheter har bidratt til at dette nå er i ferd med å endre seg.

Sjømatsektoren avhenger i økende grad av utenlandsk arbeidskraft, og ca. 20 prosent av det totale antall sysselsatte har innvandrerbakgrunn. Det er innenfor sjømatproduksjon at vi har den største andelen med utenlandsk bakgrunn. Her har andelen økt fra 15 prosent i 2001 til 39 prosent i 2011.

Det er nødvendig å arbeide mer systematisk med å utvikle kompetansen til de ansatte i sjømatnæringen. Regjeringen ser at tilsvarende utfordringer eksisterer også i andre næringer og har igangsatt utredninger for å kartlegge og vurdere tiltak som kan møte disse kompetanseutfordringene i næringslivet. Regjeringen vil åpne for at en større andel av FoU-avgiften kan benyttes til å styrke arbeidet med rekruttering til utdanning og kompetanse, for eksempel gjennom Sett Sjøbein, dersom næringen selv ønsker det.

For en betydelig sjømatnasjon som Norge er det viktig å ha gode utdanningstilbud relevant for marin sektor. Det må investeres i kunnskap og kompetanse for de som skal skape innovasjon og verdier i sjømatnæringen. Sjømatnæringens behov for fremtidig arbeidskraft omfatter både spesifikke marine fagutdanninger som maskinister og fiskehelsebiologer, og personer med generell kompetanse. Antallet marine fag, linjer og utdanningsretninger og marin spesialisering innenfor generelle utdanninger vil i stor grad være bestemt av antall søkere. Sjømatnæringens attraktivitet for unge mennesker er således den viktigste faktoren for å øke antallet marine utdanningslinjer, særlig i universitets- og høyskolesektoren.

Figur 4.10 i meldingen viser ulike utdanningsløp som fører frem til en marin utdanning. Marin fagutdanning tilbys både gjennom høyere utdanningsløp og gjennom mer yrkesrettet utdanning. Det er også tilrettelagt for å veksle mellom de ulike utdanningsløpene.

For å få flere ungdommer inn som fartøyeiere satte Fiskeri- og kystdepartementet i 2009 i gang en treårig etableringsordning. Ordningen omfattet årlig nytildeling av 10 deltakeradganger i kystflåten til ungdom med eget fartøy (rekrutteringskvoteordningen), samt en ettårig stipendordning med tildeling av 30 stipend på inntil 250 000 norske kroner til kjøp av fartøy til både åpne og lukkede fiskerier. Totalt har det blitt tildelt 8 stipend og 31 deltakeradganger. Stipendordningen ble bare i begrenset grad benyttet, og ordningen er ikke videreført.

Regjeringen vil videreføre rekrutteringskvoteordningen og samtidig øke antallet nye deltakeradganger fra 10 til 20. Dersom søknadsmassen tilsier det, kan det også vurderes å øke ytterligere til 25 deltakeradganger.

Kapital

Den modne delen av sjømatnæringen har i dag gode muligheter til å finansiere videre vekst gjennom det private kapitalmarkedet. På tross av dette kan bedrifter hvor aktiva i stor grad er knyttet til immaterielle verdier oppleve utfordringer med å få finansiering i det private kapitalmarkedet. Utvikling av sjømatnæringen basert på utnyttelse av nye marine ressurser vil sannsynligvis gi et økt kapitalbehov.

Totalt ble det fra Innovasjon Norge gitt tilsagn på nærmere 1,8 mrd. kroner til næringen fordelt på lån, garantier og tilskudd, hvor lavrisikolån utgjorde den klart største andelen med i overkant av 1,1 mrd. kroner. I revidert nasjonalbudsjett for 2012 ble det bevilget 500 mill. kroner i investeringskapital til 2 av inntil 6 nye såkornfond.

1.4 Ny marin vekst

Norges rike hav- og kystområder inneholder alt fra fisk, pattedyr og skalldyr, til bakterier, sopp, alger, plankton, krepsdyr og bløtdyr. I dag utnyttes bare deler av dette store potensialet for verdiskaping. I tillegg til høsting og produksjon av tradisjonell sjømat til konsum, utgjør utvinning av ulike spesialprodukter og ingredienser basert på marine oljer, proteiner og karbohydrater en stadig større andel av den marine verdiskapingen. Med ambisjon om å være verdens fremste sjømatnasjon har regjeringen styrket satsingen på flere av disse områdene som et ledd i sitt arbeid med å legge til rette for og videreutvikle næringer som kan gi en ny marin vekst.

Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 2013 «Bioøkonomiprogrammet» i regi av Innovasjon Norge. Programmet skal styrke satsingen innenfor industriell bioraffinering (bioøkonomi). Dette er en tverrsektoriell satsing hvor hovedmålet er at flere norske bedrifter skal ta markedsposisjoner innen prosessering av fornybare bioråvarer til ingredienser, materialer og kjemikalier.

Bioteknologi er ventet å bli en av de store driverne for den økonomiske utviklingen, og vil spille en viktig rolle for videre kunnskapsbygging og utvikling.

Regjeringen fremmet i 2011 en strategi for bioteknologi med marin bioteknologi som ett av fire tematiske satsingsområder. Målet med satsingen er å utløse økt næringsvirksomhet med utgangspunkt i marine biologiske og genetiske ressurser og å øke lønnsomheten innenfor eksisterende næringer. Strategien er fulgt opp av økt offentlig innsats på området gjennom BIOTEK 2021-programmet i Forskningsrådet. I tillegg er støtten til det næringsrettede marine bioteknologiprogrammet (MABIT) i Nord-Norge videreført.

Regjeringen har i statsbudsjettet for 2013 styrket den offentlig finansierte forskningsinnsatsen innen bioteknologi. Det vil i det videre også bli lagt til rette for å øke næringens forskningsinnsats.

Regjeringen lanserte i 2009 en nasjonal strategi for marin bioprospektering. Formålet med regjeringens strategi for marin bioprospektering er å legge til rette for lønnsom utnyttelse av ressursene, både gjennom utvikling av nye produkter og gjennom styrking av eksisterende næringer. Det er viktig med et tett samarbeid mellom FoU-miljøene og industri som kan kommersialisere denne type produkter. Det er også viktig at Norge fremstår som et attraktivt samarbeids- og lokaliseringsland for internasjonale bedrifter. En slik utvikling kan bidra til å øke verdiskapingen i Norge på dette området.

Tarehøstingen i Norge er et godt eksempel på en spennende og lønnsom industri basert på bruk av marint råstoff. Industrien utnytter i dag viltvoksende tare og omsetter for rundt en milliard kroner hvert år. Produktene dekker mange ulike bruksområder og konkurrerer i et internasjonalt marked. I Norge er det først og fremst mulighetene for produksjon av bioetanol fra tare som har utløst konkrete forskningsprosjekter.

Enkelte typer mikroalger er rike på oljer, og det er en økende oppmerksomhet rundt dyrking av marine mikroalger til produksjon av omega-3-oljer, proteiner og bioenergi. Det gjennomføres forskning og utviklingsarbeid for å realisere næringsmulighetene på disse områdene.

Regjeringen vil utvikle en forvaltningsplan for krill og raudåte i norske farvann som bygger på beste tilgjengelige kunnskap og føre-var-prinsippet. Inntil videre vil det bli lagt til rette for fortsatt høsting av raudåte gjennom et forsiktig forsøksfiske, hvor det blant annet vil bli lagt vekt på datainnsamling og styrking av kunnskapsgrunnlaget.

Marin ingrediensindustri

I Norge har det vokst frem en marin ingrediensindustri som i 2010 omsatte for i underkant av 6 mrd. kroner. Det er et mål for regjeringen at Norge fremstår som et attraktivt lokaliseringsland for en mer mangfoldig marin ingrediensindustri basert på nye produksjonsprosesser og bruk av nye og lite utnyttede marine ressurser.

Industrien omfatter alt fra lite bearbeidede oljer og mel som inngår i fiskefôr til mer spesialiserte produkter som omega-3, helsekost, ingredienser til kjæledyrfôr, ekstrakter for bruk i næringsmidler, kosmetikk og farmasøytiske midler. Hoveddelen av omsetningen er knyttet til marine oljer.

Store deler av norsk marin ingrediensindustri er i dag leverandør av standardprodukter. En realisering av mulighetene som ligger i mer differensiert produksjon og utvikling av mer verdifulle produkter, vil kreve en bred innsats. Dette vil spenne fra grunnleggende forskning innenfor blant annet biokjemi til bygging av markedsrettet kompetanse.

De fleste av produktene som produseres i Norge må konkurrere i et internasjonalt marked. Bedriftene må være internasjonalt orienterte, og for at de skal velge å beholde hovedkontor og sentral FoU-innsats i Norge er det avgjørende å etablere ressurssterke industri- og kompetansemiljøer.

Tjeneste- og leverandørnæringen

For å nå visjonen om Norge som verdens fremste sjømatnasjon må vi også utvikle en verdensledende tjeneste- og leverandørnæring på en rekke områder. Dette er utfordrende i et høykostland, og fordrer at en er kunnskapsledende på sitt område. En kreativ og produktiv kunnskapsallmenning vil være en forutsetning for innovasjon, vekst og konkurransekraft i marin næring, maritim næring og offshorenæringen. Offentlige myndigheter bør sammen med private aktører bidra til å utvikle slik kunnskap. De viktigste redskapene for et offentlig bidrag til utvikling av en robust og dynamisk leverandørindustri er Norges forskningsråd og Innovasjon Norge og de virkemidlene som disse administrerer.

1.5 Markeder og markedsadgang

Den norske sjømatnæringen konkurrerer i et globalt marked, og eksporterte i 2012 ca. 3 millioner tonn sjømat til en verdi av 51,6 mrd. kroner til forbrukere i om lag 130 land.

Et av de største markedene for norsk sjømatnæring er fremdeles Norge. Her ble det kjøpt norsk sjømat for 5,25 mrd. kroner i 2011. Russland er det største eksportmarkedet, etterfulgt av Frankrike. Deretter kommer Danmark og Polen som videreforedler store mengder norsk fisk. Samlet er EU uten sammenligning Norges største eksportmarked. Asia er også et stort og viktig marked, hvor Japan og Kina dominerer etterspørselen.

EØS-avtalens hoveddel forbyr bruk av handelstiltak mot norske varer som omsettes i EØS-området. Handel med sjømat er ikke en del av EØS-avtalens hoveddel, og EU har ved flere anledninger iverksatt antidumping-, subsidie-, og safeguard-undersøkelser av handelen med norsk sjømat. I lys av at markedsvilkårene på EU-markedet spiller en helt avgjørende rolle for vår eksport, er det et mål å oppnå fullverdig markedsadgang. Norske myndigheter vil derfor forhandle om markedsadgang for norsk sjømat parallelt med at det blir gjennomført forhandlinger om finansielle bidrag til økonomisk og sosial utjevning i Europa. Videre arbeides det for forenkling av handelen med sjømat, som preges av et komplisert system med et stort antall tollfrie kvoter som delvis er tidsbegrenset.

Nye marine produkter møter handelshindre på samme måte som sjømat, men utfordringene er andre. Blant annet kan tollmessig klassifisering by på utfordringer. Fiskeri- og kystdepartementet vil identifisere og spesifisere nye marine produkter hvor Norge har et særskilt potensial som eksportør, i samarbeid med næringens organisasjoner. Det vil gi et godt grunnlag for målrettet arbeid for bedre markedsadgang for disse produktene.

Oppsummering og tiltak

95 prosent av all sjømaten som produseres i Norge, eksporteres. Markedsadgang vil derfor være viktig for at norsk sjømatnæring får stabile rammevilkår og for å sikre at næringen kan møte etterspørselen etter sjømat fra Norge.

Regjeringen vil:

• Arbeide for fullverdig markedsadgang på EU-markedet og ivareta stabil og god markedsadgang på de viktigste markedene for norsk sjømat og nye marine produkter.

• Arbeide gjennom WTO-systemet for et forutsigbart og bindende multilateralt regelverk som etterleves av WTOs medlemmer, samt bidra til at Doha-forhandlingene blir sluttført.

• Bruke WTOs komiteer hvis handelstiltak blir iverksatt mot norsk sjømat, og om nødvendig også tvisteløsningsmekanismen, dersom vi mener at tiltakene er i strid med WTO-reglene.

• Redusere uberettigede tekniske handelshindre for sjømat og fremme handelsforenkling i våre frihandelsavtaler og i WTO.

• Ivareta sjømatnæringens interesser når Norge tar stilling til hvilke land vi skal forhandle med.

• Vurdere å fremforhandle bilaterale frihandelsavtaler med prioriterte land som det av ulike grunner ikke er mulig å forhandle med gjennom EFTA.

• Prioritere det standardsettende arbeidet i Codex og OIE samt fremme bruken av internasjonale standarder for sjømat gjennom WTOs SPS-komité.

• Sørge for at utenrikstjenesten har tilstrekkelig kunnskap til å ivareta interessene til norsk sjømatnæring i utlandet.

1.6 Hjemmemarkedet

Regjeringen ønsker å øke sjømatkonsumet i Norge. For å kartlegge hva som skal til for å øke sjømatkonsumet på hjemmemarkedet, har Fiskeri- og kystministeren nedsatt en arbeidsgruppe som skal definere de utfordringene vi står overfor og drøfte hvilke tiltak som bør iverksettes. Arbeidsgruppen består av representanter fra hele verdikjeden for sjømat, fra fisker til dagligvarehandelen. Interesse for mat og matlaging legges tidlig i livet. Flere land har gode erfaringer med å stimulere barns nysgjerrighet rundt mat og matlaging allerede på barnehagestadiet. Fiskeri- og kystdepartementet ønsker å være pådriver for prosjekter som har som mål å lære barn mer om mat og matlaging og bli glad i sjømat. Det er nødvendig å samordne tiltakene rettet mot barn og unge på tvers av matsektorene.

Det er stort potensial for økt bruk av sjømat hos reiselivs- og serveringsbedrifter i Norge. Det er i dag flere gode tiltak som er med på å sette mer sjømat på menyen. Fiskeri- og kystdepartementet ønsker å legge til rette for at lokale serveringssteder kan få levert sjømat direkte fra lokale fiskere. Videre er det ønskelig å fortsatt stimulere til bedre opplæring og å inspirere kokker til å benytte lokale sjømatprodukter.

Matdepartementene vil i enda større grad legge til rette for at modellen som ble utviklet i forbindelse med Ski-VM i Oslo i 2011, også kan benyttes i tilknytning til andre større kulturelle arrangementer. Større festivaler og andre nasjonale arrangementer og tilstelninger bør være naturlige arenaer for å fortelle de gode historiene om norsk sjømat og norsk kystkultur.

En rapport med forslag til forvaltningstiltak overfor næringsvirksomhet basert på turistfiske i sjø ble forelagt Fiskeri- og kystdepartementet i juni 2011. Rapporten har vært på en generell høring. Det store flertall av høringsinnspillene støtter forslaget i rapporten om å innføre registreringsordning for turistfiskebedrifter med tilhørende utleiebåter, men det er noe uenighet om forslagene knyttet til å innføre rapportering av fangst og innføring av en variabel utførselskvote.

For å kunne gjennomføre de sentrale forslagene i rapporten er det nødvendig med noen mindre lovendringer. Fiskeri- og kystdepartementet tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med et forslag til endring av hjemmelsgrunnlaget i havressursloven.

Oppsummering og tiltak

For å nå målet om økt sjømatkonsum i Norge, må sjømaten bli bedre synlig på flere arenaer, i hele landet, særlig i butikken, der over 80 pst. av sjømaten omsettes. Det er spesielt viktig å nå frem til fremtidens sjømatkonsumenter med tiltak rettet mot barn og unge.

Regjeringen vil:

• Videreføre samarbeidet med aktører fra hele verdikjeden for å stimulere til økt sjømatkonsum.

• Videreføre Fiskesprell – og støtten til andre tiltak som øker sjømatkonsumet hos barn og unge.

• Støtte regionale matfestivaler for å synliggjøre norske sjømatprodukter.

• Vurdere tilpasninger i dagens regelverk og andre tiltak for å bedre tilgangen til og omsetningen av norske sjømatprodukter på serveringssteder langs kysten.

• Bidra til bevisstgjøring rundt bruken av norsk sjømat i profileringen av Norge.

• Videreføre og forsterke samarbeidet mellom sjømat- og landbrukssektoren omkring merkeordninger og profileringstiltak for norsk mat.

• Legge til rette for videre utvikling av kystbasert reiseliv gjennom blant annet å innføre registreringsordninger for turistfiskebedrifter, utleiebåter og fangst fra turistfiske.

1.7 Trygg og sunn kvalitetssjømat

Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) la i 2006 frem en helhetsvurdering av sjømat. Rapporten var bestilt av Mattilsynet, som ønsket en vitenskapelig og helhetlig vurdering som bakgrunn for sine råd til befolkningen. VKMs vurdering av positive helsegevinster opp mot innhold av potensielt helseskadelige stoffer i sjømat viser klart at konsum av sjømat er positivt for folkehelsen og at befolkningen i Norge bør spise mer både mager og fet sjømat. Det er den voksne delen av befolkningen som vil ha de største helsemessige fordelene ved et økt sjømatkonsum.

Trygg sjømat

Det er velkjent at fisk både i hav og ferskvann har parasitter. Norske myndigheter overvåker forekomster av parasittiske rundormer (kveis) i de kommersielt viktigste pelagiske fiskeartene fra ulike fangstområder, gjennom hele sesongen. I og med at det forekommer parasitter, er det generelt et frysekrav for fisk som er beregnet å spises rå eller lite varmebehandlet.

En rapport utarbeidet av EUs mattrygghetsorgan EFSA viser at risikoen for kveis i oppdrettslaks som har vært i oppdrett hele livet og som utelukkende er fôret med tørrfôr, er ubetydelig (EFSA 2010). Rapporten bygger på dokumentasjon fra flere land som driver med oppdrett av fisk, inkludert Norge. Regelverket åpner derfor nå for unntak fra frysekravet for oppdrettsfisk på nærmere angitt vilkår.

Siden 1994 har det vært gjennomført en begrenset overvåking av sjømat for å skaffe uavhengige data om fremmedstoffer i sjømat til Mattilsynet og næringen. Næringen og myndighetene har de senere årene finansiert bredere kartlegginger, såkalte basisundersøkelser, av fremmedstoffer i artene torsk sei, makrell, nordsjøsild, NVG-sild og blåkveite. Resultatene viser at norsk sjømat generelt har et lavt innhold av fremmedstoffer. I enkelte arter som stor kveite, blåkveite og torskelever representerer miljøgifter en utfordring for mattryggheten.

En grundig og systematisk kartlegging av fremmedstoffer i villfisk fra aktuelle norske havområder er en forutsetning for å kunne fange og omsette trygg sjømat. Vitenskapskomiteen for mattrygghet (VKM) konkluderer i sin rapport om sjømat med at overvåking av fremmedstoffer i sjømat er til dels mangelfull og kun dekker et fåtall av de kommersielt viktige artene. Fiskeri- og kystdepartementet vil samarbeide med næringen og Mattilsynet om å videreføre og følge opp basisundersøkelsene for villfisk. Overvåkings- og kartleggingsundersøkelser bør ha et tilstrekkelig omfang, der alle de viktigste artene som omsettes er inkludert, og informasjonen samles i en nasjonal database.

Knapphet på marint basert fôr til oppdrettsfisk medfører at nye råvarer tas i bruk. Økt bruk av planteråvarer i fôret øker faren for innhold av soppgifter, plantevernmidler og andre hittil ukjente stoffer. En stadig mer kompleks sammensetning av fiskefôr medfører et behov for utvidet overvåking.

Dokumentasjon av at maten er trygg

Som en stor eksportør er det avgjørende at Norge kan dokumentere mattrygghet og kvalitet gjennom hele produksjonskjeden. Virksomhetene har ansvaret for å etterleve regelverket og sikre at maten som eksporteres tilfredsstiller de enkelte markedenes krav til dokumentasjon. Mattilsynet skal føre tilsyn med at regelverket overholdes gjennom tilsyn med bedriftenes internkontroll og ved egne tilsynsbesøk.

Å være verdens fremste sjømatnasjon forutsetter virksomheter med god faglig kompetanse og god internkontroll, og et Mattilsyn med tilstrekkelig ressurser og kunnskap om hele næringen. For Mattilsynet ligger det utfordringer knyttet til det store antallet markeder og i det store antallet ulike produkter. Kravene til dokumentasjon av mattrygghet varierer mellom markedene, og fra produkt til produkt. Både for å gå inn i nye markeder og for å lansere nye produkter i etablerte markeder, er det viktig å kunne dokumentere regeletterlevelse og mattrygghet og at produktet ikke vil utfordre smittebildet i importlandet.

De senere år har vi sett at importlandene i økende grad krever egne sertifikater med informasjon knyttet til både mattrygghet og fiskehelse. En rekke land har, i likhet med Norge, fastsatt øvre grenseverdier for en rekke fremmedstoffer i fisk. I tillegg ønsker mange importland å inspisere de norske virksomhetene og Mattilsynets tilsynssystem. Dette kan delvis skyldes at det europeiske systemet der virksomhetene selv har ansvar for mattryggheten, ikke fullt ut er forstått og anerkjent i alle markeder. Mattilsynets rolle som tilsynsmyndighet og deres kommunikasjon med myndighetene i importlandene er derfor svært avgjørende for tilliten.

For norske myndigheter er målet at både virksomhetene og Mattilsynet på sine ansvarsområder skal dokumentere mattrygghet på en så overbevisende måte at importlandene ikke opplever behov for å komme på egne inspeksjoner eller stille særskilte krav til dokumentasjon.

Kvalitet

Mattilsynet fører tilsyn etter matloven langs hele produksjonskjeden både på sjø og land for å sikre helsemessig trygg mat og fremme helse, kvalitet og forbrukerhensyn. Et utkast til ny fiskekvalitetsforskrift har vært på høring og vil bli fastsatt i 2013. Forskriften omfatter alle ledd i produksjonskjeden, fra fangst og oppdrett til endelig omsetning til forbruker. Det er virksomhetene som har ansvaret for at kvalitetsregelverket etterleves og at produktene holder den kvaliteten kunden krever. Myndighetene skal føre tilsyn med regelverksetterlevelsen.

Målsettingen er at all fisk ved landing skal være av en kvalitet som gir fiskeindustrien mulighet til fritt å velge hvilken produksjon og bearbeiding råstoffet skal anvendes til. Situasjonen pr. i dag er imidlertid at det er varierende kvalitet på det råstoffet som ilandføres. Kvalitetsfeilene forplanter seg til sluttproduktene.

Det er i dag stadig flere fartøyer som leverer usløyd fisk til industrien på land. Dette vil øke når fiskerne fullt ut får implementert hygieneregelverket i EU som ikke tillater å oppbevare hodekappet fisk i iskjølt vann. Dette er positivt både ut fra ressurs- og kvalitetshensyn. Landing av usløyd fisk medfører imidlertid også at fisken blir oppbevart lenge på kaia før den blir sløyd.

For å sikre at råstoffkvaliteten holder ønsket standard legges det opp til at fiskesalgslagene, som i dag har en viktig rolle i ressurskontrollen, også skal få en rolle i å se til at næringen selv tar ansvar for å fremme kvaliteten på råstoff før og etter landing. Dette vil komme i tillegg til Mattilsynets rolle som tilsynsmyndighet for regelverk som skal ivareta mattrygghet og øvrige hensyn etter matloven.

Departementet mener at fiskesalgslagenes oppgave når det gjelder å ivareta dette næringsansvaret, bør hjemles i fiskesalgslagsloven, jf. forslaget i Prop. 93 L (2012–2013) om Lov om førstehandsomsetning av viltlevende marine ressursar (fiskesalgslagslova).

1.8 Sjømatindustrien

Sjømatindustrien består av ca. 475 bedrifter som totalt gir rundt 10 000 årsverk. De tre største sektorene i den norske sjømatindustrien er laksefisk, hvitfisk og pelagisk fisk. Mellom 35 og 40 prosent av det tilgjengelige fiskeråstoffet blir bearbeidet i Norge før eksport. Resten blir eksportert uten videre bearbeiding, enten ferskt eller fryst. Det er stor forskjell i andel råstoff som bearbeides av de ulike fiskeslagene.

Den norske sjømatindustrien har et godt utgangspunkt med nærhet til store fiskeressurser fra fiskeri og havbruk, kombinert med kort vei til godt betalende markeder i Europa og Russland. Samtidig opererer sjømatindustrien i markeder som preges av sterk konkurranse både i råvare- og ferdigvaremarkedene.

Tradisjonelt har den norske sjømatindustrien, særlig filetindustrien i Nord-Norge, hatt en viktig distriktspolitisk rolle. Sjømatindustrien bidrar med viktige arbeidsplasser i mange kystsamfunn. Utfordringen fremover blir å utvikle en mer konkurransedyktig sjømatindustri. Norges fiskeressurser skal anvendes på en måte som er tilpasset næringens konkurransesituasjon, og som bidrar til høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden. Myndighetene vil legge til rette gjennom konkurransedyktige rammebetingelser, men det er bedriftenes ansvar å utnytte mulighetene for økt verdiskaping.

Laksefisk

Den norske produksjonen av oppdrettsfisk har vokst kraftig. Mellom 15 og 20 prosent av laksen som produseres i Norge blir foredlet før eksport. Veksten har bidratt til økt sysselsetting, selv om det samtidig har foregått en kraftig rasjonalisering. Slakting og foredling av laks og ørret representerer i dag nærmere 3 900 årsverk, det vil si mer enn 35 prosent av alle som er sysselsatt i norsk sjømatindustri. Det eksisterer ca. 50 lakseslakterier i Norge, og rundt 15 av disse driver også videreforedling. I tillegg finnes det ca. 20 rene foredlingsbedrifter. Foredling av laks og ørret har hatt relativ lav lønnsomhet. Lønnsomheten i bearbeidingsdelen ser ut til å variere i takt med prisen på fersk hel laks.

Økt foredling i Norge kan gi grobunn for industri som benytter restråstoff til produksjon av f.eks. marine helseprodukter. Slik produksjon krever ferskt råstoff av høy kvalitet, noe som gir store muligheter for integrasjon mot slakterier og foredlingsanlegg i havbruksnæringen. Betydelige investeringer i prosesstekniske løsninger er nødvendig, samtidig som det ofte stilles strenge og kostbare krav til dokumentasjon av helseeffekter i de best betalende markedene.

Hvitfisk

Den norske hvitfiskindustrien består av ca. 220 bedrifter med totalt ca. 3 300 årsverk. Sektoren omfatter to hovedgrupper:

• Konvensjonell sektor som produserer klippfisk, saltfisk, tørrfisk og/eller tar imot og videreselger fersk hel fisk (210 bedrifter med 2 500 årsverk).

• Filetindustrien som produserer fersk og fryst filet (10 bedrifter med 800 årsverk).

Hvitfiskindustrien har gått gjennom kontinuerlig rasjonalisering og omstrukturering, hvor antall filetbedrifter har blitt kraftig redusert. Flere filetbedrifter sliter med lav lønnsomhet. Konvensjonell sektor har økt sin andel av produksjonen, og klippfisk er nå det viktigste hvitfiskproduktet målt i eksportverdi. Det har også vært en kraftig økning i eksporten av fryst ubearbeidet hvitfisk.

Det er flere årsaker til den lave lønnsomhet i filetindustrien. Industrien opplever sterk konkurranse fra lavkostland hvor arbeidskostnadene er langt lavere enn i Norge, samt konkurranse fra nye og billige hvitfiskarter fra oppdrett. For å møte konkurransen har filetindustrien gjennom flere år forsøkt å utvikle et konkurransefortrinn ved å legge om produksjonen fra fryste til ferske produkter. Prisen på ferskt råstoff har imidlertid ligget under prisen på frossent. Holdbarhet på råstoffet og fleksibilitet i produksjon ved anvendelse av frossent råstoff viser seg vanskelig å overgå gitt at den overveiende største andelen av hvitfisken fanges i vintermånedene.

Overkapasitet er en annen faktor som har bidratt til lav lønnsomhet i hvitfiskindustrien. Ledig produksjonskapasitet deler av året fører til at industrianlegg ikke drives optimalt, og bidrar i perioder til å drive opp prisen på råstoff. Økt bearbeiding av de norske fiskeressursene før eksport kan gi bedre utnyttelse av produksjonskapasiteten. Dette forutsetter imidlertid at det er lønnsomt å bearbeide fisken.

En økning i andelen torsk som fanges for levendelagring og fangstbasert akvakultur, vil kunne bidra til å innfri markedets etterspørsel etter ferske kvalitetsprodukter kontinuerlig gjennom året, og det vil kunne bidra til at arbeidsplassene i fiskeindustrien blir mindre sesongbetonte.

Pelagisk fisk

Norske fiskere har årlig fisket mellom ca. 1,4 og 2,1 millioner tonn pelagisk fisk det siste tiåret, hovedsakelig sild, makrell og lodde. Tidligere ble disse artene i stor grad benyttet til produksjon av fiskemel og fiskeolje, men i dag går hoveddelen til konsumprodukter. Det er fremdeles potensial for økt verdiskaping med utgangspunkt i pelagisk råstoff, både som mat og innenfor helsekostindustrien. Den pelagiske konsumindustrien har økt sin produksjon betydelig siden midten av 1980-tallet og gir i dag ca. 1 450 årsverk.

Pelagisk industri har gjennom lang tid hatt lav lønnsomhet, men lønnsomheten har bedret seg de siste årene. En viktig forklaring på den svake lønnsomheten til konsumindustrien finner vi i konkurransesituasjonen. Markedene for både sild og makrell er preget av et begrenset antall utenlandske kjøpere.

Pelagiske fiskeprodukter møter i utgangspunktet en tollsats på mellom 15 og 25 prosent ved eksport til EU-markedet. Norge har imidlertid forhandlet frem store tollfrie kvoter for hel, fryst sild og makrell. De tollfrie kvotene for bearbeidet sild er også økt, men tollbelastningen på bearbeidede produkter av pelagisk fisk er fortsatt en utfordring for norske sjømatprodusenter.

Markedsorientering

Marint verdiskapingsprogram (MVP) ble etablert i 2006 for å bedre konkurranseevnen og lønnsomheten i norsk sjømatnæring. Evalueringen av MVP bekrefter lav kompetanse i sjømatnæringen knyttet til markedsforhold, herunder manglende innretting av produksjon og utvikling av produkter mot marked. Fiskeri- og kystdepartementet har revidert rammene for MVP fra 2013. Det er bevilget 40 mill. kroner til programmet for 2013. Tilskudd til enkeltbedrifter eller nettverk som ønsker å investere i langsiktig markedsorientering vil fortsatt være kjernevirksomheten i MVP. Hvitfisknæringen vil bli prioritert. Det vil også bli gjennomført særskilte utviklingstiltak rettet mot leverandører av utstyr og teknologi til sjømatindustrien og bedrifter som satser på bedre utnyttelse av restråstoff.

Det er avgjørende for økt verdiskaping i sjømatindustrien at forskningsmidler rettes inn mot markeds- og produktutvikling. Med en eksportandel på om lag 95 prosent er det av stor betydning at midler til slik forskning i større grad øremerkes og målrettes. Innretting av forskningsinnsats for å oppnå målet om bedre utnyttelse av restråstoff er også en målsetting. Kunnskapsbygging på dette området er per i dag ikke tilstrekkelig vektlagt.

Det er flere frivillige merkeordninger som benyttes av sjømatnæringen. Miljømerking er et område hvor sjømatnæringen i Norge har utmerket seg, og mange av de kommersielle villfiskartene er miljømerket. Marine Stewardship Council (MSC) har i dag den mest anerkjente merkeordningen for bærekraftig villfanget fisk. Det norske fisket etter sei, sild, torsk, hyse og reker er MSC-sertifisert, noe som gjør Norge til den fiskerinasjonen i verden med størst andel miljøsertifiserte fiskerier.

Rammebetingelser

Med en høy eksportandel er sjømatindustrien særlig sårbar overfor valutakurssvingninger. En ansvarlig økonomisk politikk er derfor avgjørende for konkurranseevnen i sjømatindustrien. Sjømatindustrien er i tillegg avhengig av god og stabil tilgang på råvarer. Myndighetenes regulering av fiske og havbruk, i tillegg til reguleringen av førstehåndsomsetningen av villfisk, er derfor viktige rammebetingelser.

Gjennom årlige reguleringer av fisket kan myndighetene styre fiskeriaktiviteten, og dermed påvirke råstofftilgangen for sjømatindustrien. Målet for reguleringene er høyest mulig verdiskaping innenfor miljømessig bærekraftige rammer. Ferskfiskordningen er et eksempel på et reguleringstiltak som bidrar positivt til å skape aktivitet langs kysten, ved å bidra til leveranser av mer ferskt råstoff. Fiskeri- og kystdepartementet vil videreutvikle denne delen av reguleringsopplegget for å sikre markeds- og industrirettede reguleringer.

I norsk fiskerinæring er hovedregelen at fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere. Dette er regulert gjennom deltakerloven. Enkelte bedrifter i hvitfiskindustrien har imidlertid fått dispensasjon fra lovens hovedregel, som en følge av filetindustriens behov for jevn og sikker tilførsel av råstoff gjennom året. Dermed fikk filetindustrien dispensasjon til å anskaffe og eie egne trålere som leverte til anleggene. Det ble etter hvert knyttet leveringsvilkår til torsketrålkonsesjonene.

Denne ordningen har som formål at trålerne sikrer fiskeforedlingsbedrifter i Finnmark, Troms og Nordland tilgang på råstoff av torsk og hyse, særlig i deler av året der kystflåten ikke leverer særlig mye fangst. Ordningen har ikke fungert etter intensjonen, og departementet har hatt på høring forslag til innstramminger i bestemmelsene knyttet til leveringsplikt.

Kjernen i råfiskloven er salgslagenes rett til å bestemme hvordan fisken skal omsettes, fastsette minstepriser og regulere og dirigere fangster dersom det er nødvendig for å få til en hensiktsmessig utnyttelse av fangstene. Salgslagene har i tillegg en viktig rolle i ressurskontrollarbeidet.

Det er stilt spørsmål ved enkelte sider av salgslagssystemet, særlig omkring legitimiteten til ordningen med fastsettelse av minstepris. Salgslagene og organisasjonene til fiskekjøperne ble i 2005 enige om å opprette en prøveordning med en privat meklingsinstans ved slik uenighet. Regjeringen besluttet etter dette å opprette en arbeidsgruppe for å vurdere erfaringene fra prøveordningen, samt gjennomføre en teknisk gjennomgang av råfiskloven.

Regjeringen har fulgt opp arbeidsgruppens rapport i Prop. 93 L (2012–2013) om lov om førstehandsomsetning av viltlevande marine ressursar (fiskesalslagslova).

MTB-regimet innenfor havbruk setter begrensninger for hvor mye fisk innehaveren av en tillatelse til oppdrett av laks og ørret kan ha stående i sjøen til enhver tid. Regjeringen ser nå på mulighetene for å videreutvikle dagens MTB-regime for å bidra til en mer industriell og markedstilpasset produksjon i næringen (se meldingens kapittel 11 om havbruk).

Regjeringen oppnevner et offentlig utvalg som skal gå gjennom sjømatindustriens rammevilkår. Utvalget skal særlig se på forhold som er til hinder for eller kan bidra til økt lønnsomhet og verdiskaping. Utvalgets arbeid skal legge bærekraftig produksjon til grunn og ta utgangspunkt i markedsmessige forhold.

Utvalgets arbeid skal munne ut i en NOU som ferdigstilles innen utgangen av 2014.

Utvalget skal:

• Gjennomgå mulighetene for en konkurransedyktig sjømatindustri i Norge, både innenfor bearbeiding og salg.

• Se på særlige utfordringer eller hindringer for økt lønnsomhet og verdiskaping i sjømatindustrien i Norge, både næringsspesifikke og generelle.

• Foreslå tiltak for sjømatindustrien som kan bidra til at fiskeressursene anvendes på en måte som gir høyest mulig verdiskaping gjennom hele verdikjeden.

• Foreta en vurdering av regionale virkninger.

1.9 Rammebetingelser for fiskeflåten

Den norske fiskeflåten består av rundt 6 000 merkeregistrerte fiskefartøy, hvorav de fleste er små fartøy med relativt lave fangstvolum. Omtrent 12 500 personer har fiske som hoved- eller tilleggsyrke i Norge. Både antall fartøy og fiskere har gått ned de siste tiårene, men de seneste årene har utviklingen flatet ut.

Ressursene i havet er grunnlaget for fiskeflåtens aktivitet. Tilgangen på ressurser er generelt god. Kombinert med en sterk effektivitetsutvikling har dette gitt grunnlag for god lønnsomhet over mange år. Men bildet er imidlertid sammensatt, og noen fartøygrupper har hatt en svakere lønnsomhetsutvikling enn ønskelig.

Fiskeflåten spiller en avgjørende rolle som leverandør av råstoff til den norske sjømatindustrien. Det er viktig å sikre rammebetingelser som legger til rette for økt samlet verdiskaping i Norge.

Bærekraftig fiskeriforvaltning

Den grunnleggende forutsetningen for at vi har en fiskerinæring er robuste bestander og produktive økosystemer. Fiskerimyndighetenes viktigste oppgaver er å sikre et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag for forvaltning gjennom marin forskning og overvåking av høy kvalitet og å videreutvikle gode forvaltnings- og kontrollsystemer.

Det arbeides målrettet for å utvikle økosystemtilnærmingen i fiskeriforvaltningen. Forvaltningsprinsippet, som er nedfelt i havressursloven, innebærer at myndighetene løpende skal vurdere tilstanden til alle bestander vi høster av. Fiskeriforvaltningen har over lang tid bygget opp en betydelig overvåking av de store og kommersielt viktigste bestandene i havet.

Bærekraftig fiske handler også om å begrense utilsiktet eller unødvendig press på de marine økosystemene. Forvaltningen har derfor gjennom mange år utviklet og iverksatt regelverk for å sikre målrettet og skånsom høsting. Fiskerinæringen er i dag underlagt et omfattende teknisk regelverk som skal sikre at mengden uønsket bifangst holdes på et lavest mulig nivå, og det gjelder en generell ilandføringsplikt for fangst fra norske farvann. Ved å utnytte ressursene som tas ut av hav- og kystområdene så effektivt som mulig reduseres presset på de marine økosystemene.

Samtidig er det ikke mulig å gjennomføre fiskeriaktivitet uten å sette et visst «fotavtrykk» i naturen. Dette skiller seg ikke fra annen matproduksjon.

Dagens redskapsreguleringer er basert på erfaringer og tilpasninger over lang tid. Det er likevel grunn til å vurdere om et friere redskapsvalg for den enkelte kan bidra til et mer rasjonelt fiske og økt lønnsomhet i deler av næringen. Regjeringen vil derfor også arbeide videre med å legge til rette for et friere redskapsvalg.

Det er stor variasjon mellom salgslagene når det gjelder bruk av personell og ressurser i kontrollarbeidet. Derfor er det viktig å harmonisere kontrollinnsatsen og arbeidsmetodikken, og sikre en lik praksis og forståelse av hvordan arbeidet skal gjennomføres. Salgslagenes kontrollarbeid er nærmere beskrevet og vurdert i kapittel 3 i Meld. St. 16 (2011–2012) Gjennomføring av råfisklova og fiskeeksportlova i 2009 og 2010.

Bekjempelse av UUU-fiske (ulovlig, uregulert og urapportert fiske) har vært en hovedprioritet for Fiskeri- og kystdepartementet de siste årene. For å styrke det internasjonale arbeidet mot fiskerikriminalitet har Norge videre bidratt finansielt til opprettelsen av Interpols fiskekrimprogram (Project Scale) og en fiskekrimarbeidsgruppe.

Landingsmønsteret i torskefisket

Til tross for ulike reguleringsmodeller gjennom de siste tiårene har kystflåtens landingsmønster for torsk vært relativt stabilt. Reguleringsform synes derfor ikke i avgjørende grad å påvirke hovedtrekkene i leveransemønsteret for kystflåten, hvor ca. 80 prosent av torskefangstene leveres i første halvår. For fiskeflåten trenger ikke et landingsmønster med en utpreget sesongprofil å være problematisk i seg selv. For fiskeindustribedrifter som satser på produksjon av ferske produkter, spesielt filetprodusentene, er det imidlertid avgjørende å ha tilgang på råstoff hele året.

Tiltak for å oppnå større landinger utenom hovedsesongen vil ha geografiske og produktmessige effekter. I Troms og Finnmark har industrien vekt på fersk anvendelse og filetproduksjon, og her er torsken i større grad enn andre steder også tilgjengelig om høsten. Et høstfiske etter torsk vil derfor være gunstig for landindustrien i disse fylkene, men vil kunne gå på bekostning av verdiskapningen fra andre produkttyper og produsenter andre steder. Slike avveininger mellom ulike hensyn er sentrale politiske spørsmål, som må være basert på kunnskap om de økonomiske konsekvensene av ulike valg.

Gjennom regulering og andre virkemidler vil det være mulig å legge til rette for sesongutjevning i større grad. Ikke minst har levende lagring av fangst og fangstbasert akvakultur et fremtidig potensial.

Et av forslagene som har blitt lansert for å jevne ut landingsmønsteret i torskefisket er å endre kvoteåret, slik at fartøyene starter på ny kvote etter at hovedsesongen er avsluttet. Etter departementets vurdering er det lite trolig at endringer i kvoteåret vil ha særlig effekt på fordelingen av kystflåtens leveranser. Departementet mener andre tiltak både vil være enklere å gjennomføre og også i større grad vil kunne sikre leveranser om høsten. Dette støttes også av de fleste høringssvarene som kom inn i forbindelse med at spørsmålet var på høring i 2011. Departementet vil også arbeide videre med sikte på å etablere en ordning med kvotefleksibilitet over årsskiftet i torskefiskeriene.

I 2008 ble det etablert en bifangstordning i torskefisket for å stimulere til økte landinger om høsten, samt bedre utnyttelse av kvotene på andre arter som hyse og sei. Bifangstordningen har fungert etter hensikten, og gitt god effekt i form av økt høstfiske. Ordningen har også relativt lave administrative kostnader. Etter departementets vurdering er dette et målrettet virkemiddel som bidrar til å jevne ut sesongprofilen i torskefisket. Ordningen er derfor videreført også for 2013, og har endret navn til ferskfiskordningen.

I 2012 ble det for første gang gjennomført en ordning med kvotebonus for torskefiske om høsten. Ordningen er innrettet mot torsketrålere og konvensjonelle havfiskefartøy, og innebærer et kvotetillegg for fartøy som leverer fersk torsk om høsten. I lys av de endelige erfaringene fra 2012 vil Fiskeri- og kystdepartementet vurdere innretningen av ordningen for 2013. Det er avsatt til sammen 3 500 tonn torsk til dette formålet i 2013.

Som en del av regjeringens ferskfiskstrategi ble det fra 2008 innført en ordning med kvotebonus for fartøy som leverer levende fangst for videre lagring. Ved slike leveranser belastes fartøyets kvote nå bare med 50 prosent av fangsten. Samtidig ble tidsperioden for lovlig mellomlagring utvidet. Lagring av levende fisk og fangstbasert akvakultur har et betydelig potensial, både med tanke på sesongutjevning og kvalitet. Fiskeri- og kystdepartementet vil derfor gå gjennom regelverket på dette området og se på levendelagring og fangstbasert akvakultur i sammenheng.

Deltakelse i fiske

Deltakerloven regulerer hvem som kan delta i ervervsmessig fiske og fangst. Alle som vil delta må ha ervervstillatelse for ett bestemt fartøy. For å få denne må du være aktiv som fisker (aktivitetskravet) og ha norsk statsborgerskap. I tillegg er det fastsatt adgangsbegrensninger i de kommersielt viktigste fiskeriene, enten i form av konsesjon eller årlige adgangsbegrensninger (deltakeradganger). Hovedformålet med adgangsbegrensningene er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å legge til rette for lønnsomhet og verdiskaping i næringen.

I forarbeidene til deltakerloven ga departementet uttrykk for at ordningen med årlige adgangsbegrensninger bør vurderes på nytt dersom strenge inngangsvilkår videreføres fra år til år (jf. Ot.prp. nr. 67 (1997–1998) s. 52), noe som har vist seg å være tilfelle. Fordeler og ulemper for fiskeflåten, sjømatnæringen og samfunnet for øvrig bør gjennomgås ved vurdering av adgangsbegrensningene. Dette bør skje i en prosess som også involverer næringsorganisasjonene. Dersom en slik prosess skulle munne ut i et lovendringsforslag, vil departementet komme tilbake til Stortinget med dette.

Eierskap til fiskefartøy

Aktivitetskravet nedfelt i deltakerloven § 6 ligger fast som grunnlag for regjeringens fiskeripolitikk. Det kan likevel reises spørsmål om kravet om tidligere aktivitet er like godt begrunnet for såkalte nye fiskerier, høsting av arter det ikke tidligere er høstet på. Departementet mener at regelverket bør ha en fleksibilitet som gjør det mulig for selskap og personer å slippe til i nye fiskerier, selv om de ikke har deltatt i fiskerinæringen tidligere. Departementet vil samtidig påpeke at nye fiskerier ikke er en ensartet gruppe, og at det derfor vil være nødvendig å vurdere unntak fra aktivitetskravet enkeltvis.

Aktivitetskravet i deltakerloven er formulert slik at også såkalte administrerende redere kan anses som aktive fiskere. Departementet ser det som åpenbart at det fortsatt er nødvendig å akseptere at personer som ikke deltar i fisket om bord på et fartøy, skal kunne regnes som aktive fiskere. De ulike kravene som stilles til en bedriftsleder har ikke blitt lavere siden praksisen ble etablert. Kriteriene i forarbeidene til deltakerloven har imidlertid skapt enkelte vanskeligheter i praksis. Departementet arbeider derfor med å utforme retningslinjer om hvem som skal anses som administrerende reder. Dette vil bidra til større forutsigbarhet og gjøre reglene mer tilgjengelige for næringsaktørene. Det vil også være naturlig å vurdere om noen kriterier, for eksempel kravet om hovedaktivitet, bør endres i tråd med samfunnsutviklingen.

Det har vært fremmet ønsker om endringer i aktivitetskravet for å legge bedre til rette for at også ikke-aktive arvinger kan eie majoriteten i fiskeriselskap. Deltakerloven sondrer mellom personer som er aktive fiskere, og personer som ikke er det. Det er ikke aktuelt å foreslå regelendringer som kan føre til en uthuling av prinsippet om en fiskereid flåte. Etterkommere etter aktive fiskere skal i så måte ikke stå i en annen posisjon etter loven, enn alle andre. Slik departementet ser det, er dagens regelverk tilstrekkelig fleksibelt til å ivareta familienes muligheter til å videreføre familieselskap og få tilstrekkelig tid til å områ seg med hensyn til fremtidig innretning av eierskapet og driften. Samtidig er de samfunnsmessige interessene knyttet til å beskytte deltakerlovens aktivitetskrav ivaretatt. Departementet kan derfor ikke se noen gode grunner til å endre deltakerloven på dette punktet.

Lønnsomhet i fiskeflåten

Utviklingen i næringen har vært kjennetegnet av store endringer gjennom mange år. Denne utviklingen kan tilskrives næringsmessige forhold, generelle samfunnsendringer og demografiske endringer, og de ulike faktorene må forstås i sammenheng med hverandre.

Naturlige endringer har, i kombinasjon med en myndighetsstyrt tilrettelegging for lønnsomhet, bidratt til utviklingen av dagens fiskeflåte. Sentrale tiltak som har vært gjennomført de siste tiårene omfatter avvikling av statlige overføringer, innføring av adgangsbegrensninger i de fleste store fiskerier og strukturordninger.

Det er et politisk mål å opprettholde en variert fiskeflåte langs kysten og å legge til rette for en kontrollert strukturering i tråd med behovet for økt inntekt. Tilpasning som skjer innenfor rammen av en styrt strukturpolitikk, gjør det mulig å ivareta fiskeripolitiske målsettinger. Dagens strukturpolitikk ble lagt frem i St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk i fiskeflåten. I meldingen ble det konkludert med at det er et behov for å videreføre strukturordninger for at fiskeflåten skal henge med i produktivitetsutviklingen. Etter 2007 er det gjort visse justeringer i strukturkvoteordningene for ulike fartøygrupper. Disse endringene har sin bakgrunn i særlige hensyn for den enkelte fartøygruppe, og har hatt bred støtte fra næringen. I kystflåten har det ikke vært gjort tilsvarende justeringer.

Regjeringen ønsker å legge til rette for en større grad av spesialisering av den norske kystflåten i form av fartøy med hovedtyngde på pelagiske arter eller fartøy med hovedtyngde på torskefisk. Bakgrunnen for dette er at fartøy som har strukturkvoter i både pelagisk sektor og torskesektoren, såkalte generalister, i større grad haster seg gjennom ett fiskeri for å sikre at det etterpå får fisket kvotene i den andre sektoren. Tall fra Nofima marked viser at generalistene både har en spissere sesongtopp og gjennomgående større kvantum per landing, sammenlignet med spesialistene. Dette er ikke heldig for landindustrien som er opptatt av å få en jevnere tilgang av råstoff gjennom året.

På bakgrunn av dette vil regjeringen heve kvotetakene for kystflåten over 15 meter hjemmelslengde til 4 ganger fartøyets grunnkvote innenfor en av sektorene og 2 innenfor den andre (4 + 2). Dette berører ikke de som allerede har tilpasset seg kvotetaket fra før 2007 på 3 + 3. En slik heving vil gi fartøygruppen et tilstrekkelig handlingsrom for strukturtilpasninger i årene framover.

Samtidig vil regjeringen heve avkortingen fra 20 prosent til 30 prosent for strukturering utover 3 kvotefaktorer. Den ekstra avkortningen vil gå tilbake til reguleringsgruppen og bidra til ytterligere å styrke kvotegrunnlaget for samtlige fartøy i gruppen når enkelte nytter strukturkvoteordningen.

De samme forhold som er nevnt over gjør seg til dels gjeldende for fartøygruppen mellom 11 og 15 meter hjemmelslengde. Kvotetakene for denne gruppen bør derfor heves fra 2 til 3 ganger fartøyets grunnkvote (3 + 1). I denne gruppen er det ikke adgang til å strukturere i begge sektorer.

Det er i dag bare kystfartøy i lukkede grupper med hjemmelslengde under 11 meter som ikke er omfattet av strukturkvoteordninger. På oppdrag fra Fiskeri- og kystdepartementet har Nofima utarbeidet en rapport om lønnsomheten for fartøy under 11 meter, avgrenset til lukket gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62. breddegrad. Rapporten viser hvor sammensatt gruppen av fartøy under 11 meter er, og at det fortsatt er mange ubesvarte spørsmål om de faktiske forholdene i denne gruppen. Ut fra en helhetsvurdering innføres ikke strukturkvoteordning for fartøy med hjemmelslengde under 11 meter. Fiskeri- og kystdepartementet vil imidlertid utrede spørsmålet om kvotetilgang og lønnsomhet for denne gruppen. Den midlertidige samfiskeordningen videreføres i påvente av denne utredningen.

Det har vært konsulert med Sametinget om strukturordningene. Sametinget er enig i denne konklusjonen.

Bruken av forskningskvoter

Under behandlingen av St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten, sluttet stortingsflertallet seg til at ressursrentebeskatning ikke skulle innføres i norske fiskerier. Det ble da vist til at verdiskapingen av de nasjonale fiskeressursene i størst mulig grad skal komme fiskeriavhengige samfunn til gode, og at ressursrenten i fiskerinæringen i dag tas ut i form av et stort antall fartøy og stor aktivitet langs kysten, noe som bidrar til å sikre sysselsetting og bosetting. Flertallet viste videre til at ressursrentebeskatning, innenfor rammen av normal lønnsomhetsutvikling, ville drive frem et betydelig økt strukturpress i næringen.

Regjeringen står fast ved denne politikken. Dette overordnede synspunktet er likevel ikke til hinder for at man ser nærmere på enkelte elementer, som har berøringspunkter med diskusjonen om ressursrentebeskatning. Et slikt element er bruken av såkalte forskningskvoter, kvoter som i henhold til ulike bi- og multilaterale kyststatsavtaler skal gå til forskningsformål.

Med utgangspunkt i at fiskeressursene tilhører fellesskapet er det gode argumenter for at inntekter fra fiske bør knyttes opp mot dekning av nødvendige forvaltnings- og forskningsoppgaver. En brukerfinansiering av forskningen vil være en bedre og ryddigere modell enn dagens bruk av forskningskvoter. En slik omlegging vil samtidig være nøytral for fiskeflåten samlet sett ettersom avgiften kompenseres ved at tilgjengelige kvoter for fiskerne øker når forskningskvotene reduseres. Det fastsettes i dag forskningskvoter for alle de store bestandene, slik at de fleste fartøy vil merke lite til en slik endring.

Regjeringen foreslår derfor en prinsipiell omlegging av dagens ordning ved at forskningskvotene for framtiden skal gå til ordinært næringsfiske, mens den forskningen som tidligere ble finansiert gjennom forskningskvotene, erstattes med en generell forskningsavgift på førstehåndsomsetningen. Størrelsen på en forskningsavgift må fastsettes på bakgrunn av den årlige kvotefastsettelsen og prognoser for førstehåndsomsetningen.

Andre forhold

Fiskeri- og kystdepartementet samarbeider nå med Sametinget om å opprette en fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland, som vil ha en viktig rolle i forvaltningen av fiskeressursene.

Fiskere har en garantiordning for å sikre fiskere en viss minsteinntekt dersom fisket slår feil (garantilotten). I 2009 ble garantilotten midlertidig styrket som følge av finanskrisen. På forhånd ble det anslått en moderat økning, men de faktiske utbetalingene økte mye mer enn forventet uten at noen enkeltfaktor kunne forklare økningen. Disse forholdene, og spørsmålene om ordningens relevans og innretning, er bakgrunnen for at departementet har startet et arbeid med å se på innretningen av dagens garantilottordning.

Departementet har et pågående arbeid om utenlandsk arbeidskraft om bord på norske fiskefartøy. Bakgrunnen for arbeidet var en uttrykt bekymring fra arbeidstakerorganisasjonene i sjømatnæringen om at utenlandske arbeidstakere ikke er godt nok kjent med sosiale og økonomiske rettigheter og sikkerhetsordninger som gjelder arbeidsforholdet i norsk fiskeindustri og på norske fiskefartøy. Som en oppfølging av dette har departementet avholdt tre arbeidsmøter om utenlandsk arbeidskraft om bord på norske fiskefartøy. Møtene har avdekket behov for å få en oversikt over alle fiskere om bord på norske fiskefartøy, både norske og utenlandske, ettersom verken fiskermanntallet eller andre register gir en slik oversikt i dag. Møtene har derfor vært konsentrert rundt en eventuell opprettelse av et register over alle fiskere om bord på norske fiskefartøy.

1.10 Havbruk

Regjeringen ønsker å legge til rette for videre vekst i havbruksnæringen innenfor miljømessig bærekraftige rammer. Regjeringens «Strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring (2009)» legger viktige føringer for utviklingen av havbruksnæringen innenfor de fem hovedområdene der havbruksnæringen påvirker miljøet: genetisk påvirkning hos villfisk, forurensning og utslipp, sykdom, arealbruk og fôrressurser. For å nå de overordnede målene i strategien er det foreslått 32 tiltak. Nær alle disse er nå enten igangsatt eller fullført. Riksrevisjonen, som leverte sin rapport om havbruksforvaltningen i mars 2012, bemerker at miljøutfordringene i næringen er av et omfang som vil kreve vesentlig endring i havbruksforvaltningen og måten havbruksnæringen blir regulert på.

Den norske havbruksproduksjonen var i 2012 på om lag 1,26 million tonn, hvorav laks og ørret utgjorde 98,8 prosent av kvantumet. Produksjonen av laks og ørret har vokst med nær 8 prosent årlig det siste tiåret og er fordoblet siden 2004. SINTEF (2010) har beregnet at havbruksnæringen, inkludert foredlings- og handelsleddet, sysselsetter i overkant av 8 500 personer, og 21 000 personer medregnet ringvirkninger i tilknyttede næringer. Verdiskapingen i havbruksnæringen ble i 2010 estimert til 15,3 mrd. kroner, og 27,2 mrd. kroner inkludert ringvirkninger.

Samtidig som havbruksnæringen det siste tiåret har vært i sterkt vekst, har næringen gjennomgått en betydelig omstrukturering. I dag er det 89 aktører som eier de 132 selskapene som innehar alle 932 ordinære tillatelser for matfiskoppdrett av laks eller ørret i sjøen. Den største aktøren eier 21,7 prosent av tillatelsene, de fem største aktørene 53 prosent og de 10 største 65 prosent. I tillegg har noen av de største aktørene også eierandeler under 50 prosent i andre selskaper med tillatelser. I praksis er om lag 600 lokaliteter i drift til enhver tid.

I snitt har bransjen hatt et overskudd på nærmere fire 2011-kroner per kilo for de siste 25 årene sett under ett. Sammenlignet med andre primærnæringer er lønnsomheten svært høy. De gode periodene har gjort det lettere for næringen å finansiere vekst. Høy lønnsomhet har også vært med på å utløse restrukturering gjennom oppkjøp, der mange aktører har valgt å ta ut store gevinster og selge seg ut av næringen. Det er fortsatt store forskjeller i produksjonskostnad per kilo, og dermed lønnsomhet, i både matfisk- og settefiskbedrifter.

Kapasitetsregulering

Produksjonskapasiteten i havbruksnæringen reguleres gjennom et konsesjonssystem med antallsbegrensede tillatelser som er avgrenset i Maksimal Tillatt Biomasse (MTB) på konsesjons- og lokalitetsnivå. Normal størrelse på en tillatelse er 780 tonn, med unntak av i Troms og Finnmark hvor tillatelsene har en størrelse på 945 tonn. MTB-regimet ble innført 1. januar 2005 og erstattet i sin tid et system basert på fôrkvoter og avgrensning av merdvolum. MTB-systemet var ved innføring tiltenkt å ligge fast over tid for å sikre forutsigbarhet i etterlevelse og forvaltning for henholdsvis næring og myndigheter.

Fiskeri- og kystdepartementet nedsatte høsten 2012 en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede mulighetene for videreutvikling av MTB-systemet som kan bidra til en mer markeds- og industrielt rettet produksjon i næringen. Arbeidsgruppen leverte sin rapport i desember 2012 og går inn for et gjennomsnittlig rullerende MTB-system. Regjeringen mener arbeidsgruppens rapport gir et godt grunnlag for å videreutvikle MTB-systemet, men vil utrede de samfunnsøkonomiske konsekvensene og miljøeffektene av mulige måter å utvikle MTB-systemet. Regjeringen legger til grunn av eventuelle justeringer i MTB-systemet i seg selv ikke skal medføre kapasitetsøkning.

En intern gjennomgang av akvakulturloven i Fiskeri- og kystdepartementet har avdekket behov for endringer på flere punkter bl.a. knyttet til miljøaspekter. Dette, samt at lovens bestemmelse om overtredelsesgebyr har blitt møtt med kritikk fra både Sivilombudsmannen og domstolene, er bakgrunnen for at departementet gjennomfører en etterkontroll med loven. Forslagene tar sikte på å styrke lovens miljøkapittel, tilsynsmyndigheten og lovens sanksjonskapittel.

Regjeringen vil se nærmere på samordning av kontroll- og tilsynsvirksomheten, bl.a. for å følge opp Riksrevisjonens merknader og av hensyn til en effektiv utnyttelse av det offentliges ressurser. Det er også stor grunn til å legge vekt på tilsynsobjektets legitime forventning om at statens tilsynsetater er samordnet, konsistent og enhetlig overfor en næring. Regjeringen vurderer at det vil det være størst potensial knyttet til bedre samordning av tilsyn som føres av Fiskeridirektoratet, Mattilsynet og Klif/Fylkesmennene og at det arbeides for et tettere samarbeid mellom disse. En nærmere vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser skal bli en vesentlig del av det videre arbeidet med forslaget.

Miljømessig bærekraftig havbruk

Havbruksnæringens viktigste miljøutfordringer på kort sikt er knyttet til rømming av oppdrettslaks og spredning av lakselus fra oppdrettsanleggene, og den påvirkningen dette kan ha på viltlevende bestander av anadrome laksefisk. Departementet har derfor prioritert arbeidet med å fastsette indikatorer og grenseverdier for disse påvirkningsfaktorene. Det foreslås å etablere målemetoder for å overvåke og måle påvirkning fra rømming og lakselus. Når grenseverdier overskrides, skal tiltak vurderes. Forslaget representerer et førstegenerasjonsverktøy som skal gi forvaltningen bedre muligheter for å regulere havbruksnæringen på en miljømessig bærekraftig måte. Systemet bygger på en basisovervåkning der forvaltningen får varsel om sannsynligheten for at grenseverdiene for miljøpåvirkning er overskredet (varslingsindikator).

Som varslingsindikator for rømt oppdrettsfisk foreslås det å overvåke andel rømt oppdrettsfisk i et utvalg elver ved å registrere andel rømt laks på gyteplassene om høsten (høstprosent), eventuelt supplert med data fra sportsfiske i elven (årsprosent).

Som varslingsindikator for lakselus foreslås en modellering av hvor mye lakselus oppdrettsanleggene slipper ut i et visst geografisk område. Etter hvert kan det være aktuelt å legge inn faktorer som strøm, temperatur og saltholdighet i en slik modell. Endelige terskelverdier for varslingsindikatoren er så langt ikke etablert. Inntil disse er etablert vil dagens overvåkingsprogram bli videreført og videreutviklet.

Ordningen med indikatorer, grenseverdier og aktuelle tiltak vil fastsettes i forskrifter hjemlet i matloven og akvakulturloven. Forskriftene vil bli sendt på vanlig høring før fastsetting. Departementet ser det som naturlig at forskriftene inneholder aktuelle tiltak som den ansvarlige sektormyndigheten (Fiskeridirektoratet for rømming og Mattilsynet for lakselus) kan iverksette ved overskridelse av grenseverdier.

Tiltak for å redusere miljøpåvirkning kan ha store konsekvenser for nærings- og samfunnsinteresser. Selv om målet er at miljøpåvirkningen fra havbruksnæringen skal være så liten som mulig, vil hensynet til sjømatproduksjonen og annen samfunnsaktivitet knyttet til denne også måtte vurderes før tiltak iverksettes. I tilfeller hvor hensynet til sjømatproduksjonen og annen samfunnsaktivitet knyttet til denne veier tyngre enn hensynet til ville bestander av anadrome laksefisk, kan det derfor være aktuelt å ikke iverksette tiltak.

Arealstruktur for havbruksnæringen

For bedre å kunne håndtere miljø- og sykdomsutfordringer i havbruksnæringen er det et økende behov for å se områder mer i sammenheng. Dagens arealstruktur hvor enkeltsaksfokus har vært rådende er ikke ideell med tanke på videre utvikling og vekst i havbruksnæringen.

Havbruksnæringen har sykdoms- og miljøutfordringer. Arealbruk kan være et viktig virkemiddel for å bidra til å håndtere disse utfordringene. Flere anlegg og økt produksjon har gjort det nødvendig i større grad å se på samvirkeeffektene fra flere anlegg i samme område. Det er under utvikling verktøy for bedre å møte denne utfordringen, blant annet gjennom arbeidet med bærekraftsindikatorer for lakselus og rømming.

Den overordnede målsettingen for regjeringens havbrukspolitikk er videre vekst innenfor bærekraftige rammer. Det kan skisseres to alternativer for havbruksnæringens arealstruktur: Det første alternativet er i all hovedsak å beholde dagens forvaltningsregime. Det andre alternativet er å ta et aktivt veivalg for å innføre en sonebasert arealstruktur i forvaltningen av havbruksnæringen.

For at soner skal få best mulig effekt bør avgrensningen av disse gjøres bl.a. på bakgrunn av strøm og topografi. Dette innebærer at slike soner vil gå på tvers av både kommune- og fylkesgrenser. For å håndtere dette på en god måte vil det være nødvendig å se helheten, og legge til rette for koordinering. Små og mellomstore oppdrettere kan videre ha mindre fleksibilitet til å tilpasse seg en sonestruktur enn større oppdrettere, og også hensynet til disse må ivaretas.

En sonebasert arealstruktur vil være et viktig verktøy for å håndtere dagens og fremtidige sykdoms- og miljøutfordringer i havbruksnæringen. På denne bakgrunn mener regjeringen at det bør legges til grunn et prinsipp om å utvikle en sonebasert arealstruktur i havbruksnæringen. Deretter kan man utarbeide forslag til konkrete soner og branngater. Dette vil være en omfattende prosess som krever kunnskapsinnhenting, utredningsarbeid og politiske avklaringer. Kommunene som planmyndighet bør involveres på et tidlig tidspunkt.

Regjeringen mener videre det vil være positivt om kommunene får deler av vederlaget ved tildeling av nye tillatelser, både for havbruksnæringen og for lokalsamfunnene langs kysten.

Oppsummering og tiltak

Regjeringen vil:

• Bidra til å øke verdiskapingen i havbruksnæringen gjennom videreutvikling av rammebetingelser som ivaretar en bærekraftig produksjon.

• Etablere en ordning med førstegenerasjons indikatorer og grenseverdier for rømming og lakselus, samt prioritere forskning på disse feltene slik at indikatorer og grenseverdier kan evalueres og eventuelt justeres etter hvert som ny kunnskap er tilgjengelig.

• Prioritere forskning og utvikling som retter seg mot havbruksnæringens miljøutfordringer og havbruksforvaltningens behov for kunnskap.

• Sørge for et regelverk som fremmer utviklingen av ny, miljøvennlig oppdrettsteknologi.

• Styrke miljøkapitlet i akvakulturloven, herunder innføre et fellesansvar for dekning av utgifter for kompenserende tiltak og sikre hjemmelsgrunnlaget for å pålegge bruk av steril fisk og individmerking av oppdrettsfisk.

• Legge til grunn et prinsipp om etablering av produksjonsområder og økt områdeforvaltning.

• Fortsette kunnskapsinnhenting for å sikre et solid faglig fundament for innføring av en bedre arealstruktur.

• Legge til rette for en fremtidig arealstruktur som bidrar til lavt konfliktnivå og bedre sameksistens mellom ulike interesser, og som ivaretar hensynet til små og mellomstore aktører og tar opp i seg de erfaringene som allerede finnes fra lokalt og frivillig samarbeid.

• Bidra til at oppdatering av kommunale og regionale planer samordner kryssende interesser i kystsonen.

• Bidra til at lokalsamfunnene får tilbake for å stille sine arealer til disposisjon for havbruksnæringen ved at en andel av vederlaget fra nye konsesjoner skal tilfalle kommunene.

• Opprettholde den langsiktige satsingen på torskeoppdrett gjennom torskeavlsprogrammet.

• Videreutvikle MTB-regimet for å bidra til en mer markedsrettet produksjon.

• Igangsette et arbeid med sikte på å få en bedre samordning av statens tilsynsressurser på havbruksområdet mv.

1.11 Internasjonalt utviklingssamarbeid

Internasjonalt utviklingssamarbeid er et prioritert område for regjeringen. Forvaltningssamarbeid og kompetanseoverføring på fiskeri- og havbruksområdet krever få investeringer og kan samtidig ha stor effekt. 70 prosent av verdens sjømatproduksjon skjer i utviklingsland, og norsk forvaltningskunnskap, teknologi og kompetanse på fiskeri- og havbruksområdet kan bidra til større bærekraft og styrket matsikkerhet. Fiskeri, havbruk og havmiljøforvaltning skal bli tydeligere og mer fremtredende i norsk utviklingspolitikk.

Regjeringen vil:

• Fremme sjømatens betydning og plass i global ernæring.

• Delta på internasjonale arenaer hvor matsikkerhet diskuteres, herunder FAOs matsikkerhetsarbeid.

• Samarbeide med utviklingsland om utvikling av bærekraftig akvakultur og fiskeri.

• Arbeide for at bærekraftig fiskeri, akvakultur og havmiljøforvaltning skal bli tydeligere og mer fremtredende i norsk utviklingspolitikk.

• Sørge for at hele bredden i Norges havressursforvaltning stilles til disposisjon for langsiktig deltakelse i utviklingssamarbeid. Denne kompetansen er viktig for å sikre at norsk bistand innenfor dette feltet er den beste.

• Anskaffe et nytt forskningsskip til EAF Nansenprogrammet. Det nye skipet er planlagt ferdigstilt i 2016.

• Opprette en interdepartemental faggruppe for å styrke koordineringen mellom norsk fiskeripolitikk nasjonalt, regionalt og globalt, og norsk utviklingspolitikk innenfor fiskeri- og havressursforvaltning.

• Bidra til utviklingslands arbeid mot ulovlig fiske gjennom tverrsektorielt arbeid på nasjonalt og regionalt nivå, samt støtte opp om INTERPOLs arbeid med fiskerikriminalitet.

• Etablere en spesialisert overvåknings- og analyseenhet i Norge for sporing, analyse og risikovurdering av fiskerikriminalitet og andre aktiviteter på havet, som kan følge opp informasjonsbehov fra utviklingsland og bistå i analyse og risikovurdering av skip i deres farvann.