1. Sammendrag

Forslagsstiller viser til at konflikt mellom foreldre kan ha alvorlige konsekvenser for barn. Det gjelder konflikter både før og etter samlivsbrudd.

Forslagsstillerne vil understreke at arbeid for å forebygge konflikter og brudd er viktig å prioritere. Ved å forebygge konflikter og samlivsbrudd kan barn, foreldre og samfunnet spares for store lidelser og kostnader. Familievernet gjør et omfattende og viktig arbeid på forebyggingssiden.

Forslagsstillerne viser til at noen ganger er imidlertid et brudd nødvendig og til det beste. Da er det viktig at familien får hjelp til å sørge for at dette går så bra som mulig for alle parter, og at ungene klarer seg best mulig gjennom prosessen. Familievernet har også en stor oppgave med hensyn til å hjelpe og støtte familiene etter et brudd. Det viktigste for barna er å forhindre et høyt konfliktnivå, i intakte parforhold så vel som i skilsmissesituasjoner.

Forslagsstillerne fremhever familievernet som et av samfunnets viktigste hjelpetilbud til familier i konflikt. Det statlige og det ideelle familievernet gir et tilbud om behandling og rådgivning der det oppleves vansker, konflikter eller kriser i familien, bestående av parterapi, familieterapi og mekling ved samlivsbrudd. Ved samlivsbrudd kan familievernet gi hjelp og veiledning til fortsatt å være gode foreldre.

Det understrekes at familievernets viktigste oppgave bør være å forebygge at konflikter oppstår.

Forslagsstillerne mener det er behov for en handlingsplan for å redusere konflikter og bedre foreldresamarbeid etter brudd. En slik plan må blant annet inneholde:

• 1. Mer obligatorisk mekling

Forslagsstillerne mener familievernet må få økte ressurser, og man må ha mer mekling for å forebygge at saker kommer til domstolen.

Forslagsstillerne mener derfor det er på tide å gå tilbake til tre obligatoriske meklingstimer.

• 2. «Fortsatt foreldre»-kurs

«Fortsatt foreldre» er et kurs- og kompetanseprogram om foreldresamarbeid etter samlivsbrudd som er utviklet ved Modum Bads Senter for familie og samliv.

Forslagsstillerne mener dette arbeidet må styrkes ytterligere slik at dette kurset kan brukes mer aktivt og gis med mer individuell oppfølging til de enkelte familier.

• 3. Lytte mer til barna

Konflikter vil forebygges og foreldrene kan få større innsikt i egen konflikt dersom barnas stemme blir tydeligere.

Forslagsstillerne viser til at barn har rett til å bli hørt i alle forhold som angår barnet selv.

• 4. Styrket støtte til familier i høykonflikter i prosjektet «Ser du meg?»

Forslagsstillerne viser til at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) over flere år har ledet et viktig pilotprosjekt, «Ser du meg?»-prosjektet, som er rettet mot barn og foreldre som har store samarbeidskonflikter etter samlivsbrudd. Tilbudet til familier som lever i høy konflikt etter samlivsbrudd må derfor videreutvikles.

• 5. Mer forskning

Forslagsstillerne viser til at det er behov for nye studier på effekten av samlivsbrudd på de minste barna, effekten av foreldrekonflikt, på konsekvenser av nye familiestrukturer, for eksempel delt bosted. Det er behov for mer forskning på effekter av langvarig konflikt i intakte parforhold, samt effekten av mekling på barns adferd, livskvalitet og helse, og hvordan barn kan bli hørt på best mulig måte i meklingsprosessen.

Forslagstillerne fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd.»

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Gunn Karin Gjul, Kåre Simensen, Arild Stokkan-Grande og Lene Vågslid, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen, fra Høyre, Linda C. Hofstad Helleland og Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti, Rannveig Kvifte Andresen, fra Senterpartiet, Olov Grøtting, og fra Kristelig Folkeparti, Øyvind Håbrekke, vil vise til representantforslag fra stortingsrepresentantene Øyvind Håbrekke, Laila Dåvøy og Hans Olav Syversen hvor de ber regjeringen legge fram en handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd.

Komiteen mener som forslagstillerne at konflikt mellom foreldre kan ha alvorlige konsekvenser for barn. Komiteen mener det er viktig med et godt og tilgjengelig meklingstilbud i familiverntejensten og god hjelp til bedre foreldresamarbeid.

Komiteen vil vise til statsrådens svarbrev (vedlagt) hvor det fremkommer at det er et prioritert mål for familieverntjenestene å bedre utnyttelsen av meklingsordningen og tilbudet til foreldre og barn i høykonfliktsaker, som alternativ og supplement til domstolsbehandling. Komiteen viser videre til at regjeringen vil styrke tilbudet til voldsutsatte barn og at familieverntjenestene skal øke kompetansen, utviklingsarbeidet og tilbudet til barn og familier med voldsproblematikk.

Komiteen vil understreke viktigheten av barns rett til å bli hørt i alle forhold som angår barnet selv, og er glad for regjeringens satsing på dette området. Komiteen vil vise til Prop. 106 L (2012–2013) hvor det å sikre barns rett til å bli hørt og medvirke gjennom hele prosessen står sentralt. I Prop. 85 L (2012–2013) om endringer i barneloven blir det lagt frem forslag som skal styrke barns mulighet til deltakelse i foreldretvister. Komiteen viser ellers til statsrådens svarbrev hvor dette omtales bredere.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, vil vise til at regjeringen er godt i gang med utviklingen av et tilpasset og tilgjengelig tilbud til foreldre i konflikt, og har tillit til at regjeringen videreutvikler og styrker dette arbeidet og viser med det til statsrådens svarbrev til komiteen. Flertallet mener på den bakgrunn det ikke er nødvendig å utarbeide en handlingsplan slik forslagsstillerne foreslår.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre er opptatt av at det legges til rette for et helhetlig tilbud, med gode prosesser for familier som møter det offentlige hjelpeapparatet etter samlivsbrudd. Disse medlemmer mener familievernet gjør et viktig arbeid for å hjelpe familier som har problemer, og vil i denne sammenheng for øvrig vise til sine merknader i innstillingen til Prop. 106 L (2012–2013), om betydningen av familievernets arbeid og betydningen av et godt samarbeid mellom familievern og barnevern. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå og evaluere det offentlige tilbudet til foreldre som trenger bistand ved samlivsbrudd, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det er et prioritert mål knyttet til familievernstjenestene at foreldre med høyt konfliktnivå får hjelp til å samarbeide om barna, både før og etter samlivsbrudd. Flere foreldre med høyt konfliktnivå kommer fram til gode og holdbare avtaler om barna gjennom mekling, der sakene er egnet for dette. Flere familievernkontor har etablert faste skolerte meklerteam for høykonfliktfamilier. Alle samarbeidsprosjekt og metodeprosjekt i familieverntjenesten er blitt kartlagt for videre utvikling av metode i høykonfliktsaker. Disse medlemmer fremholder at dette arbeidet må videreføres og styrkes.

Disse medlemmer registrerer likevel at antallet barnefordelingssaker for domstolene har økt. Dette er bekymringsfullt og må tas på alvor. En ser også en tendens i slike saker, hvor foreldre ikke kommer til enighet om fordeling av samvær, at far ønsker mer samvær enn tidligere. Disse medlemmer er av den oppfatning at delt omsorg bør være lovens utgangspunkt, og at dette bør være obligatorisk etter et samlivsbrudd med mindre noe annet er avtalt eller nødvendig for å ivareta barnets rettigheter. Disse medlemmer mener at delt omsorg er med på å dempe konfliktnivået mellom foreldrene ved samlivsbrudd. Disse medlemmer mener også at familievernkontorene i mye større grad enn i dag bør oppfordre til delt omsorg ved samlivsbrudd.

Disse medlemmer viser også til Sverige, hvor barn har en lovfestet rett til samvær og kontakt med begge foreldre, og mener dette er et prinsipp som burde vært overført til Norge.

Disse medlemmer vil vise til sitt forslag i Innst. 374 L (2012–2013), jf. Prop. 85 L (2012–2013), der komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmet forslag om at begge foreldre ved samlivsbrudd skal likestilles mht. omsorg og samvær med sine barn.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at konflikt mellom foreldre kan ha alvorlige konsekvenser for barn. Det gjelder konflikter både før og etter samlivsbrudd.

Dette medlem er glad for at statsråden i sitt svarbrev skriver at regjeringen vil videreutvikle og styrke arbeidet med et tilpasset og tilgjengelig tilbud til foreldre i konflikt. Dette medlem vil understreke at målet må være å forebygge konflikt. Målet må være å bidra til at foreldre etter samlivsbrudd ikke kommer i konflikt, men kan ha et godt samarbeid om foreldreoppgaven etter bruddet. Dette medlem mener det er behov for en helhetlig handlingsplan for bedre samarbeid etter brudd, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd.»

Dette medlem mener en slik plan blant annet må inneholde:

1. Mer obligatorisk mekling

Dette medlem mener familievernet må få økte ressurser, og man må ha mer mekling for å forebygge at saker kommer til domstolen.

Dette medlem mener derfor det er på tide å gå tilbake til tre obligatoriske meklingstimer.

2. «Fortsatt foreldre»-kurs

«Fortsatt foreldre» er et kurs- og kompetanseprogram om foreldresamarbeid etter samlivsbrudd som er utviklet ved Modum Bads Senter for familie og samliv.

Dette medlem mener dette arbeidet må styrkes ytterligere slik at dette kurset kan brukes mer aktivt og gis med mer individuell oppfølging til de enkelte familier.

3. Lytte mer til barna

Konflikter vil forebygges og foreldrene kan få større innsikt i egen konflikt dersom barnas stemme blir tydeligere.

4. Styrket støtte til familier i høykonflikter i prosjektet «Ser du meg?»

Dette medlem viser til at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) over flere år har ledet et viktig pilotprosjekt, «Ser du meg?»-prosjektet, som er rettet mot barn og foreldre som har store samarbeidskonflikter etter samlivsbrudd.

5. Mer forskning

Dette medlem viser til at det er behov for nye studier på dette området. Det gjelder blant annet effekten av samlivsbrudd på de minste barna, effekten av foreldrekonflikt, på konsekvenser av nye familiestrukturer, for eksempel delt bosted.

Dette medlem viser videre til at komiteen nylig har hatt til behandling Innst. 374 L (2012–2013), jf. Prop. 85 L (2012–2013)Endringer i barneloven (om barneperspektivet i foreldretvister). Dette medlem vil påpeke paradokset i at statsråden og regjeringen er så opptatt av familier i konflikt, uten å se behovet for å styrke familievernet og innsatsen i det forebyggende arbeidet som kan skåne barn fra å utsettes for situasjoner med konflikter mellom foreldre.

Økt innsats i familievernet kan for det første forebygge flere samlivsbrudd der hvor dette er mulig og hensiktsmessig, dernest kan det bidra til at foreldre samarbeider godt om omsorgen for barna etter brudd og dermed hindre konflikter som barna kan lide under.

Dette medlem viser til at en rekke familievernkontorer for tiden har store utfordringer med for liten kapasitet og for lite ressurser i forhold til etterspørsel og behov. Dette medlem viser til at Familievernkontoret i Sør-Trøndelag har innført midlertidig inntaksstopp. Familievernkontorer melder om en stadig økning i henvendelser og saker. Obligatorisk mekling tar opp mye tid og ressurser, mens andre parsamtaler, terapi, veiledning og forebyggende arbeid må nedprioriteres. Dette medlem viser til at forpliktende foreldreskap, forebygging av samlivsproblemer og et godt samarbeid mellom foreldrene også etter samlivsbrudd, er avgjørende for barns oppvekst. Dette medlem mener det er uakseptabelt at familievernet ikke bevilges midler nok til å sørge for et forsvarlig og godt tilbud til alle som trenger og etterspør det. Dette medlem viser til at Kristelig Folkeparti i revidert nasjonalbudsjett for 2013 foreslår å styrke bevilgningen til det statlige- og kirkelige familievernet med 50 mill. kroner. Det er behov for en akutt kapasitetsøkning, økt klientbehandling og mer forebygging.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen gjennomgå og evaluere det offentlige tilbudet til foreldre som trenger bistand ved samlivsbrudd, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Forslag fra Kristelig Folkeparti:

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen legge fram en handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd.

4. Komiteens tilråding

Tilrådingen fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet.

Komiteen viser til dokumentet og til sine merknader og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Dokument 8:106 S (2012–2013) – representantforslag fra stortingsrepresentantene Øyvind Håbrekke, Laila Dåvøy og Hans Olav Syversen om handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Brev fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet v/statsråden til familie- og kulturkomiteen, datert 6. mai 2013

Dokument 8:106 S (2012-2013) Representantforslag om handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd

Innledning

Jeg viser til brev fra familie- og kulturkomiteen av 26. april 2013 hvor det bes om uttalelse vedrørende ovennevnte representantforslag fra stortingsrepresentantene Øyvind Håbrekke, Laila Dåvøy og Hans Olav Syversen.

Representantene fremmer følgende forslag:

”Stortinget ber regjeringen legge fram en handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd.”

Det er kjent gjennom forskning at barn og unge tar skade av å leve sammen med foreldre som har store og langvarige konflikter, både når de lever sammen og etter samlivsbrudd. Det er viktig at barna får hjelp. Jeg er opptatt av å gi foreldre med høyt konfliktnivå hjelp til å løse/dempe konfliktene gjennom et godt og tilgjengelig meklingstilbud i familieverntjenestene og hjelp til bedre foreldresamarbeid. Familieverntjenestene styres av Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir). Direktoratet blir instruert gjennom årlige tildelingsbrev og etatstyring fra departementet.

Det er et prioritert mål for familieverntjenestene å bedre utnyttelsen av meklingsordningen og tilbudet til foreldre og barn i høykonfliktsaker, som alternativ og supplement til domstolsbehandling. Tilbudet til voldsutsatte barn skal styrkes. Familieverntjenestene skal øke kompetansen, utviklingsarbeidet og tilbudet til barn og familier med voldsproblematikk.

Barns medvirkning

Barn har rett til å bli hørt i alle forhold som angår barnet selv og jeg er opptatt av å styrke barns rett til medvirkning. Barns medvirkning er derfor et av hovedtemaene i forslagene til endringer i barnevernloven og det er også foreslått endringer i barneloven for å styrke barns mulighet til medvirkning i foreldretvister. I barnevernloven foreslår jeg blant annet å innføre en ny overordnet bestemmelse om medvirkning som vil understreke barnets rett til deltakelse i alle forhold som berører det, ikke bare når det skal treffes avgjørelser. Barns medvirkning skal ses på som en prosess. Dette skal bidra til at barnets synspunkter kommer frem og at barneverntjenesten dermed får et bedre grunnlag for sine beslutninger. En overordnet bestemmelse om medvirkning vil bidra til bevisstgjøring og reell styrking av barns deltakelse.

I barneloven foreslår jeg blant annet å presisere at også barn under syv år som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal få mulighet til å uttale seg før det tas avgjørelser om personlige forhold for barnet. Forslaget vil bidra til at domstolen i større grad sørger for at også yngre barn får si sin mening i saker om foreldreansvar, bosted og samvær. Det foreslås videre å presisere at barn skal få si sin mening om alle relevante spørsmål saken reiser, og at barnets mening skal vektlegges i samsvar med alder og modenhet.

I mekling ved familievernkontorene blir barnets uttalerett ofte ivaretatt gjennom foreldrene, det vil si at det er foreldrene som videreformidler barnets synspunkter. I likhet med forslagsstillerne ser jeg et behov for å la barnets stemme komme tydeligere fram i meklingsprosessen. Gjennom tildelingsbrevet har Bufdir fått i oppdrag å utvikle metodikk som sikrer ivaretakelsen av barns interesser når foreldrene er i konflikt, slik at barnets perspektiv kommer fram og får betydning i saken.

Mekling i foreldretvister og familieverntjenestenes arbeid med høykonfliktsaker

Foreldre med felles barn under 16 år må møte til mekling før de kan søke om separasjon eller skilsmisse. Det samme gjelder for samboende foreldre som flytter fra hverandre og foreldre som ønsker å få saken behandlet av domstolen. Formålet med meklingen er at foreldrene skal få hjelp til å inngå avtaler om hvor barna skal bo fast og gode samværsordninger. Meklingen skal foregå på familievernkontoret eller hos annen godkjent mekler.

I 2007 ble antall obligatoriske meklingstimer redusert fra tre til en for å gi rom for en mer fleksibel og målrettet behandling av meklingssakene i familieverntjenestene. Sintefs1) evaluering av meklingsordningen viser at avtaleoppnåelsen ved mekling ligger på om lag samme nivå som før omlegging av det obligatoriske timetallet, ca 75 %, til tross for at den gjennomsnittlige tidsbruken er vesentlig redusert.

1) SINTEF A20162 – Rapport - Evaluering av mekling etter ekteskapslov og barnelov - Er meklingsordningen tilstrekkelig innrettet mot de vanskelige sakene, opplever foreldrene mekling som nyttig, og er barnets beste en rettesnor for avtalen? (Marian Ådnanes, Gry Mette D. Haugen, Heidi Jensberg, Minna Rantalaiho, Tonje Lossius Husum)

Da den nye ordningen ble innført i 2007, ble meklingstilbudet styrket, ved at antallet tilgjengelige meklingstimer økte fra fire til inntil syv timer. Dette gir rom for å bruke god tid på å komme frem til en løsning når foreldrene ikke er enige om barna og konfliktnivået er høyt. Dette krever imidlertid at partene er villige til å forhandle og bør derfor baseres på frivillighet. Mitt mål er at flere foreldre med høyt konfliktnivå selv skal ønske å benytte det frivillige meklingstilbudet. Vi arbeider med å gjøre fordelene ved å benytte seg av meklingstilbudet og familievernet tilbud til familier med høyt konfliktnivå bedre kjent, både for foreldre og profesjonelle aktører som dommere og advokater. Det skal satses videre på informasjons- og samarbeidstiltak for å øke kjennskapen til familieverntjenestens tilbud og synliggjøre familievernet som alternativ til domstolsbehandling.

Det er verdt å merke seg at det i foreldretvister om foreldreansvar, fast bosted og samvær der det ikke oppnås avtale ved familievernkontorene som regel er svært høyt konfliktnivå mellom foreldrene. Det er også en overrepresentasjon av saker der det er påstander om vold, overgrep, trakassering, rus, psykiske lidelser eller andre alvorlige forhold ved en av eller begge foreldrene. Sistnevnte saker vil som regel være best egnet for ordinær domstolsbehandling.

Sintefs evaluering av meklingsordningen viser at meklingsordningen fungerer godt for det store flertallet av foreldre. Det er likevel utfordringer med å nå fram til foreldre som har særlig høyt konfliktnivå og det er derfor et prioritert mål for familieverntjenestene at disse foreldrene får hjelp til å samarbeide om barna. Jeg ønsker at foreldre med høyt konfliktnivå skal komme fram til gode og holdbare avtaler om barna gjennom mekling der sakene er egnet for dette. Får man til flere avtaleløsninger mellom foreldrene uten bruk av domstolene, vil dette kunne motvirke eskalering av konfliktnivået mellom foreldrene og gi raskere ro og forutsigbarhet for barna. Det er viktig at måloppnåelsen i meklingsordningen er god.

Bufdir har fått i oppdrag å gjennomføre et utviklingsprosjekt for høykonfliktsaker i familieverntjenestene. Målet med prosjektet er å utvikle gode metoder i disse sakene og etablere beste praksis for familieverntjenestens arbeid. Ulike familievernkontorer rundt om i landet har fått spesifikke utviklingsoppdrag, for eksempel å bedre meklingstilbudet for minoritetsetniske brukere, øke andelen saker hvor barna blir hørt, identifikasjon av risikosaker og å fremme samarbeid med tingretten, sakkyndige og advokater. Det er videre satt i verk organisatoriske og fagmetodiske tiltak gjennom opplæring og bruk av ulike meklingsmodeller for å styrke meklernes metodisk kompetanse i håndtering av høykonfliktsaker. Flere familievernkontor har etablert faste skolerte meklerteam for høykonfliktfamilier. Bufdir skal i sitt arbeid også bygge videre på kunnskapen fra ”Ser du meg” prosjektet i sitt videre utviklingsarbeid med å ivareta familier med høyt konfliktnivå, med særlig blikk for barna.

For å sikre helhetlige tiltak overfor den enkelte familie og barn er det viktig å videreutvikle samarbeid og gjensidig kompetanseutveksling mellom barnevernet og familieverntjenestene. Videre skal samarbeid med annet kommunalt hjelpeapparat, herunder krisesentertilbudene, samt NAV, domstoler mv. utvikles og videreføres.

Forskning og utvikling

Som representantene omtaler, har Folkehelseinstituttet på oppdrag fra Bufdir utarbeidet en rapport om hvilken kunnskap man har i dag både nasjonalt og internasjonalt om konsekvenser av foreldrekonflikt, samlivsbrudd og mekling. Folkehelseinstituttet finner at det foreligger få norske og nordiske studier om konflikt mellom foreldre, konsekvenser for barn og unge og om mekling. Resultatene fra studier både i og utenfor Norden tyder imidlertid på at foreldrekonflikt er assosiert med høyere nivå av depresjon, angst og aggresjon, selvskadende atferd og lavere selvtillit blant barn og ungdom. Som vist er det satt i gang en rekke tiltak knyttet til familier med høy konfliktnivå. Jeg er opptatt av at Bufdir som fagdirektorat på området bør ha mest mulig forskningsbasert kunnskapsgrunnlag for sine tiltak.

I løpet av 2013 og 2014 vil det bli publisert nytt datamateriale om samarbeidet i norske familier der foreldre ikke lenger bor sammen. Etter bidragsreformen i 2003 som førte til en sterk og ønsket økning i private avtaler om bosted, samvær og bidrag, har departementet valgt å hente inn kunnskap om hvordan familiene ordner seg gjennom en større intervjuundersøkelse gjennomført av Statistisk sentralbyrå. Bostedsavtaler og samvær blir grundig kartlagt, og det blir også spurt om hvordan samarbeidet mellom foreldrene virker.

Konklusjon og veien videre

Jeg har vurdert representantenes forslag om en handlingsplan for bedre foreldresamarbeid etter samlivsbrudd og mener det ikke er nødvendig å utarbeide en slik plan. Vi er allerede godt i gang med utviklingen av et tilpasset og tilgjengelig tilbud til foreldre i konflikt; et arbeid som skal videreutvikles og styrkes.